UNIONE EUROPEA riassunto, Appunti di Diritto dell'Unione Europea

Scarica UNIONE EUROPEA riassunto e più Appunti in PDF di Diritto dell'Unione Europea solo su Docsity! LEZIONE 5 – 07/03/2018 IL SISTEMA DI COMPETENZA DELL’UNIONE EUROPEA In un’organizzazione così complessa come l’UE e che per il corso del tempo ha visto, come abbiamo detto, un approfondimento anche attraverso un aumento progressivo delle competenze, la questione del riparto di competenza tra gli Stati membri e l’UE assume una rilevanza particolare così come il sapere COSA l’UE fa, deve fare e può fare rispetto a quelle che sono le sfere di competenza degli stati. Ciò è dovuto anche al fatto che, essendo l’UE un’organizzazione di integrazione, siamo di fronte ad un’organizzazione particolarmente evoluta in cui le competenze dell’Unione sono gestite da quest’ultima escludendo in molti casi gli stati. Possiamo dire, dunque, che il riparto di competenze assume una rilevanza fondamentale nell’ambito dei Trattati. Ovviamente quello di cui stiamo parlando ora è la ‘distribuzione di competenze verticale’, cioè il riparto tra stati membri e Unione. Questa si distingue dalla ‘ distribuzione di competenze orizzontale’ che riguarda invece i vari poteri che sono attribuiti alle diverse istituzioni. La distribuzione di tipo orizzontale, definita anche ‘equilibrio istituzionale’, indica cosa ciascuna delle singole istituzioni può fare e come queste non devono sovrapporsi al potere e alle competenze delle altre. Il sistema di distribuzione delle competenze dell’Unione non è un sistema particolarmente lineare, piuttosto assume una natura che potremmo definire puntiforme, cioè un meccanismo particolarmente articolato; non esiste una semplice distribuzione di materia, abbiamo diversi tipi di competenze. In effetti, i confini tra le competenze nazionali e le competenze dell’Unione sono particolarmente labili e, in alcuni casi, sono stati confini varcati specialmente dall’Unione e sono stati molto spesso indeterminati. Ciò è considerato un punto di forza dell’Unione e meno per gli stati, perché permette meglio all’Unione di poter proseguire efficacemente i propri obiettivi. Il sistema di distribuzione delle competenze dell’Unione presuppone una sorta di collaborazione tra l’Unione e gli stati membri , condividendo la responsabilità di proseguire gli obiettivi del processo integrativo. Ovviamente ciò bisogna sempre leggerlo nell’ottica di quella finalità ultima dell’Unione di giungere ad una federazione. Per intenderci, il sistema di competenze dell’Unione è piuttosto diverso da quello, per esempio, che prevede il nostro TITOLO V (elenco di competenze regionali) o che prevedono le costituzioni degli stati federali. Nelle costituzioni degli stati federali, laddove esistono, ci sono competenze per materie. In alcuni casi, alcune costituzioni elencano le competenze della federazione, presupponendo tutto il resto di competenze dello stato federato; viceversa, altre invece elencano le competenze dello stato federato, lasciando tutto il resto delle competenze alla federazione. Bisogna comunque precisare che si ha distinzione per materia piuttosto chiara. L’UE, nonostante gli elenchi per materia, funziona in modo completamente diverso, più flessibile tale da rendere necessaria, ad esempio, una collaborazione tra Stati e Unione. Quali sono i principi che fondano il sistema di competenze?  