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Storia dei regolamenti Nel 1848, all’indomani della concessione dello Statuto Albertino, il Parl adottò un regolamento provvisorio non discusso ma proposto da Cesare Balbo sulla scia di quello francese. Questo rivolgeva gran parte delle attenzioni alla disciplina strutturale e funzionale del Parlamento dedicandovi ad esso 32 articoli. Senato e Camera adottarono regolamenti definitivi solo negli anni 50 -60 dell’800’. Caratteristica di questi regolamenti era lo scrutinio segreto nella votazione finale delle leggi. Alla camera si istituì il “ sistema degli uffici ”. Questi erano collegi minori a carattere temporaneo, simili alle odierne commissioni, composti da memebri eletti a sorte e non rappresentativi delle forze politiche, quindi non rispettavano la proporzionalità poiché non esistevano i gruppi parlamentari. Nell’86’ fu creata alla Camera una commissione permanente, poi giunta, per il regolamento, i cui membri venivano eletti dal PdAss. Un vero e proprio momento di svolta si ebbe nel primo dopoguerra, subito dopo l’elezione di una legge elettorale di tipo proporzionale , con cui il sistema politico-istituzionale provò a rispondere all’ingresso delle masse nella vita pubblica e allo sviluppo dei partiti politici: si ritenne infetti che all’adozione di un nuovo sistema elettorale e nuovo ruolo dei partiti, dovesse corrispondere un’organizzazione parlamentare per gruppi e commissioni permanenti, in modo da superare i limiti di un regime parlamentare fondato sull’individualismo e sul legame territoriale e da assicurare un rapporto più stretto con l’esecutivo. La Camera approvò nel 1920 dieci nuovi articoli relativi ai gruppi parlamentari. Si delineò così il modello organizzativo del “Parlamento dei partiti” che ebbe durata breve per via dell’avvento del fascismo. Nel “ periodo costituzionale transitorio ”, in quello cioè, in cui si ricostruì l’assetto istituzionale italiano all’indomani della fine del fascismo e che si concluse con l’entrata in vigore della nuova Costituzione, si guardò subito al sistema parlamentare albertino. L’Assemblea Costituente preferendo dedicarsi maggiormente alla Cost si limitò a modificare il regolamento previgente. Solo nel 1949 fu approvato un significativo insieme di modifiche. Su questa scelta nel segno della continuità le opinioni sono diverse: Ungari ad esempio elogia questa continuità nel senso progressista poiché pensa che abbia prodotto dei buoni frutti e una solida tradizione parlamentare. Manzanella al contrario giudica severamente la scelta di riadattare i vecchi regolamenti come se nel frattempo niente fosse successo. Ricorda inoltre come anche la debolezza dei Governi frutto di quell’assetto normativo fu alla base, insieme ad altre cause, dell’avvento del fascismo. E’ solo nel 1971 che si giunse alla redazione di regolamenti parlamentari integralmente nuovi e maggiormente coerenti. La riforma fu preparata sia da funzionari parlamentari che dalla dottrina costituzionalistica. Questo processo di modernizzazione faceva leva sulla dimensione del gruppo parlamentare e valorizzando le commissioni permanenti e contemporaneamente si decise di aprire il Parlamento nei confronti della società. Tuttavia solo nel 1988 il Senato adottò il grosso delle innovazioni. Alla Camera il percorso fu più travagliato. Fonti del Diritto Parlamentare: In un ordinamento a Costituzione rigida, la “fonte delle fonti”, è naturalmente rappresentata dalla Carta fondamentale. Essa, così come già faceva lo Statuto Albertino, contiene numerose disposizioni riguardanti il diritto parlamentare. Al Parlamento essa dedica il Titolo I della parte seconda della Carta Fondamentale, ripartito a sua volta in due sezioni: in una, rubricata Le Camere (art 55-69), disciplina l’aspetto strutturale (articolazione bicamerale e status del parlamentare); l’altra, rubricata La formazione delle leggi (art 70-82), ha di mira il profilo funzionale (con riferimento alla funzione legislativa ma non solo). Il passaggio tra lo Statuto Albertino e la Costituzione repubblicana ha comportato altre due novità: la prima di ordine tecnico, ovvero nella rigidità della Costituzione rispetto alle leggi ordinarie e agli stessi regolamenti delle due Camere; per cui i prinicipi costituzionali vanno letti come principi da sviluppare ma al contempo come limiti all’autonomia regolamentare delle Camere (benchè manchi il controllo sul rispetto di questi limiti). La seconda novità attiene alla forma di Stato che con l’allargamento del suffragio diventa uno Stato democratico, in cui la sovranità appartiene al popolo. Dunque il Parlamento non è più (se mai lo è stato) sovrano, ma costituisce una forma attraverso cui, in una democrazia rappresentativa, si esercita la sovranità popolare
La Cost dunque è la prima fonte del diritto parlamentare. Il costituente tuttavia si è limitato a richiamare una serie di organi e istituti, presupponendo uno sviluppo ad opera di altre fonti, anzitutto i regolamenti (tipo art 72 che tratta del proc legis) ma anche alle leggi (come gli art. 65 e 69 ineleg-incomp e indennità). Accanto alla Cost, tra le fonti del dir parl vanno annoverate le leggi costituzionali. Tra queste ad es. l’art 11 della legge cost. n.3 del 2001 che ha modificato il titolo V della seconda parte della Cost.) e l’art 5 della legge cost. n. 1 del 2012 (che ha introdotto il principio del pareggio di bilancio), in cui il legislatore costituzionale ha assegnatop nuovi spazi ai regolamenti di Camera e Senato: nel primo caso, al fine di integrare la composizione della commissione parlamentare per le questioni regionali; nel secondo, al fine di disciplinare la funzione di controllo sulla finanza pubblica. In ambedue i casi, i regolamenti sono chiamati a privilegiare un approccio estensivo e con il concorso necessario di altre fonti: nella prima ipotesi, con il legislatore ordinario, cui spetta ai sensi dell’art. 126 istituire la comm parl per le questioni regionali; nella seconda, con il legislatore organico (o rinforzato) chiamato ad istituire presso le Camere un organismo indipendente che verifichi e controlli l’andamento della finanza pubblica. In questi due casi vengono chiamati in causa sia i regolamenti delle due Camere sia la legge (ordinario o organica), a riprova della sovrapposizione e dell’intarsio tra le diverse fonti del diritto parlamentare. Dunque tra di esse si riscontra spesso una fungibilità e una quasi permeabilità, anziché una gerarchia e una competenza statiche. Fonti del diritto : “atti o fatti che abilitano l’ordinamento giuridico a produrre norme giuridiche” anche nel Diritto Parlamentare vi sono fonti fatto e fonti atto. Le prime risultano più rilevanti delle seconde. A dimostrazione di ciò, la Corte Costituzionale ha giudicato solo due volte sulla base di consuetudini e lo ha fatto proprio in riferimento a due consuetudini del diritto parlamentare (fonti fatto); nella fattispecie, sentenza n.7 del 1996 circa la mozione di sfiducia individuale di un ministro- Caso Mancuso [sentenza che respinge il ricorso per conflitto di attribuzioni con il quale il Senato aveva sfiduciato un singolo ministro. La norma presente alla Camera e assente al Senato è stata dedotta da consuetudine grazie ai pareri della giunta per il reg] - e sentenza n.129 del 1981 in merito all’autonomia contabile delle Camere [ e della presidenza della rep nei confronti della Corte dei conti, la quale pretendeva che le fossero trasmessi i conti delle relative gestioni. La CC ha rinvenuto nelle consuetudini il fondamento dell’autonomia contabile degli organi cost]. Fonti fatto :
- Consuetudini : necessitano di due condizioni, una oggettiva (ripetizione nel tempo di determinati comportamenti) e l’altra soggettiva (riconoscimento condiviso dell’obbligatorietà di una procedura). Questo tipo di fonte fatto è l’unica avente forza di legge, essendo l’unica obbligatoria. Es.: Il Presidente della camera non vota per consuetudine; oppure quella riconosciuta dalla CC nel 2008, che riguarda la decadenza dei progetti di legge a fine legislatura. In generale, le consueudini trovano ampio spazio nel diritto parlamentare poiché questo è caratterizzato da un alto tasso di politicità e perciò da un intenso bisogno di flessibilità ed adattabilità.
