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Forma di Stato : descrive il rapporto intercorrente tra i pubblici poteri e la società civile. L’Italia raggiunge la forma di stato sociale con l’entrata in vigore della Costituzione del 1948. Uguaglianza formale : tratto caratteristico della forma di stato liberale, sancisce l’uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge Uguaglianza sostanziale : tratto caratteristico della forma di stato sociale, garantisce i diritti sociali (diritto al lavoro e alla provvidenza sociale; diritto all’istruzione…) Art. 3 comma 2: “è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale [nel garantire i diritti sociali]”. Art. 114 comma 1: “la Repubblica è costituita dai comuni, dalle province, dalle città metropolitane, dalle regioni e dallo Stato”. Il grado di autonomia riconosciuto agli enti territoriali è maggiore nella forma di stato federale (USA, Germania), minore in quella regionale (Italia), nullo nella forma di stato unitario. Il grado di autonomia finanziaria nei paesi a matrice federale è maggiore rispetto a quello riconosciuto alle nostre regioni italiane. Nel modello italiano non c’è una seconda camera rappresentativa degli enti territoriali. Si è tentato con un referendum nel 2016 di trasformare il Senato in una camera con tale funzione, ma è stato respinto. L’Italia è uno stato regionale perché non soddisfa una delle tante condizioni affinché si possa essere ricondotti al modello federale, cioè la presenza della seconda camera degli enti territoriali. Nei paesi a matrice federale, i i singoli stati legiferano su tutto, e lo stato federato su poche cose, nello stato regionale la competenza legislativa è attribuita allo Stato mentre alle regioni è attribuita una competenza legislativa enumerata. Art. 117 comma 1: “la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”. Tuttavia analizzando solo la distribuzione delle funzioni legislative, l’Italia sembra avvicinarsi più a uno stato federale visto che le regioni possono legiferare, pur mantenendo la forma di stato regionale. Manca l’autonomia finanziaria e la presenza di una seconda camera rappresentativa degli enti territoriali. Forma di governo parlamentare : il ruolo del Pdr è di garante della Costituzione (ha un ruolo super partes ) e c’è un rapporto di fiducia tra governo e Parlamento. Il Presidente è eletto dal Parlamento, tramite elezione indiretta del Parlamento in seduta comune. L’elezione indiretta non consente al Presidente di farsi portatore di indirizzo politico differentemente da USA e Francia dove i Presidenti sono eletti direttamente dal popolo e ciò gli dà legittimazione politica. Forma di governo presidenziale : elezione diretta del Presidente della Repubblica e mancanza di rapporto fiduciario tra Governo e Parlamento. Forma di governo semipresidenziale : attinge dalla forma presidenziale l’elezione diretta del Presidente e attinge dalla forma di governo parlamentare il rapporto fiduciario intercorrente tra governo e parlamento. Sul piano formale l’elezione del Presidente USA è un’elezione diretta, anche se i cittadini votano i grandi elettori che funzionano da intermediari. Sul piano sostanziale è un’ipotesi molto remota, dato che non c’è alcun obbligo giuridico che impone a quel grande elettore di esprimere poi la sua preferenza nei confronti del candidato di cui si era fatto seguace. Forma di governo presidenziale ruota sul rapporto tra Presidente USA e il Congresso. Il Congresso è l’equivalente del Parlamento italiano, formato da
- Camera dei rappresentanti
- Senato degli USA → condizione per la forma di stato federale perché rappresenta i singoli territori. Il governo degli USA è formato dal gabinetto del presidente, di cui fanno parte i sottosegretari dello Stato. Presidente USA e Congresso sono legati da un rapporto di bilanciamento. Da un lato il congresso può mettere in stato di accusa il presidente USA, e allo stesso tempo il presidente degli USA può esercitare un potere sospensivo di veto nei confronti del congresso. Potere sospensivo di veto : potere di bloccare temporaneamente o definitivamente una deliberazione amministrativa, legislativa o politica. Il Presidente ha questo potere in ragione della sua legittimazione diretta dal popolo (almeno sul piano sostanziale). Se il presidente si rifiuta di firmare la legge approvata dal Congresso, il Congresso può superare il veto con una deliberazione assunta dalle due camere con la maggioranza dei 2/3 ciascuna. Potere di rinvio del Pdr Italiano : art. 7 4 “ il presidente della repubblica prima di promulgare la legge, può con messaggio motivato alle camere chiedere una nuova deliberazione. Se le camere approvano nuovamente la legge, questa deve essere promulgata ”. Il potere di veto è più incisivo del potere di rinvio in quanto è necessaria l’approvazione della maggioranza qualificata dei 2/3 di entrambe le camere per superare la volontà presidenziale. In Italia anche laddove il PDR eserciti il potere di rinvio ai sensi dell’articolo 74 cost, non solo il parlamento non ha un vincolo, o obbligo giuridico, di apportare le modifiche al provvedimento, ma anche qualora le apportasse, la maggioranza richiesta è inferiore rispetto a quella richiesta per il superamento del potere di veto al congresso, in quanto servirebbe la semplice maggioranza per approvare una legge. Maggioranza relativa : è quella più semplice da raggiungere. Si dice maggioranza relativa quella maggioranza per cui, ad esempio, i voti favorevoli superano i voti contrari, a prescindere dal numero dei componenti del collegio. Maggioranza assoluta : si dice maggioranza assoluta la maggioranza che si ottiene (che si raggiunge) con la metà (50%) + 1 del numero dei componenti, o degli aventi diritto al voto. Maggioranza qualificata : una qualsiasi maggioranza superiore di quella assoluta. Art. 64 comma 3: “Le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento non sono valide se non è presente la maggioranza dei loro componenti, e se non sono adottate a maggioranza dei presenti, salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza speciale.” Per approvare una legge è sufficiente la maggioranza relativa, ma affinché la seduta sia valida è necessario rispettare il quorum del 50% + 1 dei componenti (101 senatori o 201 deputati).
PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Art. 83: “(1) Il Presidente della Repubblica è eletto dal Parlamento in seduta comune dei suoi membri. (2) All'elezione partecipano tre delegati per ogni Regione eletti dal Consiglio regionale in modo che sia assicurata la rappresentanza delle minoranze. La Valle d'Aosta ha un solo delegato. (3) L'elezione del Presidente della Repubblica ha luogo per scrutinio segreto a maggioranza di due terzi dell'assemblea. Dopo il terzo scrutinio è sufficiente la maggioranza assoluta.” Scrutinio a voto segreto : il voto è segreto sul piano formale, perché sul piano sostanziale i componenti del collegio possono parlare fra loro e rivelare i propri voti. I voti vengono espressi in un ambiente il cui accesso
Leggi di revisione costituzionali : incidono sul testo stesso della costituzione integrandola, modificandola. Leggi costituzionali : sono leggi che si affiancano alla Costituzione, hanno cioè la sua stessa forza. La Costituzione Italiana è:
- Votata : perché è frutto della espressione della sovranità popolare
- Lunga
- Scritta
- Rigida Rigidità della Costituzione Italiana : una costituzione è rigida se la sua modifica è sottoposta a un procedimento aggravato rispetto a quello previsto per l’approvazione di una legge ordinaria, e se esiste un organo ad hoc che è incaricato di garantire il rispetto della Costituzione. Art. 138 : “Le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione. Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La legge sottoposta a referendum non è promulgata, se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi. Non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti.” Procedimento di revisione costituzionale :
- Aggravio 1: doppia deliberazione
- Aggravio 2: maggioranza assoluta nella seconda deliberazione Nel procedimento vige sempre il bicameralismo perfetto. A differenza del procedimento di approvazione di una legge ordinaria, le camere votano due volte a intervalli di tre mesi. Questo intervallo serve perché una materia sottoposta a revisione costituzionale è delicata, per cui serve a ponderare le scelte effettuate in sede di prima deliberazione. Si passa da una prima votazione a maggioranza relativa a una a maggioranza assoluta dopo il periodo di tre mesi perché è una maggioranza più difficile da raggiungere e serve quindi per confermare le scelte effettuate in prima sede. Non si possono poi apportare emendamenti in sede di seconda deliberazione. Tre scenari possibili in sede di seconda deliberazione:
- Raggiungimento della sola maggioranza relativa → si intende respinta: i parlamentari sono i primi ad essere contrari 2. Raggiungimento della maggioranza assoluta → eventualità di referendum
- Raggiungimento della maggioranza qualificata → c’è una condivisione tale per cui si può procedere direttamente alla promulgazione da parte del Pdr. Referendum costituzionale : col raggiungimento della maggioranza del 50%+1 si può presumere che la maggioranza si sia raggiunta con la sola maggioranza parlamentare. Il costituente ha ipotizzato uno strumento di NATURA OPPOSITIVA. Un quinto dei membri, quindi l’opposizione, potrebbe richiedere il referendum costituzionale. Lo scenario 2 infatti è uno scenario dubbio, a differenza del 3 che vede un consenso da parte di maggioranza e opposizione. Nel referendum costituzionale è necessaria la maggioranza relativa, quindi che i SI superino i NO. Il referendum serve per avere certezza che quello che ha deciso la sola maggioranza politica
sia sentito effettivamente anche dal paese. Se poi le persone vanno a votare NO in massa vorrà dire che la legge costituzionale o la legge di revisione costituzionale sono da intendersi respinte. Infatti non c’è quorum di partecipazione. Referendum abrogativo : L’oggetto del referendum abrogativo sono invece le fonti primarie. Il costituente, dunque, immagina lo strumento del referendum abrogativo non come il referendum costituzionale, perché si rende conto della possibilità di far intervenire i cittadini per prendere delle decisioni laddove vogliano cambiare la volontà del Parlamento. È infatti previsto un quorum di partecipazione. Il referendum è valido e produttivo di effetti giuridici solo se si presenta alle urne la maggioranza assoluta degli aventi diritti al voto. Il referendum è infatti in riferimento ad una legge già entrata in vigore. La natura di questo referendum è dunque di natura propositiva nel senso di modificare un qualcosa che c’è già. Non ha quindi senz’altro la natura oppositiva del referendum costituzionale. Il referendum costituzionale non ha quorum di partecipazione, perché trattandosi di uno strumento di natura oppositiva, si elimina la possibilità che la maggioranza parlamentare renda difficile alle persone di presentarsi alle urne. Non tutta la Costituzione è sottoponibile a procedimento di revisione costituzionale. L’Art. 139 Cost recita infatti: “ La forma repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale”.
- Interpretazione restrittiva del concetto di Repubblica : impossibilità di tornare al modello monarchico, perché il 2 giugno 1946, oltre ad aver eletto i componenti dell’assemblea costituente, gli italiani hanno espresso la loro volontà di passare a un modello repubblicano. Il modello repubblicano rappresenta il fondamento stesso della Costituzione.
