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IL CONSIGLIO EUROPEO
Il Consiglio Europeo è regolato nella composizione, nelle funzioni e nel funzionamento dall’art. 15 TUE. Esso è composto dai Capi di Stato o di governo dei paesi membri, dall’Alto Rappresentante per gli affari esteri e di sicurezza e dal Presidente dello stesso Consiglio Europeo. Costui viene scelto per le sue qualità personali e svolge un ruolo di coordinazione e promozione dei lavori dell’Unione. Sono gli stessi membri del Consiglio Europeo ad eleggerlo a maggioranza qualificata per un mandato di due anni, rinnovabile una volta. Il Consiglio Europeo non detiene poteri legislativi, ma è l’organo che definisce l’indirizzo politico dell’Unione, stabilendone orientamenti e politiche generali. Il Consiglio Europeo si esprime per consensus in negativo, ossia adotta i propri atti per tacita approvazione, è sufficiente infatti che nessun membro manifesti formalmente il suo dissenso. Gli atti adottati non assumono alcun valore legislativo, si tratta di semplici “conclusioni” che nella prassi però tendono sempre più spesso a coincidere con il contenuto della produzione normativa dell’Unione.
IL CONSIGLIO
Il Consiglio è regolato nella composizione, nelle funzioni e nel funzionamento dall’art. 16 TUE. Esso si compone di un rappresentante per ciascuno dei Ministeri appartenenti ai paesi membri. Per questo motivo, nonostante il Consiglio sia un organo stabile, la sua composizione varia rispetto alla materia trattata. In virtù di questa sua composizione variabile il Consiglio non siede in maniera permanente ma in occasione di una sua convocazione. La continuità dei lavori è garantita dal COREPER, un organo sussidiario costituito da funzionari appartenenti a ciascuno degli Stati membri. La funzione principale che viene svolta dal consiglio è quella legislativa e di bilancio, congiuntamente al Parlamento Europeo. Inoltre i Trattati gli attribuiscono funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento, in particolare in materia di politica economica, in collegamento con il Consiglio Europeo di cui prepara i lavori. Infine in casi specificatamente motivati gli atti giuridicamente rilevanti conferiscono competenze di esecuzione al Consiglio. Con il Trattato di Lisbona (2009) è stato stabilito che di regola il Consiglio vota a maggioranza qualificata, il cui calcolo è particolarmente complesso. È difatti previsto che questa si formi con il voto favorevole del 55% dei membri, i quali debbono totalizzare/rappresentare almeno il 65% della popolazione dell’Unione.
LA COMMISSIONE
La Commissione è regolato nella composizione, nomina e revoca, nelle funzioni e nel funzionamento dall’art. 17 TUE. Essa è costituita da individui scelti in base alle loro competenze generali e al loro impegno europeo tra personalità che offrano garanzie di indipendenza. I membri della Commissione non accettano istruzioni da alcun governo, istituzione, organo o organismo; Essi si astengono da ogni atto incompatibile con le loro funzioni. La Commissione ha un mandato di cinque anni e un cittadino per ciascun Stato membro. Il procedimento di nomina si apre con l’individuazione di un candidato Presidente compiuta dal Consiglio Europeo a maggioranza qualificata. Dopodiché il candidato dovrà essere eletto Presidente dal Parlamento Europeo a maggioranza assoluta. Successivamente ogni paese membro propone un candidato commissario. I commissari tutti verranno designati dal Consiglio di concerto con il Presidente della Commissione. Infine il Presidente della Commissione, l’Alto rappresentante per gli affari esteri e di sicurezza e i candidati commissari si presentano difronte al Parlamento Europeo per un voto collettivo di approvazione. In seguito al voto positivo la Commissione è quindi nominata dal Consiglio Europeo a maggioranza qualificata. La Commissione è responsabile collettivamente davanti al Parlamento Europeo. La disposizione prevede un meccanismo di decadenza denominato “mozione di censura”, che riguarda l’intera Commissione e non pertanto essere rivolta ai singoli membri di questa. Essa deve essere approvata dai 2/3 dei voti espressi e dalla maggioranza dei componenti del Parlamento. La Commissione ha il compito di realizzare l’interesse dell’Unione Europea come esso emerge dai Trattati Istitutivi. Il potere più importante è quello di iniziativa legislativa: infatti un atto legislativo dell’Unione può essere adottato soltanto su iniziativa della Commissione, salvo che i Trattati non dispongano diversamente. Inoltre la Commissione vigila sulla corretta applicazione dei Trattati e del diritto dell’Unione (sotto il controllo della Corte di Giustizia UE), dà esecuzione al bilancio, esercita funzioni di esecuzione,
coordinamento e gestione alle condizioni dei Trattati, assicura la rappresentanza esterna dell’Unione, fatta eccezione per la politica estera e di sicurezza, avvia il processo di programmazione annuale e pluriennale dell’Unione Europeo per giungere ad accordi inter-istituzionali. Il Presidente della Commissione ripartisce i compiti tra i singoli commissari in varie direzioni generali cui si affiancano dei servizi (es. legale). Tale ripartizione è preceduta da un negoziato cui partecipano, oltre che il presidente della Commissione, gli Stati membri.
