Formulario diritto amministrativo, Formule e Formulari di Diritto Amministrativo. Università di Palermo
Cangaceiro
Cangaceiro25 ottobre 2011

Formulario diritto amministrativo, Formule e Formulari di Diritto Amministrativo. Università di Palermo

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In memoria di Felicetta e Gianni.

Note sull’Autore Nicola Centofanti esercita la professione di avvocato in Cremona. Dal 1991 è iscritto all’Albo degli Esperti Comitato Edilizia Residenziale del Ministero dei lavori pubblici. È stato professore a contratto presso la Facoltà di Architettura del Politecnico di Milano. Collabora con la scuola delle Autonomie Locali. È componente del comitato di redazione dei Quaderni di diritto urbanistico. Ha pubblicato: Il silenzio della pubblica amministrazione, Padova 1999; L’espropriazione per pubblica utilità, Milano 1999; La legislazione urbanistica, Padova 2000; Concessione, autorizzazione e denuncia di inizio attività in materia edilizia, Milano 2000; Il subappalto nel sistema dei lavori pubblici, Padova 2000; La patologia del contratto di appalto di opere pubbliche nella giurisprudenza, Padova 2000; La tutela ambientale nella giurisprudenza, Padova 2001. Scrive, fra l’altro, sulle seguenti riviste: Il Foro Amministrativo, Nuova Rassegna, La Voce, Rivista Giuridica dell’Edilizia, Il Consulente Immobiliare, Guida Normativa, Guida agli Enti Locali. Dello stesso Autore (e dello stesso editore): N. CENTOFANTI: Il formulario annotato di diritto amministrativo, 1994, € 12,91. N. CENTOFANTI, G. MONDINI: Il codice dell’edilizia, dell’urbanistica e delle espropriazioni, commentato con la giurisprudenza, 2002, in preparazione. N. ASSINI, N. CENTOFANTI, G. MONDINI: Il codice degli appalti, commentato con la giurisprudenza, 2002, in preparazione. N. CENTOFANTI, G. MONDINI: Il codice della giustizia amministrativa, commentato con la giurisprudenza, 2002, € 29,50. NICOLA CENTOFANTI

IL FORMULARIO DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO Aggiornato alla L. 31 dicembre 2001, n. 463 TERZA EDIZIONE CON CD-ROM ALLEGATO CASA EDITRICE LA TRIBUNA PIACENZA © Copyright Casa Editrice La Tribuna S.p.A. -– 2002 Via Don Minzoni 51, 29100 Piacenza Tel. 0523.46311 - Fax 0523.757219 ________________________________________________________________________ Sono riservati per tutti i Paesi la traduzione, l’adattamento totale o parziale, la riproduzione con qualsiasi mezzo (inclusi i microfilm, i film, le fotocopie), nonché la memorizzazione elettronica. PRESENTAZIONE L’opera esamina le principali funzioni espletate dalla pubblica amministrazione riportando le formule più usuali di tutela amministrativa e giurisdizionale. La materia è divisa in due parti per argomenti ordinati alfabeticamente.

La prima parte tratta in generale il sistema della giustizia amministrativa, la seconda parte analizza l’azione amministrativa nelle principali funzioni. Ogni singola voce riporta un commento e le formule che propongono schemi di tutela. Fanno parte della prima parte, fra le altre le seguenti voci: La voce Accesso al procedimento amministrativo tratta dell’intervento possibile fin nella fase preparatoria del procedimento amministrativo, secondo i disposti della L. 241/1990 con le modifiche intervenute colla L. 340/2000. La voce Giurisdizione amministrativa approfondisce le tematiche relative al processo amministrativo esaminando la riforma apportata dall’introduzione della giurisdizione esclusiva. Al norma consente ora di agire avanti al giudice amministrativo per il risarcimento degli interessi legittimi nelle materie indicate dal D. L.vo 80/1998 e dalla L. 205/2000. La voce Giurisdizione ordinaria illustra i criteri di ripartizione della giurisdizione fra giudice ordinario e giudice amministrativo, fonte, come è noto, di acceso dibattito giurisprudenziale. La voce Ricorsi amministrativi esamina il sistema dei ricorsi amministrativi gerarchico, in opposizione, improprio e straordinario al Presidente della Repubblica. Fanno parte della seconda parte, che analizza la tutela amministrativa per materia, fra le altre le seguenti voci: La voce Appalti pubblici delinea la nuova ripartizione della giurisdizione delineata dalla L. 109/1994 e dalle successive modifiche, dal relativo regolamento D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554 e dal capitolato generale di appalto approvato con D.M. 19 aprile 2000, n. 145. La voce Espropriazione per pubblica utilità analizza le norme introdotte testo unico sugli espropri (D.P.R. n. 327/2001) che chiarisce fra l’altro la distinzione fra la giurisdizione del giudice amministrativo e quella del giudice ordinario a cui sono riservate le controversie sulla determinazione dell’indennità. La voce Pubblico impiego illustra la riforma del contenzioso nel pubblico impiego di cui al D. L.vo 80/1998 successivamente modificato dal D.L.vo 165/2001. Esso attribuisce la giurisdizione al giudice ordinario, rimangono alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie in materia di concorsi. La voce Sanzioni amministrative illustra il procedimento sanzionatorio e le relative possibilità di tutela. La voce Urbanistica, aggiornata con il Testo unico sull’edilizia (approvato con D.P.R. 380/2001) analizza i procedimenti di pianificazione territoriale e il procedimento di rilascio di concessione edilizia tracciato dalla L. 493/1993, modificata dalla L. 662/1996. Un’opera indispensabile non solo per i tecnici che devono affrontare i problemi della giustizia amministrativa, ma anche per chi è interessato ad approfondire le tematiche più aggiornate in tema di diritto amministrativo. L’autore 10 PRESENTAZIONE INDICE SOMMARIO

INDICE SOMMARIO Presentazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 9 PARTE PRIMA IL SISTEMA DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA 1. Accesso al procedimento amministrativo Commento: 1. Atto, provvedimento e procedimento amministrativo . . . . . . . . . . . . » 35

2. Le fasi del procedimento. La fase preparatoria . . . . . . . . . . . . . . . » 35 2.1. L’accesso al procedimento amministrativo. Il responsabile del procedimento . » 36 2.2. La partecipazione al procedimento amministrativo . . . . . . . . . . . . . » 37 2.3. L’acquisizione di pareri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 38 2.4. La denuncia di inizio di attività . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 39 2.5. La tutela dell’accesso da parte del giudice amministrativo . . . . . . . . . . » 40 3. L’accordo di programma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 40 4. La conferenza di servizi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 41 5. La fase costitutiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 43 6. La fase integrativa dell’efficacia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 43 7. La classificazione dei procedimenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 44 7.1. La funzione autorizzatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 44 7.2. La funzione concessoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 45 7.3. La funzione ablatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 46 7.4. La funzione certativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 46 7.5. La funzione esecutiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 46 7.6. La funzione sanzionatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 47 7.7. La funzione di autotutela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 47 7.7.1. L’annullamento d’ufficio. Revoca e decadenza . . . . . . . . . . . . . . » 47 7.7.2. L’approvazione e il controllo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 48 7.8. La funzione programmatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 48 8. Il difensore civico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 49 9. La tutela penale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 50 10. La semplificazione amministrativa nella L. n. 59/1997 . . . . . . . . . . . » 51 Formule: 1. − Controdeduzioni a provvedimento disciplinare . . . . . . . . . . . . . . » 55 2. − Richiesta di accesso. Procedimento di controllo relativo alla denuncia di attività » 56 3. − Richiesta di accesso. Diffida penale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 58 4. − Richiesta di accesso. Pubblico concorso . . . . . . . . . . . . . . . . . » 60 5. − Richiesta di accesso e di copia di provvedimento. Pubblico impiego . . . . . » 61 6. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento del provvedimento di sospensione dell’attività intrapresa a seguito di denuncia in materia di commercio . . . . . . . » 62 7. − Ricorso al T.A.R. per l’esibizione di documenti amministrativi . . . . . . . » 65 8. − Ricorso al Presidente T.A.R. per l’esibizione di documenti amministrativi in pendenza di ricorso giurisdizionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 67 9. − Omissione alla richiesta di accesso a pubblico concorso. Esposto penale . . . » 69 10. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento del provvedimento di annullamento di atto amministrativo. Provvedimento di annullamento di autorizzazione da parte del ministero per i beni culturali e ambientali . . . . . . . . . . . . . . . . . » 70 11. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento del provvedimento di annullamento di atto amministrativo. Provvedimento di annullamento di autorizzazione regionale per interventi in aree protette, ex art. 151, D.L.vo 29 ottobre 1999, n. 490 . . . . » 71 12. − Richiesta di intervento al difensore civico . . . . . . . . . . . . . . . . . » 74 13. − Modello di accordo di programma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 75 2. Giurisdizione amministrativa Commento: 1. Diritti soggettivi ed interessi legittimi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 85 2. I criteri di ripartizione della giurisdizione . . . . . . . . . . . . . . . . . » 87 3. La competenza del giudice amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . » 88 3.1. La competenza per territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 89 3.1.1. L’istanza per regolamento di competenza . . . . . . . . . . . . . . . . . » 90 3.2. Legittimità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 90 3.3. Merito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 91 4. Il giudizio di ottemperanza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 91 4.1. La esecuzione della sentenza di primo grado . . . . . . . . . . . . . . . . » 93 5. La giurisdizione esclusiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 93 5.1. La giurisdizione del giudice amministrativo dopo la riforma del D.L.vo 80/1998 e della L. 205/2000. Il risarcimento del danno causato da provvedimenti illegittimi » 94 5.1.1. Le controversie in materia di pubblici servizi . . . . . . . . . . . . . . . » 96 5.1.2. Le controversie in materia di urbanistica ed edilizia . . . . . . . . . . . . » 99 5.1.3. Le controversie in materia di espropriazione ed occupazione d’urgenza . . . . » 99