- Convenzioni Costituzionali : Accordi espliciti su determinati comportamenti da tenere. In merito ai caratteri delle convenzioni cost si discute ancora se si tratti o meno di vere e proprie fonti dell’ordinamento giuridico. Difatti non è sempre agevole distinugerle dalle regole di correttezza cost, o da mere dichiarazioni d’intenti politici e si traducono altresì nella difficoltà di delineare meccanismi sanzionatori. Le convenzioni possono essere revocate a differenza delle consuetudini. Es.: Dal 1976 al 1994 assegnazione all’opposizione della presidenza della camera. Dal 94 in poi la convenzione è stata modificata prevedendo l’assegnazione della presidenza della Camera al partito di maggioranza più lontana al partito di provenienza del presidente del consiglio. Altro es.: gli accordi intersitituzionali come le circolari sulla redazione tecnica dei testi legislativi, sottoscritte dai presidenti delle due camere e dal presidente del consiglio dei ministri.
- Regole di correttezza istituzionale : Sono molte e in genere ritenute più innocue in quanto pressochè prive di vincolatività. Tra queste ci sono le regole di cerimoniale e del cd galateo parlamentare. Es. l’alternanza delle due Camere nella presentazione del programma di governo o nella trasmissione in prima lettura dei ddl finanziaria o di bilancio.
- Prassi e formazione dei precedenti : Esse sono importanti per prendere decisioni particolari su casi “controversi”.Ci si riferisce alla prassi quando si intende richiamare i comportamenti tenuti in precedenza rispetto ad una fattispecie concreta, con
Il limite rimane quello dell’attuazione e dello sviluppo delle funzioni che la Cost attribuisce al Parlamento, anche se è da intendersi in modo ampio. Al procedimento di formazione dei regolamenti parlamentari l’art. 64 dedica invece specifica attenzione, richiedendo che essi siano approvati da ciascuna Camera, a maggioranza assoluta dei componenti. Al Senato, dagli anni 70’ si richede la verifica automatica della maggioranza assoluta solo per l’approvazione finale di un complesso organico di modifiche al regolamento. Alla Camera dal 90’ la maggioranza assoluta occorre solo per il voto finale del testo per la giunta per il regolamento e che il quorum è accertato attraverso votazione nominale. Nella revisione dei regolamenti, un ruolo importante gioca la giunta per i regolamenti : tale organo, oltre a coadiuvare il Presidente nell’interpretazione del regolamento, detiene infatti anche una sorta di monopolio dell’iniziativa di revisione regolamentare. Al Senato tale monopolio è più mitigato, limitandosi a stabilire l’obbligo di un previo esame in giunta. Alla Camera invece il monopolio della giunta è quasi pieno, il cd “monopolio della penna”. I singoli parlamentari non possono presentare degli emendamenti ma solo principi e direttive, che, se approvati, obbligano la giunta a redigere un nuovo testo. La giunta perde la penna qualora si ritenga che essa non abbia colto il punto delle indicazioni ricevute nel solo caso in cui il presidente o 20 deputati ne facciano richiesta. Questi possono presentare il testo sostitutivo di quello della giunta che viene messo a votazione. I due regolamenti negano in ogni caso che sulle proposte di modifica del regolamento il Governo possa porre la questione di fiducia. Accanto al regolamento parlamentare generale, il Parlamento italiano conosce una molteplicità di altri atti, denominati anch’essi regolamenti. Questi sono previsti dal regolamento parlamentare generale, ma spesso il loro fondamento si trova all’interno delle leggi ordinarie. Si distinguono infatti i regolamenti speciali e i regolamenti di dir parl amministrativo (o minori ). I reg speciali sono quelli approvati da entrambe le assemblee che richiedono la magg ass e l’intervento della giunta (reg qualificato come interno dalla giunta per le elezioni; il reg per la verifica dei poteri; il reg per i procedimenti d’accusa contro il PdR). I reg amministrativi sono i reg approvati direttamente dall’ufficio di presidenza della Camera o dal consiglio di presidenza del Senato. Poi c’è la terza categoria ( secondari ), ovvero il reg della comm bica per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi. Non molto diversa appare la collocazione dei reg delle comm d’inchiesta, alle quali il potere regolamentare è riconosciuto dalla relativa legge istitutiva. In genere, questi, per quanto non espressamente previsto, rimandano al reg generale ovvero quello dal ramo del Parl d’appartenenza. Regolamenti minori e maggiori fanno parte di un unicum dotato dell’efficacia delle norme primarie. I reg minori occupano tuttavia una posizione subordinata rispetto a quella del regolamento della Camera cui si riferiscono, pertanto non possono porsi in contrasto con essi a pena d’invalidità. La legge ordinaria tende ad essere utilizzata tutte quelle volte in cui si intercettano posizioni giuridiche oggettive di soggetti esterni alla Camere. Il primo esempio di intarsio tra regolamenti e legge ordinaria è costituito dalla legge 14/1978, che introdusse il parere, obbligatorio ma non vincolante, delle commissioni parlamentari sulle nomine dei vertici degli enti pubblici. A questo punto si decise di modificare i reg delle due Camere al fine di dettare almeno alcune regole essenziali per la fattispecie riguardante la legge. Un altro intarsio si è verificato con riferimento alle procedure comunitarie. Esempio è la legge 86/ riformata nel 2005 la quale aveva individuato la legge comunitaria annuale come strumento cardine per l’adeguamento del’ordinamento interno alle direttive europee. I rego dei due rami del parl sono Con la legge ord si sono recepiti le direttive comunitarie adeguandole per il nostro ordinamento. I reg di Camera e Senato sono successivamente intervenuti per delineare un iter per l’esame di tale disegno di legge governativo (riserva d’assemblea – esame in sede referente presso comm pol UE – stretto controllo sull’ammissibilità degli emendamenti). Questa situazione è stata nuovamente modificata nel 2012 nell’intento di rimediare ai troppi ritardi e le ha sdoppiate. Da un lato le leggi di delegazione europea e
dall’altro la legge europea. Analogamente i reg parl hanno cercato di coinvolgere le commissioni nella fase ascendente. Differenze tra legge ord e reg : la legge è bicamerale a magg semplice, il regolamento è monocamerale a magg ass. La legge inoltre soggetta al vaglio del PdR e al sindacato di legittimità cost e può essere abrogata totalmente o parzialmente con referendum abrogativo. L’ambito riservato in via esclusiva al reg parl è piuttosto limitato, molto più ampia è invece l’area sulla quale si sovrappongono norme legislative e regolamenti parlam. Se questo può rappresentare un problema rispetto alla risoluzione di possibili antinomie (e c’è chi propone a tal proposito di seguire un ordine cronologico), in realtà c’è chi come il Manzella nega che ci sia un problema di tal fatta, ritenendo che tra i due atti-fonte sussista una divisione dei compiti e un principio di collaborazione grazie ai quali si impedisce ogni forma di antonomiatra legge e rg parl.