IL PARLAMENTO EUROPEO Il Parlamento Europeo è regolato nella composizione, nelle funzioni e nel funzionamento dall’art. 14 TUE. Esso è eletto a suffragi universale diretto con il fine di assicurare una forma di legittimazione democratica interna al sistema dell’Unione. I parlamenti vengono suddivisi in gruppi sulla base di affinità politiche e non nazionali. Il Parlamento Europeo esercita congiuntamente al Consiglio la funzione legislativa e di bilancio. Elegge il Presidente della Commissione. Il Parlamento Europeo esercita anche una funzione di controllo politico, in special modo sulla Commissione nei confronti della quale può promuovere la “mozione di censura” che ne prevede la decadenza. I membri del Parlamento Europeo possono inoltre disporre audizioni nei confronti del Consiglio e del Consiglio Europeo. Il Parlamento Europeo possiede anche altre prerogative quali il potere di inchiesta, di ricevere petizioni provenienti dai cittadini europei e di eleggere il Mediatore, ossia colui che con competenza pregiudiziale si accerta di eventuali cattive amministrazioni da parte di Istituzioni o organismi dell’Unione. Il Parlamento Europeo delibera di regola a maggioranza dei membri presenti e votanti (maggioranza relativa), salvo che i Trattati non dispongano diversamente; molto più spesso infatti vota a maggioranza dei suoi componenti (maggioranza assoluta).
LA RAPPRESENTANZA DEMOCRATICA NEL PARLAMENTO EUROPEO Il Trattato sull’Unione europea dedica ampio spazio al principio di democrazia, definendone due forme come fonti di legittimazione per il processo d’integrazione europea: la democrazia rappresentativa e la democrazia deliberativa. Il primo termine indica la forma classica di democrazia, che si realizza attraverso una forma di delega popolare a favore di rappresentanti incaricati di adottare le decisioni politiche in nome della volontà generale. Il secondo attiene, piuttosto, alle modalità con le quali si forma la volontà dei rappresentanti. L’art 10, par.1, TUE stabilisce, che “il funzionamento dell’Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa” Questa indicazione è quindi svolta dal par.2, che indica due livelli di rappresentanza: Il Parlamento europeo assicurerebbe la rappresentanza diretta dei cittadini; il Consiglio europeo e il Consiglio assicurerebbero la pari rappresentatività degli Stati. Però la nozione di democrazia rappresentativa che emerge dall’art. 10 par. 2 non sembra del tutto corretta. Essa tende ad applicare nell’ordinamento dell’Unione il modello duale di democrazia tipico delle strutture federali, trascurando però le profonde differenze tra il sistema politico dell’Unione e quello dei moderni sistemi federali. Una prima differenza riguarda la rappresentanza politica. Nei modelli di Stato federale, la rappresentanza universale dei cittadini della federazione coesiste con la rappresentanza popolare diretta di ciascun Stato federato. Così ad esempio negli Stati Uniti ciascun Stato federato ha eguale rappresentanza nel Senato, indipendentemente dall’estensione geografica o dalla popolazione. Diversamente, nell’Unione Europea la rappresentanza popolare universale, assicurata dal Parlamento, coesiste con la rappresentanza di ciascun Stato membro nel Consiglio europeo e nel Consiglio, assicurata però dai rispettivi organi dell’esecutivo nazionale. La seconda differenza risiede nel ruolo del Parlamento.
Mentre il Consiglio tende a rappresentare interessi che si coagulano a livello nazionale, il Parlamento ha una maggiore propensione a rappresentare interessi collettivi a livello europeo, quali ad esempio quello dei consumatori o dell’ambiente. Il Parlamento ha quindi gradualmente acquistato una propria identità proprio nel contrapporsi al Consiglio, rappresentativo della volontà degli Stati. Nonostante questa tendenza, permane intenso lo stretto rapporto che lega i componenti del Parlamento europeo alle rispettive dinamiche politiche nazionali. I membri del Parlamento europeo infatti sono eletti su base nazionale, e
internazionale, piuttosto istituiscono un nuovo ordinamento giuridico, che deriva dal diritto internazionale ma che acquisisce autonomia rispetto a esso. Per questo motivo i Tratti vengono indicati con la diade “Trattato-Costituzione”. La Corte di Giustizia ha quindi riconosciuto l’idoneità a produrre effetti diretti verticali bidirezionali (Stato-cittadini) e orizzontali (individuo-individuo) alle norme dei Trattati.
LA REVISIONE DEI TRATTATI
Con il Tratta di Lisbona del 2007, in particolare con l’art. 48 TUE vengono istituite due procedure di revisione dei Trattai: una ordinaria e una semplificata. A prescindere dalla procedura che viene avviata, gli Stati membri debbono esprimersi in merito alla revisione della disposizione del Tratto interessata all’unanimità. La procedura ordinaria prevede che qualora il Consiglio Europeo, previa consultazione del Parlamento Europeo e della Commissione, adotti a maggioranza semplice una decisione favorevole all’esame delle modifiche proposte, il Presidente del Consiglio Europeo convoca una Convenzione composta dai rappresentanti dei Parlamenti nazionali, dai Capi di Stato o di governo degli Stati membri, dal Parlamento Europeo e dalla Commissione. La Convenzione tuttavia non ha il potere di adottare un testo ma di fornire una raccomandazione indirizzata alla Conferenza dei Rappresentanti dei governi degli Stati membri. Quest’ultima stabilirà all’unanimità le modifiche da apportare ai Trattati, le quali entreranno in vigore in seguito alla ratifica da parte di tutti gli Stati membri. La procedura semplificata può essere adottata solo per le modifiche concernenti la parte terza del TFUE, con l’esclusione quindi dei meccanismi che disciplinano il funzionamento dell’Unione. Per le modifiche riguardanti le politiche monetarie interviene anche la BCE. Per adottare la procedura semplificata è sufficiente una decisione unanime del Consiglio, previa consultazione del Parlamento Europeo e della Commissione. Le modifiche entrano in vigore a seguito dell’approvazione degli Stati membri conformemente alle norme costituzionali nazionali. Il ricorso a tale strumento è limitato dalla previsione che la procedura semplificata non potrà espandere le competenze attribuite all’Unione, bensì solo modificarne le modalità di esercizio.
