SAGGIO DI LUCA ALBINO | Appunti di Diritti Umani

SAGGIO LUCA ALBINO

IL PRINCIPIO DI SOSTENIBILITA’ FINANZIARIA: VINCOLI EUROPEI E

COSTITUZIONALI

PREMESSA

Il quadro normativo attualmente vigente nel nostro Paese prevede una serie di

vincoli alle finanze pubbliche statali volti a garantire la c.d. SOSTENIBILITA’.

Tutti i diritti e gli interessi garantiti nei testi normativi si possono tradurre in

prestazioni concrete solo quando uno Stato predispone delle risorse necessarie.

Il vigente quadro ordinamentale e normativo è conseguenza delle turbolenze

finanziarie del 2007-2008 che hanno portato in evidenza il problema della

sostenibilità dei bilanci pubblici e in particolare del debito degli Stati ( il c.d.

debito sovrano).

LA SOSTENIBILITA’ FINANZIARIA DEGLI STATI NEL DIRITTO DELL’UE

Il problema della sostenibilità finanziaria trova la sua base normativa

nell’ordinamento dell’UE fin dalla decisione di introdurre una moneta unica.

Partendo dall’art.3 TFUE (TRATTATO SUL FUNZIONAMENTO DELL’UE), si deve

ricordare che L’UE ha competenza esclusiva in materia di politica monetaria per gli

Stati membri la cui moneta è l’euro.

Nel successivo art.119TFUE si specifica che la politica monetaria e quella del cambio

hanno l’obiettivo di mantenere la stabilità dei prezzi e di sostenere le politiche

economiche generali nell’UE conformemente al principio di un’economia di mercato

aperta e in libera concorrenza. Tale azione, tipica sia dell’UE sia degli Stati membri,

implica, il rispetto di determinati principi direttivi, quali: prezzi stabili, finanze

pubbliche e condizioni monetarie sane. A tal proposito si deve anzitutto far riferimento

all’art.126 TFUE che impone agli Stati di evitare disavanzi pubblici eccessivi.

L’allegato Protocollo n.12 sulla procedura per i disavanzi eccessivi, stabilisce che i

valori di riferimento sono:

Il 3% per il rapporto fra il disavanzo pubblico, previsto o effettivo e il prodotto

interno lordo ai prezzi di mercato;

Il 60% per il rapporto fra il debito pubblico e il prodotto interno lordo ai prezzi

di mercato

Il compito di sorvegliare l’evoluzione della situazione di bilancio (la quale è la

situazione determinata dal rapporto tra le entrate e le uscite) e dell’entità del debito

pubblico (attualmente, in economia è il debito dello Stato nei confronti di altri soggetti

economici nazionali o esteri, quali individui, imprese, banche o Stati esteri, che hanno

sottoscritto un credito allo Stato nell’acquisizione di obbligazioni o titoli di Stato

destinati a coprire il fabbisogno monetario di cassa statale, ovvero l’eventuale deficit

pubblico cumulato nel bilancio dello Stato, e la copertura dei relativi interessi negli Stati

membri) negli Stati membri, al fine di individuare errori rilevanti, spetta alla

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SAGGIO LUCA ALBINO

IL PRINCIPIO DI SOSTENIBILITA’ FINANZIARIA: VINCOLI EUROPEI E

COSTITUZIONALI

PREMESSA

Il quadro normativo attualmente vigente nel nostro Paese prevede una serie di

vincoli alle finanze pubbliche statali volti a garantire la c.d. SOSTENIBILITA’.

Tutti i diritti e gli interessi garantiti nei testi normativi si possono tradurre in

prestazioni concrete solo quando uno Stato predispone delle risorse necessarie.

Il vigente quadro ordinamentale e normativo è conseguenza delle turbolenze

finanziarie del 2007-2008 che hanno portato in evidenza il problema della

sostenibilità dei bilanci pubblici e in particolare del debito degli Stati ( il c.d.

debito sovrano ).