5.1.4. Le controversie in materia di pubblico impiego . . . . . . . . . . . . . . » 100 6. La tutela sul silenzio dell’amministrazione . . . . . . . . . . . . . . . . . » 100 6.1. La tutela del silenzio disposta dall’art. 2, L. 205/2000 . . . . . . . . . . . . » 103 6.2. Il rilievo penale del silenzio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 104 7. Il contenuto del ricorso giurisdizionale. I motivi aggiunti . . . . . . . . . . » 105 7.1. Bolli e tasse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 106 7.2. Le innovazioni portate dalla L. 23 dicembre 1999, n. 488 . . . . . . . . . . » 107 7.3. La notifica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 108 7.4. La riduzione dei termini del giudizio sui provvedimenti riguardanti le opere pubbliche nella L. 205\2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 109 14 INDICE SOMMARIO 7.4.1. Il rito speciale introdotto dalla L. 205/2000 . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 110 7.4.2. Le misure cautelari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 111 7.4.3. L’appello per i procedimenti oggetto di rito speciale . . . . . . . . . . . . » 112 8. Il controinteressato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 112 9. Il deposito del ricorso. L’instaurazione del giudizio. Il controricorso . . . . . » 112 9.1. Il ricorso incidentale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 113 9.2. L’intervento ad adiuvandum e ad opponendum . . . . . . . . . . . . . . . » 113 10. L’istruttoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 114 10.1. La fissazione d’udienza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 115 11. Il giudizio. La rinuncia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 115 12. Pronunce dichiarative della cessazione del giudizio . . . . . . . . . . . . . » 116 13. Questioni incidentali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 117 14. Tutela cautelare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 117 14.1. Le misure cautelari introdotte dalla L. 205/2000 . . . . . . . . . . . . . . » 119 15. La sentenza. La forma semplificata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 120 15.1. L’arbitrato alternativo al giudice amministrativo . . . . . . . . . . . . . . » 121 16. I ricorsi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 122 16.1. Ricorso per revocazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 123 16.2. L’appello al Consiglio di Stato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 123 16.2.1. Gli effetti della sentenza di annullamento con rinvio . . . . . . . . . . . . » 124 16.3. L’opposizione di terzo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 125 17. Rimedi contro le sentenze del Consiglio di Stato . . . . . . . . . . . . . . » 125 17.1. Ricorso per revocazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 125 17.2. Ricorso per Cassazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 125 Formule: 14. − Ricorso per regolamento di giurisdizione in materia di edilizia residenziale pubblica » 129 15. − Istanza per regolamento di competenza . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 131 16. − Istanza di adesione al regolamento di competenza . . . . . . . . . . . . . » 133 17. − Istanza di riassunzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 134 18. − Ricorso al T.A.R. avverso silenzio rifiuto. Diffida a provvedere ex D.P.R. n. 2 del 1957, art. 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 136 19. − Ricorso al T.A.R. avverso silenzio rifiuto. Ricorso al T.A.R. avverso il silenzio su richiesta di espletamento concorso . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 137 20. − Ricorso al T.A.R. avverso silenzio rifiuto. Diffida ad adempire l’obbligo a provvedere accertato con sentenza, ex art. 2, L. 205/2000 . . . . . . . . . . . . » 140 21. − Ricorso al T.A.R. avverso silenzio rifiuto. Istanza per nomina commissario ad acta, ex art. 2, comma 2, L. 205/2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 141 22. − Ricorso al T.A.R. in materia di iscrizione universitaria . . . . . . . . . . . » 143 23. − Istanza di prelievo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 146 24. − Istanza di fissazione di udienza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 147 25. − Ricorso al T.A.R. per eccesso di potere. Ricorso al T.A.R. avverso delibera di assegnazione di area Peep . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 148 26. − Ricorso al T.A.R. per l’ottemperanza a giudicato. Atto di costituzione in mora » 150 27. − Ricorso al T.A.R. per l’ottemperanza a giudicato. Ricorso al T.A.R. per ottemperanza a decreto ingiuntivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 151 28. − Ricorso al T.A.R. contro la determinazione comunale sulla tassa dei rifiuti . » 153 INDICE SOMMARIO 15 29. − Ricorso al T.A.R. avverso delibera comunale che concede permessi di accesso alle autovetture nel centro storico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 155 30. − Controricorso al T.A.R. per l’annullamento di ufficio di autorizzazione ad aprire

una discarica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 157 31. − Ricorso incidentale al T.A.R. avverso ricorso per annullamento di bando di concorso » 160 32. − Istanza per l’applicazione di misure cautelari . . . . . . . . . . . . . . . » 163 33. − Istanza per l’applicazione di misure cautelari . . . . . . . . . . . . . . . » 165 34. − La domanda di revoca delle misure cautelari . . . . . . . . . . . . . . . » 167 35. − L’opposizione ad ingiunzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 168 36. − La mancata ottemperanza al provvedimento cautelare . . . . . . . . . . . » 170 37. − La richiesta di consulenza tecnica d’ufficio . . . . . . . . . . . . . . . . » 172 38. − Istanza per l’arbitrato inerente posizioni di diritto soggettivo rientranti nella giurisdizione del giudice amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 173 39. − Il ricorso contro il decreto che dichiara la perenzione del ricorso . . . . . . » 175 40. − Appello al Consiglio di Stato contro il provvedimento cautelare . . . . . . » 177 41. − Appello al Consiglio di Stato contro la sentenza di annullamento di diniego di concessione edilizia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 179 42. − Atto di rinuncia a ricorso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 182 43. − Atto di rinuncia a ricorso con richiesta di provvedere alle spese . . . . . . . » 183 3. Giurisdizione contabile della Corte dei Conti Commento: 1. La giurisdizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 189 2. Il giudizio di conto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 190 2.1. Il carattere inquisitorio del giudizio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 190 2.2. L’opposizione ed il giudizio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 191 2.3. L’estinzione del giudizio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 191 3. Il giudizio di responsabilità amministrativa e contabile . . . . . . . . . . . » 191 3.1. La limitazione della responsabilità contabile . . . . . . . . . . . . . . . . » 192 4. Il giudizio in materia di pensione. Il giudice unico . . . . . . . . . . . . . » 193 4.1. Il ricorso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 194 5. La giurisdizione domestica e altri giudizi . . . . . . . . . . . . . . . . . » 195 6. I ricorsi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 195 6.1. L’appello alla Corte dei Conti. Sezioni Giurisdizionali Centrali. La sospensione della sentenza di primo grado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 195 6.2. La revocazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 196 6.3. Il ricorso per cassazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 196 Formule: 44. − Ricorso alla Corte dei Conti per il riconoscimento del diritto al riscatto del periodo legale di laurea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 199 45. − Ricorso alla Corte dei Conti avverso il silenzio diniego. Diffida a provvedere ai sensi dell’art. 63 R.D. n. 1214 del 1934 . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 202 16 INDICE SOMMARIO 46. − Ricorso alla Corte dei Conti avverso il silenzio diniego. Ricorso alla Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti sul silenzio diniego alla richiesta di pensione . . pag. 204 47. − Opposizione al giudizio di responsabilità . . . . . . . . . . . . . . . . . » 209 48. − Ricorso in appello alle Sezioni Giurisdizionali Centrali della Corte dei Conti . » 211 4. Giurisdizione ordinaria. La responsabilità civile della pubblica amministrazione Commento: 1. La competenza del giudice ordinario. Limiti . . . . . . . . . . . . . . . . » 217 2. La tutela sull’operato dell’amministrazione iure privatorum . . . . . . . . . » 219 3. Le forme di responsabilità in rapporto al riparto di giurisdizione . . . . . . » 220 4. I requisiti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 221 5. Il soggetto responsabile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 222 6. La tutela avverso omissioni e comportamenti . . . . . . . . . . . . . . . » 222 7. La tutela avverso provvedimenti illegittimi . . . . . . . . . . . . . . . . » 222 Formule: 49. − Citazione al giudice ordinario per risarcimento del danno per omessa manutenzione di strada pubblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 227 50. − Citazione al giudice ordinario per reintegrazione a seguito di occupazione di immobile in carenza di provvedimento amministrativo . . . . . . . . . . . . » 230 5. Giurisdizione speciale dei tribunali delle acque pubbliche Commento: 1. Natura dei Tribunali delle acque pubbliche . . . . . . . . . . . . . . . . » 237

2. La giurisdizione sui diritti soggettivi del Tribunale regionale . . . . . . . . » 238 3. Il giudizio davanti al Tribunale regionale . . . . . . . . . . . . . . . . . » 238 4. La giurisdizione del Tribunale superiore . . . . . . . . . . . . . . . . . » 239 4.1. La giurisdizione di secondo grado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 239 4.2. La giurisdizione sugli interessi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 239 5. Il giudizio davanti al Tribunale superiore . . . . . . . . . . . . . . . . . » 240 6. I ricorsi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 241 6.1. Il ricorso per revocazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 241 6.2. Il ricorso per cassazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 241 Formule: 51. − Ricorso al tribunale superiore delle acque pubbliche per annullamento di provvedimento di autorizzazione di lavori per grandi derivazioni . . . . . . . . » 245 INDICE SOMMARIO 17 6. Giurisdizione speciale della Comunità europea Commento: 1. Il sistema di tutela. Ricorsi alla Corte di giustizia . . . . . . . . . . . . . pag. 253 1.1. Avverso gli atti della Comunità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 253 1.2. Avverso gli atti degli Stati membri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 253 2. Ricorsi alla Commissione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 254 3. La Commissione europea per i diritti dell’uomo . . . . . . . . . . . . . . » 254 4. La riforma della L. n. 89/2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 255 Formule: 52. − Ricorso alla commissione delle Comunità europee per mancata osservanza del diritto comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 259 53. − Richiesta di applicazione della Convenzione europea per i diritti dell’uomo . » 261 7. Giurisdizione speciale delle Commissioni tributarie Commento: 1. Il riparto della giurisdizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 267 2. Il nuovo processo tributario disciplinato dal D.L.vo n. 546/1992 . . . . . . . » 268 2.1. Il contenuto del ricorso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 268 2.2. L’esame preliminare del ricorso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 269 2.3. Il procedimento cautelare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 269 2.4. L’appello alla Commissione tributaria regionale . . . . . . . . . . . . . . » 270 2.5. Il ricorso per cassazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 271 2.6. La revocazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 272 2.7. L’esecuzione delle sentenze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 272 2.8. Il giudizio di ottemperanza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 272 2.9. La fase transitoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 273 3. Il procedimento di accertamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 273 4. La domanda di rimborso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 275 Formule: 54. − Ricorso alla Commissione tributaria provinciale contro l’accertamento IRPEF » 279 55. − Ricorso alla Commissione tributaria provinciale contro l’avviso di accertamento IRPEF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 282 56. − Ricorso alla Commissione tributaria provinciale contro le rendite attribuite dal D.M. 27 settembre 1991 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 285 57. − Ricorso alla Commissione tributaria provinciale contro l’accertamento di valore » 288 58. − Ricorso alla Commissione tributaria provinciale avverso l’avviso di rettifica IVA » 291 59. − Rimborso di imposta. Istanza per rimborso di imposta ICI . . . . . . . . . » 294 60. − Ricorso alla Commissione tributaria provinciale avverso il silenzio sul rimborso » 296 61. − Istanza di sospensiva ai sensi dell’art. 47 del D.L.vo 31 dicembre 1992, n. 546 » 299 18 INDICE SOMMARIO 62. − Ricorso in appello alla Commissione tributaria regionale contro l’avviso di accertamento IRPEF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 301 8. Patrocinio Commento: 1. Patrocinio legale del ricorrente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 309 2. Patrocinio legale della amministrazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 309 2.1. La capacità processuale degli enti pubblici . . . . . . . . . . . . . . . . » 309 2.2. L’avvocatura dello Stato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 310 Formule:

63. − Procura speciale alle liti conferita per scrittura privata nel giudizio civile . . . » 313 64. − Procura speciale alle liti conferita per scrittura privata nel giudizio amministrativo » 314 65. − Procura speciale alle liti conferita per scrittura privata nel processo tributario » 315 66. − Procura generale alle liti conferita per atto pubblico . . . . . . . . . . . . » 316 9. Ricorsi amministrativi Commento: 1. Il ricorso gerarchico, il ricorso in opposizione, il ricorso improprio . . . . . » 321 2. Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica . . . . . . . . . . . » 321 2.1. La direttiva 27 luglio 1993 del Presidente del Consiglio dei Ministri . . . . . » 322 2.2. La richiesta di sospensiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 323 3. Requisiti sostanziali dei ricorsi amministrativi . . . . . . . . . . . . . . . » 323 4. Requisiti processuali dei ricorsi amministrativi . . . . . . . . . . . . . . . » 325 5. La tutela nella fase preparatoria. Il diritto all’accesso . . . . . . . . . . . . » 326 6. La sospensiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 326 7. La tutela sul provvedimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 327 7.1. I vizi di legittimità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 327 7.2. L’incompetenza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 327 7.3. La violazione di legge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 327 7.4. L’eccesso di potere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 328 8. I vizi di merito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 328 9. Decisioni sul ricorso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 329 10. Il silenzio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 329 11. La tutela giurisdizionale sul ricorso gerarchico . . . . . . . . . . . . . . . » 330 11.1. La tutela giurisdizionale sul ricorso straordinario al Presidente della Repubblica » 331 11.2. Il ricorso per revocazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 332 Formule: 67. − Ricorso gerarchico avverso provvedimento disciplinare . . . . . . . . . . » 335 INDICE SOMMARIO 19 68. − Ricorso gerarchico improprio avverso l’assegnazione di incarico di insegnamento pag. 336 69. − Ricorso gerarchico improprio al prefetto contro la variazione anagrafica di ufficio » 337 70. − Ricorso in opposizione alla delibera di adozione di piano di zona . . . . . . » 339 71. − Ricorso in opposizione al prefetto avverso foglio di via . . . . . . . . . . » 341 72. − Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avverso delibera di approvazione di piano particolareggiato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 342 73. − Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avverso delibera di aggiudicazione di gara d’appalto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 344 74. − Istanza di sospensiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 346 75. − Atto di opposizione a ricorso straordinario . . . . . . . . . . . . . . . . » 347 76. − Richiesta di trasmissione di ricorso straordinario al Consiglio di Stato . . . . » 348 77. − Deposito di ricorso straordinario al Consiglio di Stato . . . . . . . . . . . » 349 20 INDICE SOMMARIO PARTE SECONDA RICORSI AMMINISTRATIVI E GIURISDIZIONE PER MATERIA 10. Appalti pubblici Commento: 1. La giurisdizione negli appalti pubblici . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 357 2. La legge quadro dei lavori pubblici. La programmazione dei lavori . . . . . » 357 2.1. L’organo competente all’approvazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 358 2.2. I contenuti. Rapporti con la programmazione urbanistica . . . . . . . . . » 358 2.3 Il procedimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 359 3. Il responsabile del procedimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 359 3.1. Le responsabilità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 360 4. L’attività di progettazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 360 5. Procedure di scelta del contraente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 361 5.1. Il pubblico incanto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 362 5.2. La licitazione privata. I requisiti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 362 5.3. I criteri di aggiudicazione nel pubblico incanto e nella licitazione privata . . . » 364 5.4. L’appalto concorso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 365 5.5. La trattativa privata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 365 5.6. La concessione e la gestione di opere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 367

6. L’esecuzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 368 6.1. La direzione lavori. Il collaudo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 368 6.2. Le varianti in corso d’opera. Responsabilità del progettista . . . . . . . . . » 369 7. Il subappalto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 371 8. Le controversie sul contratto di appalto. La giurisdizione ordinaria e arbitrale » 373 8.1. Il mancato pagamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 375 8.2. La tutela sugli atti di gara. Il risarcimento del danno . . . . . . . . . . . . » 376 8.3. Le controversie in tema di revisione prezzi . . . . . . . . . . . . . . . . . » 378 Formule: 78. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento di gara d’appalto e contestuale richiesta di risarcimento del danno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 381 79. − Istanza per l’arbitrato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 384 80. − Atto di citazione al Tribunale per l’accoglimento di riserve . . . . . . . . . » 387 81. − Citazione al giudice ordinario per danni per illegittima sospensione dei lavori » 389 82. − Ricorso al T.A.R. avverso diniego di revisione prezzi . . . . . . . . . . . » 392 83. − Citazione al giudice ordinario per risoluzione del contratto di appalto per mancata consegna dei lavori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 395 84. − Citazione al giudice ordinario per risarcimento danni dovuto a ritardo nel pagamento degli acconti e saldo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 398 INDICE SOMMARIO 21 11. Beni pubblici Commento: 1. I beni demaniali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 405 2. I beni del patrimonio indisponibile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 406 3. I beni del patrimonio disponibile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 407 4. La privatizzazione dei beni pubblici. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 409 Formule: 85. − Citazione al giudice ordinario contro la classificazione ad uso pubblico di strada vicinale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 411 12. Commercio Commento: 1. La riforma del commercio nel D.L.vo 31 marzo 1998, n. 114. L’autorizzazione commerciale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 419 2. Strumenti urbanistici e piani commerciali . . . . . . . . . . . . . . . . . » 420 Formule: 86. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento di sospensione di autorizzazione al commercio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 423 13. Edilizia residenziale pubblica Commento: 1. La tutela giurisdizionale avverso il provvedimento di assegnazione . . . . . . » 429 1.1. Il riparto della giurisdizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 429 1.2. La teoria che afferma la giurisdizione del giudice ordinario . . . . . . . . . » 430 1.3. Adesione alla teoria che afferma la giurisdizione del giudice amministrativo . » 431 1.4. La tutela nell’occupazione senza titolo . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 432 2. La tutela giurisdizionale avverso l’attività di diritto privato. Gli obblighi del locatore e del conduttore . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 433 2.1. Il procedimento speciale per il recupero della morosità . . . . . . . . . . . » 434 2.2. Verifica dei limiti della giurisdizione del giudice ordinario . . . . . . . . . . » 435 3. La tutela del diritto alla cessione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 437 Formule: 87. − Ricorso al T.A.R. avverso graduatoria definitiva per l’assegnazione alloggi . » 441 88. − Ricorso al T.A.R. avverso delibera di decadenza . . . . . . . . . . . . . » 444 89. − Citazione al tribunale contro la delibera di decadenza . . . . . . . . . . . » 447 90. − Appello alla Corte d’Appello contro la delibera di decadenza . . . . . . . . » 449 91. − Ricorso al Tribunale per provvedimenti d’urgenza . . . . . . . . . . . . . » 452 22 INDICE SOMMARIO 14. Elezioni Commento: 1. Il riparto della giurisdizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 459 2. Le controversie in tema di eleggibilità. La giurisdizione del giudice ordinario . » 459 2.1. L’azione popolare. Le parti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 460

2.2. Il ricorso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 461 2.3. La sentenza del giudice ordinario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 462 2.4. L’appello . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 462 2.5. Il ricorso in cassazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 462 3. Le controversie sulle operazioni elettorali. La giurisdizione del giudice amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 463 3.1. Il procedimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 463 3.2. La sentenza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 463 3.3. L’appello al Consiglio di Stato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 463 Formule: 92. − Ricorso al T.A.R. contro il deposito di simbolo elettorale . . . . . . . . . » 467 93. − Citazione al giudice ordinario per incompatibilità dell’eletto . . . . . . . . » 469 94. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento delle elezioni comunali . . . . . . . . » 471 15. Enti locali Commento: 1. Il decentramento di funzioni e compiti dallo Stato alle regioni e agli enti locali » 479 1.1. Le funzioni statali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 479 1.2. Le funzioni regionali e degli enti locali . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 480 1.3. Gli atti di indirizzo e coordinamento delle funzioni amministrative regionali . » 481 2. L’ordinamento regionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 481 2.1. Il controllo sugli atti della regione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 482 2.2. Il controllo sugli organi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 483 3. Ordinamento degli enti locali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 483 3.1. Funzioni ed organi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 484 3.2. Le aree metropolitane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 487 3.3. Il controllo sugli atti del comune e della provincia . . . . . . . . . . . . . » 488 3.4. Il controllo sugli organi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 490 Formule: 95. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento del provvedimento negativo di controllo da parte del comitato regionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 495 96. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento del provvedimento di affidamento di servizio ad azienda speciale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 498 INDICE SOMMARIO 23 16. Espropriazione per pubblica utilità Commento: 1. La giurisdizione nei procedimenti ablatori . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 505 2. Gli obiettivi e la natura innovativa del T.U. . . . . . . . . . . . . . . . . » 507 3. Il principio di legalità nella procedura di esproprio . . . . . . . . . . . . . » 508 4. La competenza all’emanazione degli atti di esproprio . . . . . . . . . . . . » 509 5. L’ufficio per le espropriazioni: il dirigente ed il responsabile del procedimento loro competenze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 512 6. La responsabilità contabile di amministratori e funzionari . . . . . . . . . » 514 7. La partecipazione degli interessati al procedimento . . . . . . . . . . . . . » 515 8. Applicabilità della L. n. 241/1990 al procedimento di espropriazione . . . . . » 516 9. Le novità del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 . . . . . . . . . . . . . . . . » 518 10. La pianificazione urbanistica. La progettazione delle opere pubbliche ed il loro rilievo ai fini della procedura di esproprio . . . . . . . . . . . . . . . . . » 518 11. Il silenzio assenso regionale nell’approvazione di variante di piano . . . . . » 520 12. I vincoli preordinati all’esproprio. L’indennizzo per i vincoli scaduti . . . . . » 520 13. La dichiarazione di pubblica utilità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 523 14. Termini. Proroga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 524 15. Impugnazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 525 16. Determinazione dell’indennità provvisoria di esproprio . . . . . . . . . . » 526 17. La cessione bonaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 527 18. Determinazione urgente dell’indennità provvisoria . . . . . . . . . . . . . » 527 19. Il pagamento o deposito dell’indennità . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 527 20. Determinazione dell’indennità definitiva . . . . . . . . . . . . . . . . . » 527 21. Il calcolo dell’indennità per area edificabile . . . . . . . . . . . . . . . . » 528 21.1. Le possibilità legali ed effettive di edificazione. Requisiti . . . . . . . . . . » 528 21.2. Le aree del piano per l’edilizia economica e popolare . . . . . . . . . . . . » 530 22. Il calcolo dell’indennità per area non edificabile . . . . . . . . . . . . . . » 531 22.1. Il calcolo dell’indennità per area edificata . . . . . . . . . . . . . . . . . » 532