L’ADESIONE E IL RECESSO – ACQUISTO E VICENDE DELLO STATUS DI MEMBRO
L’art. 49 TUE prevede che l’adesione ai Trattati è aperta agli Stati europei che rispettino i valori dell’Unione. La disposizione prevede una complessa procedura. Lo Stato terzo presenta al Consiglio la propria domanda; il Consiglio si pronuncia all’unanimità, previa consultazione della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo. L’adesione comporta la conclusione di un accordo tra lo Stato candidato e gli Stati membri, che dovrà essere ratificato da ciascuna parte. I criteri che gli Stati membri debbono soddisfare per poter ottenere l’adesione all’Unione sono raggruppati in tre categorie:
- Criteri politici: che impongono l’adozione di un sistema democratico fondato sullo stato di diritto e che tutela i diritti dell’uomo e delle minoranze;
- Criteri economici: che attengono alla capacità dello Stato candidato di far parte di un sistema economico concorrenziale e fondato sulla libertà dei fattori produttivi;
- Criteri giuridici: che concernono la capacità dello Stato di conformarsi al sistema dell’Unione e di attuarne gli obblighi. L’art 50 TUE stabilisce un vero e proprio diritto di recesso. Lo Stato membro che decide di recedere notifica tale intenzione al Consiglio europeo. Il Consiglio, come delegato dell’Unione e previa approvazione del Parlamento Europeo, negozia e conclude con tale Stato un accordo volto a definire la modalità di recesso. È solo in assenza di accordo che il recesso si perfezione automaticamente al decorrere dei due anni dalla notifica al Consiglio europeo da parte dello Stato membro che intende recedere.
BREXIT In seguito alle elezioni del 2015 e alla vittoria dei conservatori, la Regina Elisabetta II conferma Cameron alla carica di Primo Ministro. Suo obiettivo prioritario, a fronte della forte crisi economica e di quella connessa al problema degli immigrati, diventa la rinegoziazione dei rapporti con l’Unione Europea e a seguire il referendum consultivo sulla permanenza di questo paese nell’UE. Il risultato di questa
consultazione referendaria, svoltasi poi il 23 giugno 2016, ha mostrato il voto favorevole, con il 51,9%, all’uscita di Regno Unito dall’Unione ( Brexit ). L’Inghilterra dunque sarà il primo paese in assoluto a lasciare il sistema europeo, dopo quarantatré anni di permanenza. Tuttavia, la vittoria della Brexit non ha comportato un abbandono immediato, in quanto il Trattato prevede che il recesso abbia inizio a decorrere dalla data di entrata in vigore dell’accordo di recesso o due anni dopo la notifica del recesso (art. 50 TUE).
RESPONSABILITÀ CIVILE DEGLI STATI MEMBRI IN VIOLAZIONE DEL DIRITTO COMUNITARIO La responsabilità civile dello Stato è soggetta al verificarsi di tre condizioni:
- È anzitutto necessario che in essa siano previsti dei diritti in favore del privato. Questo non vuol dire che la direttiva in questione non avrebbe potuto produrre effetti diretti, in caso contrario, il privato li avrebbe potuti invocare e quindi godere della posizione giuridica soggettiva prodotta dalla direttiva;
- In secondo luogo, il contenuto dei diritti attribuiti al singolo dalla direttiva deve essere interamente desumibile dalla direttiva stessa;
- Da ultimo, è necessario che lo Stato non abbia fatto quanto richiesto, completando gli elementi essenziali del rapporto giuridico prefigurato, ma non portato a termine dalla direttiva, impedendo quindi che l’individuo si avvalga delle posizioni soggettive che la direttiva avrebbe reso conferirgli e di conseguenza causandogli un danno. È pertanto necessaria l’esistenza di un nesso di causalità tra la violazione dell’obbligo a carico dello Stato e il danno subito dai soggetti lesi. La responsabilità ha quindi natura civile. Il diritto di risarcimento può sorgere anche quando lo Stato abbia posto in essere comportamenti atti ad impedire l’applicazione di una norma dell’Unione avente effetti diretti. Nell’ambito della loro attività di interpretazione e di applicazione, i giudici ben possono violare in maniera grave e manifesta il diritto dell’Unione, causando quindi l’insorgere di responsabilità dello Stato. Nella sentenza Francovich la Corte di giustizia ha chiarito come la responsabilità dello Stato non insorge solo per un inadempimento causato dalla mancata adozione di una normativa di attuazione, ma altresì da qualsiasi condotta, attiva o omissiva di un organo dello Stato che non applichi correttamente il diritto comunitario. I regolamenti sono atti giuridici definiti nell’articolo 288 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). Sono di applicazione generale, vincolanti in tutti i loro elementi e direttamente applicabili in tutti i paesi dell’Unione europea (UE). A differenza dei regolamenti, che hanno portata generale, le decisioni vincolano solo i destinatari in esse indicati, che possono essere un paese dell'UE o una singola impresa; esse sono direttamente applicabili. Le Raccomandazioni e i pareri hanno carattere non vincolante, ma hanno comunque un effetto interpretativo; essi debbono infatti essere presi in considerazione dai giudici interni al fine di interpretare il diritto nazionale L’art. 288 TFUE dispone che la direttiva è un atto legislativo che stabilisce un obiettivo che tutti i paesi dell'UE devono realizzare. Tuttavia, spetta ai singoli paesi definire attraverso disposizioni nazionali come tali obiettivi vadano raggiunti.