- Statuti o reg dei gruppi come fonti del dir parl? Normazione interna ai singoli gruppi: statuti alla Camera – regolamenti al Senato. La qualificazione dedi tali atti è molto dibattuta. Se si propende per la lettura dei gruppi come associazione tra privati è difficile qualificarli come fonti del diritto; se invece si considera i gruppi come organi delle Camere, è arduo sostenere che le regole che essi si danno siano del tutto irrilevanti. In ogni caso sussiteva un problema di pubblicità risolto soltanto, a seguito di scandali, nel 2012; si è giunti così all’obbligo di pubblicazione degli statuti/reg dei gruppi su internet Il reg del Senato è ancora più incisivo prevedendo che ogni atto di gestione finanziaria e non solo documenti di sintesi vengano rendicontati. Qualche forma di rilevanza nell’ordinamento parlam dei regolamenti interni dei gruppi si è sancita con quelle norme che tutelano le minoranze interne dei gruppi (in sende di interventi, dichiarazioni di voto e nel caso di contingentamento dei tempi). Lo status dei parlamentari Lo status dei parlamentari è la condizione giuridica della quale godono i parlamentari. In Inghilterra, nel 1300 nascono i primi embrioni di immunità quando il Parlamento denunciò i costumi scandalosi della Corona e della sua corte e seppe resistere alla volontà del Re di condannare i parlamentari il quale fu costretto poi annulla la sentenza e a riconoscere la libertà di parola e discussione del Parlamento. Questa libertà viene poi scritta nel Bill of Rights del 1689. In Francia, durante la rivoluzione francese, l’Assemblea nazionale sancì, oltre all’insindacabilità, un’altra garanzia: l’inviolabilità di ciascun deputato senza il consenso della camera di appartenenza. Lo Statuto albertino italiano riprende il modello francese: vi è l’insindacabilità e la garanzia per cui nessun deputato può essere arrestato senza il consenso della camera, a meno che non sia scoperto in “flagrante delitto”. Dopo l’abolizione di tutte le prerogative dei parlamentari durante il periodo fascista, l’Assemblea costituente riprende in sostanza la disciplina dello Statuto Albertino. Le fonti che disciplinano lo status dei parlamentari sono la Costituzione (artt. 68 e 69 Cost.), le leggi ordinarie e i regolamenti parlamentari. Tutte queste attribuzioni non devono essere intese a tutela del singolo, ma come strettamente inerenti alla funzione parlamentare (e al processo di decisione parlamentare – Manzella); in altri termini si tratta di situazioni individuali tutelate per assicurare l’indipendenza degli organi parlamentari. Lo status si acquista dal momento della proclamazione (l’atto conclusivo del procedimento elettorale). La proclamazione proviene o dagli uffici elettorali o, per i subentranti, dalla giunta delle elezioni. Nel caso dei senatori “a vita o di diritto” lo status si acquista automaticamente al momento stesso in cui cessano dalla carica di Capo dello stato; i senatori a vita di “nomina presidenziale” diventano tali al momento della comunicazione da parte del Senato. Tuttavia, da sola la proclamazione non garantisce l’acquisto irrevocabile dello status: infatti, l’elezione può sempre essere annullata dalla camera di appartenenza, durante il procedimento di verifica delle elezioni. Infatti, l’art. 66 Cost. stabilisce che spetta a ciascuna camera giudicare i titoli di ammissione dei propri componenti (regolarità elezioni; che non vi siano cause di incompatibilità, ineleggibilità e incandidabilità). Lo status si perde al cessare della legislatura (quando si riuniscono le nuove camere); se la camera stessa accerta la mancanza di requisiti; può inoltre essere perso con una sentenza penale con interdizione dai pubblici uffici e con le dimissioni del parlamentare. In quest’ultimo caso se motivato da incompatibilità, queste vengono annunciate all’Assemblea senza dibattito
persone ma sull’integrità dell’assemblea stessa nell’ambito del rapporto con altri organi dello Stato. A scrutinio segreto rimangono invece: le autorizzazioni a provvedimenti limitativi della libertà personale e quelle per sottoporre i parlamentari a intercettazioni. L’applicazione di questi principi (pregiudizialità ed effetto inibente) e la tendenza delle Camere ad affermare con larghezza l’insindacabilità di dichiarazioni rese al di fuori dell’attività parlamentare, portano i giudici a sollevare conflitto di attribuzione nei confronti delle delibere camerali: scaricando così sulla CC ogni questione circa l’applicazione dell’insindacabilità parlamentare. Questa situazione che danneggia terzi eventualmente offesi è stata accolta dalla Corte di Strasburgo, che in più di un’occasione ha condannato lo Stato italiano per violazione dell’art. 6 CEDU: ritenendo che così si determini un sacrificio eccessivo e sproporzionato per il diritto dei terzi a far valere le lesioni derivanti da dichiarazioni dei parlamentari. L’inviolabilità Nel 1993 il Parlamento ha riformato il secondo comma dell’articolo 68: viene soppressa la richiesta di autorizzazione della camera di appartenenza per le indagini e l’esercizio dell’azione penale; l’autorizzazione tuttavia rimane per le ipotesi di perquisizione personale o domiciliare, di arresto o di altra misura invasiva della libertà personale, necessitano di autorizzazione anche le intercettazioni. Regola generale è che la concessione sia negata sulla base del sospetto di volontà persecutoria (c.d. “fumus persecutionis”) da parte dell’autorità giudiziaria. Si tende tavolta a distinguere un fumus soggettivo, che attiene alle modalità e i tempi dell’esercizio dell’azione penale, e un fumus oggettivo per l’evidente infondatezza manifestata dall’azione stessa. Grazie a questo criterio con l’inviolabilità si persegue un interesse che attiene alla funzionalità e all’indipendenza del Parlamento. In particolare, l’interesse che non venga alterata l’integrità della composizione delle camere come risultante dal voto dei cittadini, da un duplice punto di vista: sia l’integrità numerica, sia la composizione politica dell’assemblea (che non sia alterato, ad es., il rapporto tra maggioranza e opposizione). Queste ragioni fondano la prassi dell’assoluta eccezionalità dell’accogliemento delle richieste d’arresto. Intercettazioni E’ stato negli anni sempre il nodo più problematico in materia di autorizzazioni, perché ha poco senso chiedere l’autorizzazione per un intercettazione e anche perché risulta essere un efficace strumento investigativo oltre che oggetto di curiosità tra i mass media e l’opinione pubblica. Dal 1993 in poi si è distinto fra intercettazioni dirette, indirette (cioè su utenze non intestate al parlamentare indagato, ma cmq rivolte ad acquisire elementi su di lui) e casuali (in cui ci si imbatte fortuitamente nella conversazione di un parlamentare). Le dirette e indirette necessitano di autorizzazione preventiva, per le intercettazioni casuali invece essendo accidentali l’autorizzazione è successiva, ma necessaria per poter utilizzarle nel processo.Cona la legge 140/2003 si previsto l’obbligo di autorizzazione anche per i tabulati telefonici che si riferiscano ad utenze intestate al parlamentare; i tabulati non sono delle vere e proprie intercettazioni, tuttavia la CC nel 2010 ha ritenuto ragionevole questa interpretazione del legislatore. Tuttavia, sebbene la distinzione tra indirette e casuali sia facile nella teoria, più complicato è distinguerle nella pratica; come complcato è il nesso tra l’autorizzazione all’utilizzo giudiziario delle intercettazioni e la divulgazione sui mass media (pubblicabili se sono nel testo dell’ordinanza – consultabili solo x i membri della giunta per le autorizzazioni se disposte in allegato dell’ordinanza). L’indennità parlamentare, la diaria e il dovere di partecipare alle sedute La Costituzione stabilisce, all’art. 69, che i parlamentare hanno un’indennità da stabilire con legge, a differenza dallo Statuto Albertino che dichiarava l’attività parlamentare gratuita e prevedeva solo una diaria. La legge n. 1261 del 1965 stabilisce che sono gli uffici di presidenza di camera e senato a stabilire l’ammontare dell’indennità: questa, tuttavia, non può superare lo stipendio dei presidenti di sezione della Corte di cassazione. Indennità che rapresenta un diritto soggettivo del singolo parlamentare. La stessa legge del 1965 stabilisce anche per la diaria (rimborso spese di soggiorno a Roma) che siano gli uffici di presidenza delle camere a stabilire l’ammontare sulla base di 15 giorni di permanenza a Roma del parlamentare e che sia sempre agganciata ai presidenti di sezione della Cassazione (quindi non aumentabile all’infinito).
