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DIRITTO AMMINISTRATIVO
Riassunto “La pubblica amministrazione” di Marco Cammelli
1. CHE COS’È LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
UNA PRESENZA CAPILLARE
Oggi la presenza delle amministrazioni pubbliche è massiccia e capillare, e ancora più necessaria quando da condizioni <> si passa a condizioni particolari relative o ad una situazione di bisogno, che l'interessato non è in grado di affrontare da solo, con le proprie forze, tali da richiedere necessariamente risorse e organizzazioni pubbliche. Si tratta di una realtà molto estesa, fino al punto di condizionare anche il nostro modo di comportarci, destinata a svolgere (la Pa) un ruolo essenziale nella vita degli individui e nella collettività.
QUALCHE DATO
Sul piano descrittivo la Pa (pubblica amministrazione) può essere raggruppata in tre grandi aree: ➢ AMMINISTRAZIONE STATALE: il cui elemento principale è costituito da ministeri: insieme di apparati organizzati a forma di piramide affidati ad un titolare di estrazione politica (ministri) che operano su distinte macroaree o funzionali. Dopo la riforma del 1999 (d.lgs n. 300 del 30 luglio) e diverse modifiche, attualmente i ministeri sono 13: ○ Affari esteri ○ Interno ○ Giustizia ○ Difesa ○ Economia e finanze ○ Sviluppo economico ○ Politiche agricole, alimentari e forestali ○ Ambiente e tutela del territorio e del mare ○ Infrastrutture e trasporti ○ Lavoro e politiche sociali ○ Istruzione, università e ricerca ○ Beni e attività culturali e turismo ○ Salute Si è detto ministero, contando che i ministri senza portafoglio (cioè senza un corrispondente ministero) sono ovviamente maggiori A fianco di alcuni ministeri, operano le agenzie, cui sono decentrati compiti più tecnici, si è pensato di dare a queste strutture caratterizza da una particolare specializzazione e da condizioni di autonomia gestionale.
➢ GOVERNO LOCALE: con questo si comprende l’intera area delle autonomie territoriali, così definite perché il territorio ne è elemento costitutivo e necessario; Regioni, Province Comuni e Città metropolitane, come appunto definisce l'art. 114 co. 1 della Costituzione: La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. L’elemento della territorialità, non è un dato istintivo più sicuro, sia per il fatto di rapporto con il territorio è oggi in fase di forte trasformazione, sia perchè gli elementi distintivi più rilevanti di questi enti sono ormai competenza generale. In ogni caso, si tratta di: 20 Regioni, 106 Province e più di 8.100 Comuni. Questi enti godono di particolare autonomia, che negli ultimi decenni è andata a rafforzarsi, tanto da essere qualificati come elementi costitutivi del sistema istituzionale, dalla riforma costituzionale del 2001. La loro natura è essenzialmente amministrativa, e dunque vanno annessi alla Pa, della quale anzi sono destinati a costituire la parte più ampia. ➢ AMMINISTRAZIONE PER ENTI: costituita da un arcipelago di enti pubblici, da organismi che si occupano di specifici compiti e che per questo hanno una certa autonomia organizzativa e funzionale. Gli enti si dividono in: nazionali (enti previdenziali come Inps) e locali ( le camere di commercio) Si suddividono in base all'estensione territoriale della propria attività e alla dimensione degli interessi accuditi. Si tratta di una categoria residuale rispetto alle altre precedenti, caratterizzata da una forte eterogeneità. Alcuni enti nascono infatti per distacco dai ministeri dagli enti territoriali o da forme miste di sistemi nazionali articolati per territorio. Altri enti, invece, sono il risultato di forme spontanee di organizzazioni collettive che erano di natura privata e solo successivamente pubblicizzate per il loro rilievo. In breve, la Pa non solo accompagna quasi tutti i nostri passi, ma per la sua dimensione, è la maggiore protagonista della vita economica italiana.