DIRETTIVE INATTUALE ED EFFETTI DIRETTI DELLE DIRETTIVE
Il problema degli effetti diretti di una direttiva all’interno di un ordinamento nazionale si pone solo quando la direttiva non sia stata attuata o quando essa sia stata attuata scorrettamente. La Corte di giustizia ha di conseguenza ricostruito due tipi di effetti che possono derivare negli ordinamenti interni da una direttiva inattuata: La direttiva può produrre effetti diretti, a due condizioni. Innanzitutto è necessario che abbia contenuto chiaro completo e incondizionato. E a condizione che questa disciplini solo rapporti tra individui e Stati membri (rapporti verticali), nonché con carattere unidirezionale, più precisamente le direttive possono essere invocate come fondamento di diritti che l’individuo intende far valere nei confronti dello Stato e non viceversa. Le direttive non possono invece disciplinare rapporti giuridici che intercorrono tra
giurisprudenza della CEDU, e mostra di volerla considerare come punto di riferimento per la propria attività di ricostruzione. L’Unione non è parte della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Nel parere 2/94 del 1996 sull’adesione della Comunità alla Convenzione, la Corte di giustizia ha precisato come i Trattati istitutivi non attribuissero all’Unione alcuna competenza nel campo della tutela dei diritti dell’uomo. Al fine di aderire alla Convenzione, occorreva introdurre nei Trattati istitutivi una base di competenza ad hoc. Né il Trattato di Lisbona ha attribuito all’Unione alcuna competenza generale nel campo dei diritti dell’uomo. Anzi, esso ha precisato espressamente, all’art. 6 par 2, come il sistema di tutela dei diritti fondamentali non conferisce alcuna competenza all’Unione in questo campo. Il Trattato di Lisbona ha però creato una base di competenza specifica per l’Unione al fine di consentire la sua adesione alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo. L’art. 6 par 2, stabilisce anzi un vero e proprio obbligo giuridico di adesione. Lo status dell’Unione come parte della Convenzione comporta l’obbligo per l’Unione di conformarsi alle decisioni della Corte europea dei diritti dell’uomo nei procedimenti in cui essa sia parte. La Corte di giustizia potrà interpretare ed applicare la Convenzione con una certa discrezionalità. Su richiesta della Commissione, la Corte di giustizia si è pronunciata nel 2013 sulla compatibilità dell’accordo di adesione con i Trattati istitutivi. L’esito dell’indagine è stato negativo. Secondo la Corte di giustizia, le modalità di adesione disciplinate nell’accordo non sono compatibili con i Trattati. I motivi di incompatibilità dell’accordo di adesione con i Trattati istitutivi hanno carattere soprattutto tecnico: il principale di essi riguarda la violazione del principio di autonomia dell’ordinamento dell’Unione. Nella ricostruzione che ne ha dato la Corte di giustizia, da tale principio derivano due conseguenze: la prima riguarda l’esigenza di assicurare che i rapporti interni tra Stati membri e Unione siano regolati esclusivamente dal diritto dell’Unione e non dalla Convenzione europea. La seconda attiene al ruolo della Corte europea dei diritti dell’uomo, la quale non dovrebbe avere alcuna competenza ad interpretare e applicare il diritto dell’Unione. Il parere 2/2013 è stato aspramente criticato dalla dottrina. Vari commentatori hanno ravvisato un atteggiamento di ostilità nei confronti della Convezione europea.
LA CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI: INQUADRAMENTO, VALORE GIURIDICO ED
EFFETTI
A partire dal Trattato di Nizza del 2000, entrato in vigore nel 2003, l’Unione si è dotata di un proprio catalogo di diritti fondamentali: la Carta dei diritti fondamentali. Redatta da una convenzione, la Carta non è stata dotata, inizialmente, di valore vincolante. Il Trattato di Lisbona entrata in vigore nel 2009 ha conferito alla Carta effetti vincolanti e valore normativo primario, pur non incorporandolo materialmente nel testo dei trattati ma limitandosi a rinviare ad essa. La Carta dei diritti fondamentali è suddivisa in sei sezioni: dignità, libertà, uguaglianza, solidarietà, cittadinanza, giustizia. Secondo l’art 511 della Carta le disposizioni della Carta si applicano alle Istituzioni, organi e organismi dell’Unione, come pure agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione. Pertanto, i suddetti soggetti rispettano i diritti, osservano i principi e ne promuovono l'applicazione secondo le rispettive competenze e nel rispetto dei limiti delle competenze conferite all'Unione nei trattati. I diritti fondamentali garantiti dall’ordinamento dell’Unione operano solo nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione. I rapporti tra diritti garantiti dalla Carta e quelli garantiti dalla Convenzione sono disciplinati dall’art. 52 par. 3 della Carta. Laddove le norme della Carta e quelle della Convenzione coincidano, la Carta non può essere interpretata in maniera da conferire un livello di tutela dei diritti fondamentali inferiore a quello della Convenzione. Diversamente, se la Convenzione offre una tutale minore rispetto a quella della Carta, non è preclusa all’Unione una possibilità di maggiore tutela. Particolarmente discussa, in dottrina e in giurisprudenza, è la capacità delle norme che tutelano diritti fondamentali di spiegare effetti diretti nell’ordinamento dell’Unione. Le norme che tutelano i diritti fondamentali non possono produrre infatti
posizioni soggettive perfette in capo agli individui, in quanto non attribuiscono competenze all’Unione ma rappresentano soltanto un limite all’esercizio di queste. Per tanto i diritti fondamentali della Carta vengono utilizzati ai fini dell’interpretazione e del controllo di legalità di atti adottati dall’Unione o dagli Stati membri nell’esercizio delle competenze dell’UE, giustificano inoltre la disapplicazione di leggi Nazionali solo se invocate in relazione a norme Europee aventi effetti diretti. Soltanto eccezionalmente le norme della Carta dei diritti fondamentali operano come norme attributive di competenza all’Unione; questo è il caso dell’art 19 TFUE, che attribuisce il diritto a non essere oggetto di discriminazione, dunque attribuisce direttamente posizioni soggettive in capo agli individui e assegna all’Unione la competenza ad operare al fine di promuoverne e garantirne l’esercizio.