PRINCIPIO DI ATTRIBUZIONE Il principio di attribuzione è oggetto di diversi articoli del Trattato sull’UE, perché è stato visto dagli stati che hanno redatto il Trattato come una sorta di assicurazione sulla continuità della propria sovranità. -Perché il principio di attribuzione dovrebbe tutelare gli stati da eventuali pretese dell’UE e da un’espansione incontrollata delle competenze dell’UE? Una risposta piuttosto esaustiva è data dal II° comma dell’articolo 5 del Trattato sull’UE. L’articolo ci dice: ‘’In virtù del principio di attribuzione, l'Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Qualsiasi competenza non attribuita all'Unione nei trattati appartiene agli Stati membri’’. Quindi il principio di attribuzione limita le competenze dell’organizzazione e, nel nostro caso, dell’UE. Dice sostanzialmente che l’Unione ha come competenze quelle attribuitegli dai Trattati e di conseguenza attribuitegli dagli stati. A questo proposito possiamo dire che la competenza dell’UE è l’ECCEZIONE perché deve essere prevista nel Trattato; mentre la competenza nazionale è la REGOLA. Questo ha come effetto che qualunque attività attuata dall’UE deve avere la c.d. base giuridica, cioè trovare fondamento in una disposizione del Trattato che abilita l’esercizio delle competenze. Nell’ambito del sistema dell’UE, l’individuazione della base giuridica è una delle attività più importanti e delicate fatte nel momento in cui l’UE va a legiferare una determinata questione su una determinata materia. L’individuazione, nel Trattato, dell’articolo che autorizza l’Unione ad agire è fondamentale perché nella base giuridica non solo è previsto che l’UE abbia competenze per poter legiferare in un determinato settore ma indica anche quale tipo di attività può porre in essere, quali procedure deve eseguire e quali sono i limiti che incontra. Il principio di attribuzione ha anche un altro effetto. Una conseguenza del principio di attribuzione è che, nel momento in cui l’UE esercita solamente le competenze espressamente previste dal Trattato, vuol dire che questa non ha potere di definire la propria competenza. L’UE non ha quello che i giuristi tedeschi chiamano ‘’ la competenza sulla competenza ’’, cioè la competenza per decidere se è competente. Questa caratteristica è propria dello stato che, essendo un ente sovrano, decide cosa può o non può fare. Il principio di attribuzione, da questo punto di vista, rassicura gli stati definiti come i ‘’ signori dei Trattati’’. Una funzione simile a questa ha anche il PRINCIPIO DI IDENTITA’ NAZIONALE previsto dall’articolo 4 del Trattato sull’Unione. L’articolo, al paragrafo 2, dice: ‘’ L'Unione rispetta l'uguaglianza degli Stati membri davanti ai trattati e la loro identità nazionale insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, compreso il sistema delle autonomie locali e regionali. Rispetta le funzioni essenziali dello Stato, in particolare le funzioni di salvaguardia dell'integrità territoriale, di mantenimento dell'ordine pubblico e di tutela della sicurezza nazionale. In particolare, la sicurezza nazionale resta di esclusiva competenza di ciascuno Stato membro ‘’. Questo principio è definito tale da una parte della dottrina come una sorta di riconoscimento da parte dell’UE dei controlimiti. La c.d. teoria dei controlimiti è stata elaborata principalmente in funzione delle norme dell’ordinamento dell’UE, ma vale per qualunque norma emessa nel nostro ordinamento che proviene dall’esterno. La teoria non è esclusivamente italiana; è stata elaborata in primis dalla Corte Costituzionale tedesca. Ad oggi è molto diffusa, specialmente in Europa e tra gli stati membri dell’Unione come argine a queste norme che entrano nel nostro ordinamento. Alcuni vedono nell’articolo 4 un riconoscimento implicito dei controlimiti. Un’idea dottrinale, perché nell’art. 4 non si parla della teoria dei controlimiti, ma si parla semplicemente del rispetto dell’identità nazionale da parte dell’UE.  