LA SOSTENIBILITA’ FINANZIARIA DEGLI STATI NEL DIRITTO DELL’UE

Il problema della sostenibilità finanziaria trova la sua base normativa

nell’ordinamento dell’UE fin dalla decisione di introdurre una moneta unica. Partendo dall’ art.3 TFUE ( TRATTATO SUL FUNZIONAMENTO DELL’UE ), si deve ricordare che L’UE ha competenza esclusiva in materia di politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro. Nel successivo art.119TFUE si specifica che la politica monetaria e quella del cambio hanno l’obiettivo di mantenere la stabilità dei prezzi e di sostenere le politiche economiche generali nell’UE conformemente al principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza. Tale azione, tipica sia dell’UE sia degli Stati membri, implica, il rispetto di determinati principi direttivi, quali: prezzi stabili, finanze pubbliche e condizioni monetarie sane. A tal proposito si deve anzitutto far riferimento all’art.126 TFUE che impone agli Stati di evitare disavanzi pubblici eccessivi. L’allegato Protocollo n.12 sulla procedura per i disavanzi eccessivi, stabilisce che i valori di riferimento sono:  Il 3% per il rapporto fra il disavanzo pubblico, previsto o effettivo e il prodotto interno lordo ai prezzi di mercato;  Il 60% per il rapporto fra il debito pubblico e il prodotto interno lordo ai prezzi di mercato Il compito di sorvegliare l’evoluzione della situazione di bilancio ( la quale è la situazione determinata dal rapporto tra le entrate e le uscite) e dell’entità del debito pubblico (attualmente, in economia è il debito dello Stato nei confronti di altri soggetti economici nazionali o esteri, quali individui, imprese, banche o Stati esteri, che hanno sottoscritto un credito allo Stato nell’acquisizione di obbligazioni o titoli di Stato destinati a coprire il fabbisogno monetario di cassa statale, ovvero l’eventuale deficit pubblico cumulato nel bilancio dello Stato, e la copertura dei relativi interessi negli Stati membri) negli Stati membri, al fine di individuare errori rilevanti, spetta alla

Commissione. A tali disposizioni si è aggiunto fin dal 1997 il PATTO DI STABILITA’ E CRESCITA. Tale patto nella sua prima versione precisava ulteriormente i vincoli contenuto nell’attuale art. 126 TFUE prescrivendo:  In primo luogo: il rispetto di un deficit pubblico vicino al pareggio o in surplus, nel medio termine;  In secondo luogo: di evitare che il deficit annuale superi il 3% del PIL, tranne nei casi di una recessione eccezionale e improvvisa. Ma poiché nei periodi di crisi economica è difficile tener fede al patto, nel 2005 si decise di procedere ad una revisione del patto, che però confermò la linea politica economica che sta alla base del patto, limitandosi solo ad alcuni aggiustamenti essenzialmente nella direzione di una maggiore flessibilità interpretativa. In sostanza:  Veniva prevista una minore rigidità nel rispetto del 3% del deficit annuale in caso di minore crescita rispetto al potenziale o crescita negativa o in caso di riforme strutturali che potessero avere nel breve effetti negativi. Ad ogni modo, neanche questa determinazione normativa è riuscita a rispondere alle turbolenze finanziarie mondiali scatenatesi nel 2008 e che hanno colpito l’area euro soprattutto nel 2011  Nascono così nel 2010 , le prime versione dei c.d. FONDI ‘’SALVA STATI’’. IN PRIMO LUOGO, nasce l’ EFSM ( EUROPEAN FINANCIAL STABILIZATION MECHANISM), con una dotazione iniziale di 60 mld. Euro in titoli garantiti dal bilancio UE. Tale fondo era gestito dalla Commissione Europea. IN SECONDO LUOGO, nasce l’ EFSF (EUROPEAN FINANCIAL STABILITY FACILITY) con una dotazione iniziale di 440 mld. Euro. Tale fondo era gestito a livello intergovernativo (mediante decisione unanime di tutti gli Stati membri) e quindi con procedure più lunghe. Atteso il perdurare e, in alcuni casi, l’aggravarsi della crisi delle finanze pubbliche, nello stesso anno viene decisa innanzitutto la creazione del c.d. SEMESTRE EUROPEO, cioè di un ciclo di coordinamento ex ante delle politiche economiche e di bilancio nell’ambito dell’UE che si concentra sul periodo di 6 mesi dall’inizio di ogni anno. In secondo luogo viene approvato il c.d. SIX-PACK, ovvero 6 atti normativi che rafforzano le regole del Patto di stabilità e di crescita, con un’attenzione particolare al contenimento del debito oltre al controllo del deficit. Tali atti introducono nuovi meccanismi per ridurre gli squilibri con la fissazione di standard comuni per sistemi contabili, statistiche e procedure di bilancio. Il SIX-PACK viene poi completato nel 2013 dal c.d. TWO-PACK, ovvero ulteriore 2 atti normativi che introducono un meccanismo rafforzato di controllo dei bilanci nazionali da parte della Commissione europea affinché vengano rispettati i parametri del Patto di stabilità e di crescita.