LA CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UNIONE EUROPEA: ARTICOLAZIONE INTERNA
L’art. 19 TUE definisce il sistema delle istituzioni giudiziarie dell’Unione: “La Corte di Giustizia dell’Unione Europea comprende la Corte di Giustizia, il Tribunale e i Tribunali specializzati. Assicura il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei Trattati.” La disposizione utilizza quindi espressioni assai simili per indicare il complesso delle Istituzioni giudiziarie dell’Unione, denominato “Corte di giustizia dell’Unione europea”, e per indicare una delle sue articolazioni – quella più importante
- denominata “Corte di giustizia”. Le istituzioni giudiziarie sono quindi la Corte di giustizia, il Tribunale e i Tribunali specializzati. Il Tribunale è competente a decidere in primo grado ricorsi relativi all’invalidità di atti dell’Unione e dei suoi agenti, ai rapporti di lavoro tra Unione e i suoi agenti, e ai contratti di cui sia parte l’Unione. Alla Corte spetta una competenza esclusiva a decidere di ricorsi per infrazione contro uno Stato membro, e dei rinvii pregiudiziali relativi all’interpretazione e alla validità del diritto dell’Unione. La ripartizione di competenze tra Corte di giustizia e Tribunale non è affatto lineare. La circostanza che alla Corte di giustizia siano affidate sfere di competenza esclusiva può comportare interferenze con procedimenti affidati, in primo grado, alla competenza del Tribunale.
LE SENTENZE DI INADEMPIMENTO/INFRAZIONE DELLA CORTE DI GIUSTIZIA E I
SUOI EFFETTI
Alla Corte di giustizia dell’Unione Europea è attribuita la competenza a decidere dei procedimenti di infrazione, aperti nei confronti di uno Stato membro per violazione degli obblighi derivanti dal Trattato o da uno degli atti adottati in base ad esso. Il procedimento di infrazione consiste in un controllo sul rispetto del diritto dell’Unione. Esso è attivato prevalentemente ad opera della Commissione. È raro che sia attivato da un altro Stato membro. Non può invece essere avviato da privati, ai quali è aperta solo la possibilità di denuncia presso la Commissione. Il procedimento di infrazione si articola in una fase pre- contenziosa alla quale potrà far seguito una fase contenziosa. In questa prima fase la Commissione contesta allo Stato interessato un inadempimento e lo invita a formulare le proprie osservazioni. Qualora la Commissione non sia soddisfatta delle spiegazioni fornite dallo Stato, o in assenza di queste, adotta un parere nel quale motiva le ragioni che l’hanno indotta a ritenere che lo Stato membro non abbia adempiuto all’obbligo dell’Unione. Il parere motivato, privo di valore vincolante per lo Stato, ha tuttavia un effetto giuridico. Esso definisce l’ambito della contestazione sulla quale potrà vertere l’eventuale procedimento giudiziario. Il ricorso apre la fase contenziosa del procedimento. Attore del procedimento è la Commissione o più raramente lo Stato che abbia attivato la fase pre-contenziosa. Il denunciante non ha alcun status processuale. Ciò appare coerente con la finalità del procedimento, teso ad imporre l’adempimento del diritto e non a tutelare posizioni soggettive individuali. Il procedimento si conclude con sentenza, la quale ha carattere di sentenza di accertamento. La sentenza resa in seguito ad un procedimento di infrazione ha un effetto vincolante autonomo, distinto da quello che deriva dalla norma primaria violata. Qualora lo Stato inadempiente non ottemperi agli obblighi della sentenza esso commette quindi una ulteriore e diversa infrazione poiché ha violato, oltre alla norma di diritto primario, anche l’obbligo di eseguire la sentenza. La Commissione, se ritiene che lo Stato membro in questione non abbia preso le misure che l’esecuzione della sentenza comporta, dopo aver posto tale Stato in condizione di presentare osservazioni, può adire alla Corte. Essa precisa l’importo della somma forfettaria o della penalità, da versare da parte dello Stato membro in questione. Il carattere di accertamento della sentenza
imprese comportano un pregiudizio individuale a carico delle altre imprese direttamente concorrenti sul mercato, le quali avranno titolo a farne valere l’invalidità). Un regolamento è impugnabile quando esso non si rivolga ad una indifferenziata generalità di destinatari; non produca norme generali e astratte, ma esso in realtà sia diretto a regolare una o più situazioni giuridiche individuali e costituisca, in realtà, una sommatoria di provvedimenti. A tal fine, occorrerà operare una doppia dimostrazione: che i destinatari del regolamento costituiscano una “cerchia chiusa” di soggetti e che l’atto sia obiettivamente diretto a disciplinare la situazione giuridica di tale cerchia chiusa. Anche se la giurisprudenza più recente tende a dare maggiore rilevanza all’elemento soggettivo, dato dall’intento del legislatore piuttosto che a quello oggettivo dato dall’incidenza dell’atto su di una cerchia chiusa di destinatari.