L’indennità, proprio perché garantisce l’indipendenza del parlamentare è indisponibile, ne può essere oggetto di sequestro o pignoramento. Fino al 1994 l’indennità dei parlamentari godeva di un’esenzione fiscale totale. Gradualmente è stata ridotta fino a scomparire. Per quanto riguarda il vitalizio, è stato abolito formalmente nel 2012, oggi sono necessari 4 anni e 6 mesi di attività e almeno i 65 anni di età per avere accesso alla pensione da parlamentare. È prevista la decurtazione della diaria per i parlamentari che non partecipino ad almeno il 30% delle votazioni (r.S. <dovere di partecipare alle sedute dell’Assemblea e ai lavori di Comm>, r.C. un più generico demandando alla presidenza la normazione puntuale). Dal 2011 la decurtazione della diaria è prevista anche in commissione. Rapporto con il lavoro: i dipendenti pubblici eletti sono collocati in aspettativa s’ufficio ma non possono nel mentre maturare anzianità; i dipendenti privati invece non devono ma possono essere collocati in aspettativa. Questo perché <chi è chiamato a funzioni elettive ha il diritto di disporre del tempo necessario al loro adempimento e di conservare, durante il mandato, il suo posto di lavoro>. L’anagrafe patrimoniale, le spese elettorali e prerogative minori Mentre sono vietati i finanziamenti o i contributi ai singoli parlamentari (e ai candidati) provenienti da organi della PA o da enti pubblici o da società da questi controllate, devono invece essere dichiarati al Presidente della Camera i contributi ricevuti da privati se superiori a una certa entità. Entro tre mesi dalla proclamazione, ogni parlamentare è tenuto a depositare agli uffici di ciascuna camera una dichiarazione sulla propria situazione patrimoniale, sulle spese elettorali sostenute, nonché copia dell’ultima dichiarazione dei redditi. Nel caso di violazione delle norme in materia di spese elettorali, la legge prevede adirittura la decadenza dal mandato. Vi sono poi delle “prerogative minori”: accesso senza autorizzazioni alle carceri-strutture militari e alle caserme, passaporto di servizio, uso gratuito dei treni-autostrade-voli nazionali entro un certo limite. Nonché altri servizi a disposizione dell’amministrazione della Camera di appartenenza e rimborso spese per gli assistenti parlamentari e altre spese d’ufficio. La rappresentatività dei parlamentari Caratteristica essenziale dei parlamenti è essere rappresentativi. Questa funzione non si riferisce a singoli o a parti della società ma alla comunità nazionale. Il Parlamento dunque, a maggioranza può adottare deliberazioni che si presume rappresentino la volontà degli elettori. Sono le elezioni, a suffragio universale e diretto, ogni cinque anni lo strumento che garantisce questa legittimazione del parlamento. Le elezioni hanno una funzione di legittimazione e al contempo di espressione delle opinioni e degli interessi; garantiscono il ricambio dei governanti e permettono un controllo dei rappresentati sui rappresentanti e quindi dei cittadini sulle strutture dello Stato. La materia elettorale è oggetto di una serie di prescrizioni costituzionali, soprattutto alla condizioni di accesso all’elettorato attivo e passivo. L’art. 48 fissa le condizioni dell’elettorato attivo (uomini e donne >18 Camera e >25 Senato). Il voto di ciascun cittadino, il cui esercizio è un dovere civico, è personale, uguale, libero e segreto. L’art. 51 stabilisce che tutti i cittadini, dell’uno e dell’altro sesso, possono accedere alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza. L’art. 65 riserva alla legge le determinazioni dei casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l’ufficio di deputato o senatore. Sulle quote rosa. Nelle leggi elettorali del 93 era stata prevista una serie di meccanismi volti ad incentivare una più equa rappresentanza dei due sessi. La CC nel 95 ha dichiarato illegittime queste disposizioni, giudicandole in contrasto con l’art. 3 e 52 Cost, dai quali ha ritenuto derivi l’irrilevanza dell’appartenenza all’uno o all’altro sesso ai fini della candidabilità. Tuttavia il legis costituzionale ha affermato il principio della necessità di azioni positive per incoraggiare una più equilibrata presenza dei due sessi negli organi della rappresentanza politica. Le leggi elettorali dalla Costituente ad oggi L’Assemblea Costituente nel ‘47 aveva previsto per la Camera un sistema proporzionale, e inizialmente per il Senato un sistema elettorale a collegio uninominale proposto dall’onorevole Nitti. Nel gennaio del ’48 la
due partiti vanno al ballottaggio tra loro e il vincitore ottiene il premio. Al Senato rimane in vigore la legge Calderoli, così come modificata dalla Corte. Verifica delle elezioni: giudice della correttezza del procedimento elettorale è, secondo la Costituzione, lo stesso Parlamento. Sono le due Camere a giudicare sui titoli di ammissione dei propri componenti e sulle cause di ineleggibilità e incompatibilità determinate dalla legge o dalla Costituzione, nonanche sulle ammisioni di contrassegni, liste o candidature. A proclamare eletti i parlamentari sono gli uffici elettorali. A fronte di eletti in più circoscrizioni, il Presidente di Assemlea, dopo la scelta del candidato, procede a proclamare il candidato subentrante. Con la proclamazione il parlamentare acquista il suo status, ma è temporaneo e reversibile. Ciò perché è oggetto del giudizio di convalida la cui procedura nelle due Camere è affidata alla giunta per le elezioni , composta da 30 membri alla Camera e da 20 al Senato, scelti dal Presidente (su indicazione dei gruppi) e per prassi presieduta da esponenti di opposizione. La giunta può decidere di proporre la convalida delle elezioni o aprire un’istruttoria: in questo caso un comitato interno verifica le schede; alla Camera queste attività sono compiute in contradditorio, Il Senato segue invece un modello inquisitorio, che considera il contradditorio come eventuale. A conclusione dell’istruttoria la giunta può proporre la convalida o la contestazione dell’elezione. In questo ultimo caso si ha una udienza pubblica con tanto di avvocati, alla quale segue un uovo giudizio della giunta. Qui la palla torna all’Assemblea che può sovranamente rovesciare la proprosta della giunta, senza che vi sia nessun rimedio giurisdizionale ( anche se in genere si rispetta il verdetto della giunta con un silenzio-assenso). Le cause di ineleggibilità , contenute nel TU del 1957, sono causate da: 1) titolarità di alcune cariche elettive (presidenti di provincia, sindaci + 20.000); 2) titolarità di determinati uffici (magistrati, prefetti, diplomatici, capi di gabinetto dei ministeri, direttori generali delle ASL); 3)titolarità di particolari rapporti economici con lo Stato; 4) titolarità di rapporti di impiego con governi esteri; 5) l’essere giudici costituzionali (e di recente anche componenti di autorità di vigilanza). Per potersi candidare, i titolari di cariche elettive e di uffici pubblici per i quali è prevista l’ineleggibilità, devono abbandonare la carica almeno 180 giorni prima della fine della legislatura; oppure, nel caso di scioglimento anticipato, entro 7 giorni successivi alla pubblicazione del relativo decreto. Quest’ultima possibilità è negata ai magistrati che intendano candidarsi nelle circoscrizioni sottoposte alla giurisdizione degli uffici cui sono assegnati. I sindaci dei comuni più popolosi e i Presidenti delle giunte provinciali devono invece necessariamente abbandonare la carica prima delle elezioni, fino a pochi anni fa non valeva l’inverso. Infatti con la legge 148/2011 è stato introdotta una generale incompatibilità tra il mandato parlamentare e qualsiasi altra carica elettiva superiore ai 5000. E’ stato così rafforzato il principio del divideto di cumuli di mandati, con l’intenzione di tenere distinte le classi politiche nazionali e locali e favorire quindi una maggior partecipazione e un ricambio delle elitè. Per l’ineleggibilità di chi ha rapporti economici con lo Stato: non può candidarsi chi è legato con lo Stato da rapporti d’affari anche di modesta entità, mentra la via è aperta a chi controlla società titolari di importanti concessioni – anche nel settore radiotelevisivo. La ratio di questi strumenti è quella di garantire la correttezza della competizione elettorale e l’uguaglianza tra i competitori Proprio a questo fine nel 2012 è stato introdotto un TU sull’incandidabilità, categoria questa non espressamente prevista dalla Costituzione ma che preclude in ogni caso la possibilità di esercitare