- Interpretazione estensiva del concetto di Repubblica : all’interpretazione di cui sopra, si può ricondurre il principio democratico o il principio di tolleranza tra maggioranza e opposizione (art. Cost). Se interpretassimo il lemma “forma repubblicana” in maniera restrittiva dovremmo concludere che, a condizione che si mantenga la forma repubblicana, nel nostro paese si possa fare tutto, anche ribaltare i principi fondamentali. Ma non è così. Potere costituente : il momento fondante di un pubblico potere su una comunità nazionale; segna il passaggio tra due fasi storico-giuridiche e politiche diverse. Quindi un colpo di Stato, un conflitto bellico o la volontà stessa dei soggetti sottoposti a quell’ordinamento può riattivare il potere costituente, di volersi dare una nuova forma di convivenza sotto forma di patto sociale. Potere costituito : con l’entrata in vigore della Costituzione si esaurisce il potere costituente ed inizia il potere costituito che è l’organizzazione stessa che è fornita dalla Costituzione. Potere costituito è ciò che la Costituzione stessa prevede al suo interno, con riferimento alle relazioni e attribuzioni dei singoli poteri. Nel momento in cui viene approvata la Costituzione si esaurisce il potere costituente e si avvia il potere costituito, il quale è sostanzialmente subordinato alle scelte effettuate col potere costituente. Se tutta quanta la Costituzione fosse modificabile, si potrebbe intervenire su quelli che sono i fondamenti della Costituzione e vorrebbe dire che non esisterebbe distinzione tra potere costituente e potere costituito, ma si starebbe sempre esercitando il potere costituente. Articolo 139 Cost. Limite esplicito Articoli fondamentali (artt. 1-12) Limite implicito
Solitamente il sistema maggioritario è associato a collegi uninominali, come nel Regno Unito. Elettorato attivo : capacità giuridica e la legittimazione ad esprimere la preferenza per un candidato nell’elezione a cariche in genere pubbliche. Coincide in genere con il possesso del diritto di voto ed è la base per la formazione delle liste elettorali. Elettorato passivo : capacità di un cittadino italiano, avente pieni diritti, a ricoprire cariche elettive. Elezioni amministrative :
- Comuni con popolazione >15.000 : laddove nessun candidato raggiunga al primo turno la maggioranza assoluta, si dà luogo dopo 2 settimane, ad un turno di ballottaggio tra i due candidati sindaci che al primo turno hanno ottenuto il maggior numero di preferenze. Ogni candidato viene sostenuto da molteplici liste
- Comuni con popolazione <15.000 : l’esercizio di voto si esaurisce dopo aver imbucato la scheda. Il turno di voto è unico, e vince le elezioni il candidato che ha ottenuto la maggioranza relativa dei voti. Ogni candidato viene sostenuto da una sola lista. Fino ad arrivare agli inizi degli anni ’90, l’Italia è stata caratterizzata da un sistema proporzionale puro , quindi il consenso veniva tramutato in numero di seggi ottenuti, con la conseguenza che le maggioranze parlamentari si costruivano ex-post , dopo le elezioni. Quindi il sistema proporzionale è un sistema che guarda molto alle identità del singolo partito, in quanto l’obiettivo è ottenere il maggior numero di voti. Il sistema maggioritario, invece, richiede gli accordi ex-ante, in quanto permette di ottenere la maggioranza dei seggi in Parlamento. Il problema dei sistemi proporzionali puri era quello dell’instabilità dei governi, dato che spesso le maggioranze costruite ex-post si frantumavano. Nella storia ci sono state due deviazioni dal sistema proporzionale puro:
- Legge Acerbo (1923): nel caso in cui la lista più votata a livello nazionale avesse superato il 25% dei voti validi, in quel caso avrebbe automaticamente ottenuti i 2/3 dei seggi ella Camera dei Deputati, eleggendo in blocco tutti i suoi candidati. Questa legge introdusse un premio di maggioranza al sistema proporzionale. Il premio di maggioranza prevede che al partito che ottiene un numero minimo di voti verrà attribuito un numero prestabilito di seggi, a prescindere dal sistema proporzionale puro. La conseguenza di un’applicazione oggi è la violazione dell’articolo 48 della Costituzione : il voto non è più eguale.
- Legge Truffa (1953): introdusse un premio di maggioranza consistente nell’assegnazione del 65% dei seggi della Camera alla lista o al gruppo di liste collegate che avesse superato il 50% dei voti validi. C’è un altro correttivo che si adopera per evitare l’eccessiva frammentazione del sistema proporzionale, che è la soglia di sbarramento. Questa prevede un numero minimo di consensi da ottenere per poter partecipare alla distribuzione dei seggi (min. 3% dei consensi). La caduta del Muro di Berlino (1989) e l’inchiesta “Mani Pulite” (1992) hanno determinato uno sconquasso nel sistema dei partiti politici. In questa situazione vengono meno i partiti di massa (PCI e DC). Una delle questioni che ha portato allo scandalo di “Mani Pulite” è il rapporto elettori-eletti basato sul rapporto di scambio. Gli italiani hanno deciso di votare tramite un referendum abrogativo nel 1991 di ridurre il numero delle preferenze che si potevano esprimere esercitando il proprio diritto di voto. Nel 1993 un referendum abrogativo circa la legge che disciplinava la composizione del Senato della Repubblica interviene modificando un aspetto che è determinante in quanto trasforma un sistema di matrice proporzionale in un sistema di fatto maggioritario. Il corpo elettorale si è presentato alle urne e a larga maggioranza ha votato per la cancellazione di quella soglia di sbarramento che era prima prevista.
Leggi Mattarella : il sistema proporzionale diviene un sistema elettorale a tendenze maggioritarie. In parte l’attribuzione dei seggi può avvenire con il sistema proporzionale, e in parte col sistema maggioritario (sistemi elettorali misti). Legge Calderoni: tre riforme
- I partiti politici che intendono presentare liste di candidati possono collegarsi tra loro in coalizioni; i partiti che si candidano a governare presentano il loro programma e indicano il nome del loro leader; i partiti collegati in coalizione depositano lo stesso programma e indicano il nome del capo della coalizione;
- L’elettore esprime un solo voto per la lista di candidati prescelta; non è prevista l’espressione di preferenze;
- Alla coalizione di liste (o alla lista non coalizzata più votata) qualora non abbia già conseguito almeno 340 seggi, è attribuito un premio di maggioranza tale da farle raggiungere tale numero di seggi.
