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MICHELE GERARDO
Anticorruzione e trasparenza nella pubblica amministrazione.
Profili giuridici, economici ed informatici
INDICE: 1. Introduzione; 2. Aspetti della disciplina della trasparenza strumentali alla prevenzione della corruzione e degli illeciti nella p.a.; 3. Segue. Presupposti affinché la disciplina sulla trasparenza possa efficacemente operare; 4. Aspetto statico dell’attività rivolta alla prevenzione della corruzione; 5. Aspetto dinamico dell’attività rivolta alla prevenzione della corruzione; 6) Gestione informatica dei dati.
1. Introduzione “Anticorruzione” e “Trasparenza” costituiscono autonomi aspetti dell’agire della P.A. e, tuttavia, correlati. “Anticorruzione” implica avversione, contrasto della corruzione e della illegalità nella P.A., ossia di quelle pratiche di violazione dei doveri collegati alle funzioni pubbliche con pregiudizio degli interessi generali. Aspetto, quindi, pertinente ad un dato negativo dell’agire della P.A.. “Trasparenza” denota chiarezza, pubblicità dell’agire della P.A. (in fisica, trasparente è il corpo che lascia passare la luce); un agire, quindi, con atti accessibili a chiunque, con atti visionabili dal pubblico. Metaforicamente, si descrive un’Amministrazione con tali caratteri come una “casa di vetro”. Aspetto, questo, positivo dell’agire della P.A., ossia modo ordinario della condotta diretta alla tutela degli interessi pubblici riconducibile ai principi costituzionali del buon andamento e dell’imparzialità della P.A. (art. 97 Cost.). Come detto, però, “Anticorruzione” e “Trasparenza” sono dati anche correlati. All’evidenza, la trasparenza è uno degli antidoti per contrastare la corruzione e l’illegalità: dove vi è opacità,
riservatezza, segreto è facile che possano esservi condotte illecite dei funzionari pubblici. La trasparenza è un dato, quindi, tanto assoluto – ossia una regola da osservare in quanto principio base dell’azione della P.A. – quanto relativo, ossia strumentale alla prevenzione e contrasto dell’agire illecito dei dipendenti della P.A..
2. Aspetti della disciplina della trasparenza strumentali alla prevenzione della corruzione e degli illeciti nella p.a. All’evidenza hanno una finalità anche preventiva degli illeciti i seguenti aspetti della trasparenza: I. diritto di accesso civico e obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte della PP.AA., open data (D. L.vo 14 marzo 2013, ampiamente modificato con D. L.vo 25 maggio 2016 n.97); II. norme sull’evidenza pubblica, pubblicazione e pubblicità dei bandi in materia di affidamento di commesse pubbliche (D.L.vo 18 aprile 2016 n.50). III. disciplina in materia di concorsi pubblici e affidamento degli incarichi (D. Lvo 30 marzo 2001 n.165); Diritto di accesso civico e obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte della PP.AA., open data. Misura rilevante al fine del contrasto della corruzione è la disciplina sull’accesso civico e obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle PP.AA. contenuti nel D.L.vo 14 marzo 2013, n. 33. L’art 1, comma 1 del D. L.vo citato, efficacemente enuncia che “ la trasparenza è intesa come accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all'attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche”. L’accessibilità totale si realizza “tramite l'accesso civico e tramite la pubblicazione di documenti, informazioni e dati concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche
limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente. L'istanza di accesso civico identifica i dati, le informazioni o i documenti richiesti e non richiede motivazione. L'istanza può essere trasmessa per via telematica secondo le modalità previste dal decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e successive modificazioni […]. Il procedimento di accesso civico deve concludersi con provvedimento espresso e motivato nel termine di trenta giorni dalla presentazione dell'istanza con la comunicazione al richiedente e agli eventuali controinteressati. In caso di accoglimento, l'amministrazione provvede a trasmettere tempestivamente al richiedente i dati o i documenti richiesti, ovvero, nel caso in cui l'istanza riguardi dati, informazioni o documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi del presente decreto, a pubblicare sul sito i dati, le informazioni o i documenti richiesti e a comunicare al richiedente l'avvenuta pubblicazione dello stesso, indicandogli il relativo collegamento ipertestuale. […] Il rifiuto, il differimento e la limitazione dell'accesso devono essere motivati con riferimento ai casi e ai limiti stabiliti dall'articolo 5-bis. Il responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza può chiedere agli uffici della relativa amministrazione informazioni sull'esito delle istanze.