FACOLTÀ E OBBLIGO DI RINVIO PREGIUDIZIALE DA PARTE DEL GIUDICE
NAZIONALE
L’art. 267 comma 2 TFUE dispone che quando una questione di interpretazione o validità del diritto dell’Unione venga in essere davanti ad un qualsiasi organo giudiziario, tale organo può chiedere alla Corte di giustizia di pronunciarsi sulla questione. L’art. 267 comma 2 conferisce quindi a qualsiasi giudice nazionale una facoltà di proporre rinvio alla Corte. Qualora la questione si riveli infondata, il giudice potrà decidere se rinviare la questione alla Corte o se definire la controversia sulla base dell’applicazione della norma ritenuta valida. Qualora invece l’esito dell’accertamento sia negativo e il giudice si convinca che la norma dell’Unione sia invalida, egli non avrà alcune facoltà ma un vero e proprio dovere giuridico da rinviare alla Corte affinché decida la questione di validità. Diversamente, l’art. 267 comma 3 stabilisce un meccanismo di rinvio obbligatorio quando una questione di interpretazione o di validità del diritto dell’Unione sorga di fronte ad un giudice di ultima istanza; non vi è alcun dovere di rinvio quando una disposizione sia univocamente interpretabile e non esista, di conseguenza, una vera questione di interpretazione. Il dovere di rinvio sorge invece qualora il giudice di ultima istanza rinvenga l’esistenza di una questione interpretativa tale da non poter essere risolta in maniera univoca. La Corte ha quindi indicato alcuni canoni atti a guidare il giudice nel valutare la chiarezza di un atto dell’Unione:
- Un primo canone è di identità, perciò non vi è l’obbligo di rinvio quando una questione interpretativa sia stata già definita dalla Corte di giustizia in relazione ad una identica fattispecie;
- Il secondo canone, di analogia, consente al giudice di ultima istanza di non sollevare rinvio qualora una questione interpretativa trovi univoca soluzione nella giurisprudenza della Corte di giustizia, pur se non riferita alla fattispecie da decidere, bensì ad una fattispecie analoga;
- Vi è però un terzo possibile canone, di univocità, che attiene all’ipotesi nella quale l’interpretazione di una certa disposizione sia chiara pur se non fondata su alcun precedente della Corte di giustizia GLI EFFETTI DELLE SENTENZE DELLA CORTE DI GIUSTIZIA NEI GIUDIZI PROMOSSI IN VIA PREGIUDIZIALE È diffusa l’opinione che le sentenze pregiudiziali producano effetti erga omnes , ma tale assimilazione non è del tutto corretta. Occorre distinguere tra sentenze interpretativa e sentenza di validità:
- Sentenze interpretative: le sentenze interpretative sono vincolanti per il giudice del rinvio, il quale dovrà risolvere la controversia pendente applicando il diritto dell’Unione sulla base dell’interpretazione adottata dalla Corte di giustizia. Le sentenze interpretative hanno di per sé valore erga omnes. Solo in via di fatto esse producono effetti analoghi a quelli erga omnes : nel senso che in relazione diretta rispetto al grado di consolidamento della giurisprudenza, il giudice
nazionale finisca con l’essere vincolato dagli orientamenti della Corte di giustizia, a meno di non voler proporre un rinvio e causare quindi un mutamento di giurisprudenza
- Sentenza di invalidità: il giudice del rinvio dovrà applicare la norma oggetto di rinvio se la Corte di giustizia avrà dichiarato valida tale norma, mentre dovrà disapplicarla se la Corte di giustizia l’avrà dichiarata invalida. Qualora la sentenza abbia concluso nel senso della validità di un atto dell’Unione, è ovvio che gli altri giudici possano continuare ad applicare tale atto. Anche a proposito delle sentenze di invalidità appare non del tutto proprio parlare di effetti erga omnes. Un tale effetto si produce attraverso la combinazione di due elementi: da un lato, la facoltà del giudice di disapplicare norme dell’Unione già dichiarate invalide dalla Corte; dall’altro, il divieto per un giudice nazionale di disapplicare una disposizione dell’Unione la cui invalidità non sia stata previamente accertata dalla Corte di giustizia.