PRINCIPIO DI SPECIALITA’ Il principio di specialità è implicitamente previsto nel II° comma dell’articolo 5 sul Trattato dell’UE. Il principio si concentra sul rapporto tra COMPETENZE e OBIETTIVI. Esso afferma che l’organizzazione internazionale è un ‘’ente funzionale’’, uno strumento creato dagli stati per soddisfare interessi comuni tra gli stessi. Tutte le competenze che gli stati attribuiscono all’organizzazione attraverso i Trattati devono essere finalizzate alla realizzazione di quegli obiettivi che rappresentano le finalità con cui l’organizzazione è In questi due casi, abbiamo sempre due competenze di natura condivise (stato-Unione) ma vi è un’intensità di potere differente. Come si fa a conoscere questi tre aspetti? Innanzitutto si va a vedere la base giuridica. La base giuridica, come già detto, è quell’articolo che abilita l’Unione ad agire e indica a quest’ultima cosa deve fare. Dalla base giuridica è possibile ricavare la natura e l’intensità. In aggiunta, ci viene in aiuto il Trattato di Lisbona per quanto riguarda la natura della competenza perché il Trattato sul funzionamento dell’UE elenca le varie categorie distinguendole per natura. Chiarito questo punto, dobbiamo andare a vedere nel Trattato quando una materia è attribuita. Come fa il Trattato ad attribuire una competenza? Di fatto utilizza due metodi che si intrecciano tra loro: 1. METODO DI ATTRIBUZIONE PER MATERIA: specifica, attraverso un titolo, cosa può fare un determinato settore; cosa possono o non possono fare gli stati; qual è l’ambito preciso di applicazione. Questo metodo di attribuzione è tipico delle politiche: politica agricola, politica dei trasporti, politica commerciale e cosi via. 2. METODO DI ATTRIBUZIONE FUNZIONALE: il trattato non definisce la materia ma individua degli obiettivi e attribuisce all’istituzione dei poteri per perseguirli, senza stabilire esattamente l’ambito di competenze dal punto di vista materiale. Questo metodo è tipico delle libertà: libera circolazione delle merci, libera circolazione delle persone, libera circolazione dei capitali, libera circolazione dei servizi. Una volta, quindi, individuata la competenza attribuita con uno dei due metodi, dobbiamo capire quale tipologia di competenza sia e quanti siano i titolari di questa competenza: Unione o solo gli stati; o anche gli stati membri. Aspetto fondamentale è la Corte di Giustizia. Essa ha il compito di interpretare e garantire la corretta applicazione del diritto dell’UE. La giurisprudenza della Corte di Giustizia fa legge; le sentenze della Corte di Giustizia fanno legge, poiché la Corte ha il potere di interpretare autenticamente i Trattati. Quindi, qualunque valutazione del diritto dell’UE non può prescindere da quello che ha disciplinato la Corte su qualsiasi tipo di materia di cui si occupa. Ciò perché parte del diritto dell’UE è nato da sentenze della Corte di Giustizia. I redattori del Trattato di Lisbona, per semplificare la vita ai cittadini, hanno codificato la giurisprudenza esistente e trasportandola in elenchi inseriti poi nei Trattati. Il Trattato sul Funzionamento dell’UE, al TITOLO I-PARTE I, parla delle ‘Categorie e settori di competenza dell’UE. L’elenco di competenze è stato tratto dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia che ha sostanzialmente fatto una formalizzazione all’interno del Trattato. Le varie categorie di competenze possono essere distinte, nell’ambito del TITOLO I, in: competenze esclusive, competenze concorrenti, competenze di coordinamento e altre tipologie di competenze elencate negli articoli successivi. Innanzitutto, una prima distinzione è tra competenze che hanno un ‘unico titolare’ e competenze che hanno ‘ più titolari’. Le competenze che hanno un unico titolare sono le competenze esclusive dell’Unione e le competenze esclusive degli stati. Questi ultimi non sono elencati dal trattato perché in virtù del principio di attribuzione, tutte le competenze che non sono dell’Unione, sono degli stati. Il Trattato, ovviamente, non può attribuire allo stato una competenza, perché è originaria dello stato come ben sappiamo. In alcune disposizioni dei Trattati, però, si fa riferimento alle competenze nazionali ma in senso negativo, per ribadire che quella determinata competenza è degli stati e non dell’Unione. Quando, all’interno del trattato, noi abbiamo una disposizione che dice che una particolare materia è di