7. Nei casi di diniego totale o parziale dell'accesso o di mancata risposta entro il termine indicato al comma 6, il richiedente può presentare richiesta di riesame al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, di cui all'articolo 43, che decide con provvedimento motivato, entro il termine di venti giorni. Se l'accesso è stato negato o differito a tutela degli interessi di cui all'articolo 5 - bis, comma 2, lettera a), il suddetto responsabile provvede sentito il Garante per la protezione dei dati personali, il quale si pronuncia entro il termine di dieci giorni dalla richiesta. […] Avverso la decisione dell'amministrazione competente o, in caso di richiesta di riesame, avverso quella del responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, il richiedente può proporre ricorso al Tribunale amministrativo regionale ai sensi dell'articolo 116 del Codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104. 8. […] 10. Nel caso in cui la richiesta di accesso civico riguardi dati, informazioni o documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi del presente decreto, il responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza ha l'obbligo di effettuare la segnalazione di cui all'articolo 43, comma 5. 11. Restano fermi gli obblighi di pubblicazione previsti dal Capo II, nonché le diverse forme di accesso degli interessati previste dal Capo V della legge 7 agosto 1990, n. 241 ”.
All’evidenza, l’ambito dell’accesso civico va ben oltre il diritto di accesso ai documenti amministrativi ex artt.22-28 L. 7 agosto 1990 n.241, la cui disciplina viene fatta salva dall’art.5 comma 11 D.L.vo n.33. Oggetto dell’accesso ex L. n.241/1990 sono esclusivamente i documenti, come si evince dal globale contenuto dell’art.22 L.n.241, che al comma 4 chiarisce :“Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo, salvo quanto previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in materia di accesso a dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono.” ; rilevante in tal senso è altresì l’art.24 comma 3 L. n.241 secondo cui: “Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni”. L’oggetto dell’accesso civico, invece, sono i documenti (rappresentazione informatica o materiale di fatti; Carnelutti richiama l’etimologia: docére, ossia: informare, far conoscere), i dati (elemento conoscitivo diretto di elementi della natura o personali; es: dati personali, dati identificativi, dati sensibili, dati giudiziari, dato anonimo, dati relativi al traffico, dati relativi all'ubicazione ex D.L.vo 30 giugno 2003, n. 196) e le informazioni (elemento conoscitivo ricavato dall’elaborazione di documenti e dati; es. l’ammontare dei compensi di un dirigente); queste ultime – tuttavia - sono escluse nel caso che l’accesso civico abbia ad oggetto elementi detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del D.L.vo n. cit.. La richiesta di accesso ai documenti ex L. n.241/1990 deve essere motivata (art.25 comma 2 L.n.241), laddove l'istanza di accesso civico non richiede motivazione. Infine, legittimati all’accesso ex L. n.241 sono solo gli interessati (“tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso” : art.22 comma 1 lett.b), mentre l'esercizio del diritto di accesso civico non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente. Le ampie maglie della nuova disciplina sull’acceso civico ammettono anche la soddisfazione della mera curiosità.