UNA DEFINIZIONE A GEOMETRIA VARIABILE
Le cose si complicano quando si abbandona l’area descrittiva, rende difficile anche definire cosa si intende per Pa, non perché manchi una definizione, ma perché ce ne sono troppe. La causa è dovuta al diverso approccio disciplinare:
2. ALL’ORIGINE DELLA PA E DEI SUOI MODELLI
LA PA COME POTERE
Se per amministrazione intendiamo: IL COMPLESSO DI ATTIVITÀ E DI SOGGETTI CUI È AFFIDATO IL RUOLO DI ESERCITARE I COMPITI DI INTERESSE PUBBLICO. Qualunque forma politica le società si sia data nel corso del tempo ha sempre riconosciuto un’amministrazione e le corrispondenti attività. Le differenze riguardano principalmente l’ampiezza in cui opera la Pa, la sua complessità, il grado di decentramento o centralizzazione, l'appoggiarsi su apparati propri o di affidare a terzi la maggior parte dei compiti da svolgere, e così via. Quando parliamo di Pa in senso attuale, ci riferiamo a una vicenda specifica e ravvicinata, che prende l'avvio con la nascita dello Stato moderno, caratterizzato dalla formazione di propri apparati amministrativi e di burocrazie professionali. A partire dal XVI secolo la formazione dei grandi stati nazionali, come Europa, Inghilterra, Francia e Austria è stato il risultato dell’aspra lotta condotta dai sovrani assieme alle élites
locali, contro la frammentazione tipica dello stato feudale, basata su un processo di progressiva centralità del potere, del quale elemento fondamentale è proprio l’istituzione di primi corpi stabili, formati da personale che opera con continuità e risponde direttamente alla Corona. Lo Stato nazionale si afferma con un’estesa opera di gerarchizzazione che comprime la marginalità arcaiche e baronie locali, che incide nel territorio. Da qua si sviluppa l’importanza del luogo, che diverrà sede stabile della corte del sovrano, quindi la capitale. Lo strumento principale per determinare il consolidamento di questi primi apparati è riferibile al caratteri continuativo e professionale dell’attività svolta, alla capillare presenza nel territorio e alla stretta dipendenza dal sovrano.
SISTEMA A DIRITTO AMMINISTRATIVO
Il momento cruciale dell'evoluzione è avvenuto al passaggio dalla forma di Stato assoluto, propria dei secoli XVII e XVIII, a quello di Stato costituzionale, nato a fine Settecento con la rivoluzione francese, prolungato fino ai nostri giorni. Naturalmente nel corso del tempo i modelli di tipo assolutistico hanno fatto i conti con varianti ed evoluzioni non trascurabili, ed è importante sottolineare il riflesso che ha a avuto sull'amministrazione: indistinta dal potere esecutivo del monarca, responsabile dell'attuazione dei comandi impartiti e dunque statutariamente indifferente alle discriminazioni, alla disparità o ai privilegi, sottratta da ogno altro genere di controlli che non fosse quello interno posto dal sovrano e dai suoi collaboratori, per verificarne la fedeltà. Disponeva di poteri autoritari che incidevano unilateralmente sul destinatario a prescindere dalla volontà di quest’ultimi. Con l’avvento dello Stato di diritto e del costituzionalismo, successivo alla rivoluzione francese, modifica profondamente il cuore dei poteri dello Stato e definisce un nuovo statuto della Pa, ma allo stesso tempo ne conferma alcune caratteristiche, che rimarranno a lungo termine. Il sovrano tramonta, non solo grazie all’avvento delle riforme repubblicane, ma anche grazie al passaggio alla monarchia costituzionale, dove la sovranità cessa di essere un attributo esclusivo, venendo distribuita tra più centri, distinti e paritari, in moda da bilanciare e stabilizzare la concentrazione di potere incontrollabile, privilegiando la LEGGE: a cui tutti devono prestare osservanza poiché espressa aìda assemblee rappresentative, ovvero il nuovo ‘sovrano’. Lo stato si qualifica di diritto, non solo perché rivendica il monopolio di produzione di norme giuridiche e cancellando ordinamenti funzionali, come la Chiesa, e territoriali, i Comuni, o relegando al marginale; ma per il fatto che esso è soggetto di diritto e dunque sottoposto alle proprie leggi, che dispongono per tutti in modo da garantire l’eguaglianza.