IL PRINCIPIO DI ATTRIBUZIONE DELLE COMPETENZE E LE POSSIBILI DEROGHE:
CLAUSOLA DI FLESSIBILITÀ E TEORIA DEI POTERI IMPLICITI
Il Trattato di Lisbona individua per la prima volta in modo specifico la ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati. L’art. 5 par. 1 TUE definisce che la delimitazione delle competenze dell’Unione si fonda sul principio di attribuzione. La disposizione chiarisce che i poteri di azione conferiti all’Unione dai Trattati vanno utilizzati per realizzare gli obiettivi assegnati all’Unione. Ne consegue che né i mezzi di azione, né gli obiettivi dei Trattati sono, isolatamente considerati, sufficienti a definire un esercizio di competenza. La competenza dell’Unione costituisce piuttosto una fattispecie complessa composta da un elemento di finalità, dato dagli obiettivi assegnati all’Unione, e da un elemento di carattere materiale, dato dai poteri di azione conferiti per la loro realizzazione. Gli uni e gli altri non sono autodeterminati dall’Unione ma attribuiti con un atto di volontà degli Stati membri, che rimane esterno rispetto all’ordinamento dell’Unione e ne è, anzi, l’elemento fondante. l’Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei Trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti - qualsiasi competenza non attribuita all’Unione nei trattati appartiene agli Stati membri (art. 5 TUE) Esistono però delle deroghe al principio di attribuzione: come la clausola di flessibilità (art. 352 TFUE) per cui qualora un’azione dell’Unione appaia necessaria, nel quadro delle politiche definite dai Trattati, per realizzare uno degli obiettivi di cui ai Trattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine, il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, adotta le disposizioni appropriate. Attenzione, la clausola di flessibilità può essere utilizzata purché sia rispettato il principio di sussidiarietà. Un’ulteriore deroga è rappresentata dalla teoria dei poteri impliciti: teoria di derivazione giurisprudenziale per cui l’Unione può considerarsi competente all’adozione di determinate misure, pur in mancanza di una espressa attribuzione di competenza, quando l’adozione di tale misure risulti necessaria per l’esercizio di un potere espressamente attribuito all’Unione: la competenza dell’Unione può pertanto desumersi anche in via implicita da altre disposizioni dei trattati e dagli atti adottati dalle istituzioni
LA CLASSIFICAZIONE DELLE COMPETENZE DELL’UE: ECLUSIVE, CONCORRENTI,
ALTRI TIPI DI COMPETENZE
Secondo l’art. 2 par. 1 TFUE una competenza è esclusiva quando esclude la competenza degli Stati membri in un certo settore; nei settori di competenza esclusiva, infatti, solo l’Unione europea può operare. Secondo l’art. 3 par. 1 TFUE l’Unione ha competenza esclusiva nei seguenti settori: Unione doganale; Definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno; Politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro; Conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca; Politica commerciale comune. L’art. 2 par. 2 TFUE definisce le competenze concorrenti. Nei settori che rientrano nelle competenze concorrenti è prevista la libertà degli Stati membri di adottare atti giuridici. Tale libertà è però limitata dall’esistenza di un atto giuridico già adottato dall’Unione. L’art. 4 TFUE elenca i campi nei quali
Il protocollo n. 2 sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, prevede che i Parlamenti nazionali siano informati dei progetti di atti legislativi dell’Unione fin dall’inizio della procedura che conduce alla loro adozione. Ciascun Parlamento nazionale avrà quindi la possibilità di inviare al presidente di Parlamento europeo, Consiglio e Commissione un parere motivato sul rispetto del principio di sussidiarietà da parte di ciascun progetto di atto legislativo dell’Unione. L’art. 7 del Protocollo stabilisce poi una complessa procedura atta a consentire all’insieme dei Parlamenti nazionali di esprimersi in relazione a ciascun progetto di atto normativo; a tale scopo, a ciascun Parlamento nazionale, spettano due voti, uno per ciascuna delle camere in un sistema bicamerale. Ai sensi del par. 2, qualora i pareri negativi sul rispetto del principio di sussidiarietà ammontino ad almeno un terzo dei voti complessivi il progetto andrà riesaminato. Più incisivo è il procedimento del par. 3 che prevede che se i pareri negativi superino la metà dei voti complessivi e si tratti di un progetto la cui approvazione richieda la procedura legislativa ordinaria; in questo caso, la proposta andrà specificamente riesaminata dalla Commissione e sottoposta per il riesame al Consiglio e al Parlamento. L’art. 8 del protocollo infine sembrerebbe indicare una sorta di dovere per ciascun Stato membro di proporre un ricorso per annullamento in relazione alla violazione del principio di sussidiarietà da parte di un atto legislativo, qualora esso sia richiesto da un proprio Parlamento nazionale.
IL PRIMATO DEL DIRITTO DELL’UE SUL DIRITTO INTERNO
La concezione della Corte di giustizia è stata fin dai suoi inizi ispirata ad un rigoroso approccio federalista. Un approccio federalista è alla base della sentenza Van Gend en Loos, che riguardava il problema dell’efficacia del diritto dell’Unione. L’argomentazione della Corte si fonda sul presupposto che l’applicazione interna del diritto dell’Unione non dipenda da meccanismi di esecuzione di ciascuno degli Stati membri. Essa piuttosto dipende esclusivamente da un atto di volontà dei Trattati istitutivi, in modo da salvaguardare l’uniforme applicazione in tutti gli ordinamenti nazionali. L’approccio federalista si è espresso in particolare coerenza nella sentenza Costa c. Enel del 1964: la questione riguardava la compatibilità con il Trattato istitutivo della Comunità europea con la legge italiana di nazionalizzazione dell’energia elettrica. L’argomentazione della sentenza è difficilmente equivocabile. Il primato del diritto dell’Unione deriva dall’esigenza di assicurare che l’ordine comune garantito dal Trattato non possa essere pregiudicato da unilaterali manifestazioni di volontà dei singoli Stati membri. Tale approccio ha quindi ispirato la sentenza Simmenthal del 1978, con la quale la Corte di giustizia è pervenuta ad una matura concezione federalista dei rapporti tra ordinamento comunitario e ordinamento degli Stati membri. L’argomentazione della sentenza assume come presupposto l’esistenza del principio del primato del diritto comunitario, ricostruito in Costa c. Enel. Esso viene costruito espressamente come una forma di superiorità gerarchica di ciascuna delle norme dell’Unione rispetto a qualsiasi norma nazionale. La conseguenza è quindi quella dell’invalidità di norme nazionali confliggenti con norme dell’Unione. La sentenza indica quindi come il diritto nazionale che interferisca con l’efficacia di norme dell’Unione aventi effetti diretti vada disapplicato da qualsiasi giudice nazionale. Tale conseguenza è però limitata alle norme dell’Unione aventi effetti diretti. Il giudice ha anche il dovere di disapplicare qualsiasi norma nazionale che limiti o ostacoli l’effetto diretto di norme dell’Unione. Alcune sentenze recenti, sembrerebbero, a prima vista, attenuare la chiarezza di questa linea giurisprudenziale. Nella sentenza causa riunite Melki e Abdeli la Corte non ha escluso la compatibilità con il diritto europeo del meccanismo accentrato di legittimità costituzionale delle leggi contrarie al diritto europeo. In una più recente sentenza del 2014, la Corte di giustizia ha confermato la possibilità di utilizzare il meccanismo di legittimità costituzionale, in luogo della disapplicazione, al fine di accertare l’incompatibilità tra una norma nazionale e la normativa dell’Unione. Dalla sentenza, tuttavia, sembra emergere come questo meccanismo non possa operare in via generale, ma solo quando il giudice nazionale ritenga che la legge nazionale sia al tempo stesso incompatibile sia con la Costituzione nazionale sia con il diritto dell’Unione.