l’elettorato passivo. Questo ha sancito che non si può essere parlamentare (neanche europeo) se condannato a una pena dententiva superiore ai due anni per delitti a carattere associativo, terrorismo, nonche tutti i delitti colposi per i quali sia prevista una pena non inferiore a quatto anni e quelle che abbiamo come pena accessoria l’interdizione dai pubblici uffici. Le cause di incompatibilità per il parlamentare: non si può essere contemporaneamente deputato e senatore, parlamenare e giudice cost, membro CSM o consigliere regionale; nonché moltri altri casi che riguardano cariche o mandati siano essi elettivi o non. Se emerge un’incompatibilità, il parlamentare deve scegliere. Qualora non v sia l’opzione, la giunta propone all’Assemblea di dichiarare la decadenza da parlamentare. Ad esso subentra il primo dei non eletti. Il giudizio sull’ineleggibilità rientra nella verifica dei poteri, quello sulla compatibilità presuppone che la convalida sia già avvenuta. I parlamentari hanno l’obbligo, strumentale ad entrambi i giudizi , di comunicare gli incarichi ricoperti. Se emerge un’incompatibilità il parlame deve optare. Gruppi parlamentari I gruppi parlamentari sono la proiezione in Parlamento dell’articolazione del sistema politico (partiti, movimenti..). I deputati devono dichiarare a quale gruppo parlamentare vogliono fare parte. Questa fase è necessaria perché prevista dai regolamenti delle due Camere: i parlamentari che non scelgono un gruppo sono assegnati d’ufficio al gruppo misto. Per formare un gruppo servono 20 dep e 10 sen. Vi è anche la possibilità della formazione di gruppi in deroga o autorizzati, ovvero un gruppo con consistenza numerica ridotta. Nella XIII legislatura vi fu l’esplosione del gruppo misto: 100 deputati dalle più diverse provenienze politiche, originando problemi di organizzazione al proprio interno. Alla Camera quindi si escogitò la formazione dei “quasi gruppi”, ovvero delle componenti politiche del gruppo misto. La disciplina delle componenti politiche : se si raggiunge 10 dep la componente si può costituire, oppure se di numero inferiore (minimo 3) purchè rappresentino un partito o movimento. Tale disciplina si interessa anche della vita interna del gruppo, in modo da assicurare la proporzionalità e la consistenza delle componenti all’interno degli organi e per le deliberazioni. Vi è stata inoltre l’attribuzione alle componenti politiche di gran parte dei poteri spettanti ai gruppi quanto al diritto di intervenire nella discussione e nella possibilità di essere invitate alla conferenza dei capigruppo (in occasioni di straordinaria importanza) e comunque senza il potere di voto. Al Senato il regolamento non riconosce le componenti politiche. Funzioni dei gruppi : la suddivisione dei parlamentari in gruppi è innanzitutto funzionale a esigenze organizzative. Consente di comporre in modo proporzionalmente rappresentativo gli organi delle Camere, anzitutto delle commissioni. Il presidente d’Assemblea insieme ai presidenti dei gruppi formano la Conferenza dei capigruppo. Questa è l’organo di direzione politica di ciascuna Camera, che definisce il programma e il calendario dei lavori. Alla conferenza spesso partecipano anche i presidenti delle commissioni (i vicepresidenti al S) i presidenti delle principali componenti politiche e i vicepresidenti d’Assemblea. Il Governo anche vi partecipa, spesso attraverso il Ministro per i rapporti con il Parlamento, per indicare le proprie priorità. Le riunioni sono pubbliche. Nella conferenza generalmente si decide per consenso ma nei rari casi in cui si vota vige cmq il criterio ponderiale. Ai gruppi l’amministrazione e il bilancio delle Camere assicurano locali, attrezzature e contributi. A tal proposito in entrmbi i Rami si prevede un sistema di controlli e una serie di norme che garantiscano la trasparenza. Questi possono avere dipendenti pubblici o privati. La displina di gruppo è volontaria e non obbligatoria. I regolamenti o statuti, che devono assicurare spazio ai dissenzienti, vengono trasmessi alla presidenza di ciascuna camera per essere pubblicati su internet.
un tempo si contestava l’eccessiva parcellizzazione della funzione legislativa a carattere minuto come le cd leggine, oggi sembra superato grazie alla grande infulenza che hanno comm trasversali come quelle di affari costituzionali e bilancio, oltre all’acresciuto peso del governo e del ministero dell’economia. Il principio della rapp proporzionale dei gruppi nelle comm è sancito nella Cost, art 72 per le sole comm con poteri deliberanti e d’inchiesta. Ogni parlamentare è chiamato a far parte di una comm permanente. Anche i membri del Gov fanno parte delle comm anche se per via dei loro impegni sono sotituiti in caso da altri membri del proprio gruppo, quindi uno stesso parlamentare può essere membro di più comm (in deroga alla regola generale per cui ciascun parlamentare può essere membro di una sola comm). Questa previsione vi è anche al Senato per i gruppi dalla consistenza numerica inferiore al numero delle comm. Salvo poteri correttivi del Presidente d’Assemblea, spetta ai gruppi designare i propri rapp in comm che possono essere cmq intercambiati. Un potere che si ripropone dopo due anni di legilslatura quando la composizione della comm va rinnovata. La sostituzione è lo strumento che garantisce il controllo politico dei gruppi sulla composizionee, quindi, sui lavori delle comm. Possono essere in sede referente (discutono e redigono il testo, in aula il testo può essere ridiscusso ed emendato); legislative/deliberanti (completano tutto l’iter legislativo, il testo non passa all’aula); e in sede redigente una via di mezzo tra le prime due. Queste ultime sono regolate in maniera diverse alla Camera e al Senato. La Camera vota il testo della commissione senza emendamenti articolo per articolo e poi sul testo finale. Al Senato invece è prevista solo la votazione finale del testo della commissione. I lavori sono diretti da un presidente – eletto fra i suoi compenti a scrutinio segreto a magg ass, salvo ballottaggio – il quale svolge un ruolo essenziale specie nella definizione dell’odg. Il presidente, coadiuvato dall’ufficio di presidenza, introduce l’esame o nomina il relatore per ciascun provvedimento e prende parte alle discussioni e votazioni. Le comm possono articolarsi a loro volta in comitati permanenti (sottomissioni al S) che svolgono attività consultiva) o temporanei (in genere da + progetti di legge ne redigono un testo unificato). Alle comm viene anche affidata una funzione consultiva interna mediante pareri indirizzati ad altre comm. (qualora una materia investa le competenze di una pluralità di comm). In questo caso, o viene radicata la competenza prevalente di una sola comm, invitando le altre a formulare dei pareri, oppure si sceglie la via dell’assegnazione del progetto di legge alle comm riunite. Vi è poi anche un’attività consultiva esterna delle comm: sugli atti normativi del governo, sugli atti preparatori della normativa UE; sulle nomine fatte dal governo (vincolante, tipo l’advice and consent del Senato USA). La pubblicità dei lavori è affidata principalmente ad un resoconto stenografico, nonché anche attraverso strumenti audiovisivi e internet, anche se la forma ordinaria di pubblicità è quella del resoconto sommario. Non è ammesso il pubblico a queste sedute. Commissioni speciali : sono comm formate raramente, il cui mandato è definito dall’atto istitutivo e può essere limitato a dei compiti precisi. Non è una comm speciale ma è assimilabile ad essa la comm d’indagine sull’onorabilità dei dep e dei sen (Giurì d’onore). Le giunte: si distinguono dalle comm per una composizione più ristretta e per i componenti che sono designati dal Presidente d’Assemblea. Sono organi il cui insediamento è previsto fra i primi adempimenti delle Camere appena costituitesi. Sono:
- La giunta per il regolamento: è composta da 10 o più membri, nominati secondo i criteri di proporzionalità dal presidente. Ad essa spetta promuovere ed esaminare modifiche al regolamento; proposte che sono poi esaminate e approvate a magg asoluta dei componenti della camera di riferimento. Ha inoltre importanti funzioni interpretative del reg sulle quali ultimamente spesso ci si è appoggiati per riformare le procedure parlamentari senza normarle con i regolamenti
- La giunta delle elezioni è l’organo che alla Camera (al S vi è un’unica giunta per le elezioni e immunità) esercita l’attività istruttoria per la verifica dei poteri che consiste nel controllo sulla regolarità delle operazioni elettorali e sull’accertamento di eventuali situazioni di ineleggibilità o incompatibilità. La giunta nominata dal presidente, dura tutta la legislatura. Opera in modo quasi giurisdizionale, tuttaviasvolge un’attività solo preparatoria di decisioni che possono essere cmq rovesciate dall’Assemblea.