Norme sull’evidenza pubblica, pubblicazione e pubblicità dei bandi in materia di affidamento di commesse pubbliche. Altro settore interessato da una disciplina sulla trasparenza in specifica funzione di prevenzione della corruzione è quello dell’affidamento delle commesse pubbliche (con la disciplina generale contenuta nel D. L.vo 18 aprile 2016, n.50), ove notevoli sono i poteri di controllo dell’ANAC, di seguito descritti. Tanto gli strumenti ordinari di affidamento (contratto di appalto e contratto di concessione) quanto quelli semplificati (partenariato pubblico-privato, affidamento in house e affidamento a contraente generale) sono caratterizzati da una disciplina – in via tendenziale - prevedente la pubblicità e pubblicazione dei bandi e procedure ad evidenza pubblica. La trasparenza è un principio che viene richiamato continuamente – con il D.L.vo n.50/2016 - nella materia de qua : è un principio operante nei settori esclusi (art. 4); vi è la previsione della pubblicità dei programmi delle acquisizioni delle stazioni appaltanti (art. 21, comma 7); vi è la previsione della trasparenza nella partecipazione di portatori di interessi (art. 22); strumento di trasparenza è la pubblicità secondo la disciplina prevista nel D.L.vo n. 33/2013 (art. 29); la trasparenza è principio base per l’aggiudicazione di appalti e concessioni (art. 30); vi è l’obbligo di uso dei mezzi di comunicazione elettronici nello svolgimento delle procedure di aggiudicazione (aa. 40 e 52) e la digitalizzazione delle procedure (art. 44); la trasparenza è un principio operante nella disciplina per conflitti di interesse (art. 42); nell’accesso agli atti (art. 53); nella disciplina delle tecniche e strumenti per gli appalti elettronici e aggregati (aa. 54-58); nella disciplina di bandi e avvisi (aa. 66-76). Al fine della trasparenza delle procedure selettive del contraente l’art. 77 del D.L.vo n.50/2016 delinea puntuali requisiti della commissione di aggiudicazione. Si richiamano i seguenti aspetti: “3. I commissari sono scelti fra gli esperti iscritti all'Albo istituito presso l'ANAC di cui all'articolo 78 […]. Essi sono individuati dalle stazioni appaltanti mediante pubblico sorteggio da una lista di candidati costituita da un numero di nominativi almeno doppio rispetto a quello dei componenti da nominare e comunque nel rispetto del principio di rotazione. Tale lista è comunicata dall'ANAC alla stazione appaltante, entro cinque giorni dalla richiesta della stazione appaltante. La stazione appaltante può, in caso di affidamento di contratti di importo inferiore alle soglie di cui all'articolo 35
o per quelli che non presentano particolare complessità, nominare componenti interni alla stazione appaltante, nel rispetto del principio di rotazione. […]
_4. I commissari non devono aver svolto né possono svolgere alcun'altra funzione o incarico tecnico o amministrativo relativamente al contratto del cui affidamento si tratta.
- Coloro che, nel biennio antecedente all'indizione della procedura di aggiudicazione, hanno ricoperto cariche di pubblico amministratore, non possono essere nominati commissari giudicatori relativamente ai contratti affidati dalle Amministrazioni presso le quali hanno esercitato le proprie funzioni d'istituto.