23. I presupposti per l’emanazione del decreto di esproprio . . . . . . . . . . » 532 24. Le procedure di verifica e di controllo . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 534 25. L’occupazione preliminare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 535 26. L’occupazione strumentale. Caratteri . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 535 27. L’organizzazione del cantiere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 535 28. La forza maggiore . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 536 29. L’indennità di occupazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 537 30. La retrocessione dei beni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 537 31. La retrocessione parziale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 538 Formule: 97. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento del provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 543 98. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento del decreto di esproprio . . . . . . . » 546 99. − Citazione alla Corte di appello in opposizione alla stima . . . . . . . . . . » 549 24 INDICE SOMMARIO 100. − Citazione al tribunale per risarcimento del danno per illegittimità della procedura espropriativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 553 101. − Citazione al giudice ordinario per retrocessione totale del bene per mancata esecuzione dell’opera pubblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 556 17. Espulsione Commento: 1. Cittadinanza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 563 1.1. Diniego. La giurisdizione amministrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . » 563 2. Permesso di soggiorno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 564 2.1. La disciplina dell’immigrazione nella L. 6 marzo 1998, n. 40. La giurisdizione ordinaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 564 Formule: 102. − Opposizione al decreto di espulsione e richiesta di regolarizzazione . . . . . » 567 103. − Citazione al giudice ordinario avverso il provvedimento di espulsione . . . . » 568 18. Pubblico impiego Commento: 1. La giurisdizione nel pubblico impiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 575 1.1. La giurisdizione amministrativa. Limiti . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 576 2. I termini processuali nel D.L.vo n. 165/2001 . . . . . . . . . . . . . . . . » 577 3. La giurisdizione del giudice ordinario dopo la privatizzazione del pubblico impiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 578 4. La disciplina delle mansioni superiori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 579 5. Il procedimento disciplinare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 580 6. Il tentativo obbligatorio di conciliazione . . . . . . . . . . . . . . . . . » 580 7. Il ricorso al Tribunale del lavoro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 581 8. L’interpretazione dei contratti collettivi . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 582 Formule: 104. − Istanza per tentativo obbligatorio di conciliazione per l’accertamento costitutivo del diritto all’inquadramento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 585 105. − Ricorso al Tribunale per l’accertamento costitutivo del diritto all’inquadramento » 586 106. − Ricorso al T.A.R. avverso il provvedimento che dispone la mobilità per riduzione pianta organica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 589 107. − Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avverso graduatoria di pubblico concorso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 592 108. − Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica per assoggettamento a contributi previdenziali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 594 109. − Atto di citazione al tribunale contro la revoca della qualifica dirigenziale . . » 597 INDICE SOMMARIO 25 19. Sanità Commento: 1. Il riparto di giurisdizione nella tutela del diritto alla salute . . . . . . . . . pag. 605 2. Il servizio sanitario nazionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 606 3. Il rapporto tra pubblico e privato nella sanità nel D.L.vo n. 502/1992 . . . . » 606 4. La scelta delle prestazioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 607 Formule: 110. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento del provvedimento di diniego e revoca di

autorizzazione per convenzione per prestazioni sanitarie . . . . . . . . . . » 611 111. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento del provvedimento revoca di incarico a direttore amministrativo di un’azienda sanitaria locale . . . . . . . . . . . » 614 20. Sanzioni amministrative Commento: 1. Il potere sanzionatorio delle amministrazioni . . . . . . . . . . . . . . . » 621 2. Il procedimento sanzionatorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 621 2.1. La fase preparatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 621 2.2. La fase costitutiva. La tutela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 623 Formule: 112. − Opposizione ad ordinanza ingiunzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 627 21. Urbanistica Commento: 1. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo . . . . . . . . . . . . » 633 1.1. Il risarcimento del danno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 634 2. Le osservazioni e le opposizioni al Piano Regolatore Generale . . . . . . . . » 636 2.1. Le impugnazioni agli strumenti urbanistici . . . . . . . . . . . . . . . . » 638 2.2. Vincoli di piano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 639 3. Il permesso di costruire. La riforma del T.U. n. 380/2001 . . . . . . . . . . » 642 3.1. Il procedimento di rilascio. Lo sportello unico . . . . . . . . . . . . . . . » 643 4. La denuncia di inizio di attività. Il procedimento di rilascio . . . . . . . . . » 645 5. Il potere di autotutela del responsabile del procedimento . . . . . . . . . . » 646 6. La tutela giurisdizionale sul procedimento e sul permesso di costruire . . . . » 647 7. Il silenzio assenso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 648 7.1. Il diniego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 649 7.2. Effetti dell’annullamento giurisdizionale del diniego e del silenzio . . . . . . » 649 8. Le sanzioni urbanistiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 650 8.1. Sospensione dei lavori. Demolizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 650 8.2. Acquisizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 651 26 INDICE SOMMARIO 8.3. Sanzione pecuniaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 653 8.4. Omesso versamento dei contributi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 653 9. La violazione delle norme sulle distanze. L’azione di riduzione in pristino . . » 653 9.1. L’azione risarcitoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 654 9.2. La tutela dinanzi alla giustizia amministrativa . . . . . . . . . . . . . . . » 654 9.3. I rapporti tra l’azione civile e il giudizio amministrativo . . . . . . . . . . » 655 Formule: 113. − Ricorsi amministrativi nel procedimento di rilascio del permesso di costruire, ai sensi dell’art. 20, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. Richiesta di accesso al procedimento di rilascio del permesso di costruire ai sensi dell’art. 20, comma 7, del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 659 114. − Ricorsi amministrativi nel procedimento di rilascio del permesso di costruire, ai sensi dell’art. 20, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. Diffida ad adempiere nel procedimento di rilascio del permesso di costruire, ai sensi dell’art. 21, comma 1, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 661 115. − Ricorsi amministrativi nel procedimento di rilascio del permesso di costruire, ai sensi dell’art. 20, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. Richiesta di intervento regionale sostitutivo per rilascio del permesso di costruire, ai sensi dell’art. 21, comma 2, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 663 116. − Ricorso al T.A.R. per dichiarazione di illegittimità del silenzio rifiuto su domanda di permesso di costruire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 665 117. − Ricorso al T.A.R. L’annullamento del silenzio rifiuto del Presidente della giunta regionale sulla nomina del Commissario ad acta . . . . . . . . . . . . . . » 668 118. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento di diniego di concessione edilizia . . . » 671 119. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento del provvedimento di annullamento di concessione e risarcimento del danno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 674 120. − Ricorso al T.A.R. per rimborso di oneri di urbanizzazione non dovuti . . . . » 676 121. − Ricorso al T.A.R. per rimborso di oneri di urbanizzazione pagati in più . . . » 678 122. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento di ordine di demolizione e risarcimento del danno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 681 123. − Opposizioni al piano regolatore generale . . . . . . . . . . . . . . . . . » 684

124. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento del piano pluriennale di attuazione . . » 686 125. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento dei vincoli di piano regolatore generale per scadenza del quinquennio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 688 126. − Atto di citazione alla Corte d’appello per la determinazione dell’indennizzo per reiterazione del vincolo di piano regolatore . . . . . . . . . . . . . . . . » 691 127. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento della delibera di adozione di variante al piano regolatore . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 694 128. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento della delibera di approvazione del piano regolatore limitatamente all’obbligo di piano di recupero e per dichiarazione di illegittimità del silenzio sulla richiesta della concessione edilizia . . . . . . . » 697 129. − Citazione al Tribunale per violazione della disciplina delle distanze . . . . . » 701 Indice delle principali disposizioni di legge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 703 Indice analitico-alfabetico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 709 Indice analitico-alfabetico delle formule . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 715 INDICE SOMMARIO 27

PARTE PRIMA IL SISTEMA DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

1. ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

IL COMMENTO 2

1. ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO SOMMARIO: 1. Atto, provvedimento e procedimento amministrativo. − 2. Le fasi del procedimento. La fase preparatoria. − 2.1. L’accesso al procedimento amministrativo. Il responsabile del procedimento. − 2.2. La partecipazione al procedimento amministrativo. − 2.3. L’acquisizione di pareri. − 2.4. La denuncia di inizio di attività. − 2.5. La tutela dell’accesso da parte del giudice amministrativo. − 3. L’accordo di programma. − 4. La conferenza di servizi. − 5. La fase costitutiva. − 6. La fase integrativa dell’efficacia. − 7. La classificazione dei procedimenti. − 7.1. La funzione autorizzatoria. − 7.2. La funzione concessoria. − 7.3. La funzione ablatoria. − 7.4. La funzione certativa. − 7.5. La funzione esecutiva. − 7.6. La funzione sanzionatoria. − 7.7. La funzione di autotutela. − 7.7.1. L’annullamento d’ufficio. Revoca e decadenza. − 7.7.2. L’approvazione e il controllo. − 7.8. La funzione programmatoria. − 8. Il difensore civico. − 9. La tutela penale. − 10. La semplificazione amministrativa nella L. n. 59/1997. 1. Atto, provvedimento e procedimento amministrativo. L’atto amministrativo è qualunque atto imputabile all’amministrazione. L’atto può non comportare una incisione diretta su posizioni giuridiche di altri soggetti pubblici o privati, in tal caso si definisce mero atto; come, ad esempio, un rapporto interno con il quale l’amministrazione prende conoscenza di un determinato fatto. P. VIRGA, Diritto amministrativo, 1987, 4. Si definisce, invece, provvedimento l’atto col quale la pubblica amministrazione esprime la sua volontà di incidere su posizioni giuridiche di un soggetto che può essere pubblico o privato. M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo, 1988, 672. Questa distinzione chiarisce anche gli aspetti della eventuale tutela; essa è ammessa solo per i provvedimenti che esauriscono, sotto il profilo procedurale, la fase preparatoria. Questa, infatti, non è soggetta ad impugnazione, che è possibile solo quando il provvedimento diventa definitivo. L’azione amministrativa si sviluppa attraverso una serie di atti e/o provvedimenti logicamente coordinati, al fine dell’adozione di un provvedimento finale, avente effetti esecutivi, che è espressione della volontà della pubblica amministrazione. La serie di atti che convergono nel provvedimento amministrativo, nella loro fase dinamica, costituiscono il procedimento amministrativo. I principi cui deve necessariamente ispirarsi il procedimento sono stati via via definiti dalla giurisprudenza e dalla dottrina. È mancata, infatti, in Italia fino alla L. 241/1990 una legge generale sul procedimento amministrativo. V. CERULLI IRELLI, Corso di diritto amministrativo, 1997, 423. 2. Le fasi del procedimento. La fase preparatoria.