IL GOVERNO
Il procedimento di formazione del governo può essere determinato da due circostanze in modo del tutto identico: a seguito delle elezioni politiche o a seguito di una cristi di Governo. Dentro la categoria delle crisi di governo dobbiamo distinguere tra:
**1. Crisi di governo parlamentari
- Crisi di governo extra-parlamentari** Le crisi di gran lunga più diffuse sono quelle extra-parlamentari, in quanto si traducono nella dimissione del Presidente del Consiglio dei Ministri. Circostanze che determinano crisi di governo parlamentare :
- Approvazione di una mozione di sfiducia
- Mancata approvazione di un provvedimento sul quale era stata apposta la questione di fiducia
- Mancata fiducia iniziale. Art. 94 Cost: “(1) Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere. (2) Ciascuna Camera accorda o revoca la fiducia mediante mozione motivata e votata per appello nominale. (3) Entro dieci giorni dalla sua formazione il Governo si presenta alle Camere per ottenerne la fiducia. (4) Il voto contrario di una o d'entrambe le Camere su una proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni. (5) La mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera e non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione.” La mozione di sfiducia è uno strumento di natura oppositiva, pensato per poter revocare il rapporto fiduciario. Il trascorrere dei tre giorni è pensato per evitare che si possa presentare immediatamente e quindi esercitare il diritto di voto in condizioni di non-equità. La questione di fiducia : il Governo decide che l’approvazione di un provvedimento è particolarmente importante nell’esecuzione del programma di Governo, con cui si è data fiducia ai propri elettori. Il Governo porta in Parlamento la legge e pone la questione di fiducia. Se parte della sua maggioranza voterà contro quel provvedimento, allora il Presidente del Consiglio dei Ministri sarà obbligato giuridicamente a dimettersi. Procedimento di formazione del Governo : artt. 92-96. In questi pochi articoli, si trova parte del procedimento dedicato alla sua formazione, e non l’intero processo. Questo perché molti passaggi sono figli di prassi che si sono radicate durante la storia repubblicana e che oramai non vengono messe più in discussione.
momento in cui il presidente del Consiglio dei ministri, a seguito di una crisi parlamentare, si presenta al Quirinale per dare le dimissioni, richiede un coinvolgimento del Parlamento. In questo caso il Parlamento dovrà certificare che effettivamente vi sia questa crisi. crisi. Quindi parlamentarizzare la crisi significa che, una volta ottenuta dal presidente della repubblica la suddetta indicazione, il presidente del consiglio il giorno dopo si presenta alle aule, ed espone le modalità con le quali vuole portare avanti il programma di governo, e a quel punto vi è una certificazione della mancata interruzione del rapporto fiduciario. Questo può avvenire anche con una semplice mozione, con la quale esprime quali sono i suoi intendimenti per il futuro rispetto all'attuazione del programma di governo. Questa mozione diventa poi oggetto di voto dei parlamentari, a quel punto si certifica il venir meno del rapporto fiduciario. Preso atto del venir meno del rapporto fiduciario, il presidente del Consiglio dei ministri torna al Quirinale e chiede al presidente della repubblica, a seguito della formalizzazione di accettare le dimissioni. Il ruolo del Presidente del Consiglio non va equivocato con il ruolo dei Presidenti di regione. Il presidente di regione può nominare e revocare gli assessori, mentre il Presidente del Consiglio non può revocare i ministri, in quanto i ministri hanno ottenuto la fiducia dal Parlamento. Inoltre, il Presidente del Consiglio non nomina i ministri, ricopre una posizione di primus inter pares (primo tra i pari). Il presidente del Consiglio dei ministri è in qualche modo depotenziato perché a lui è attribuito il compito di coordinare i ministri, ma come è noto coordinare qualcuno non significa essere a lui sovraordinato. Il coordinamento non implica infatti necessariamente la subordinazione del soggetto coordinato.
IL PARLAMENTO
Art. 55: “(1) Il Parlamento si compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. (2) Il Parlamento si riunisce in seduta comune dei membri delle due Camere nei soli casi stabiliti dalla Costituzione” Art. 56: “(1) La Camera dei deputati è eletta a suffragio universale e diretto. (2) Il numero dei deputati è di quattrocento, otto dei quali eletti nella circoscrizione Estero. (3) Sono eleggibili a deputati tutti gli elettori che nel giorno delle elezioni hanno compiuto i venticinque anni di età [ELETTORATO PASSIVO]. Art. 57: “(1) Il Senato della Repubblica è eletto a base regionale, salvi i seggi assegnati alla circoscrizione Estero. (2) Il numero dei senatori elettivi è di duecento, quattro dei quali eletti nella circoscrizione Estero. Nessuna Regione o Provincia autonoma può avere un numero di senatori inferiore a tre; il Molise ne ha due, la Valle d'Aosta uno. (3) La ripartizione dei seggi tra le Regioni o le Province autonome, previa applicazione delle disposizioni del precedente comma, si effettua in proporzione alla loro popolazione, quale risulta dall'ultimo censimento generale, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti.” Art. 58: “(1) I senatori sono eletti a suffragio universale e diretto. (2) Sono eleggibili a senatori gli elettori che hanno compiuto il quarantesimo anno [ELETTORATO PASSIVO]. ” Art. 60: “(1) La Camera dei deputati e il Senato della Repubblica sono eletti per cinque anni. (2) La durata di ciascuna Camera non può essere prorogata se non per legge e soltanto in caso di guerra” Il funzionamento interno è disciplinato dal regolamento della Camera dei Deputati e da quello del Senato. I regolamenti parlamentari sono riconducibili alle fonti primarie. Art. 64: “(1) Ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti. (2) Le sedute sono pubbliche: tuttavia ciascuna delle due Camere e il Parlamento a Camere riunite possono deliberare di adunarsi in seduta segreta. (3) Le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento non sono valide se non è presente la maggioranza dei loro componenti, e se non sono adottate a maggioranza dei presenti, salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza speciale. (4) I membri del Governo, anche se non fanno parte delle Camere, hanno diritto, e se richiesti obbligo, di assistere alle sedute. Devono essere sentiti ogni volta che lo richiedono.”