- Si applicano ai commissari e ai segretari delle commissioni l'articolo 35-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, l'articolo 51 del codice di procedura civile, nonché l'articolo 42 del presente codice_ [conflitto di interessi]. Sono altresì esclusi da successivi incarichi di commissario coloro che, in qualità di membri delle commissioni giudicatrici, abbiano concorso, con dolo o colpa grave accertati in sede giurisdizionale con sentenza non sospesa, all'approvazione di atti dichiarati illegittimi. […]”. Disciplina in materia di concorsi pubblici e affidamento degli incarichi. Infine, ulteriore tessera della trasparenza è la regola costituzionale (art. 97, ultimo comma, Cost.) dell’accesso mediante concorso agli impieghi nella PP.AA. (salvo i casi stabiliti dalla legge) e la disciplina dell’affidamento degli incarichi. La regola del concorso inibisce selezioni fondate sulla conoscenza e fedeltà personali. Gli artt. 35 e 35 bis del D. L.vo 30 marzo 2001 n. 165 contengono poi – rispettivamente – i principi generali sul reclutamento del personale e norme per prevenire il fenomeno della corruzione nella formazione di commissioni e nelle assegnazioni degli uffici. Tali disposizioni precisano “Le procedure di reclutamento nelle pubbliche amministrazioni si conformano ai seguenti principi: a) adeguata pubblicità della selezione e modalità di svolgimento che garantiscano l'imparzialità e assicurino economicità e celerità di espletamento, ricorrendo, ove è opportuno, all'ausilio di sistemi automatizzati, diretti anche a realizzare forme di preselezione; b) adozione di meccanismi oggettivi e trasparenti, idonei a verificare il possesso dei requisiti attitudinali e professionali richiesti in relazione alla posizione da ricoprire; c) rispetto delle pari opportunità tra lavoratrici e lavoratori; d)
delle materie di esame. Tali quesiti sono proposti a ciascun candidato previa estrazione a sorte. 2. Nei concorsi per titoli ed esami il risultato della valutazione dei titoli deve essere reso noto agli interessati prima dell'effettuazione delle prove orali. […]” Il Consiglio di Stato ha evidenziato diversi aspetti sul punto. All’uopo si richiamano le seguenti massime:
- il procedimento di concorso per il quale non siano stati predeterminati i criteri valutativi delle prove in violazione dell'art. 12 D.P.R. 9 maggio 1994 n. 487 è illegittimo (sentenza n. 2245/2003);
- i criteri e le modalità di valutazione delle prove concorsuali inerenti l'accesso a pubblici impieghi ed i quesiti da porre a ciascun candidato, in considerazione del disposto normativo di cui all'art. 12 del D.P.R. n. 487 del 1994, possono essere legittimamente non solo richiamati ed integrati dalla competente Commissione di esame nel corso della prima riunione, allorché siano stati predeterminati nell'atto di indicazione del concorso, ma altresì possono essere determinati successivamente a tale prima riunione, purché prima dell'inizio dell'effettiva e concreta correzione nonché valutazione delle prove scritte (sentenze n.8/2011, n.1390/2007);
- nei concorsi pubblici la predeterminazione dei criteri di valutazione delle prove si connota di un'ampia discrezionalità, sicché gli stessi criteri sfuggono al sindacato giurisdizionale, salvi i casi di manifesta illogicità o irrazionalità (sentenze n.4384/2006, n. 3165/ 2012 , n. 2196/ 2012, n. 2197/ 2012 , n. 2198/2012, n. 6863/ 20 11, n. 6864/2011, n.124/2011, n. 3062/2012, n. 5905/ 2010 ), irragionevolezza, irrazionalità, arbitrarietà o travisamento dei fatti (sentenze n.1753/ 2012 , n. 1240/ 2008); sicché la Commissione può graduare la rilevanza e l'importanza dei titoli stessi ciò all'evidente fine di rendere concreti, attuali e utilizzabili gli stessi criteri del bando (sentenza n. 539 /2010);