- La giunta per le autorizzazioni è l’organo competente: a valutare se un dato comportamento di un parlamentare rientri tra quelli coperti dalla garanzia dell’insindacabilità; a valutare poi se debbano essere accolte le richieste provenienti dall’autorità giudiziaria, nonché quelle riguardanti i reati ministeriali, cioè compiuti da ministri-deputati nell’esercizio delle loro funzioni. E’ composto da 21
dep o 23 sen, nominati dal presidente. Una volta chiamata in causa deve presentare una proposta corredata di una relazione entro 30gg all’Assemblea. Anche qui le decisioni proposte possono essere rovesciate IL MAGISTRATO D’ASSEMBLEA Tra gli organi direttivi di un’assemblea parlamentare il ruolo rivestito dal presidente è particolarmente importante. Il presidente è l’organo cui spetta regolare i lavori, dirigere e moderare le discussioni.Tuttavia le funzioni del Presidente non si esauriscono all’interno di ciascuna camera, svolgendo una variegata attività di rappresentanza parlamentare sul piano internazionale. Inoltre sono titolari di funzioni che incidono su alcuni snodi fondamentali della nostra forma di governo. La Cost affida al Presidente del S dunzioni di supplenza del Capo dello Stato e al Presidente della C quella di Presidente del Parlamento, nonché questi devono essere consultati dal PdR in caso di scioglimento anticipato. Se la carta costituzionale dedica alla figura presidenziale solo alcune previsioni (cfr. art. 63, 86, 88), il regolamento parlamentare è ricco di disposizioni che, ad essa, si riferiscono più o meno direttamente Modalità di elezione. L’elezione del Presidente, antecedente alla formazione del governo, è uno dei primi adempimenti che entrambe le assemblee devono assolvere. Secondo quanto previsto dall’art. 61 della Costituzione, la prima riunione delle Camere deve avere luogo entro 20 giorni dall’elezione e, in quella sede, l’Assemblea elegge il proprio Presidente. L’elezione avviene sotto la guida di una Presidenza provvisoria (art. 2 RS e RC), carica che difetta a livello regolamentare di una chiara definizione sia nel ruolo che nei poteri, sebbene assuma decisioni preliminari che condizionano la vita dell'Istituzione (ad es. adozione da parte del Senato repubblicano del Regolamento del 1919). Al Senato svolge il ruolo di presidente provvisorio il Senatore più anziano d’età, mentre alla Camera prevale il criterio dell’esperienza. Quorum. I riferimenti regolamentari sono gli articoli 4 dei regolamenti delle due camere. Per la Camera è richiesta la maggioranza dei 2/3 dei componenti al primo scrutinio, 2/3 dei voti per il secondo ed il terzo; dal quarto la maggioranza assoluta. Al Senato è richiesta la maggioranza assoluta dei componenti nei primi due scrutini, la maggioranza dei membri presenti nel terzo scrutinio (che ha luogo il giorno successivo) e, in caso di mancata elezione, si procede con il ballottaggio tra i due candidati precedentemente più votati, altrimenti è eletto il senatore più anziano d’età. Perché due differenti sistemi di elezione? alla Camera si vuole privilegiare il criterio della più ampia rappresentatività, al Senato si cerca di agevolare la rapidità dell’elezione (perché il Presidente del Senato è il supplente del Capo dello Stato). Evoluzione storica. Per capire ruolo e poteri del Presidente è necessario considerare anche il contesto politico-istituzionale ed elettorale. Tre sono le fasi essenziali:
- le prime sei legislature (1948-1976): elezione di alcune personalità per mantenere gli equilibri delle coalizioni composite
- tra il 1976 e il 1993: il rapporto collaborativo tra maggioranza e opposizione sfocia nell’attribuzione delle Presidenze di Camera e Senato a diverse personalità, anche espressione del maggior partito di opposizione (Presidente come mediatore e garante fra tutte le parti politiche);
- dal 1994 (torsione maggioritaria e avvento della Seconda Repubblica) emerge anima politica del Presidente. Se con le riforme dei regolamenti del 1971 è stato sancito che il presidente di ciascuna assemblea debba astenersi dall’entrare nel merito politico delle questioni e che non debba partecipare al voto (in questo periodo i presidenti eletti provengono dalle fila del maggior partito di opposizione), a partire dagli anni novanta si è andata affermando la prassi per cui entrambi i presidenti siano diretta espressione della maggioranza. Quest’ultima prassi si è interrotta nella XIV, XV E XVI legislatura, quando sono stati eletti Presidenti della Camera i leader di partiti minori della maggioranza, sulla base di accordi di coalizioni. Non sono nemmeno mancati casi in cui i Presidenti abbiano espresso posizioni differenti, se non addirittura contrastanti, tali da determinare persino una frammentazione nella maggioranza di governo (caso Presidenza Fini XVI legislatura). I compiti a cui sono chiamati ad adempiere sono numerosi e di diversa natura. Per queste ragioni il Presidente è coadiuvato dall’Ufficio di Presidenza.