I regolamenti vengono approvati a maggioranza assoluta perché il costituente riconosce nei regolamenti una certa centralità, dato che dentro i regolamenti è disciplinata l’organizzazione e il funzionamento delle due camere. La disciplina dei gruppi parlamentari è contenuta nell’articolo 14 del regolamento della Camera. I gruppi parlamentari sono coloro che vengono auditi tramite il capogruppo che è espressione del gruppo parlamentare stesso. Art. 14 regolamento della Camera : “(1 )Per costruire un Gruppo Parlamentare occorre un numero minimo di quattordici parlamentari [PRIMA ERANO MINIMO 20, E’ STATO ADATTATO ALLA RIFORMA DEL NUMERO DI PARLAMENTARI] (2) L’Ufficio di Presidenza può autorizzare la costituzione di un Gruppo con meno di quattordici iscritti purché questo rappresenti un partito organizzato nel Paese che abbia presentato, con il medesimo contrassegno, in almeno venti collegi, proprie liste di candidati, le quali abbiano ottenuto almeno un quoziente in un collegio e una cifra elettorale nazionale di almeno trecentomila voti di lista validi” Chi non aderisce a nessun gruppo parlamentare (Deputati e Senatori) confluisce nel “ gruppo misto ”. Dalla composizione dei gruppi parlamentari possiamo dire che rievocano i partiti politici di riferimento, ma non ne sono necessariamente la totale proiezione. Art. 14 regolamento del Senato : “(2) Entro tre giorni dalla prima seduta, ogni Senatore è tenuto ad indicare alla Presidenza del Senato il Gruppo del quale intende far parte. (3) I Senatori che entrano a far parte del Senato nel corso della legislatura devono indicare alla Presidenza del Senato, entro tre giorni dalla proclamazione o dalla nomina, a quale gruppo parlamentare intendono aderire. (4) Ciascun gruppo dev’essere composto da almeno 6 Senatori e deve rappresentare un partito o movimento politico [...] che abbia presentato alle ultime elezioni del Senato propri candidati con lo stesso contrassegno. […] Ove più partiti o movimenti politici abbiano presentato alle elezioni congiuntamente liste di candidati con il medesimo contrassegno, con riferimento a tali liste, essi possono costituire un solo Gruppo, che rappresenta complessivamente tutti i medesimi partiti o movimenti politici, ovvero uno o più Gruppi autonomi. (5) In deroga al comma 4, è ammessa la costituzione di Gruppi che rappresentino un partito o un movimento politico che nella legislatura abbia presentato alle elezioni politiche o del Parlamento europeo propri candidati conseguendo l’elezione di propri rappresentanti, a condizione che tale Gruppo sia costituito da non meno di nove componenti e che abbia la medesima denominazione ovvero il medesimo contrassegno del partito o movimento politico rappresentato.” Sulla base dei parametri riguardanti numeri minimi si costituiscono questi gruppi. Al vertice dei gruppi c’è un capogruppo. Sono questi i soggetti che vengono auditi dal Pdr in sede di consultazione per la formazione di un nuovo governo. Le commissioni parlamentari sono disciplinate nel capo V del regolamento della Camera. Art. 19 : “(1) Ciascun Gruppo parlamentare, subito dopo la costituzione, designa i propri componenti nelle Commissioni permanenti, ripartendoli in numero uguale in ciascuna Commissione e dandone comunicazione immediata al Segretario generale della Camera.” In ordine: elezione → prima seduta alla Camera e al Senato → chiedono di aderire al gruppo a cui si aderisce (o si confluisce nel gruppo misto) → si costituisce il gruppo parlamentare → si organizzano le commissioni parlamentari. “(2) Il Presidente della Camera, sulla base delle proposte dei Gruppi, distribuisce quindi fra le Commissioni, in modo che in ciascuna di esse sia rispecchiata la proporzione dei Gruppi stessi, i deputati che non siano rientrati nella ripartizione a norma del precedente comma nonché quelli che appartengono a Gruppi la cui consistenza numerica è inferiore al numero delle Commissioni.”
Seconda fase: l’istruttoria e l’approvazione. Art. 72: ““Ogni disegno di legge, presentato ad una Camera
è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una Commissione e poi dalla Camera stessa, che l'approva articolo per articolo e con votazione finale” Il procedimento delle commissioni si articola in tre passaggi: a. Discussione generale del progetto di legge b. Possibilità di apportare emendamenti c. Approvazione articolo per articolo e voto sul provvedimento complessivo A seconda di come le commissioni si riuniscono, prendono una denominazione differente. La commissione più riunirsi sulla base di tre modalità:
1. In sede referente → viene allegata una o più relazioni di accompagnamento. Queste sono utili perché, una volta trasmesse alla plenaria , perverranno nelle mani di tutti i Parlamentari che potranno capire come hanno votato i compagni di partito. In plenaria accadono gli stessi tre passaggi. Una volta approvato in plenaria, il testo passerà prima nella commissione dell’altra camera per poi arrivare (nel caso venisse approvato) alla plenaria dell’altra camera. 2. In sede redigente → i primi due passaggi avvengono in commissione mentre il terzo avviene direttamente in plenaria. La plenaria è chiamata solo ed esclusivamente al voto definitivo su provvedimento: non è quindi possibile apportare emendamenti. 3. In sede deliberante → il procedimento legislativo si esaurisce in commissione senza passare per la votazione alla plenaria. Questa modalità è limitata dall’articolo 72 della Costituzione: se il Governo o un decimo dei componenti della Camera o un quinto della Commissione lo richiedono^1 , possono riabilitare la plenaria in due modi: i. Possono affidare alla plenaria il compito di discutere, apportare emendamenti e poi votare per l’approvazione del progetto ii. Possono affidare alla plenaria il solo compito di votare per l’approvazione del progetto discusso in commissione. Il procedimento legislativo abbreviato previsto quando la commissione è riunita in sede deliberante è quindi utile per accelerare i lavori, ma pecca sul piano della trasparenza e della pubblicità. Inoltre, è una decisione assunta da un numero di soggetti esiguo rispetto al numero di componenti delle due plenarie. Allora il costituente ha previsto un meccanismo, attivabile anche dall’opposizione, che consenta di riabilitare il ruolo delle due plenarie. Grazie a questi strumenti l’opposizione può evitare che alcune materie delicate siano disciplinate dalla plenaria e non dalla sola commissione. Lo stesso art.72 oltre a prevedere questo meccanismo, prevede alcune materie che non possono mai essere mai disciplinate nella commissione riunita in sede deliberante. Ciò significa che il costituente ha previsto che alcune materie, per via della loro centralità sul piano politico/istituzionale, non siano poste in esame in sede deliberante.