La fase preparatoria, che in precedenza è stata riservata esclusivamente alla amministrazione, viene codificata dalla L. 241/1990. La legge disciplina alcuni principi generali, già introdotti dalla giurisprudenza amministrativa. Il cosiddetto accesso al procedimento amministrativo, che consente al destinatario dell’atto di inserirsi nella fase preparatoria − prima esclusivamente riservata all’amministrazione − si articola nei seguenti punti: l’obbligo di comunicare la data dell’avvio del procedimento, la motivazione, la fissazione di un termine per provvedere e, infine, l’obbligo di nominare il responsabile del procedimento. S. CASSESE (a cura di), Diritto amministrativo generale, 2000, II, 988. 2.1. L’accesso al procedimento amministrativo. Il responsabile del procedimento. La L. 7 agosto 1990, n. 241 rivoluziona il procedimento amministrativo istituendo la possibilità di accedere al procedimento stesso fin dalla fase preparatoria, che in precedenza è stata riservata esclusivamente alla amministrazione. La comunicazione dell’avvio del procedimento. L’amministrazione è tenuta, ai sensi dell’art. 7 della L. 241, in presenza di una richiesta di accesso ai documenti amministrativi, ai sensi dell’art. 22 della L. 7 agosto 1990, n. 241, a dare notizia dell’avvio del procedimento al soggetto che, dalla autorizzazione alla visione dei documenti, potrebbe ricevere un pregiudizio. Conseguenza sostanziale è la possibilità di fare dichiarare illegittimo l’intero procedimento con ricorso alla giustizia amministrativa. La motivazione del provvedimento. L’art. 3, c. 3, della L. 7 agosto 1990, n. 241 non impone alla amministrazione di notificare o comunicare, unitamente al provvedimento, gli atti da cui risultino le ragioni della decisione, ma solo che detto atto sia indicato o reso disponibile. Perché la motivazione ob relationem soddisfi il generale obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi l’organo emanante, oltre ad indicare in modo puntuale l’atto richiamato, deve renderlo contestualmente disponibile o allegandolo al provvedimento od indicando l’ufficio dove l’atto predetto è reperibile. Il termine a provvedere. L’art. 2 della L. 241/1990 sul procedimento amministrativo ribadisce l’obbligo dell’amministrazione a concludere i procedimenti entro termini tassativi. In carenza di termini già previsti per legge o fissati da regolamenti adottati dall’amministrazione, vige la scadenza dei 30 giorni. Il responsabile del procedimento. Viene fatto obbligo alle amministrazioni di indicare un responsabile del procedimento, che è il dirigente di ogni unità organizzativa, il quale può provvedere ad assegnare ad altro dipendente la responsabilità dell’istruttoria o di un’altra fase, ad esempio quella costitutiva o esecutoria, del provvedimento. S. CASSESE (a cura di), Diritto amministrativo generale, 2000, II, 997. Certamente, da un punto di vista organizzativo, appare una maggiore razionalizzazione della struttura sia nell’individuare i responsabili sia nello stabilire il passaggio necessariamente formale fra i soggetti che si occupano delle varie fasi. Si deve attuare una opportuna opera di organizzazione interna assegnando ai responsabili procedimenti tipici o segmenti di procedimento. 36 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO L’esigenza di partecipazione dei soggetti destinatari del procedimento implica, inoltre, che l’avvio dell’atto, oltre alla notifica individuale, debba di norma essere comunicato anche attraverso forme diverse di pubblicità, ad esempio a mezzo stampa, ai sensi dell’art. 7. 2.2. La partecipazione al procedimento amministrativo. La L. 7 agosto 1990, n. 241 sul procedimento amministrativo introduce l’obbligo per la pubblica amministrazione della conclusione dell’atto mediante l’adozione di un procedimento espresso, come sancisce l’art. 2, e l’obbligo della motivazione espressa. Le pubbliche amministrazioni devono precisare il termine entro cui i singoli procedimenti devono concludersi, fissando nel caso di carenza di dizione espressa il termine massimo di 30 giorni. Nell’ambito di tali termini si colloca l’attività del privato che può accedere alla fase preparatoria del procedimento prendendo visione degli atti e presentando memorie e documenti. L’istruttoria. La tipicità dell’azione amministrativa consente di ravvisare la presenza di una serie di operazioni e di atti nella procedura richiesta per l’emanazione dell’atto, che

costituisce lo schema base del cosiddetto procedimento amministrativo. Questo si articola in varie fasi che hanno rilevanza o compressione in relazione alla specifica disciplina legislativa. La fase preparatoria, parimenti alla fase istruttoria nel processo, serve a raccogliere tutta la documentazione necessaria per fornire alla amministrazione gli elementi indispensabili alla redazione dell’atto. Gli atti di norma possono provenire direttamente dalla amministrazione ed in questo caso essa si attiverà prendendo l’iniziativa: si pensi ad esempio ad un piano urbanistico ove il procedimento inizi con l’incarico dell’amministrazione ai progettisti abilitati a redigerlo. Se l’atto è rilasciato su richiesta degli interessati, si pensi alla concessione edilizia, sarà il privato a fornire la documentazione necessaria per consentire l’emanazione dell’atto e la pubblica amministrazione si limiterà a verificare la rispondenza di quanto richiesto alle norme vigenti. Talora nel procedimento si innestano vari subprocedimenti che danno vita ad atti amministrativi autonomi, e come tali impugnabili direttamente, che costituiscono presupposti necessari al procedimento principale. Ad esempio il verbale di consistenza nell’espropriazione. In altri casi il subprocedimento produce atti che hanno una rilevanza interna per cui si esclude la loro autonoma impugnazione. Essi acquistano rilevanza giuridica nell’atto amministrativo di cui costituiscono il supporto. Ad esempio il parere della sovrintendenza nelle concessioni edilizie. In questa fase si può inserire la presenza dei destinatari dell’atto che partecipano a vario titolo. Possono verificarsi ipotesi in cui il contraddittorio è requisito sostanziale: quando la sua mancanza comporta un vizio dell’intero procedimento, ad esempio nel verbale di consistenza, oppure quando il privato è invitato a presentare semplici apporti di mera collaborazione, ad esempio nella relazione di piani urbanistici, ovvero quando la partecipazione dei destinatari è requisito stesso dell’atto amministrativo, come nei concorsi pubblici. COMMENTO 37 Il legittimato all’accesso al procedimento. Le norme della L. 7 agosto 1990, n. 241 disciplinano l’esercizio del diritto d’accesso subordinandolo a precisi requisiti. Sul piano soggettivo deve sussistere, in capo al richiedente, un interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti, come precisa l’art. 22, c. 1, della L. 241/1990; sul piano oggettivo i documenti non devono rientrare tra quelli esclusi con apposito regolamento governativo, come indicato dall’art. 24; sul piano procedurale il diritto si configura solo dopo la presentazione di una richiesta motivata, ai sensi dell’art. 25, c. 2. Le limitazioni oggettive all’accesso. L’esclusione del diritto all’accesso può avvenire nei casi stabiliti con regolamento approvato dal D.P.R. 352/1992. Nell’ambito delle categorie generali fissate dal regolamento le amministrazioni possono, entro termini perentori, determinare i documenti da esse formati, o comunque rientranti nelle loro disponibilità, sottratti all’accesso. Le osservazioni nel corso del procedimento. Le osservazioni presentate nel corso del procedimento hanno acquistato ai sensi della L. 241/90 effetti particolari con obbligo per l’amministrazione di comunicare il responsabile del procedimento e di rispondere alle richieste del soggetto interessato al procedimento medesimo. Nella fase preparatoria il privato ha il cosiddetto diritto all’accesso al procedimento e può partecipare alla fase formativa del provvedimento in modo da eliminare, notiziando tempestivamente l’amministrazione, quegli elementi di vizio di legittimità ovvero di merito che si dovevano riscontrare, sempre che l’amministrazione lo ritenga opportuno. Evitando e correggendo eventuali errori nella fase preparatoria, si dovrebbe ridurre la successiva fase contenziosa nel provvedimento definitivo. Questa nuova impostazione legislativa innova quindi radicalmente quei procedimenti che attribuivano al privato un diritto all’accesso senza però sancire alcun obbligo all’amministrazione di rispondere, vedi ad esempio la procedura di formazione dei piani regolatori generali. In tali ipotesi vi é quindi l’obbligo per l’amministrazione di rispondere alle osservazioni