IMPLICAZIONI SULLA PA
La relazione tra amministrazione e vertici del sistema istituzionale , sono dunque numerose e non semplici e fattuali. Possiamo raggrupparle in 3 distinte categorie: ➢ genesi ed estensione dell'amministrazione: riguardano presupposti che giustificano non già un'attività volta a soddisfare gli interessi pubblici, ma alla creazione di una apposita organizzazione pubblica, dotata di particolari poteri. Nei sistemi come quello dell’Europa continentale , per molto tempo è dominante il principio della necessaria corrispondenza tra la soddisfazione di interessi pubblici e la creazione di apparati. La concezione opposta è quella che oggi chiamiamo sussidiarietà, basata sul criterio del ricorso alla Pa solo quando l’ordinaria attività dei privati o l’affidamento a questi ultimi compiti di interesse pubblico per varie ragioni non sono praticabili. ➢ i principi di organizzazione e del funzionamento della genesi: i modelli di amministrazione italiana possono essere a processo decisionale solo discendente, o misto, ad organizzazione monistica, o pluralistica, accentrata o decentrata, diretta o indiretta, o monocratica,o collegiale. Il fiorire di enti pubblici nel XX secolo in Italia, nasce per innegabili esigenze funzionali che richiedono soluzioni specifiche e differenziate. Tuttavia l’affidamento di compiti amministrativi a consigli di amministrazione di nomina governativa permettere all’esecutivo di stabilire con gli amministratori degli enti di quei rapporti fiduciari ➢ definizione dello statuto istituzionale avviene con una doppia sequenza: la definizione del luogo occupato dall'amministrazione rispetto alle tradizionali funzioni pubbliche sovrane (legiferare e rendere giustizia) e quella della garanzia dei diritti e delle libertà dei privati. L’interdipendenza tra questi due aspetti è fortissima. La risposta è affidata al diritto amministrativo, parte detta dal legislatore e in prevalenza di origine giurisprudenziale, la cui finalità sarà duplice: la garanzia del cittadino dall’amministrazione e nello stesso tempo garanzia della Pa rispetto agli altri poteri.
LA PA COME FUNZIONE
Un secondo fattore che incide sull'estensione, il ruolo, il modello organizzativo e funzionale della Pa è rappresentato dei compiti che è stata chiamata a svolgere. Non c’è dubbio che gli ultimi due secoli abbiano registrato ovunque una prodigiosa espansione delle attività affidate alle amministrazioni pubbliche. A parità di interessi pubblici da soddisfare, la quota di attività addossata all’amministrazione è inversamente proporzionale anche al grado si sviluppo della società circostante e alla
conseguente possibilità che quest’ultima ne assuma direttamente l’intera responsabilità o la semplice gestione. Dunque, più una società è evoluta, più in linea di principio è limitato o almeno meno necessario, l’intervento diretto e operativo della Pa.
L’ESPANSIONE DELLA PA E LE SUE RAGIONI
Non c’è dubbio che le ragioni principali della crescita delle amministrazioni pubbliche sono legate a due processi maturati nel XX secolo e tra di loro connessi: ➢ L’INTERVENTISMO ECONOMICO: lo Stato borghese regge sul principio della separazione tra sfera economica e sfera politica. Verso la fine dell’Ottocento l’espansione dello Stato appare così manifesta ed estranea alla categorie concettuali liberali dominanti; ➢ WELFARE STATE : o Stato sociale, l’istituzione scolastica e la promozione culturale, l’assistenza sanitaria e sociale, la previdenza per i lavoratori ei ceti meno abbienti diventano interessi pubblici primari e perciò stesso materia di intervento da parte di apparati pubblici appositamente creati a tali scopi. ➢ ALTRI FATTORI:alla base del crescente intervento pubblico non vi sono solo esigenze nuove, ma anche un numero non trascurabile di esigenze un tempo soddisfatte dal singolo privato o da istituzioni della società civile che progressivamente sono state invece trasferite all’amministrazione pubblica. Per quote non indifferenti dall’assistenza sanitaria e sociale, l’intervento non solo nasce da uno stato di bisogno del privato, ma da una vera e propria delega al pubblico di compiti che i processi di destrutturazione di elementi chiave dell’organizzazione sociale o civile finiscono per consegnare alle istituzioni pubbliche: creando come conseguenza un sovraccarico.