- si deve ritenere peculiare ai criteri e alle modalità di valutazione delle prove concorsuali un non eludibile grado di astrattezza, dovendo essere applicati tali canoni ad una pluralità di profili di cui sono espressione gli elaborati dei concorrenti. Tuttavia, qualora ai prestabiliti criteri di massima non si raccordino puntuali indicatori della misura in cui questi si riflettono sul merito della prova (creando un griglia che renda comprensibile la sfera di discrezionalità valutativa esercitata dalla Commissione) il giudizio valutativo espresso in soli termini numerici non può ritenersi tale da soddisfare la regola della
congruità e sufficienza della motivazione, che deve assistere ogni determinazione provvedimentale dell'Amministrazione e rendere comprensibile l'iter logico osservato (sentenza n. 6228/ 2008 ). E’ agevole considerare che la descritta disciplina subisce un vulnus nei casi di stabilizzazioni per sanare situazioni di precariato e nei casi di meccanismi preselettivi “stupidi” (ossia calibrati sul mero nozionismo avulso dalla specifica competenza sulle mansioni oggetto di selezione). Nell’affidamento degli incarichi, inoltre, il quadro normativo mira ad evitare le consulenze di favore, ossia le prebende ammantate dal conferimento di incarico di studio. All’uopo – nell’art. 7 commi 6 e 6 bis del D. L.vo n. 165/2001– si dispone che “6. Per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria, in presenza dei seguenti presupposti di legittimità: a) l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall'ordinamento all'amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati e deve risultare coerente con le esigenze di funzionalità dell'amministrazione conferente; b) l'amministrazione deve avere preliminarmente accertato l'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno; […] d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione. […]. Il ricorso a contratti di collaborazione coordinata e continuativa per lo svolgimento di funzioni ordinarie o l'utilizzo dei collaboratori come lavoratori subordinati è causa di responsabilità amministrativa per il dirigente che ha stipulato i contratti. […]. 6 - bis. Le amministrazioni pubbliche disciplinano e rendono pubbliche, secondo i propri ordinamenti, procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione.”. Gli atti e contratti ora citati sono sottoposti al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti (art.3 comma 1 lett.f-bis L. 14 gennaio 1994, n. 20). Altra misura funzionale alla regolarità dell’esercizio di pubbliche funzioni è la disciplina in tema incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi (art.53 D.Lvo n.165/2001). Tra le disposizioni rilevanti richiamiamo:
- comma 1 - bis “Non possono essere conferiti incarichi di direzione di strutture deputate alla gestione del personale a soggetti che rivestano o abbiano rivestito negli ultimi due anni cariche in partiti
- motivazione della sentenza esaustiva (ove si giunga a lite). Quadro legislativo. Leggi chiare, precise, poche, era l’ideologia dell’illuminismo. Tacito evidenzia che uno dei sintomi della corruzione della res pubblica è la molteciplità delle leggi. È fin troppo evidente che un testo normativo prolisso, involuto, richiamante altre disposizioni (in modo che il quadro della materia risulti da varie leggi, come un puzzle) agevola condotte amministrative opache. Più semplice e chiaro è il quadro normativo, meno facili sono condotte corruttive e viceversa. L’attuale quadro normativo prevederebbe strumenti finalizzati alla produzione di norme chiare (es. AIR, drafting, etc.). Un legiferare semplificato è ovviamente attività impegnativa. Pascal nel concludere una lettera ad un amico scrisse: “Scusami per la lunghezza della lettera, ma non ho avuto il tempo di farla più breve”. Purtroppo l’attuale quadro legislativo si caratterizza per la scarsa qualità: testi che rinviano ad altri testi, leggi che rinviano – in aspetti qualificanti – a regolamenti, fattura sciatta, eccessiva lunghezza. Il nuovo Codice degli Appalti (D.L.vo n. 50/2016) deve essere integrato da circa 50 provvedimenti attuativi della Presidenza del Consigli dei Ministri, del Ministero delle Infrastrutture, dell’ANAC). I principi di unità, completezza e coerenza nella materia degli appalti sono messi a dura prova da tale modo di legiferare. Il Governo non sfrutta la possibilità offerta