Le votazioni La votazione è il procedimento con cui si forma la volontà dell’assemblea parlamentare. Ogni volta che decide l’Assemblea vota, non solo per approvare le leggi ma in ogni procedimento. L’ordine delle votazioni è disciplinato da un complesso sistema di regole e prassi che il presidente considera insieme a tre esigenze: economia, coerenza del procedimento deliberativo, garanzia della libertà della scelta dei parlamentari. Di ordini di votazione non si può parlare per quelle elettive. Le dichiarazioni di voto sono consentite nelle votazioni deliberative. I parlamentari possono chiedere la parola brevemente per una spiegazione del voto. La dichiarazione serve a rendere pubblica la scelta del parlamentare e non può protrarsi per più di 10 min. Il numero legale e la sua verifica. Esso è un requisito. Le deliberazioni del Parl non sono valide se non è presente la maggioranza dei loro componenti. La presenza del numero legale è presunta. La presidenza deve verificarla solo se lo richiedono 20 dep o 12 sen. Nelle comm: al Senato si procede con un registro delle presenze, in modo da constatare all’inizio della seduta il numero legale (metà più uno); alla Camera il num legale è pressochè sempre presunto, salvo in sede legislativa, per la sola votazione finale e quando si tratti di procedere a votazioni segrete. Per gli assenti: in entrambe le Camere i parlamentari assenti per missioni o congedo sono computati come presenti ai fini della determinazione del numero legale. Qualora sia accertata l’assenza del numero legale: alla Camera la seduta è sospesa per un’ora dal presidente che può anche scioglierla; al Senato la sospensione è di 20 min e per max 4 volte consecutive poi sciolgimento. La verifica del numero legale è uno degli strumenti ostruzionistici in mano all’opposizione. Tipi di voto : 1) votazioni tacite se nessuno chiede di parlare risulta approvato; 2) votata per appello nominale rispondendo all’appello, ogni parlamentare esprime il proprio voto ad alta voce passando davanti al banco della presidenza. E’ un voto palese; 3) voto segreto, tali sono lo scrutinio segreto e il voto per schede; 4) votazioni sommarie, a occhio; 5) votazioni qualificate, viene registrato nome e numero dei votanti. In entrambe le Camere il metodo ordinario è quello palese e sommario. Su richiesta si può procedere per votazione nominale, attraverso il sistema elettronico. Inoltre in entrambi i rami sono necessariamente sottoposte a scrutinio segreto le elezioni e le votazioni alle persone. Per converso tale sistema è vietato per le leggi finanziarie e di bilancio e in generale su disp o emendamenti che comportino aumenti di spese o diminuzione di entrate. Se il Governo pone la questione di fiducia non si può procedere a votazione segreta. Essa può invece essere chiesta su materie concernenti i diritti e le libertà e sulle modificazioni al regolamento. Computo degli astenuti: in entrambe le Camere gli astenuti concorrono al raggiungimento del numero legale. Scrutinio e calcolo delle maggioranze. Ai segretari spetta la funzione di contare e svolgere le operazioni materiali di numerazione dei voti; al presidente quella di controllare le operazioni e proclamare il risultato. Ad egli spetta poi, in caso di irregolarità, il potere di annullare la votazione e di disporne una seconda. Oltre alla maggioranza semplice, possono essere previste costituzionalmente, maggioranze qualificate. Maggioranza assoluta, la metà più uno dei componenti del collegio. Per le votazioni elettive, il mancato
raggiungimento del numero minimo previsto non da luogo a rigetto ma si continua con una nuova votazione. Programmazione dei lavori OriginiI regolamenti parlamentari del 1971 nell’adottare il metodo della programmazione hanno superato la logica della definizione seduta per seduta dell’odg. Questo era approfato a fine della seduta precedente, su proposta dal presidente con decisione assunta a magg dalla stessa Assemblea. Con il metodo della programmazione dei lavori si è inteso organizzare la produzione legislativa, evitando provvedimenti sporadici, occasionali e intermettenti dando invece una serie di riferimenti materiali e temporali. Tuttavia si era tralasciata l’importanza del momento attuativo; il contingentamento dei tempi è stato inserito reso obbligatorio solo nell’88’. Successivamente si è abbandonato il metodo dell’unanimità in seno alla conferenza dei capigruppo per l’approvazione di programma e calendario a favore del consenso di almeno 3/4 dei componenti della Camera. La programmazione dei lavori si dota di tre stumenti: 1) il programma dei lavori (bimestrale al S e bi o trimestrale alla C); 2) il calendario dei lavori (mensile al S e trisettimanale alla C); l’odg, detto anche seduta.
- è l’unico dei tre ad essere determinato esclusivamente dal presidente
- fissa il numero e la data delle singole sedute con l’indicazione degli argomenti da trattare, specificando quando discutere e quando votare
- ci si limita ad inserire i provvedimenti o argomenti che saranno presumibilmente trattati. Il procedimento per la formazione del programma e calendario segue delle fasi: Contatti della presidenza con il presidente dell’altro ramo e con il governo in vista della conferenza dei capogruppo Eventuale conferenza dei presidenti delle comm Riunione conf capogruppo. Il presidente presenta una bozza O il programma è approvato (unanimità al S e magg qualificata alla c) o in mancanza di approvazione è definito dal presidente Il programma è comunicato all’Ass e diviene quindi definitivo Specifici vicoli sono presenti nei regolamenti per contingentare e garantire allo stesso tempo adeguati tempi di discussione e votazione (tempo minimo nell comm). Su questo il presidente deve garantire opportuni spazi ai gruppi dissenzienti. Si può parlare di una vera e propria quota riservata all’opposizione. Non manca cmq flessibilità e casi straordinari che possono entrare automaticamente nel calendario (legge finanziaria e di bilancio, disegno di legge comunitario ad es). Esiste una procedura per l’inserimento di argomenti nuovi all’odg e richiede quorum particolarmente elevati. Il contingentamento dei tempi consiste nella determinazione del tempo complessivo da dedicare ad un certo argomento, nel momento in cui questo è iscritto al calendario dei lavori (eventualmente fissando anche il momento in cui tale esame si concluderà con il voto finale) e nella sua ripartizione tra i diversi gruppi (che poi decisono al loro interno come distribuire il tempo tra i loro membri). Il potere di determinare il contingentamento dei tempi spetta a chi decide il calendario e quindi alla conf dei capigruppo, se raggiungono la maggioranza richiesta (unanimità al Senato e capigruppo che rappresentano almeno i ¾ dell’Assemblea alla C) o in alternativa al presidente. Il contingentamento va deliberato all’unanimità della conf quando si tratti di progetti di legge: costituzionale; su materie cui è possibile richiedere scrutinio segreto; questioni di eccezionale rilevanza politica su richiesta di un gruppo parlamentare. Generalmente cmq vige il principio per cui il tempo assegnato ad ogni argomento deve
FUNZIONE DI CONTROLLO
È un tema che presenta due elementi di difficoltà: l’indeterminatezza del dato normativo e l’incertezza definitoria. Le norme che delineano la funzione di controllo del Parlamento sono inserite nei regolamenti parlamentari, ma non vi è nessun riferimento in Costituzione, se non quello della legge cost. 2012 del CONTROLLO SU FINANZA PUBBLICA: L’art. 5 della legge dà l’onere alle camere, rinviando ai regolamenti, di esercitare il controllo sulla finanza pubblica. Dunque c’è una espressa indicazione costituzionale riguardante il controllo parlamentare; tuttavia resta circoscritta solo a questa area (finanza pubblica). “ la verifica dell’attività di un soggetto politico in grado di attivare una possibile reazione sanzionatoria ”. INSIEME DI ATTIVITÀ E PROCEDURE ATTRAVERSO CUI LE CAMERE VERIFICANO L’AZIONE DEL GOVERNO E LA SUA RESPONSABILITÀ POLITICA, INTERVENENDO SU SINGOLI ASPETTI CON LA FINALITÀ DI STIMOLARE ED EVENTUALMENTE CORREGGERNE LE DIRETTRICI. Per esercitare al meglio la funzione di controllo, il Parlamento può avvalersi della ATTIVITÀ ISPETTIVA, FINALIZZATA ALL’ACQUISIZIONE DI CONOSCENZE E CUI CORRISPONDE L’OBBLIGO DI RISPOSTA IN CAPO AI SOGGETTI COINVOLTI. Dunque, è possibile distinguere: A) GLI ATTI CONOSCITIVI PROPRIAMENTE DETTI: INDAGINI CONOSCITIVE E AUDIZIONI DEL GOVERNO finalizzati a RAFFORZARE L’ATTIVITÀ CONOSCITIVA DELLE CAMERE perché dirette ad ACQUISIRE NOTIZIE- DOCUMENTI UTILI. Prevedono l’audizione di Ministri competenti, funzionari ministeriali e amministratori di Enti pubblici, di Enti territoriali, di organismi privati, di associazioni di categoria ed altre persone esperte nella materia oggetto d’esame (art. 144 RC e 48 RS). Una volta conclusasi l’indagine, la Commissione – o le Commissioni che procedono congiuntamente previa intesa – redige un DOCUMENTO CONCLUSIVO in cui vengono inclusi i risultati ottenuti, sottoposti a regime di pubblicità grazie ai resoconti sommari o resoconti stenografici (Cfr. indagini conoscitive delle Commissioni Affari Costituzionali della Camera e del Senato in materia di riforma costituzionale). B) GLI ATTI ISPETTIVI: L’INTERROGAZIONE, L’INTERPELLANZA E L’INCHIESTA PARLAMENTARE Sebbene sono utilizzati in modo intercambiabile, l’interrogazione consiste in una domanda: è vero o no questo fatto?; mentre con l’interpellanza si chiede quali politiche il governo ha intenzione di porre in essere? Lo strumento dell’interrogazione si presta a diversi usi: mettere in luce un parlamentare, mettere in mora il governo. Spesso si avvalgono delle interrogazioni (ma anche delle interpellanze) le minoranze parlamentari non tanto con il proposito di mantenere l’azione del governo quanto piuttosto con quello di criticarlo o sollecitarlo ad intraprendere una determinata iniziativa.