3. L’ESPERIENZA ITALIANA: MODELLI FORTI E PRATICHE DEBOLI
IL PROGETTO: UNITÀ POLITICA-UNITÀ AMMINISTRATIVA
Il sistema amministrativo cui si ispirò il nostro paese fu quello fortemente centralizzato derivante dal modello napoleonico. La centralizzazione in termini funzionali era largamente sconsigliabile per l’eterogeneità delle condizioni socioeconomiche dei regni preunitari e per il radicamento di forme istituzionali altamente differenziate. La ragione è stata una scelta politica, nel senso che l’unità amministrativa diviene immediatamente un elemento chiave per la difesa e il sostegno della fragile unità politica. Fragile per diverse motivazioni: largamente minoritaria era la nuova classe politica liberale affermatasi; le nuove istituzioni osteggiate presso le masse popolari della Chiesa cattolica; debolezza dello sviluppo economico, asimmetrico per composizione; contrapposizione
La concentrazione in un unico ministero di apparati prima operanti in ordine sparso permette al vertice un più agevole e intenso coordinamento dei diversi segmenti. Il ministro, creando così i presupposti per la piena responsabilità di quest’ultimo dinanzi alle assemblee e il relativo controllo parlamentare. Il modello di relazione gerarchie consente di garantire la pluralità di sedi operative e l'unicità del livello di comando e l’uniformità dell’esecuzione, la cui osservanza è garantita dal controllo sull’attività e dalla decisione degli eventuali ricorsi amministrativi presentati dagli interessi, il tutto concentrato nelle mani del ministero e del vertice degli apparati. Dal punto di vista giuridico, le amministrazioni statali restano distinte tra di loro e vengono unificate solo in esigenze peculiari ➢ il secondo caposaldo dell’unità amministrativa è la soluzione adottata sul terreno, delle relazioni centro- periferia, già conformate nello stato centralizzato.ù Tale reazione necessita la centralità dello Stato a cui solo spetta stabilire se e in quale misura altre amministrazioni , possano qualificarsi pubbliche e partecipare ai relativi caratteri esercitando una parte delle prerogative di autorità. ➢ la chiusura del sistema è assicurata da un ampliamento e articolato sistema di controlli sulla legittimità di ogni singolo atto, sia interno che esterno, cui è assegnato il compito di verificare l’effettiva osservanza delle normative cui sono sottoposte tutte le pubbliche amministrazioni.
PRATICHE DEBOLI: LE RAGIONI
Un modello di unità amministrativa così organico e compatto, difficilmente poteva reggere in un contesto come quello italiano. ➢ la prima è dovuta ad una persistente debolezza parlamentare in tema di Pa, rispetto alla quale le assemblee hanno giocato un ruolo prevalentemente marginale. Tale debolezza si è tuttavia aggravata per un elemento, la legge può spingersi oltre le scelte fondamentali in materia e giungere, non essendovi limiti costituzionali in proposito a disciplinare anche gli aspetti più specifici. ➢ centralismo senza centro: la fragilità parlamentare sarebbe meno grave se potesse contare un un forte governo del sistema amministrativo da parte dell’esecutivo. Il centro non è solo il centro geografico: oltre all'astratta titolarità dei poteri decisionali, deve essere provvisto in concreto di strumenti capaci di incidere in profondità sull’ordinamento e l’organizzazione del complesso di apparati, la formazione della burocrazia e dei suoi vertici, la cura delle strutture tecniche e del relativo personale, la provvista e la circolazione delle informazioni, il controllo delle risorse, la possibilità di verificare quanto avviene. Le relazioni centro-periferia alla francese è stata subito messa in discussione, e fortemente ridimensionata dalle amministrazioni periferiche dello Stato, dagli anni immediatamente successivi all’Unità rivendicano e ottengono relazioni dirette con i rispettivi centri ministeriali.