dall’art. 17-bis L. 23 agosto 1988 n. 400 di adottare testi unici compilativi onde semplificare la ricerca del diritto (“attenendosi ai seguenti criteri: a) puntuale individuazione del testo vigente delle norme;b) ricognizione delle norme abrogate, anche implicitamente, da successive disposizioni; c) coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti in modo da garantire la coerenza logica e sistematica della normativa; d) ricognizione delle disposizioni, non inserite nel testo unico, che restano comunque in vigore” ). Uno specifico ambito ove necessiterebbe ciò è proprio quello dell’anticorruzione e della trasparenza, atteso che la disciplina – ancorché non vetusta - è contenuta in varie leggi, peraltro freneticamente modificate. Forma del provvedimento Non meno essenziale è l’aspetto formale degli atti della P.A.. L’art. 3 della L. 7 agosto 199 0 , n.241, esige che ogni provvedimento della P.A. indichi “presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanza dell’istruttoria”. Al fine della massima trasparenza è necessario che le premesse di fatto degli atti e l’illustrazione delle ragioni giuridiche – specie in quelli aventi riflessi economici (ad es. sfocianti poi in transazioni) – siano completi al fine di rendere conoscibile il percorso seguito dalla P.A.; è necessario altresì che la
proposizione grammaticale sia chiara, non ambigua; ciò è quanto viene, tra l’altro, evidenziato nella Direttiva sulla semplificazione del linguaggio dei testi amministrativi dell’8 maggio 2012 del Dipartimento della funzione pubblica. Un testo involuto, prolisso e non chiaro contribuisce, ovviamente, a tentativi di corruttela. Esaustività del contenuto della sentenza Strumentale alla trasparenza ed altresì alla prevenzione della corruzione è il requisito della motivazione della sentenza, in ossequio a puntuale previsione costituzionale (art. 111 , comma 6, Cost.). Sentenze contratte, con motivazione succinta, contribuiscono a potenziali comportamenti opachi della P.A.. Nel ‘700 Bernardo Tanucci, nella lotta contro la corruzione, ispirò il dispaccio del Re del 23 settembre 1774, in base al quale i Tribunali dovevano spiegare i motivi sui quali erano appoggiate le decisioni, contro la venalità della giustizia favorita dalla circostanza che le sentenze erano immotivate. La motivazione costituisce la descrizione dell’ iter logico giuridico seguito dal giudice per risolvere la controversia. L’orientamento legislativo recente diretto a snellire il contenuto delle motivazioni (art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c. “la concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione” per la sentenza del giudice civile; art 88, comma 2, lett. d, D. L.vo 2 luglio 2010 n. 104 “la concisa esposizione dei motivi in fatto e in diritto della decisione, anche con invio a precedenti cui intende conformarsi” per la sentenza del giudice amministrativo),prescindendo dalla narrativa dei fatti rilevanti, potrebbe andare in controtendenza rispetto all’esigenza della massima trasparenza. Infine, va auspicato che il Parlamento adotti una legge disciplinante le lobby. E’ importante che il dialogo con i portatori di interessi particolari avvenga alla luce del sole. Andrebbe reso pubblico il dibattito alimentato dalle lobby , andrebbe resa pubblica l’agenda dei governanti.
4. Aspetto statico dell’attività rivolta alla prevenzione della corruzione L’evoluzione degli ultimi anni ha condotto alla creazione di un ordinamento ad hoc – appositi con soggetti e procedure – mirante a prevenire i fenomeni di illegalità nella P.A.. Ciò nell’evidente rilievo che la disciplina ordinaria non è sufficiente allo scopo. Potremmo definire tale fenomeno come aspetto dinamico dell’attività rivolta alla prevenzione della corruzione, distinto dall’aspetto statico relativo alla disciplina ordinaria.
pubblica amministrazione che conferisce l'incarico, lo svolgimento di attività professionali ovvero l'assunzione della carica di componente di organi di indirizzo politico;”. Questa appena descritta potremmo definirla una tutela statica.