- INTERROGAZIONE L’ATTO ISPETTIVO DEVE RISPETTARE DUE REQUISITI: · COMPETENZA DEL GOVERNO A RISPONDERE · PROPRIETÀ DI LINGUAGGIO (NO PAROLACCE, PAROLE VOLGARI O OFFENSIVE) L’ATTO DEVE AVERE LA PARTECIPAZIONE DEL GOVERNO. L’INTERROGAZIONE INEVASA O CUI NON VIENE DATA RISPOSTA NON COMPORTA ALCUN OBBLIGO DI RISPOSTA. Le interrogazioni devono comunque essere sottoposte ad un PREVENTIVO GIUDIZIO DI AMMISSIBILITÀ effettuato dal PRESIDENTE DELL’ASSEMBLEA, relativo al RISPETTO DI REQUISITI FORMALI (non deve contenere affermazioni sconvenienti o ingiuriose) e sostanziali (deve essere rivolta al Governo, al Ministro, etc.). A livello procedurale, DIVERSE VARIANTI A SECONDA DELLA RISPOSTA:
- RISPOSTA ORALE, poste all’ordine del giorno quindici giorni dopo la presentazione e che di norma hanno luogo il martedì. Sia in assemblea che in commissione (quest'ultima introdotta con riforma 1971) per l’iscrizione all’ordine del giorno si tiene conto del parere del Governo che, di fatto, ha la facoltà di scegliere le interrogazioni cui rispondere. La Capigruppo, tramite la programmazione dei lavori cerca di arginare tale fenomeno.
- A RISPOSTA SCRITTA, che si esauriscono nella trasmissione della domanda e della risposta e, dunque, non mettono a confronto colui che formula il quesito con colui che è chiamato a rispondervi entro il termine di venti giorni
- IMMEDIATA introdotte con la riforma del regolamento 1988 (cd. Question time –, che si svolge periodicamente solo in sede di plenum ed è relativo ad un argomento “ connotato da urgenza o particolare attualità politica” (art. 135 bis RC e 151 bis RS) individuato dalla Conferenza dei Capigruppo
- L’INTERPELLANZA assume un rilievo importante sotto il profilo politico, in quanto vi si RICORRE PER CONOSCERE E VALUTARE “I MOTIVI E GLI INTENDIMENTI” CHE HANNO PORTATO IL GOVERNO AD ASSUMERE UN DETERMINATO COMPORTAMENTO IN MERITO A QUESTIONI DI PARTICOLARE RILIEVO O DI ORDINE GENERALE (RC 136 – 138bis RS artt. 154-156). sono presentate per iscritto dal singolo senatore o dal deputato presso l’ufficio di presidenza della camera di appartenenza e, poiché hanno ad oggetto l’indirizzo politico del governo, possono essere discusse solo in sede assembleare. Lo scorso 3 agosto la Giunta per il Regolamento della Camera ha approvato nuove norme in materia di ammissibilità di documenti di sindacato ispettivo. Le principali innovazioni riguardano · il termine per la presentazione delle interpellanze urgenti: è anticipato alle ore 18 del martedì (resta fermo il termine delle ore 12 del martedì per la presentazione del question time); · la formulazione: deve essere sintetica, essenziale e diretta (la premessa deve essere il più concisa possibile, non può contenere valutazioni, considerazioni o richiami ad elementi non strettamente legati al quesito posto); ove l’atto superi il limite fissato in misura pari o inferiore ad un quarto la pubblicazione dell’atto è sospesa fino all’accertamento della sua ammissibilità. Ove l’atto superi tale limite, sarà automaticamente dichiarato inammissibile; tutti gli atti devono essere presentati in formato digitale al fine di poter verificare il rispetto del numero massimo di parole (in caso di deposito cartaceo, la pubblicazione è sospesa fino a quando non siano presentati in formato digitale). FUNZIONE CONOSCITIVA LE COMMISSIONI DI INCHIESTA E' uno STRUMENTO STRAORDINARIO e che per eccellenza INTERPRETA IL SIGNIFICATO DI POTERE ISPETTIVO, di cui entrambe le Camere sono titolari, e che consente la diretta acquisizione di notizie e l’approfondimento nelle cd. “materie di pubblico interesse”. È IL MODUS PIÙ INCISIVO ATTRAVERSO CUI IL PARLAMENTO PUÒ SVOLGERE ACCERTAMENTI SU QUESTIONI CHE A LIVELLO POLITICO SONO ESTREMAMENTE RILEVANTI. Le due Camere infatti possono decidere di avvalersi di tale strumento, ma:
- nel determinare la COMPOSIZIONE, è necessario RISPETTARE LA PROPORZIONE DEI VARI GRUPPI PARLAMENTARI PRESENTI IN QUEL DATO MOMENTO (sono i capigruppo a determinare chi va in commissione e la nomina spetta al Presidente. c’è incompatibilità tra membri del governo e membri della commissione)
- nel determinare L'OGGETTO, è necessario che rientri nelle MATERIE DI PUBBLICO INTERESSE, determinate dalla maggioranza. La commissione è dotata degli STESSI POTERI ED INCONTRA GLI STESSI LIMITI CUI È SOTTOPOSTA L’AUTORITÀ GIUDIZIARIA, che è un potere forzoso. Emerge quindi un PROBLEMA DI NATURA COSTITUZIONALE CHE RIGUARDA L’ESERCIZIO DI FUNZIONI GIURISDIZIONALI, IN RAGIONE DEL PRINCIPIO DEL PARALLELISMO DEI POTERI CON QUELLI DELL’AUTORITÀ GIUDIZIARIA SANCITO DALL’ART. 82 DELLA COSTITUZIONE. Parte della dottrina, anche in sede costituente, ha manifestato forti perplessità in quanto l’art. 82 COSTITUIREBBE NON SOLO UNA DEROGA AL PRINCIPIO DI DIVISIONE DEI POTERI, in relazione al fatto che la Costituzione conferisce ad un organo politico gli stessi poteri che di norma spettano esclusivamente al giudice; ma anche una DEROGA DEGLI ARTT. 13 E SS. DELLA COSTITUZIONE. La commissione non esercita funzioni giudiziarie, né ha natura giudiziaria. Il fatto che sugli atti della Commissione di inchiesta non ci sia giurisdizione, è stato anche affermato dalla Corte di Cassazione con una sentenza del 12 marzo 1983 (depositata nel’84) che riguardava la Commissione sulla Loggia massonica p2 e il sequestro di registri, in cui si ribadisce come le COMMISSIONI DI INCHIESTA NON POSSANO ESSERE CONSIDERATE COME UN POTERE GIURISDIZIONALE Le Commissioni di inchiesta godono del SEGRETO FUNZIONALE = PUÒ PORRE IL SEGRETO SUGLI ATTI DA ESSA SVOLTI in DEROGA AL PRINCIPIO GENERALE DI PUBBLICITÀ DEI LAVORI DEL PARLAMENTO. Tale omissione di informazioni può essere fatta valere anche nei confronti dei membri delle Camere e dei loro Presidenti Per l’ISTITUZIONE di una commissione, AL SENATO è prevista una sorta di CORSIA PREFERENZIALE DI CUI DISPONGONO LE MINORANZE PARLAMENTARI: difatti, l’art. 162 co. 2 RS prevede che qualora una richiesta