Nell’esperienza italiana la soluzione dei problemi del centralismo senza centro e della relativa debolezza delle sedi a competenza generale si scontra con il paradosso rappresentato dal fatto che chi dispone della forza sufficiente per introdurre innovazioni organiche non ne ha bisogno. ➢ uniformità in astratto e specialità in concreto: il prevalere di logiche settoriali finisce per incidere pesantemente anche un altro dei pilastri del sistema, dell’uniformità normativa e organizzativa degli apparati amministrativi. ➢ rivincita della periferia: la scelta di un sistema amministrativo unitario, centralizzato e di tipo ministeriale è essenzialmente dovuta al problema dei rapporti centro-periferia e alla necessità di impedire che le élites degli Stati preunitari recuperasse peso e ruolo approfittando dell’incompleta legittimazione dei nuovi gruppi dirigenti. Legge Rattazzi ‘59 dichiara che tutti i Comuni della penisola sono sottoposti ad un unico regime, con modesta autonomia operativa, dell’amministrazione statale. Il sindaco è di nomina regia, scelto tra i consiglieri comunali; le funzioni sono definite in modo eguale e per tutti dal centro mediante il sistema delle spese obbligatorie e facoltative. Il prefetto, alla cui diretta competenza quella della deputazione provinciale da lui stesso presieduta, sono affidati, insieme alla gestione amministrativa, la vigilanza e i controlli sull’intero sistema di enti locali. Un modello rigido, di dura centralizzazione, colloca in posizione subordinata e marginale le amministrazioni locali cancellando la varietà di caratteri e esperienze, con una forza imposta dall’uniformità legislativa e dall’ingerenza prefettizia. Il funzionamento concreto del modello è stato fortemente condizionato da una molteplicità di fattori che hanno limitato l’effettività delle prerogative centrali e offerto al sistema locale la possibilità di esercitare in concreto un ruolo assai più rilevante di quello normalmente concesso. Il prevalere di relazioni dirette tra organi periferici e rispettivi ministeri di riferimento ne indebolisce il ruolo amministrativo. Un prefetto molto più politico e molto meno amministrativo, che grazie a queste virtù è in grado di svolgere al meglio il compito più urgente e difficile che il nuovo Stato si trova al affrontare: agevolare l'espandersi dell’influenza della classe politica nazionale contenendo le spinte centrifughe presenti a livello periferico, in modo da facilitare l’integrazione. Il risultato è un’altra peculiarità nelle relazioni centro-periferiche in Italia: la netta prevalenza del circuito politico-istituzionale e quello amministrativo. Un tratto specifico destinato a durare.
Il punto consiste nel fatto che quella appena vista rappresenta una risposta ad un problemas ignoto dello Stato liberale. Si tratta della questione degli interessi collettivi di categorie sociali e economiche, di per sé né pubblici né confinabili alla mera dimensione del singolo privato, di importanza crescente sull’uno e sull’altro.
I PRIMI DECENNI DELLA REPUBBLICA
Fra le prime, con la caduta del regime fascista, diede origine ad un lungo e provvisorio regime, terminato con l’entrata in vigore della nuova Carta costituzionale il 1° gennaio del 1948, privo di esiti.
4. DALLE RIFORMA DEGLI ANNI ‘90 ALL’IMPASSE DELL’ULTIMO DECENNIO
LA FORZA DEL NUOVO
La Carta costituzionale del ‘48 ricca di riferimenti, diretti e indirette, alla Pa e non tutti in chiave in semplice richiamo a quanto avvenuto nei primi decenni del Novecento. Non c’è dubbio che la Pa, nella tradizione del XX secolo, è concepita come lo strumento privilegiato per la realizzazione per i numerosi fini di interesse pubblico. Gli interventi affidati alla Repubblica, ma che implicano uno specifico ruolo dell’amministrazione, sono infatti numerosi. Si tratta dunque della pena costituzionalizzazione dello stato sociale e del conseguente ruolo riconosciuto all’azione dei pubblici poteri e dei relativi apparati il cui intervento può abbracciare qualsiasi ambito, con l’unico limite di non estendersi fino al punto di pregiudicare la sopravvivenza delle libertà garantite al privato nella medesima materia. Si pongono dei termini di discontinuità due elementi: il primo, formato dalla formale separazione che la Carta traccia tra Governo e apparati amministrativi. Il secondo è rappresentato dalla costituzionalizzazione, che segna infatti in modo solenne il definitivo tramonto dello storico bilancio unità amministrativa = unità politica.
CRISI DEL VECCHIO MODELLO
La necessità di riforme non si traduca di per sé nella capacità di porle in essere, non c’è dubbio che l'amministrazione statale si è presentata a questo appuntamento schiacciata dall’effetto combinato del sovraccarico, dovuto all’enorme aumento di funzione e alla crescente difficoltà di provvedervi, dei mutamenti intervenuti e della incapacità di farvi fronte con queste riforme organiche.
L’INNOVAZIONE DALL’ESTERNO
La maggior parte delle innovazioni sono riferibili ad altri fattori o per lo più collegati all’aumento delle relazioni con gli organismi internazionali e sovrastatali, con l’ordinamento comunitario europeo.