all’ordinamento costituzionale statale, ma in un contesto ordinamentale multilivello che si struttura su un piano sovranazionale (ordinamento UE) nazionale (Stato) e locale (Regioni e Comuni). LA RIFORMA COSTITUZIONALE DELL’ART.81 COST. E’ STATA EFFETTUATA CON LA LEGGE COST. N.1 DEL 2012. Tale riforma si pone l’obiettivo di garantire maggiori condizioni di sostenibilità finanziaria. Tale sostenibilità ha così 2 dimensioni:

1. Una NORMATIVA: Così definita dagli atti di diritto internazionale e diritto UE volta alla riduzione dello stock di debito progresso attraverso la limitazione del ricorso al disavanzo; 2. Una OPERATIVA: Che si traduce nella solvibilità del paese debitore valutata nell’ambito dei mercati finanziari sia quotidianamente nel c.d. mercato secondario e sia alle scadenze predeterminate nelle quali vengono posti in vendita i titoli del debito pubblico. Partendo da una prospettiva interpretativa occorre analizzare soprattutto i commi 1, e 6 del novellato art.81 Cost. Comma 1: Lo Stato assicura l’’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Comma 2: Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali. Comma 6: Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale. La 1° cosa da dire è che il principio accolto nell’art.81 Cost. non è quello di un mero pareggio contabile da valutare annualmente ma di un obiettivo di sostenibilità di medio periodo. La seconda è che, rispetto al testo precedentemente vigente, il nuovo art.81 cost., non si limita a definire le procedure decisionali in materia finanziaria, ma introduce una considerazione di merito, sinteticamente riconducibile al concetto di sostenibilità finanziaria, poiché introduce una forte limitazione al ricorso all’indebitamento, consentito solo in funzione anticiclica e, previa autorizzazione delle Camere a maggioranza assoluta, in caso di eventi eccezionali Inoltre il legislatore ha l’obbligo di indicare i mezzi per far fronte a nuove o maggiori spese e tale obbligo va osservato con puntualità rigorosa per quelle che incidono sull’esercizio in corso per il quale è stato consacrato, con l’approvazione del Parlamento, l’equilibrio tra le entrate e le spese, nell’ambito di una visione generale dello sviluppo economico del Paese e della situazione finanziaria dello Stato. Invece,