Terza fase: integrativa dell’efficacia. Il protagonista è il Presidente della Repubblica, in quanto promulga
le leggi ordinarie. La promulgazione avviene sulla base delle sue valutazioni, in quanto ha un potere di controllo a maglie larghe del provvedimento. In sede di promulgazione il compito del Presidente della Repubblica è quello di scremare, attraverso il potere di rinvio, i provvedimenti che sono chiaramente illegittimi (come, ad esempio, un provvedimento che vieta alle donne di entrare nei parchi). Se, una volta usato il potere di rinvio, il provvedimento viene riapprovato in medesimo testo da entrambe le camere il Presidente della Repubblica è obbligato a promulgare la legge. Questo avviene perché siamo una forma di governo parlamentare. La Corte costituzionale avrà poi il compito di intervenire per espungere dall’ordinamento quel provvedimento illegittimo. Una volta promulgata, la legge deve essere pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, che (^1) Le percentuali richieste per questo tipo di intervento fa sì che possa essere richiesto dall’opposizione, sia in commissione che in plenaria.
è una fonte di cognizione. Il cittadino è tenuto al rispetto di un determinato provvedimento nel momento in cui ne viene a conoscenza, ovvero quando viene pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana. Art. 73 “[…] Le leggi sono pubblicate subito dopo la promulgazione ed entrano in vigore il quindicesimo giorno successivo alla loro pubblicazione ( vacatio legis : arco temporale sufficiente per la pubblicità) , salvo che le leggi stabiliscano un termine diverso.” Il Pdr ha trenta giorni per decidere se promulgare o no, ma quando si tratta di provvedimenti rilevanti, rispetto ai quali sarebbe preferibile che entrassero subito in vigore, c’è la possibilità per le Camere di chiedere l’abbreviazione dei termini per la promulgazione^2. Il periodo di vacatio legis può essere anche minore di quindici giorni, con rispetto del principio della ragionevolezza (se il provvedimento prevede un nuovo sussidio, NO per una nuova sanzione penale).
ATTI AVENTI FORZA DI LEGGE
Gli atti aventi forza di legge sono due:
**1. Decreto-legge
- Decreto legislativo** Art. 77: “ (1) Il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria. (2) Quando, in casi straordinari di necessità e di urgenza, il Governo adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni. (3) I decreti perdono efficacia sin dall'inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Le Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti.” Ratio del decreto-legge : strumento alternativo più rapido per dare risposta a fenomeni che non potrebbero essere certamente disciplinati tramite una semplice legge ordinaria, in quanto il decreto-legge è immediatamente produttivo di effetti giuridici una volta deliberato. Un controllo a maglie larghe può comunque essere svolto dal Pdr in sede di emanazione del decreto-legge. L’articolo 77 dice che il Governo può adottare in queste circostanze provvedimenti provvisori: affinché quel provvedimento adottato produca effetti giuridici definiti è necessario il passaggio parlamentare. Ruolo del Parlamento : dall’emanazione del decreto-legge decorrono 60 giorni, termine entro il quale il Parlamento sarà chiamato – se lo ritiene – a convertire quel decreto-legge in legge. Laddove entro sessanta giorni il decreto-legge non dovesse essere convertito incorre nella decadenza : è come se non avesse mai prodotto effetti giuridici ( tamquam non esset ). L’articolo 77 continua dicendo che il Parlamento può adottare una legge di sanatoria : strumento volto a sanare gli effetti giuridici determinati dalla mancata conversione di un decreto-legge (caso di un cittadino che ha pagato un’imposta che si è rivelata poi non dovuta a causa della non-conversione). La legge di conversione può apportare emendamenti, che di norma hanno effetti ex nunc ; tuttavia il legislatore potrebbe prevedere che gli effetti di quella modifica siano retroattivi, l’importante è che si rispetti il principio di ragionevolezza^3. Gli emendamenti apportati in sede di conversione producono effetti dal giorno successivo rispetto all’approvazione della legge di conversione. (^2) Disciplinato nei regolamenti Parlamentari (^3) Immaginiamo che un decreto-legge preveda un sussidio di 3000€ per gli u18, in sede di conversione viene apportato un emendamento che amplia la platea dei beneficiari del sussidio, garantendo lo anche agli u25, specificando inoltre che l’effetto sia retroattivo. In questo caso possiamo dire che la modifica può avere ragionevolmente effetti retroattivi,
necessari. Nel caso in cui venisse violato anche solo uno dei vincoli della legge delega il decreto sarebbe illegittimo^4. I decreti legislativi vengono inoltre disciplinati dall’articolo 14 della legge 400/1988:
- Comma 1: nel preambolo dei decreti legislativi sono indicati, oltre ai contenuti necessari, anche i limiti ulteriori
- Comma 2: Il testo dev’essere trasmetto al Pdr almeno 20gg prima della scadenza della legge delega, in modo che egli possa vagliare a maglie larghe e conseguentemente emanare
- Comma 3: l’oggetto può essere composto anche da una pluralità di oggetti distinti
- Comma 4: se la delega è ultra-biennale, il Governo è ritenuto a chiedere il parere delle Camere sugli schemi dei decreti delegati. La durata ultra-biennale sottintende la natura importante e complessa della materia, quindi bisogna coinvolgere il Parlamento sottoponendogli la “bozza” del decreto, ancora prima che venga trasmessa al Pdr per l’emanazione.