DINAMICHE INTERNE
Non va sottovalutato il versante puramente interno, quello di processi esclusivamente legati alla realtà italiana e si sono risolti in un fattore aggiuntivo della necessità di innovazione. Tra il grado di sviluppo dell’amministrazione pubblica e del contesto socioeconomico è andato mutando l’andamento al punto di capovolgersi negli ultimi decenni; hanno segnalato il raggiungimento in Italia di livelli altissimi nella disponibilità individuale e collettiva di beni e servizi. Ciò ha comportato aspettative elevate e una Pa che salvo casi limitati si è trovata in arretrata rispetto al proprio contesto, dunque in difficoltà sia per la necessità di aggiornare i propri strumenti al nuovo ruolo, sia per l’oggettiva limitatezza dei mezzi disponibili.
LE RIFORME AMMINISTRATIVE DI FINE NOVECENTO A) AZIONE
AMMINISTRATIVA
Raggruppiamo le riforme in 4 gruppi: azione amministrativa; organizzazione; organizzazione statale; amministrazione locale ➢ l’innovazione amministrativa, per quanto riguarda l’azione della Pa è dovuta alle numerose modificazioni e integrazioni del successivo ventennio che, oltre ad incidere su altri aspetti rilevanti e comuni a tutta l’organizzazione pubblica detta appunto per la prima volta in una disciplina generale in maniera di procedimento. L'intervento senza raggiungere per la prima volta una posizione da tutti condivisa, è molto rilevante sia per gli istituti introdotti che per i presupposti istituzionali da cui prende le mosse. Sotto un primo profilo sono previsti:
- l’obbligo di concludere il procedimento entro un tempo determinato e con un provvedimento espresso, ciò che consente all’interessato di prevedere la durata e di far valere le proprie ragioni in via giurisdizionale;
- il dovere di motivare ogni provvedimento assunto e di indicare gli elementi di fatto e di diritto a base della scelta compiuta; la possibilità per gli interessati di partecipare alla fase istruttoria rappresentando la propria posizione;
- la possibilità di accordi tra Pa e privato destinati ad essere recepiti nel provvedimento finale, o addirittura a sostituirlo in toto.
L'affermazione della sussidiarietà orizzontale è molto meno netta di quella verticale. La Costituzione ne opera un cenno non chiarissimo sull’ultimo comma dell’art. 118 “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.” e dunque con una formulazione che si presta ad un numero molto elevato di interpretazioni. Il principio di sussidiarietà orizzontale, in ogni caso va declinato in modo appropriato e con particolari specificazioni nelle aree nelle quali la Costituzione dispone la necessità di un intervento pubblico, perché tutti questi sai di rilievo degli interessi costituzionalmente protetti esige il permanere in capo alla Pa di penetranti poteri regolativi e di controllo e il loro esercizio.
- PRIVATIZZAZIONI FORMALI E SOSTANZIALI: la privatizzazione formale si limita all’assunzione di forme organizzative privatistiche in luogo di quelle dal diritto amministrativo. Dio per sé, non costituisce un ridimensionamento della Pa, ma la sostituzione di modalità amministrative privatistiche a quelle pubblicistiche, tanto che si propone per queste ipotesi la qualifica di Pa in forma privata. La privatizzazione sostanziale non incide sul versante della definizione da parte dei pubblici poteri degli obblighi cui tali attività devono comunque sottostare. Queste ipotesi più si affida al privato la gestione, più emerge la necessità di una attività pubblica di regolazione: questo è il motivo per cui le autorità indipendenti nascono in Italia come negli altri paesi in concomitanza all’avvio dei processi di privatizzazione. In secondo luogo, privatizzazione è diverso da liberalizzare, perchè nel primo caso è la mano privata che si sostituisce a quella pubblica, il secondo è il mercato e la concorrenza che provvedono a definire l’incontro tra domanda e offerta.