esclusiva competenza nazionale, parliamo di solito di ‘riserva di sovranità’. Esistono poi altri tipi di clausole, all’interno dei trattati, chiamate ‘deroghe’ che limitano l’azione dell’Unione nell’ambito di una sua competenza, per permettere allo stato di esercitare una sua esclusiva competenza nazionale. Una competenza dell’Unione è quella della ‘libera circolazione delle merci’. Il compito di regolamentare la libera circolazione, spetta all’Unione. Tuttavia esiste un articolo del trattato che contiene una deroga che dice che nel momento in cui c’è un’emergenza di natura sanitaria, lo stato per tutelare la salute pubblica (materia di sua competenza) può andare ad incidere sulla competenza dell’Unione, sospendendo la libertà di circolazione delle merci per un determinato periodo (es. epidemia mucca pazza). Questi sono casi in cui il Trattato riconosce poteri di competenze esclusive degli stati. Cosa sono le competenze esclusive dell’Unione? Le competenze esclusive dell’Unione sono disciplinate dall’articolo 2, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell’UE. L’articolo dice: ‘’Quando i trattati attribuiscono all'Unione una competenza esclusiva in un determinato settore, solo l'Unione può legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti. Gli Stati membri possono farlo autonomamente solo se autorizzati dall'Unione oppure per dare attuazione agli atti dell'Unione’’. Quindi, nel momento in cui una materia è di competenza esclusiva dell’Unione, è solo questa che può legiferare in quella materia. Gli stati non possono legiferare e non possono farlo nemmeno in caso di assenza di attività da parte dell’Unione. Poiché la titolarità di quella materia è dell’Unione, gli stati possono intervenire solo se l’Unione li autorizza oppure per dare attuazione agli atti legislativi emanati dall’Unione perché l’attuazione deve essere nazionale. L’articolo 3 elenca queste materie e si presente abbastanza esaustivo. L’articolo dice: ‘’L'Unione ha competenza esclusiva nei seguenti settori: a) unione doganale; b) definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno; c) politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l'euro; d) conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca; e) politica commerciale comune’’. Questo elenco, come possiamo vedere, è molto eterogeneo. Perché è eterogeneo? È eterogeneo perché deriva dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia, la quale attraverso delle sue sentenze dice che determinati settori sono di competenza esclusiva. La Corte parla, infatti, di materie che hanno un’esclusività originale. L’esclusività nasce dai Trattati perché sono materie per cui qualunque intervento degli stati, anche in assenza di un intervento dell’Unione, avrebbe messo in pericolo in particolare l’unità del mercato comune. Questo accadeva, per esempio, per la politica commerciale comune o per l’unione doganale. L’unione dogale, cioè il fatto che le merci che entrino dall’esterno nell’UE trovano in tutti i confini dell’Unione pareri equivalenti (nel senso che i dazi doganali sono stabiliti a livello europeo e sono uniformi per tutti i confini europei ), è fondamentale. È fondamentale perché, una volta che la merce è entrata nell’Unione, questa può spostarsi in qualunque punto dell’Unione (libera circolazione delle merci). Nel momento in cui non ci fosse una perfetta uniformità nelle condizioni d’ingresso di queste merci, ci sarebbe uno sviamento dei traffici commerciali internazionali. Oltre alle competenze esclusive dello stato, abbiamo anche le competenze condivise (ci sono due titolari). Le competenze condivise, all’interno dell’UE, si distinguono a loro volta in: competenze concorrenti, competenze parallele, competenze complementari. La distinzione dipende dal rapporto che intercorre tra i due titolari. • COMPETENZE CONCORRENTI L’articolo 2, paragrafo 2, dice: ‘’ Quando i trattati attribuiscono all'Unione