I RAPPORTI TRA NORME DELL’UNIONE EUROPEA E NORME COSTITUZIONALI
I rapporti tra norme dell’Unione europea e norme costituzionali il sistema relativo ai rapporti fra norme dell’Unione e norme costituzionali nazionali è stato essenzialmente elaborato dalla Corte costituzionale italiana e dalla Corte costituzionale tedesca. L’assetto ancora vigente di tali rapporti è stato completato dalla sentenza Frontini del 1983. Con tale sentenza la Corte costituzionale italiana ha escluso di poter sottoporre a controllo di costituzionalità singoli atti dell’Unione, in quanto ai sensi dell’art 134 Cost. il sindacato di costituzionalità, può avere come oggetto solo leggi o atti aventi valore di leggi, gli atti dell’Unione, pur avendo medesimi effetti, non possono essere considerati come tali. Per questo motivo il controllo di legittimità costituzionale potrà essere esercitato nei confronti degli atti legislativi che hanno ordinato l’esecuzione interna dei Trattati istitutivi. La Corte ha anche concluso che i poteri conferiti all’Unione non possono essere utilizzati per violare i principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale, o i diritti inalienabili della persona umana. Questi sono i cosiddetti “contro limiti” al trasferimento di competenze a favore dell’UNIONE. È la Corte di Giustizia l’organo che ha la competenza primaria di assicurare la tutela dei diritti fondamentali nei confronti di atti dell’Unione, di conseguenza le Corti costituzionali nazionali rinunciano al potere di sindacare la legittimità costituzionale di una norma derivata dell’Unione, che è sottoposta esclusivamente al controllo di validità da parte della Corte di giustizia.
DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA E DEFINITIVITÀ DELLE DECISIONI GIUDIZIALI La giurisprudenza della Corte di giustizia in tema di giudicato ha in varie occasioni ribadito l’intangibilità dell’istituto processuale del giudicato, in quanto teso ad assicurare esigenze di certezza delle decisioni giudiziali, pur se riferito a sentenze rese in violazione del diritto dell’Unione. Una conclusione diametralmente opposta è stata però adottata dalla Corte di giustizia nella celebre sentenza Lucchini del 2007, che ha avviato un ampio dibattito, ancora in corso, sulle condizioni al ricorrere delle quali possa venir meno il carattere di definitività di una sentenza pronunciata in violazione del diritto dell’Unione. In una pronuncia di difficile lettura, la Corte di giustizia ha chiarito come anche le norme processuali nazionali che assicurano l’intangibilità del diritto dell’Unione vadano disapplicate dai giudici nazionali in circostanze nelle quali la loro applicazione possa pregiudicare l’effettività del diritto comunitario. Occorre peraltro interrogarsi sulla portata di questa conclusione. Da un lato, sembra eccessivo ritenere che il principio del giudicato debba venir meno in qualsiasi circostanza nella quale una sentenza nazionale passata in giudicato non abbia correttamente applicato il diritto dell’Unione. Data la propensione dei giudici interni a ricorrere ai propri consolidati canoni interpretativi anche nell’applicazione del diritto dell’Unione, tale soluzione avrebbe effetti molto drastici e rischierebbe di travolgere un gran numero di giudicati nazionali. Essa, inoltre, sarebbe manifestatamente incompatibile con la funzione dell’istituto del giudicato, che è proprio quello di creare certezza giuridica impedendo che le decisioni giudiziali possano essere indefinitamente messe in discussione. L’orientamento apparentemente indecifrabile della Corte di giustizia sembra indicare la necessità che le regole del giudicato non possano venire invocate al fine di rendere definitiva una grave violazione di regole strutturali del diritto dell’Unione. Secondo il sistema dei rapporti tra giurisdizioni nazionali e giurisdizione europea, i giudici nazionali non hanno il potere di disapplicare un atto dell’Unione, a meno di non sollevare rinvio pregiudiziale innanzi alla Corte di giustizia e farne quindi rilevare l’invalidità. In continuità con la sentenza Kunhe, quindi, la Corte di giustizia sembra evidenziare come non qualsiasi violazione del diritto europeo possa giustificare il venir meno dell’effetto del giudicato, bensì solo violazioni particolarmente qualificate, dalle quali emerga una grave irregolarità del procedimento attraverso il quale il giudicato stesso si è formato. Esso viene meno quando risulta violato il principio del monopolio della Corte di giustizia a dichiarare l’invalidità del diritto europeo.