5. Aspetto dinamico dell’attività rivolta alla prevenzione della corruzione In Italia e nel mondo – vi è una Convenzione dell’ONU contro la corruzione richiamata all’inizio della L. n. 190/2012 – il fenomeno della corruzione ha assunto un aspetto di tale gravità da determinare la creazione di strutture e apparati ad hoc per combattere, in modo dinamico, l’illegalità nella Pubblica Amministrazione (in Italia abbiamo l’ANAC); ciò accanto alla disciplina statica dei doveri di ufficio. La corruzione nell’assunzione delle risorse umane, nella gestione delle pratiche d’ufficio, nella gestione dei servizi – tra l’altro - ha quale conseguenza:
- rallentamento, disfunzioni, dispersione ed inefficienza dell’agire della P.A. e quindi incongruità tra mezzo (macchina amministrativa) e fine (tutela degli interessi pubblici). Una assunzione clientelare di un dipendente pubblico con scarsa preparazione determina una inefficienza a tempo indeterminato;
- gravissimo danno all’economia e ai conti pubblici. È tristemente noto che la conseguenza della corruttela negli appalti pubblici è la lievitazione abnorme dei costi per la P.A. (con aumento del deficit del bilancio statale) ed altresì un pregiudizio per gli operatori economici atteso che vengono favoriti soggetti che non costituiscono i migliori imprenditori sul mercato. L’ordinamento ad hoc sulla prevenzione dei fenomeni di illegalità nella P.A ruota intorno a soggetti e a procedure miratamente destinate alla prevenzione della corruzione e dell’illegalità. I soggetti sono a) Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ; b) organi di indirizzo; c) il Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della trasparenza (RPCT) ; d) l’Organismo Indipendente di Valutazione (OIV). Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC)
L’ANAC – Autorità Nazionale Anticorruzione, è una amministrazione indipendente specificamente incaricata di regolare la materia della prevenzione della corruzione e della trasparenza nella P.A.. I suoi compiti sono delineati nell’art. 1, commi 2 e 4, della L. 6 novembre 2014 n. 190 a termine dei quali: “ a) collabora con i paritetici organismi stranieri, con le organizzazioni regionali ed internazionali competenti; b) adotta il Piano nazionale anticorruzione ai sensi del comma 2-bis; c) analizza le cause e i fattori della corruzione e individua gli interventi che ne possono favorire la prevenzione e il contrasto; d) esprime parere obbligatorio sugli atti di direttiva e di indirizzo, nonché sulle circolari del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione in materia di conformità di atti e comportamenti dei funzionari pubblici alla legge, ai codici di comportamento e ai contratti, collettivi e individuali, regolanti il rapporto di lavoro pubblico; e) esprime pareri facoltativi in materia di autorizzazioni, di cui all'articolo 53 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, allo svolgimento di incarichi esterni da parte dei dirigenti amministrativi dello Stato e degli enti pubblici nazionali, con particolare riferimento all'applicazione del comma 16-ter, introdotto dal comma 42, lettera l), del presente articolo; f) esercita la vigilanza e il controllo sull'effettiva applicazione e sull'efficacia delle misure adottate dalle pubbliche amministrazioni ai sensi dei commi 4 e 5 del presente articolo e sul rispetto delle regole sulla trasparenza dell'attività amministrativa previste dai commi da 15 a 36 del presente articolo e dalle altre disposizioni vigenti; f-bis) esercita la vigilanza e il controllo sui contratti di cui agli articoli 17 e seguenti del codice dei contratti pubblici […] ; g) riferisce al Parlamento, presentando una relazione entro il 31 dicembre di ciascun anno, sull'attività di contrasto della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione e sull'efficacia delle disposizioni vigenti in materia. ” (art. 1 , comma 2); “ a) coordina l'attuazione delle strategie di prevenzione e contrasto della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione elaborate a livello nazionale e internazionale; b) promuove e definisce norme e metodologie comuni per la prevenzione della corruzione, coerenti con gli indirizzi, i programmi e i progetti internazionali; c) […] ; d) definisce modelli standard delle informazioni e dei dati occorrenti per il conseguimento degli obiettivi previsti dalla presente legge, secondo modalità che consentano la loro gestione ed analisi informatizzata; e) definisce criteri per assicurare la rotazione dei dirigenti nei settori particolarmente esposti alla corruzione e misure per evitare sovrapposizioni di