motivando l’eventuale non recepimento, pena l’illegittimità della procedura. La fase partecipativa consente inoltre all’interessato di presentare memorie scritte e documenti. In accoglimento di tali osservazioni l’amministrazione può concludere, senza pregiudizio dei diritti dei terzi, accordi con gli interessati al fine di determinare il provvedimento finale ovvero in sostituzione di questo, ai sensi dell’art. 11 della L. 241/1990. Si formalizza così l’accordo sostitutivo di provvedimenti che diventa strumento possibile di intervento anche al di fuori delle ipotesi ora tassativamente previste, ad esempio nella cessione bonaria degli immobili oggetto di procedimento espropriativo. Gli spazi di tale istituto sembrano piuttosto angusti vista la tipicità procedimentale ed il contenuto obbligatorio dell’attività amministrativa, che sembrano lasciare una scarsa discrezionalità. 2.3. L’acquisizione di pareri. La fase preparatoria, che necessita di subprocedimenti tesi all’acquisizione di pareri, è regolamentata dall’art. 16 della L. 241/1990 che impone un termine tassativo di 90 giorni dal ricevimento della richiesta per esprimere il parere. 38 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO La mancata comunicazione, non dovuta ad esigenze istruttorie, esime il richiedente dall’acquisizione del parere. Tale ipotesi non si applica a pareri rilasciati da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale e alla salute. L’art. 16, c. 3, e l’art. 17, c. 2, della L. 7 agosto 1990, n. 241 stabiliscono che le norme sulla semplificazione dell’azione amministrativa, contenute nei c. 1 e 2 dell’art. 16 e nel c. 1 dell’art. 17 stessa legge, non si applicano allorché pareri e valutazioni tecniche debbano essere rilasciati da organi o amministrazioni preposti alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale e della salute dei cittadini. S. CASSESE (a cura di), Diritto amministrativo generale, 2000, II, 1018. Il procedimento di acquisizione dei pareri è stato modificato dall’art. 17, c. 24, della L. 127/1997, che riduce i termini per esprimere il parere a 45 giorni per tutte le amministrazioni pubbliche statali e per gli enti pubblici anche non economici, come precisati dall’art. 2 della L. 29/1993. Viene ribadito il principio che, in carenza di comunicazioni anche istruttorie, l’amministrazione può procedere indipendentemente dal parere, salvo che si tratti di pareri rilasciati da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, territoriale e della salute dei cittadini. La dizione sembra più estensiva della precedente: si pensi ad esempio al parere del CONI, che, stante la nuova norma, appare obbligatorio. 2.4. La denuncia di inizio di attività. Le previsioni dell’art. 19 della L. 7 agosto 1990, n. 241, come sostituito dall’art. 2, c. 10, della L. 24 dicembre 1993, n. 537, introducono la denuncia di inizio di attività. In tutti i casi in cui l’esercizio di una attività privata sia subordinato ad autorizzazione, licenza, abilitazione, nulla osta, permesso, od altro atto di consenso comunque denominato, ad esclusione delle concessioni edilizie e delle autorizzazioni, il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento dei presupposti e dei requisiti di legge senza l’esperimento di prove a ciò destinate che comportino valutazioni tecniche discrezionali e senza che sia previsto alcun limite o contingente complessivo per il rilascio degli atti stessi, l’atto di consenso si intende sostituito da una denuncia di inizio di attività. La denuncia è presentata da parte dell’interessato alla pubblica amministrazione competente ed attesta l’esistenza dei presupposti e dei requisisti di legge. La denuncia è eventualmente accompagnata dall’autocertificazione dell’esperimento di prove a ciò destinate ove previste. La formale denuncia di inizio di attività assume il valore dell’esplicita autorizzazione amministrativa in tutti i casi in cui il formale rilascio di quest’ultima non è subordinato a positive valutazioni discrezionali della pubblica amministrazione e dipende esclusivamente dall’accertamento

dei presupposti e dei requisiti di legge. S. CASSESE (a cura di), Diritto amministrativo generale, 2000, II, 1156. In tali casi spetta all’amministrazione competente entro e non oltre sessanta giorni dalla denuncia, verificare d’ufficio la sussistenza dei presupposti e dei requisisti di legge richiesti e disporre, se del caso, con provvedimento motivato da notificare all’interessato entro il me- COMMENTO 39 desimo termine, il divieto di prosecuzione dell’attività e la rimozione dei suoi effetti, salvo che, ove ciò sia possibile, l’interessato provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi effetti entro il termine prefissatogli dall’amministrazione stessa. 2.5. La tutela dell’accesso da parte del giudice amministrativo. Il diniego espresso o il rifiuto alla richiesta di esame o copia di documenti, che diventa impugnabile trascorsi trenta giorni dalla richiesta, trovano tutela nel particolare ricorso previsto dall’art. 25 della L. n. 241/1990. Il termine per ricorrere è di trenta giorni; il T.A.R. decide entro trenta giorni dalla scadenza del termine per il deposito, in camera di consiglio, sentiti i difensori che ne abbiano fatto richiesta. La decisione è appellabile entro trenta giorni dalla notifica al Consiglio di Stato, che decide con la medesima modalità e gli stessi termini. L’oggetto del ricorso è l’esibizione dei documenti richiesti, che è disposta dal giudice amministrativo, qualora accolga totalmente o parzialmente il ricorso. Se è già stato presentato un ricorso avverso ad un procedimento l’eventuale azione di accesso può essere proposta con istanza rivolta al Presidente del T.A.R. e depositata presso la segreteria cui è stato assegnato il ricorso previa notifica all’amministrazione ed ai controinteressati, ex art. 21, L. n. 1034/1971, mod. art. 1, L. n. 205/2000. Il ricorrente può stare in giudizio personalmente senza l’assistenza del difensore. L’amministrazione può essere rappresentata e difesa da un proprio dipendente, debitamente autorizzato, ex art. 4, L. n. 205/2000. 3. L’accordo di programma. Una forma di intervento nel procedimento amministrativo, che richiede l’azione coordinata di uno o più soggetti pubblici, quali comuni, province, regioni, amministrazioni statali e soggetti pubblici, è l’accordo di programma dapprima previsto dall’art. 27 della L. n. 142/1990 ed ora dall’art. 34 del D.L.vo 18 agosto 2000, n. 267. Il procedimento è previsto per la definizione e per l’attuazione di opere o di interventi che richiedano, per la loro completa realizzazione, l’azione integrata delle amministrazioni sopra menzionate. Qualora il procedimento amministrativo coinvolga in ulteriori sub-procedimenti autonomi l’attività di altre amministrazioni, i tempi dell’azione amministrativa possono allungarsi oltre misura in attesa che ogni amministrazione adotti gli atti necessari. A tal punto il presidente della regione, il presidente della provincia ed il sindaco, in relazione alla competenza prevalente sull’opera, di propria iniziativa, anche su richiesta di soggetti interessati all’intervento, promuove la conclusione di un accordo di programma. Si pensi ad esempio ad una cooperativa che abbia fruito di un contributo pubblico e che non possa iniziare i lavori in attesa di concessione edilizia. Il presidente della regione, e gli altri soggetti interessati, convocano una conferenza fra tutti i rappresentanti delle amministrazioni intervenute per cui i vari subprocedimenti sono 40 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO ricondotti ad uno solo, poiché il concorso delle varie amministrazioni viene approvato con un unico atto formale. Se l’intervento comporta variante agli strumenti urbanistici il consiglio comunale deve ratificare la adesione del sindaco entro trenta giorni, pena la decadenza dell’accordo medesimo, ex art. 34, comma 5, del D.L.vo 18 agosto 2000, n. 267. La modifica, introdotta dall’art. 17 comma 8, della L. n. 127/1997 attribuisce il potere decisorio ai massimi rappresentanti delle amministrazioni interessate. Siamo di fronte ad una svolta nel nostro sistema degli enti locali poiché agli organi collegiali

si sostituisce il rappresentante dell’amministrazione eletto direttamente dai cittadini. La norma suscita perplessità di ordine costituzionale sia, in generale, per l’espropriazione di competenze proprie degli organi rappresentativi sia per l’invasione nell’ambito delle funzioni trasferite alle regioni, in materia di lavori pubblici di interesse regionale. Importanti effetti vengono attribuiti all’approvazione dell’accordo che comporta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle medesime opere; tale dichiarazione cessa di avere efficacia se le opere non hanno avuto inizio entro tre anni. 4. La conferenza di servizi. La conferenza ha lo scopo di effettuare un esame contestuale dei vari interessi pubblici per acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi di altre pubbliche amministrazioni al fine di consentire la più celere esecuzione delle opere pubbliche, ex art. 14 della L. n. 241/1990 così come modificato dall’art. 9 della L. 24 novembre 2000, n. 340. In tal modo si impedisce che il ricorso ad una serie di autorizzazioni presso enti diversi allunghi senza termini certi la durata dei procedimenti amministrativi di approvazione. La giurisprudenza ha precisato che l’applicabilità della nuova normativa alle altre conferenze di servizi previste dalle leggi vigenti è, pertanto, limitata alle leggi che configurano la conferenza dei servizi come strumento di composizione delle diverse volontà e non come strumento di deroga alla normativa o alla pianificazione vigenti. In tal modo sono state recepite le critiche di coloro che hanno temuto che tale strumento portasse una deregolamentazione della pianificazione territoriale per favorire l’esecuzione delle opere pubbliche. Le norme sulla conferenza dei servizi non possono essere applicate al procedimento di localizzazione delle opere pubbliche statali in deroga agli strumenti urbanistici di cui all’art. 81, D.P.R. n. 616 del 1977 ed al D.P.R. n. 383 del 1994. La conferenza deve sempre muoversi nel rispetto della normativa vigente non essendo ad essa conferito alcun potere di deroga rispetto ad atti amministrativi generali efficaci. Lo spazio all’interno del quale si muove la conferenza non è quello della deroga, ma quello della composizione delle discrezionalità amministrative e dei poteri spettanti alle amministrazioni partecipanti, ponendosi come momento di confluenza delle volontà delle singole amministrazioni, nel rispetto dell’ordinamento normativo e amministrativo vigente. Cons. Stato, sez. I, 5 novembre 1997, n. 1622, in Riv. giur. edil. 1998, I, 435. L’innovazione contenuta dall’art. 10, L. n. 340/2000 raccorda l’attività dell’organismo con la figura del promotore di lavori pubblici o di opere di pubblica utilità, ex art. 37 bis, L. n. 109/1994. COMMENTO 41 L’interessato all’esecuzione dei lavori può, infatti, richiedere la convocazione della conferenza prima della presentazione del progetto definitivo al fine di verificare le condizioni per ottenere il consenso alla realizzazione dell’opera. I tempi ed i costi relativi all’esame di un progetto si riducono drasticamente se l’autorità che deve approvarlo indica le direttrici nelle quali l’operatore deve muoversi. Analogamente, sulla scorta della presentazione del progetto preliminare, le amministrazioni preposte alla tutela ambientale devono indicare le eventuali condizioni per ottenere il consenso entro il termine di quarantacinque giorni dalla domanda. Il comma 3 dell’art. 10, L. n. 340/2000, cerca di dipanare i rapporti tra conferenza e autorità preposta alla approvazione della valutazione di impatto ambientale, imponendo alla conferenza di esprimersi entro trenta giorni dalla conclusione della fase preliminare di definizione dello studio di impatto ambientale. Il problema che si pone è, comunque, quello del valore giuridico da attribuire a tali pareri preliminari. La dottrina si è chiesta se la conferenza, cambiando componenti, possa cambiare i precedenti orientamenti. In tal caso il legislatore prevede tassativamente che le indicazioni fornite dalla conferenza possono essere motivatamente modificate o integrate solo in presenza di significativi elementi emersi nelle fasi successive del procedimento, ex art. 10, comma 4, L. n. 340/2000. La disciplina generale della conferenza di servizi, nella formulazione dell’art. 11, comma