- PRIVATIZZAZIONE DEL PUBBLICO IMPIEGO: è costituito dal trasferimento al diritto comune nella disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici e dal nuovo statuto accordato dalla dirigenza amministrativa. Gli effetti che ne conseguono sono numerosi: sostituzione del provvedimento di nomina con il contratto individuale alla competenza giurisdizionale in materia, che passa dal giudice amministrativo a quello ordinario. Si tratta di una riforma di ampia portata, di cui si limiterà a indicare le ragioni che sono più di una. La prima, prevalentemente interna al sistema di relazioni sindacali tra amministrazione e organizzazione del personale, consiste nella necessità di portare a termine il processo di contrattualizzazione che, iniziato in singoli settori. Le ragioni sostanziali, economiche e sociali, evidenti non solo da parte delle organizzazioni sindacali ma anche dal lato dell’amministrazione, è anche vero che
sarebbe impensabile definire per decreto il trattamento di milioni di dipendenti pubblici ignorandone le esigenze e le aspettative. Da questo dunque, l’esplicita definizione legislativa di procedure di contrattualizzazione, per definire un accordo che tuttavia doveva poi essere recepito in atto pubblico, di carattere normativo. La cosa è stata risolta optando per un regime privatistico, cioè a sostituire gran parte dell’andamento pubblicistico precedente, con lo strumento concettuale per eccellenza, il contratto. Si può affermare che la privatizzazione costituisce il punto d’approdo di un contrattualizzazione altrimenti problematica.
- DIRIGENZA AMMINISTRATIVA: malgrado l’attuale stato della dirigenza sia stato tratteggiato per la prima volta nella legge di privatizzazione del pubblico impiego, tra l’una e l’altra non c’è nessuna implicazione necessaria. Assume pieno ed autonomo rilievo per alte motivazioni, nel momento in cui si afferma il principio della separazione tra politica e amministrazione e si pone di conseguenza il problema di identificare e definire un vertice amministrativo cui affidare tutto ciò che non è riservato alla politica, cioè la restante attività di gestione.
C) L’ORGANIZZAZIONE STATALE
Gli anni di fine secolo hanno profondamente inciso anche sul centro effettivo di portata enorme rispetto alla nostra tradizione amministrativa.
IL CENTRO NON STATALE
In questa prospettiva rientrano a pieno titolo, pur nella loro totale differenza, due tipologie di elementi: le sedi di collaborazione tra più livelli istituzionali; le autorità indipendenti. ● SEDI DI COOPERAZIONE TRA LIVELLI ISTITUZIONALI: la crescita delle Regioni e del sistema locale e il contestuale venir meno dei tradizionali elementi di raccordo centro-periferia, hanno posto in evidenza la necessità di porre in essere sedi generali e di settore nelle quali assicurare il coordinamento tra diversi livelli di governo e assumere determinazioni riguardanti gli elementi indivisibili del sistema. È sufficiente richiamare i problemi di governo di settori ormai ampiamente regionalizzati per rendersi conto della portata della questione destinata ad accentuarsi con il massiccio trasferimento di funzioni legislative e amministrative conseguente al nuovo Titolo V Cost. ● AUTORITÀ INDIPENDENTI: anche l’istituzione dell’autorità indipendenti, in significativo parallelismo con le dinamiche e i tempi delle privatizzazioni, si concentra negli anni ‘90. È proprio per il profilo della neutralità che si apre un continuum non facile da sciogliere tra autorità indipendenti e organismi amministrativi cui sono affidati compiti tecnici, o comunque
È chiaro che nessun discorso sulla Pa può soffermarsi all’amministrazione statale, le cui dimensioni sono destinate a contrarsi ulteriormente con l’applicazione del nuovo Titolo V Cost. Ma il dato quantitativo dice molto meno di quanto in realtà sta avvenendo, come mostrano accurate e recenti ricerche in materia, l’organizzazione degli apparati del sistema locale ha conosciuto una trasformazione profonda. Non è ovviamente possibile tratteggiare anche per sommi capi gli elementi più importanti, per i quali rinvia alle osservazioni precedenti relative alla riforma del Titolo V Cost. e per indicazioni più ampie ed esaurienti.