L’Autorità vigila sul rispetto della materia della inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le PP.AA. e presso gli enti privati in controllo pubblico, con poteri ispettivi e di accertamento e funzioni consultive su direttive e circolari ministeriali (art. 16 D. L.vo n. 39/2013). Organi di indirizzo Gli organi di indirizzo nelle amministrazioni e negli enti dispongono di competenze rilevanti nel processo di individuazione delle misure di prevenzione della corruzione, ossia la nomina del RPCT e l'adozione del Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione e Trasparenza. Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza Ruolo operativo, per ciascuna pubblica amministrazione, è quello del Responsabile della Prevenzione della corruzione e della trasparenza, con potere di segnalazione all’organo di indirizzo e all’OIV delle disfunzioni sulla materia (art. 1, comma 7, L. n. 190/20 12 ) e di proposta del Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione e Trasparenza. Tali poteri sono dettagliati nel comma 10, secondo cui : “ […] provvede anche: a) alla verifica dell'efficace attuazione del piano e della sua idoneità, nonché a proporre la modifica dello stesso quando sono accertate significative violazioni delle prescrizioni ovvero quando intervengono mutamenti nell'organizzazione o nell'attività dell'amministrazione; b) alla verifica, d'intesa con il dirigente competente, dell'effettiva rotazione degli incarichi negli uffici preposti allo svolgimento delle attività nel cui ambito è più elevato il rischio che siano commessi reati di corruzione; c) ad individuare il personale da inserire nei programmi di formazione di cui al comma 11 ”. Nella materia del diritto di accesso civico e degli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, il responsabile per la trasparenza svolge attività di controllo sull’adempimento degli obblighi di pubblicazione, segnalando le inadempienze all’organo di indirizzo politico, all’OIV, all’ANAC e all’ufficio di disciplina (art. 43 D. L.vo n. 33/2013). Infine, nella materia della inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, il Responsabile del Piano anticorruzione “cura, anche attraverso le disposizioni del piano anticorruzione, che nell'amministrazione, ente pubblico e ente di diritto privato in controllo pubblico siano rispettate le disposizioni […] sulla inconferibilità e incompatibilità degli incarichi. A tale fine il responsabile contesta all'interessato
l'esistenza o l'insorgere delle situazioni di inconferibilità o incompatibilità” , vigila sul rispetto della disciplina in materia, segnalando le possibili violazioni all’ANAC, all’Autorità Antitrust, nonché alla Corte dei Conti (art. 15 D. L.vo n. 39/2013). Organismo Indipendente di Valutazione Tale organismo - previsto dall’art. 14 del D. L.vo 27 ottobre 2009 n. 150 per ogni amministrazione, con attribuzioni generali per la valutazione della performance – verifica che i Piani Triennali di Prevenzione della Corruzione e Trasparenza siano coerenti con gli obiettivi stabiliti nei documenti di programmazione strategico-gestionale e che nella misurazione e valutazione della performance si tenga conto degli obiettivi connessi all’anticorruzione e trasparenza; inoltre, riferisce all’ANAC sullo stato di attuazione delle misure di prevenzione (art. 1, comma 8 bis, L. n. 190/2012). Nella materia del diritto di accesso civico e degli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, l’OIV verifica la coerenza tra il PTCP e il Piano della Performance in ordine agli obiettivi (art.44 D.L.vo n.33/2013) Le procedure tipiche in materia di anticorruzione sono: a) Piano Nazionale Anticorruzione (PNA); b) Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione e Trasparenza (PTPCT); c) Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici. Piano nazionale anticorruzione I caratteri del Piano Nazionale Anticorruzione sono delineati nel comma 2 bis dell’art. 1 della L. n. 190/2012, il quale così dispone: “ Il Piano nazionale anticorruzione è adottato sentiti il Comitato interministeriale di cui al comma 4 e la Conferenza unificata di cui all'articolo 8, comma 1, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. Il Piano ha durata triennale ed è aggiornato annualmente. Esso costituisce atto di indirizzo per le pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai fini dell'adozione dei propri piani triennali di prevenzione della corruzione, e per gli altri soggetti di cui all'articolo 2-bis, comma 2, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ai fini dell'adozione di misure di prevenzione della corruzione integrative di quelle adottate ai sensi del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, anche per assicurare l'attuazione dei compiti di cui al comma 4, lettera a). Esso, inoltre, anche in relazione alla dimensione e ai diversi settori di attività degli enti, individua i principali rischi di corruzione e i relativi rimedi e contiene