LEGGI REGIONALI
L’articolo 117 della Costituzione distribuisce la potestà legislativa tra Stato e Regioni. Il primo comma è quello che disciplina e stabilisce i limiti all’esercizio della potestà legislativa. Poiché questo comma ci dice che legge statale e legge regionale sono sottoposte ai medesimi limiti, è chiaro che il motivo è il fatto che siano collocate sullo stesso gradino gerarchico. Il secondo comma dell’articolo 117 stabilisce quali siano le materie di potestà esclusiva dello Stato. Sono materie che non si prestano ad essere frazionate in venti regioni: politica estera; difesa e forze armate e altre. Il terzo comma dell’articolo 117 disciplina le materie di potestà concorrente. Con il termine concorrente si fa riferimento all’idea di cooperazione tra Stato e Regioni: lo Stato da una parte definisce la cornice e i principi fondamentali di ogni singola materia, mentre le Regioni adeguano questi principi fondamentali alle esigenze del proprio territorio. Infine, il quarto comma disciplina le materie di potestà residuale regionale : tutte le materie non attribuite in via esclusiva allo Stato o in via concorrente tra Stato e Regioni, sono da intendersi in via esclusiva al legislatore regionale. Confrontiamo con la formulazione dell’articolo 117 ante riforma del titolo V della Costituzione. “La regione emana per le seguenti materie norme legislative nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello stato”. Nel passaggio dal vecchio al nuovo titolo V, ciò che è rimasto è la presenza della potestà concorrente, ovvero l’idea che per determinate materie sia preferibile che la disciplina avvenga congiuntamente tra legislatore statale e legislatore regionale. “Le leggi della repubblica possono demandare alla regione il potere di emanare norme per la loro attuazione”. Nel silenzio della Costituzione, la clausola di residualità operava in favore dello Stato. Quindi nel passaggio dal vecchio al nuovo titolo quinto, possiamo affermare che è rimasta la potestà concorrente tra stato e regioni, possiamo poi individuare due differenze: la prima differenza riguarda il fatto (^4) Il giorno 1/01/2023 il Parlamento, tramite il procedimento in sede referente, delega il Governo a disciplinare la materia televisori, e impone al Governo l’adozione del decreto legislativo che disciplina la materia televisori entro il 31/12/2023. In questa situazione il Parlamento può intervenire prima del termine di scadenza, ad esempio l’1/10/2023, e revocare la delega. Questo perché il Parlamento è il perno della nostra forma di governo, ed è il soggetto a cui è attribuita in via prioritaria la funzione legislativa, e quindi nonostante la delega deve sempre avere il potere di poterla revocare, se non lo potesse fare verrebbe meno la sua centralità. Questa pratica prende il nome di “ revoca della delega legislativa ”. La revoca della regola rientra nelle libertà del Parlamento come quella di apporre limiti ulteriori alla discrezionalità del Governo.
che la clausola di residualità operava in favore dello stato, mentre oggi opera in favore delle regioni; il secondo punto di differenza riguarda l’introduzione della potestà esclusiva statale. Le regioni hanno beneficiato della riforma, questo perché prima non avevano potere legislativo, se non nell’ambito della potestà concorrente che già era riconosciuta, mentre oggi, confermata quella potestà concorrente, beneficiano della clausola di residualità. Un ulteriore segnale di cambiamento è dato dall’articolo 114 della Costituzione, che stabilisce che: “(1) “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. (2) I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione. Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento.”. Prima della legge costituzionale n.3/2001, l’articolo 114 stabiliva che “La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni”. Questa vecchia formulazione ci trasmette l’idea di sovrapposizione tra Repubblica e Stato. Nella vecchia formulazione questo utilizzo ci dà l’idea di un rapporto gerarchico, con lo Stato sovraordinato. Mentre con la nuova formulazione (si riparte) ci dà l’idea della Repubblica come un unico soggetto dal quale se ne diramano altri. Con la nuova formulazione non si presuppone una centralità, se non quella della Repubblica. Mettendo insieme le due disposizioni, 114 e 117 pre e post riforma, si emerge un cambio di paradigma nell’evoluzione dei rapporti tra Stato e Regioni.
FONTI PRIMARIE E SECONDARIE
Al di sotto delle fonti costituzionali troviamo le fonti primarie:
- Legge statale
- Atti aventi forza di legge o Decreto-legge o Decreto legislativo
- Leggi regionali
- Referendum abrogativo
- Regolamenti parlamentari. Quello dei regolamenti parlamentari è un procedimento rafforzato. Questo per via del fatto che i regolamenti parlamentari devono essere approvati con la maggioranza assoluta e non con la maggioranza relativa, ai sensi dell’articolo 64 comma 1. Pertanto una legge ordinaria non può modificare un regolamento parlamentare. Allo stesso modo, una legge statale non può modificare una legge regionale, in quanto si tratta di due ambiti di competenza differenti. Le fonti secondarie sono:
- Regolamenti dell’esecutivo → disciplinati dal primo comma art. 17 legge 400/1988 e deliberati dal CdM
- Regolamenti ministeriali e interministeriali. Essendo subordinate alle fonti primarie, ne deriva che le fonti secondarie non possono andare in contrasto né con le fonti primarie né con le fonti costituzionali. Il legame che intercorre tra fonti primarie e fonti secondarie è definito dal principio di legalità : questo stabilisce (in linea generale) che la fonte secondaria debba necessariamente rispettare la fonte primaria.
Esistono diverse tipologie di riserva di legge:
- riserva alla legge ordinaria : quando la Costituzione attribuisce esplicitamente alla legge l’esercizio di una determinata materia (ART. 80)
- riserva di legge assoluta : quando la Costituzione riserva la disciplina di una determinata materia a una legge o a un atto ad essa equiparato (ART. 13: non essendoci scritte le Camere in maniera diretta, significa che sono ammessi anche atti diversi, tant’è che può intervenire il codice di procedura penale per la limitazione della libertà personale, che ha forma di DPR)
- riserva di legge relativa : quando la Costituzione riserva alla legge soltanto la determinazione dei principi fondamentali di una materia, che poi possono essere integrati da una fonte secondaria (ART.