2 della L. n. 340/2000, che modifica l’art. 14 ter della L. n. 241/1990, risponde alle finalità di raggiungere la massima celerità nell’esecuzione delle opere pubbliche. Il legislatore ha disciplinato, infatti, un percorso obbligatorio, che prescinde da soluzioni discrezionali, e che è predeterminato dalle amministrazioni partecipanti. Queste norme, avendo natura di norme quadro generali, si applicano alle altre conferenze di servizi disciplinate dalla legislazione speciale. Il procedimento acquista una scansione particolarmente celere. Viene regolamentata la modalità di convocazione, riducendo la possibilità di assenze attraverso un meccanismo in contraddittorio con le amministrazioni interessate, che devono concordare la data di convocazione in caso di impedimento. Le stesse tappe procedimentali sono scandite con rigidità temporale imponendo alla conferenza di definire nella seconda riunione i tempi per l’adozione della decisione conclusiva. Al fine di rendere più spedita la procedura che può proseguire anche con approvazione a maggioranza si richiede che i pareri contrari siano motivati. Il dissenso, per essere legittimo, deve essere espresso direttamente nell’ambito delle riunioni della conferenza, deve essere congruamente motivato e deve esprimere le indicazioni richieste perché il progetto sia oggetto di approvazione, ex art. 12, L. n. 340/2000, che modifica l’art. 14 ter, L. n. 241/1990. Nel caso in cui una amministrazione abbia dichiarato, anche nel corso della conferenza, il proprio motivato dissenso, l’amministrazione procedente può assumere la determinazione di conclusione positiva del procedimento. Analogamente l’amministrazione procedente può adottare la propria decisione se la conferenza non si è espressa nei tempi indicati. La determinazione è immediatamente esecutiva. 42 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Nel caso di dissenso motivato − è da ritenere che il dissenso non motivato equivalga ad assenso − di una amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, paesaggistico-ambientale, del patrimonio storico-artistico o della tutela della salute la decisione deve essere rimessa al Presidente del Consiglio dei ministri, ove amministrazione procedente o quella dissenziente sia una amministrazione statale; negli altri casi la decisione è presa dal Presidente della regione, dal Presidente della provincia o dal sindaco. L’autorità di controllo deve esercitare il suo potere nel termine tassativo di trenta giorni, salva la possibilità di prorogare l’istruttoria di sessanta giorni, dopo di che l’autorità procedente o il richiedente può adire la giustizia amministrativa per fare dichiarare la illegittimità del silenzio, ex art. 2, L. n. 205/2000 (vedi voce Giurisdizione amministrativa, par. 6). 5. La fase costitutiva. Nella fase costitutiva il responsabile del procedimento analizza gli elementi raccolti, li valuta ed acclara nel provvedimento la volontà dell’amministrazione. Vi è, praticamente, coincidenza delle due fasi là dove l’organo preposto alla fase preparatoria sia monocratico, ad esempio, il funzionario preposto all’atto determina la sua volontà contestualmente alla raccolta dei dati istruttori. Qualora si tratti invece di organo collegiale nella fase costitutiva si deve dare atto del modo in cui si determina la volontà ed, in particolare, della ritualità della convocazione, della verifica del numero legale, delle maggioranze previste per l’oggetto in discussione ecc. Lo schema procedimentale tende a complicarsi ulteriormente qualora nel procedimento si inseriscano più organi; in tale caso vi è il problema se l’atto non ancora perfetto possa esplicare effetti, ovvero se il procedimento debba attendere l’espletarsi di ulteriori subprocedimenti che ne condizionano l’iter, ovvero se più procedimenti, pur nella loro autonomia, possano esplicare effetti gli uni sugli altri. Nell’eventualità che più organi concorrano nel procedimento amministrativo, il principio generale afferma che l’atto non è perfetto fino a che le loro volontà non si sono manifestate; l’atto è, pertanto, impugnabile solo alla fine del procedimento. Esistono casi in cui l’adozione dell’atto da parte di un’autorità − ad esempio, l’adozione del piano regolatore − pur non essendo ancora approvata dall’organo regionale, esplica direttamente

effetti sui privati interessati alle sue disposizioni, consentendo, nel caso in esame, l’applicazione delle misure di salvaguardia. L’atto è considerato perfetto, e come tale impugnabile, pur non essendo concluso il procedimento amministrativo. Se la regione non dovesse approvare il piano quelle norme non avrebbero alcun effetto ex tunc, con conseguente carenza di interesse all’impugnativa del ricorrente. 6. La fase integrativa dell’efficacia. L’esperimento della fase costitutiva rende l’atto valido, ma non sempre efficace. L’atto può essere operante nella sfera interna dell’amministrazione, ma non può conseguire effetti nei confronti dei soggetti passivi dell’atto. Alcuni atti, per potere essere efficaci, devono essere comunicati al soggetto passivo, ad esempio, attraverso la notifica del provvedimento. COMMENTO 43 La pubblicità integra l’efficacia dell’atto: essa può consistere nella pubblicazione in albi particolari, ad esempio nel Foglio annunzi legali, ovvero nella notifica, che di norma avviene a mezzo ufficiale giudiziario, per gli atti recettizi. Questi atti acquistano efficacia solo ove si dimostri che il soggetto cui l’atto è diretto ne sia venuto a conoscenza. Così, ad esempio, una diffida non può sortire effetti se non viene notificata e lo stesso avviene, di norma, per tutti gli atti che comportano effetti ablatori. La notifica integra l’efficacia dell’atto, già valido, poiché sussistono tutti i suoi elementi costitutivi. Altri atti, per potere essere efficaci, devono ottenere particolari approvazioni ovvero sottostare a particolari controlli. Il visto della Corte dei Conti sui contratti dello Stato che superano un determinato importo integra l’efficacia del contratto. Le delibere comunali devono essere inviate al Comitato regionale di controllo che ne certifica la presentazione e, solo dopo che siano trascorsi venti giorni senza che intervenga alcun provvedimento negativo od istruttorio, esse acquistano la loro piena efficacia. 7. La classificazione dei procedimenti. La dottrina classifica i procedimenti amministrativi secondo vari parametri. Ad esempio, con riguardo agli effetti, essi possono produrre esiti favorevoli, in tal caso sono denominati provvedimenti ampliativi, o limitativi, e allora sono denominati provvedimenti restrittivi delle posizioni giuridiche degli assegnatari. I procedimenti di rilascio di concessione o autorizzazione rientrano fra i provvedimenti ampliativi. P. VIRGA, Diritto amministrativo, 1987, II, 14. La ripartizione dei procedimenti amministrativi che seguiremo è quella che li classifica in rapporto alle varie funzioni esercitate. R. GALLI, Corso di diritto amministrativo, 1996, 524. Diversamente, altri autori fondano le classificazioni dei procedimenti sulla struttura degli stessi. R. VILLALTA, G. SALA, voce Procedimento amministrativo, in Dig. Disc. Pubbl., 1996, XI, 585. 7.1. La funzione autorizzatoria. I procedimenti autorizzatori hanno per oggetto la rimozione di un ostacolo al fine di consentire al soggetto richiedente di esercitare un potere. Oggetto del procedimento è il rilascio di una autorizzazione, che può essere permissiva o costitutiva, poiché essa è correlata al potere del soggetto; ad esso si riconosce un interesse legittimo al rilascio, tutelabile presso la giustizia amministrativa. Trattandosi della rimozione di un limite ad un potere che già esiste nel richiedente, la discrezionalità della pubblica amministrazione nell’esame della richiesta appare ridotta al controllo dei requisiti e vincolata alla legittimità del procedimento. Il procedimento si presenta con una struttura ben precisa: richiesta, verifica di legittimità, autorizzazione. Di nor- 44 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO ma, tale procedimento non prevede contraddittorio col richiedente poiché la richiesta deve essere coincidente con la tipicità delle previsioni normative per potere essere accolta. 7.2. La funzione concessoria. Nel procedimento concessorio la discrezionalità dell’amministrazione acquista maggior

rilevanza. La richiesta del privato è, in questo caso, tesa ad ottenere un provvedimento costitutivo o traslativo di un potere che non appartiene al richiedente, come nel procedimento autorizzatorio, ma che è dell’amministrazione. Questo comporta non solo un più compiuto accertamento da parte dell’amministrazione nel disporre di un suo potere, ma anche un esame dei vari interessi che si manifestano, qualora vi siano più soggetti richiedenti. In taluni casi la concessione è rilasciata ad un soggetto predeterminato, come la R.A.I. per l’esercizio del servizio radiotelevisivo, ma anche in tale eventualità, pur in presenza di un solo richiedente ex lege, il procedimento concessorio non perde la sua tipicità. La peculiarità del potere della pubblica amministrazione, che sta alla base del procedimento concessorio, si manifesta nella relativa possibilità di gestione del medesimo potere con atti di verifica del corretto esercizio della concessione e nella possibilità di intervento, con la revoca della concessione, prima della sua scadenza. Oggetto del procedimento è un potere dell’amministrazione che può essere il più vario, come l’esercizio delle facoltà relative all’uso di un bene demaniale ovvero la concessione di un servizio pubblico di trasporto urbano o di informazione radiotelevisiva. È necessario precisare che per i beni demaniali la concessione si può rilasciare solo nei limiti di espressa riserva di legge poiché essi, per esplicita definizione, sono inalienabili e soggetti a pubblica destinazione. I richiedenti sono coloro che aspirano ad essere concessionari del bene e del servizio. Essi hanno un interesse legittimo al procedimento concessorio che deve svolgersi nel rispetto delle norme. La presenza di più richiedenti comporta una particolare attenzione alla scelta del soggetto che, in ogni caso, deve possedere i requisiti eventualmente richiesti. A tale punto il procedimento amministrativo di concessione deve essere distinto dalla concessione come mezzo per la realizzazione di opere pubbliche, che è, ad esempio, disciplinata dalla L. 80/1987 la quale prevede la scelta di concessionari che si assumano il compito di realizzare le opere ed eventualmente la loro gestione. Nel procedimento di concessione la scelta fra i concessionari è realizzata, di norma, attraverso un subprocedimento che deve garantire la massima trasparenza ed imparzialità. Si ricorre alla pubblicazione di bandi di concorso che prevedono tempi e modalità di presentazione delle domande; le scelte discrezionali devono essere motivate e sono soggette al sindacato di legittimità del giudice amministrativo. La concessione trova puntuale disciplina nella stipula di una convenzione contratto, come un diritto soggettivo perfetto. La presenza di posizioni di interesse legittimo e di diritto soggettivo ha portato il legislatore ad attribuirne la competenza esclusiva al giudice amministrativo che deve pronunciarsi, COMMENTO 45 quindi, anche su diritti soggettivi; salvo le questioni afferenti canoni od indennità relative alla concessione che rimangono attribuite al giudice ordinario. 7.3. La funzione ablatoria. La funzione ablatoria è esercitata nel rispetto dei principi fissati dall’art. 42 della costituzione repubblicana, che si preoccupa di fissare i limiti del diritto di proprietà, allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti. L’espropriazione può avvenire salvo indennizzo, che deve costituire un serio ristoro al sacrificio imposto al privato per motivi di interesse generale. I procedimenti ablatori reali tendono a trasferire alla pubblica amministrazione beni di proprietà privata per realizzare opere di pubblica utilità. Essi si sviluppano attraverso i procedimenti tipici − espressamente disciplinati dalla legge − della espropriazione, della requisizione e della occupazione. I procedimenti ablatori personali limitano l’esercizio dei diritti della persona. Sono, ad esempio, i limiti in materia sanitaria, le direttive in materia di tutela del lavoro, ecc. 7.4. La funzione certativa. Tale funzione è volta a provare l’esistenza di fatti al soggetto richiedente, che può utilizzare il documento che attesta la certificazione nei confronti di altri soggetti.