altrettanto rigore NON è richiesto per gli esercizi futuri. Pertanto, per la copertura di spese future è ammessa la possibilità di ricorrere, oltre che ai mezzi consueti, quali nuovi tributi o l’inasprimento di quelli già esistenti, anche alla riduzione delle spese già autorizzate, all’accertamento formale di nuove entrate, all’emissione di prestiti ed, in genere, ad altre operazioni finanziarie che assicurino la raccolta di fondi. Inoltre, il Governo qualora in sede di approvazione di consuntivo dovesse rilevare uno scostamento negativo del saldo strutturale ritenuto significativo ai sensi dell’ordinamento UE, deve evidenziarne l’entità e le cause e indicare contestualmente misure tali da assicurare, almeno a decorrere dall’esercizio finanziario successivo a quello in cui è stato accertato lo scostamento, il conseguimento dell’obiettivo programmatico strutturale. Quindi nel rinnovato quadro sovranazionale e costituzionale in materia finanziaria emerge comunque con centralità la prescrizione del divieto di indebitamento o perlomeno della sua notevole limitazione, e appare preferibile riferirsi all’ indebitamento netto cioè con riferimento al saldo finale e non con riferimento all’indebitamento in sé considerato.

3. LA GIUSTIZIABILITA’ DEL PRINCIPIO DI SOSTENIBILITA’ FINANZIARIA E

LA TUTELA DEI DIRITTI E DEGLI INTERESSI

Alla luce della declinazione normativa del principio di sostenibilità finanziaria e più specificatamente dell’equilibrio finanziario, la questione maggiormente rilevante appare, senza dubbio, essere quella della giustiziabilità di tale principio specie dinanzi alla Corte Costituzionale. In altri termini, occorre chiedersi se e in che modo le norme contenute nell’ art.81 cost., possano fungere da parametro nei giudizi di legittimità costituzionale delle leggi, specie quelle di spesa e, in modo particolare, in che modo il rispetto di tale principio vada ad incidere sulla tutela di diritti e interessi costituzionalmente garantiti. In questi anni, successivi alla modifica dell’art.81 Cost., la Corte costituzionale è tornata più volte su questo problema di grande rilevanza e la giurisprudenza della Corte appare oscillante:  Tra l’idea che le prestazioni concernenti i diritti fondamentali incidano in modo rilevante e inevitabilmente sul bilancio in virtù di una loro incomprimibilità  E quella che la sostenibilità finanziaria e l’equilibrio del bilancio condizionino inevitabilmente le prestazioni connesse ai suddetti diritti. La Corte ha tuttavia precisato che se è innegabile che il concorso delle Regioni e degli Enti Locali alla sostenibilità del debito nazionale è un aspetto fondamentale della riforma, è anche vero che esso ha una rilevante incidenza sull’autonomia finanziaria degli Enti regionali e locali. S’impone, quindi, l’esigenza di ‘’contemperare le ragioni dell’esercizio unitario di date competenze e la garanzia delle funzioni costituzionalmente attribuente’’ alle autonomie garantendo il loro pieno coinvolgimento. La Corte ha stabilito dunque che il procedimento si svolga nell’ambito

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IL PRINCIPIO DI SOSTENIBILITA’ FINANZIARIA: VINCOLI EUROPEI E

COSTITUZIONALI

PREMESSA

Il quadro normativo attualmente vigente nel nostro Paese prevede una serie di

vincoli alle finanze pubbliche statali volti a garantire la c.d. SOSTENIBILITA’.

Tutti i diritti e gli interessi garantiti nei testi normativi si possono tradurre in

prestazioni concrete solo quando uno Stato predispone delle risorse necessarie.

Il vigente quadro ordinamentale e normativo è conseguenza delle turbolenze

finanziarie del 2007-2008 che hanno portato in evidenza il problema della

sostenibilità dei bilanci pubblici e in particolare del debito degli Stati ( il c.d.

debito sovrano ).

LA SOSTENIBILITA’ FINANZIARIA DEGLI STATI NEL DIRITTO DELL’UE

Il problema della sostenibilità finanziaria trova la sua base normativa

3. LA GIUSTIZIABILITA’ DEL PRINCIPIO DI SOSTENIBILITA’ FINANZIARIA E

LA TUTELA DEI DIRITTI E DEGLI INTERESSI