- riserva di legge rinforzata a. per procedimento : quando la Costituzione non solo riserva a una determinata fonte la disciplina di una determinata materia ma è prevista inoltre l’iniziativa della Regione (ART 116 c.3). Rinforzata nel senso che serve un procedimento aggravato e non ordinario, anche in virtù del fatto che serve il raggiungimento della maggioranza assoluta, e non relativa; b. per contenuto : quando la Costituzione non solo disciplina e stabilisce quale fonte deve occuparsi di una determinata materia, ma delimita i contenuti stessi che devono essere disciplinati da questa fonte.
Domanda
esame
“ Mi parli della riserva di legge”
Si tratta di un istituto in base al quale la Costituzione riserva a determinati fonti – fonti primarie – la
disciplina di una determinata materia. Può farlo sulla base di intensità differenti: quando stabilisce che
sia il solo legislatore ad occuparsi della disciplina di una determinata materia siamo in presenza di una
riserva di legge formale/ordinaria. È possibile capire che siamo in presenza di una riserva alla legge
ordinaria quando, interpretando la disposizione, fa chiaramente riferimento alle due Camere: questo
fa capire che sta richiamando il procedimento di cui agli articoli 70 e seguenti della Costituzione, cioè
il procedimento di adozione di una legge ordinaria.
Alla riserva di legge assoluta è collegato l’articolo 13 Cost. D’altra parte, si può vedere che il codice di
procedura penale è adottato con un decreto legislativo, quindi conferma il fatto che nelle materie
coperte da riserva assoluta può intervenire la legge, ma anche atti aventi forza di legge, come il
decreto-legge e il decreto legislativo.
L’esempio di riserva di legge relativa è l’articolo 97 Cost: “secondo disposizioni di legge”, è la
formulazione che dà l’idea rispetto al quale la legge può limitarsi a definire i principi fondamentali.
Saranno poi le fonti ad essa subordinate (quelle secondarie) a disciplinare ulteriormente come sono
organizzati i pubblici uffici.
La riserva di legge rinforzata può essere per contenuto e per procedimento. Sotto questo punto di vista
un esempio molto significativo è l’articolo 116 comma 3, nel quale possiamo trovare sia l’una che
l’altra. Si trova la riserva di legge rinforzata per procedimento, in quanto si stabilisce che quella legge
deve essere approvata con un iter molto particolare; e tra le altre cose è previsto un quorum di validità
della seduta pari al 50%+1 degli aventi diritto e, inoltre, per approvare la legge è necessaria almeno la
maggioranza assoluta. Si ha riserva di legge rinforzata per contenuto, quando la disposizione
costituzionale non si limita a riservare a una determinata fonte la disciplina di una determinata materia
ma è la stessa disposizione costituzionale che stabilisce, in parte, i contenuti che devono essere
disciplinati da quella determinata fonte. In questo caso è l’espressione chiave “ulteriori forme e
condizioni particolari di autonomia”.
CRITERI DI RISOLUZIONE DELLE ANTINOMIE
Le antinomie tra le fonti , ossia i contrasti che possono determinarsi tra le diverse fonti del diritto. Questi contrasti si possono determinare sia all’interno dello stesso gradino della piramide delle fonti (ad esempio, contrasti tra fonti primarie), sia contrasti tra fonti collocate su gradini gerarchici differenti (ad esempio, contrasti tra fonti secondarie e fonti primarie). Spetta all’interprete risolvere questi potenziali contrasti che si vengono a determinare tra le fonti. L’ordinamento giuridico ci pone a disposizione alcuni strumenti che sono appunto rivolti alla risoluzione di queste antinomie. Questi strumenti prendono il nome di criteri di risoluzione delle antinomie , e sono:
- Criterio cronologico
- Criterio gerarchico
- Criterio della competenza
- Criterio della specialità. Per la risoluzione delle antinomie tra fonti dello stesso grado si applica il criterio cronologico, secondo il quale la fonte più recente sostituisce quella precedente. Di fatto, se una fonte si pone in contrasto con un’altra più vecchia, il criterio cronologico determina l ’abrogazione della disciplina precedente. Gli effetti dell’abrogazione sul piano temporale sono ex nunc , dal momento dell’entrata in vigore della disciplina abrogante. Gli effetti ex nunc non hanno effetto sul piano della validità ma sul piano dell’efficacia, perché la norma abrogata non viene espunta dall’ordinamento ma resta vigente per disciplinare i casi sorti in sua vigenza. Tre tipi di abrogazione
- Espressa → quando è lo stesso legislatore a dichiarare l’abrogazione della norma precedente. Produce effetti erga omnes perché chiunque può prenderne visione
- Tacita → quando il legislatore non prevede esplicitamente l’avvenuta abrogazione, per cui è l’interprete che deve porsi il problema di risolverlo. Produce effetti inter partes perché la questione riguarda solo un gruppo limitato di soggetti.
- Implicita → il caso di un testo unico che raccoglie una serie di disposizioni che disciplinano in maniera frammentata una determinata materia, per cui il testo unico abroga le singole disposizioni precedenti perché tanto saranno valide all’interno dello stesso. Produce effetti inter partes perché la questione riguarda solo un gruppo limitato di soggetti. Il principio di irretroattività ci dice che non si possono far retroagire gli effetti di una disposizione all’interno dell’ambito penale. Negli altri ambiti si può applicare rispettando il principio della ragionevolezza: non si deve cagionare danni ad altri. Secondo il principio del favor rei , una norma penale non incriminatrice, e quindi che depenalizza, può retroagire. Per la risoluzione delle antinomie tra fonti di grado diverso si applica il criterio gerarchico, secondo il quale è solo il giudice amministrativo che può determinare l’ annullamento della fonte subordinata che entra in contrasto con la fonte sovraordinata. L’annullamento determina l’espunzione della disposizione all’ordinamento; tuttavia, un giudice ordinario può decidere semplicemente di disapplicarla.
Domanda
esame
“ Mi parli della differenza tra annullamento e abrogazione”