LIBERALIZZAZIONI E PRIVATIZZAZIONI
Considerazioni analoghe, ed è il secondo punto, possono avanzate anche su singoli processi di trasformazione. Anche affrontando il tema delle privatizzazioni del versante locale il quadro che ne emerge è significamente diverso da quello tratteggiato per il centro. In tal modo, non solo il settore pubblico ha mantenuto la propria posizione, ma probabilmente ha avviato iniziative e dinamiche che rischiano di andare nel senso opposto, cioè di un’espansione dell’area delle imprese locali verso attività e rapporti che prima erano loro preclusi, e obbligando queste ultime ad abbandonare la forma dell’ente pubblico economico e a trasformarsi in società capitali. Il cambiamento delle forme giuridiche dal diritto amministrativo al diritto societario non ha cambiato il proprietario, che pubblico era e pubblico è rimasto e ha permesso invece a queste ex aziende di entrare in molte attività ad alto valore aggiunto sfruttando nell'ingresso una posizione di privilegio rispetto agli altri operatori privati e di eludere i vecchi controlli pubblicistici senza sottoporsi realmente alle nuove regole del mercato e del regime societario.
IL C.D. FEDERALISMO
Di <> si è parlato a lungo a partire dagli anni ‘90 e a partire dal 2000 si è avviato un processo istituzionale molto complesso, ricco di enunciazioni e povero di risultati salvo lo sforzo di avviare il controllo della spesa pubblica complessiva e di riequilibrare il sistema della finanza pubblica nel rapporti centro-periferia sia su un lato del prelievo fiscale che su quello del regime contabile e di bilancio nonché degli standard da rispettare nelle prestazioni essenziali alla cittadinanza. Dal punto di vista istituzionale il vero dibattito è stato ed è tutt’ora tra i sostenitori del modello unitario è i fattori del pluralismo istituzionale e del policentrismo amministrativo: i primi, convinti che il modello unitario sia l’unico credibile presidio a garanzia degli interessi pubblici indivisibili, della solidarietà, dell'equità sociale e che la necessità di diversificarsi siano già assicurate a sufficienza dall’ordinamento locale esistente; i secondi, persuasi che le cerniere
del sistema siano ormai altrove e che un ampio reticolo di autonomie istituzionali e amministrative sia l’unico modo per corrispondere alla diversità di contesti territoriali e condizioni socioeconomiche, recuperando così l’aderenza tra assetto territoriale e dinamiche reali, da tempo pericolosamente in tensione. Posizioni nitidamente e legittimamente distinte, cui la chiara percezione è tuttora divenuta impossibile per il sovrapporsi di logiche del tutto diverse. L’autonomia politica, specie dopo la dissoluzione del tradizionale sistema tra partiti e l’elezione diretta di sindaci e presidenti di Regioni e Province, è un dato solo acquistato in parte. L'autonomia finanziaria, non solo è più modesta, basti pensare che le entrate proprie di Regioni ed enti locali coprono attualmente solo una quota inferiore al 40% del totale delle spese e per i vecchi e nuovi motivi rischia di retrocedere ulteriormente. I principi ispiratori dell'ordinamento amministrativo sono dopo pochi anni in seria discussione. Gli effetti della grave crisi economica e finanza pubblica, con le implicazioni centralizzanti che ne sono derivate anche per l'opzione europea a favore delle procedure intergovernative in danno del metodo e delle sedi comunitarie hanno di molto aggravato la situazione italiana e il tema delle relazioni centro-periferia rilanciando la <<centralità>> del combinato governo-amministrazione centrale. A questo si aggiunge la crisi delle Regioni, la cui fragilità è rappresentata per un intero dal cono d’ombra in cui sono finite e dal prolungato silenzio rotto solo d’emergere negli ultimi più recenti di polemiche mediatiche e indagini giudiziarie su casi di scorretta gestione della spesa pubblica che hanno occultato il problema reale e ben più importante: quello del loro ruolo e relativo regime istituzionale e organizzativo.
CAUSE, EFFETTI E PREZZI DELL’EMPASSE
Malgrado i numerosi fattori di cambiamento che si sono richiamati, a partire dai primi anni del nuovo millennio i processi di innovazione della Pa si sono interrotti su quasi tutti i fronti ben prima che la grave crisi economico-finanziaria raggiungesse potenti fattori di blocco. Dunque, non sono mancati anche in questo caso fattori esterni molto significativi, posto che al collasso finanziario avviatosi negli Usa si è aggiunta la sterzata intergovernativa che ha accentuato le difficoltà delle sedi comunitarie e dell'Unione Europea. Ma il resto è tutto dovuto a ragioni domestiche che si possono raccogliere in 4 blocchi:
- La debolezza dei riformatori e la forza dei resistenti;
- La difficile apertura all'esterno;
- I diversivi;
- La crisi apertasi dal 2007.