una competenza concorrente con quella degli Stati membri in un determinato settore, l'Unione e gli Stati membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti in tale settore. Gli Stati membri esercitano la loro competenza nella misura in cui l'Unione non ha esercitato la propria. Gli Stati membri esercitano nuovamente la loro competenza nella misura in cui l'Unione ha deciso di cessare di esercitare la propria’’. Questa è la definizione della competenza concorrente. Poi abbiamo l’articolo 4 che fa un elenco delle competenze concorrenti: mercato interno; politica sociale, per quanto riguarda gli aspetti definiti nel presente trattato; coesione economica, sociale e territoriale; agricoltura e pesca, tranne la conservazione delle risorse biologiche del mare; ambiente; protezione dei consumatori; trasporti; reti transeuropee energia; spazio di libertà, sicurezza e giustizia; problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica, per quanto riguarda gli aspetti definiti nel presente trattato. Qual è il rapporto che s’instaura tra i venditori di concorrenza? Il rapporto è alternativo, nel senso che dove agisce un titolare non può agire l’altro. Nell’ambito del rapporto esistente tra i due titolari di competenza opera il c.d.‘’PRINCIPIO DI PRECLUSIONE’’, il quale dice che gli stati membri esercitano la loro competenza nella misura in cui l’Unione non ha esercitato la propria. Nel momento in cui l’Unione inizia a legiferare in ogni settore disponibile, gli stati perdono sempre più la loro competenza nel legiferare. (EFFETTO DI PRECLUSIONE) A questo punto, si viene a creare una distinzione tra competenza potenziale (Unione e stati hanno competenza piena) e competenza concreta (esercizio da parte dell’Unione di quella competenza). La competenza concorrente poteva diventare una competenza esclusiva attraverso una ‘ competenza esclusiva per occupazione’. In contrasto con la competenza esclusiva originaria (anche in assenza di un’attività legislativa dell’Unione, gli stati non potevano legiferare), la competenza esclusiva per occupazione era il risultato dell’esercizio della competenza da parte dell’Unione in modo esaustivo in una competenza concorrente. Con il Trattato di Lisbona, questa distinzione fatta dalla giurisprudenza non è stata prevista nel Trattato. Di fatto non c’è stato un caso pratico di riconoscimento di occupazione. Per esempio, alcuni autori prima del Trattato di Lisbona ritenevano che proprio nel caso dei trasporti ci fosse un caso di occupazione, cioè che la politica dei trasporti fosse diventata una politica esclusiva dell’Unione per occupazione. In realtà, però, i redattori del Trattato non hanno pensato in questo modo perché hanno inserito la ‘politica dei trasporti’ fra le competenze concorrenti, ritenendo che esistessero ancora minimi spazi di manovra per gli stati. Nel futuro, una competenza che rientra nell’elenco dell’articolo 4 potrebbe diventare una competenza esclusiva per occupazione. Questa però sarebbe una trasformazione che non troverebbe una corrispondenza nei Trattati. Per trovare corrispondenza nei Trattati, dovrebbe essere modificato il trattato. Fino ad ora non ci sono indicazioni che ci possano far pensare a questo. Potrebbe succedere in teoria per alcune materie, anche se la piena occupazione di una materia concorrente da parte dell’Unione non è uno sbocco naturale (non è detto che tutte le materie concorrenti tendano o possano tendere a diventare esclusive per occupazione). Ciò può dipendere solo dall’intensità della competenza dell’Unione, cioè bisogna andare a vedere nel trattato quali poteri d’azione sono dati alle istituzioni: se questi poteri d’azione sono così forti e così pregnanti da poter ipotizzare che materialmente l’Unione possa disciplinare interamente una materia oppure se già sono contenuti dei limiti nella base giuridica che rendono di fatto impossibile un’occupazione completa della materia.