Tale funzione si fonda su una prima attività tesa all’accertamento dei fatti ed in una seconda attività, che, appunto, si realizza nel dare rilevanza esterna a quanto precedentemente acquisito. I procedimenti certativi consistono nella mera certificazione dei dati in possesso dell’autorità amministrativa − ad esempio, dalla concessione edilizia rilasciata si acclara la dimensione di un fabbricato, ai fini di un pratica di condono edilizio − che dà certezza giuridica al richiedente. Se la certificazione attesta una particolare qualità del bene il procedimento certativo sfocia in un provvedimento che manifesta tale qualità − ad esempio dichiarandone la pubblica utilità − e gli fa assumere particolari configurazioni giuridiche. Nel primo caso l’atto, non essendo manifestazione di volontà, non è impugnabile; nel secondo la particolare degradazione del diritto soggettivo può essere oggetto di tutela. 7.5. La funzione esecutiva. Una delle caratteristiche del provvedimento è la possibilità che l’amministrazione lo porti in esecuzione direttamente, a differenza del privato che, per realizzare il pieno soddisfacimento dei suoi diritti o interessi, deve ricorrere all’autorità giudiziaria. Il procedimento esecutivo consente all’amministrazione di porre in esecuzione quei provvedimenti cui i destinatari rifiutino di ottemperare. La dottrina distingue i procedimenti di esecuzione diretta − ad esempio la presa di possesso di un immobile di cui sia disposta l’espropriazione − dai procedimenti di esecuzione in danno in cui l’amministrazione si sostituisce, direttamente o tramite terzi, al soggetto passivo nell’esecuzione del provvedimento amministrativo, addebitandogli le relative spese di esecuzione; ad esempio nel caso in cui l’amministrazione provveda direttamente a dare corso ad un ordine di demolizione. 46 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO 7.6. La funzione sanzionatoria. Col procedimento sanzionatorio la pubblica amministrazione reprime le violazioni di una norma o di un provvedimento amministrativo. L’attività repressiva trova fondamento nella potestà punitiva dello Stato che rinviene la sua fonte costituzionale nell’art. 25, c. 2; esso introduce il principio di stretta legalità, affermando che nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso. Nell’ambito di tale nozione base si ritrovano diverse categorie di sanzioni amministrative: sanzioni punitive, sanzioni ripristinatorie, sanzioni risarcitorie oltre ai provvedimenti di revoca o decadenza che hanno sicuramente caratteristiche sanzionatorie. C.E. PALIERO, A. TRAVI, Sanzioni amministrative, in Enc. dir., 1989, 355. 7.7. La funzione di autotutela. La pubblica amministrazione ha la possibilità di riformare i suoi atti, anche senza la richiesta del privato interessato al provvedimento, e può provvedere a risolvere i conflitti eventualmente insorgenti con altri soggetti nell’attuazione dei propri provvedimenti. Questo è considerato come uno dei poteri della pubblica amministrazione oltre a quelli di autonomia e autarchia. F. BENVENUTI, Appunti di diritto amministrativo, 1959, 152. L’autore ritiene l’autotutela una delle funzioni della pubblica amministrazione. Egli distingue una autotutela spontanea − che si manifesta negli atti di annullamento, revoca e abrogazione − da quella necessaria − che comprende gli atti sostitutivi e di approvazione − e da quella contenziosa che si verifica nel caso di ricorso amministrativo. Altri autori, nel classificare i procedimenti amministrativi, definiscono di secondo grado quelli che hanno ad oggetto altri procedimenti amministrativi. Nel procedimento di secondo grado l’amministrazione riprende in considerazione i provvedimenti già emanati per motivi di legittimità − annullamento − o di merito − revoca − ripercorrendo le fasi procedimentali previste a pena di illegittimità e dando, puntualmente, idonea motivazione del pubblico interesse che muove l’amministrazione nell’esercizio del suo potere. M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo, 1988, 981. 7.7.1. L’annullamento d’ufficio. Revoca e decadenza. L’annullamento d’ufficio in un atto amministrativo inerisce all’essenza stessa della funzione svolta dalla pubblica amministrazione, che è quella del perseguimento del pubblico

interesse. Qualora l’atto non sia conforme a questo obiettivo, l’Autorità che l’ha emesso, a prescindere da ogni intervento esterno, ha la possibilità di rimuovere l’atto stesso con efficacia ex tunc, annullandolo. Tale potere viene esercitato dalla amministrazione che ha emanato l’atto, salvo restando il potere degli interessati, sui quali cadono gli effetti dell’atto, di agire in sede amministrativa ovvero in sede giurisdizionale per ottenere dei provvedimenti o sentenze che impongano alla amministrazione un diverso comportamento. Non esistono però dei limiti logicamente precisi che obblighino la pubblica amministrazione a rivedere gli effetti dei suoi atti, per verificarne o meno la loro annullabilità, anche COMMENTO 47 perché normalmente gli atti amministrativi, attraverso il procedimento che devono seguire per la loro approvazione − ovvero attraverso il successivo riscontro di un eventuale organo consultivo o di controllo − normalmente dovrebbero garantire il rispetto di ogni requisito di legittimità. G. CORAGGIO, Annullamento d’ufficio degli atti amministrativi, in Enc. Giur., 1988, II, 1. L’eccezionalità è, infatti, il requisito principe caratterizzante detto potere della pubblica amministrazione, poiché esso deve manifestarsi solo qualora il procedimento amministrativo originario non abbia sortito gli effetti desiderati. Dato che l’amministrazione deve agire nel modo più idoneo per conseguire il pubblico interesse, essa dovrà tutelarsi proprio in quei casi eccezionali in cui i suoi provvedimenti non hanno sortito gli effetti desiderati. La dottrina, infatti, ritiene che, perché si possa esplicare il potere di autotutela, devono sussistere due requisiti fondamentali: deve verificarsi una illegittimità originaria dell’atto amministrativo e, conseguentemente, deve risultare l’interesse pubblico giustificativo dell’atto di autotutela. G. LANDI G. POTENZA, V. ITALIA, Manuale di diritto amministrativo, 1999, 276. Una certa dottrina, peraltro, ritiene che anche la inopportunità dell’atto giustifichi la procedura di annullamento d’ufficio. M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo, II, 1988, 1060. Si inquadra nel potere di autotutela anche la revoca, che trova la sua diversa ratio nel potere generale dell’amministrazione di rivedere i suoi atti per motivi di merito. Tale potere, residuo di quello assoluto del sovrano, è temperato dalla necessità di motivazione e trova limite nelle posizioni giuridiche acquisite dai destinatati dell’atto che si intende revocare. Qualora esso diventasse provvedimento obbligatorio perderebbe le sue caratteristiche peculiari per diventare una seconda fase di un unico procedimento amministrativo. La decadenza è l’acclaramento compiuto da parte dell’amministrazione della perdita di efficacia dell’atto per decorso del termine o per sopravvenute situazioni di fatto o di diritto che comportano il riesame dell’atto precedentemente emanato. 7.7.2. L’approvazione e il controllo. L’approvazione è il provvedimento col quale l’autorità, gerarchicamente superiore o che detiene una funzione che deve necessariamente rapportarsi a quella esercitata dall’ente soggetto all’approvazione, consente all’atto di divenire definitivo. Il controllo presuppone, invece, un esame dell’atto limitato a motivi di legittimità ed, eccezionalmente, una valutazione nel merito. 7.8. La funzione programmatoria. L’ampliamento delle posizioni giuridiche soggettive, prima affidato ai provvedimenti autorizzatori e concessori, coll’intensificarsi dell’attività della pubblica amministrazione è sempre più basato sull’esame di situazioni complesse. Esse trovano naturale contemperamento nello studio comparato dei cosiddetti interessi diffusi dei soggetti destinatari dell’azione amministrativa. Le funzioni programmatorie trovano regolamentazione principale nella pianificazione urbanistica. 48 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Il soggetto pianificatorio trova nel suo campo d’azione l’intervento necessario di più persone, ad esempio, il parere del genio civile − per le programmazioni in zone sismiche − e l’atto pianificatorio è spesso atto complesso ossia richiede l’intervento di un soggetto, diverso da quello pianificatore, che provvede all’approvazione del piano con possibilità di modifica, così da garantire altri interessi di grado più elevato.

L’atto semplicemente adottato incide però da subito sulle posizioni soggettive, consentendo una tutela giurisdizionale sull’atto prima della sua approvazione definitiva. Il provvedimento programmatorio può essere considerato atto ampliativo poiché, ai sensi dell’art. 4, ultimo comma, della L. 10/1977, la mancanza di pianificazione consente indici di fabbricabilità meramente simbolici. Gli effetti ampliativi si verificano, a mio avviso, anche dove l’azione amministrativa rimanda necessariamente a futuri provvedimenti ablatori. L’attribuzione di una qualifica giuridica è, infatti, di per se stessa attività ampliativa. Se poi l’azione della p.a. prevede un’attuazione diretta dello strumento, vedi il piano di zona, a tale effetto ampliativo subentra, successivamente, un effetto ablatorio che, peraltro, in via di indennizzo, deve garantire un’equa riparazione della sottrazione forzosa del bene. Questa, tuttavia, nel nostro sistema rimane un’evenienza subordinata ad interventi di natura particolare. L’intervento programmatorio trova, infatti, normale attuazione attraverso provvedimenti amministrativi − come la concessione edilizia − o attraverso le convenzioni contratto − come ad esempio, la convenzione di lottizzazione, le convenzioni relative al piano di recupero e quelle inerenti al piano integrato di recupero. Il provvedimento amministrativo influenza l’azione del privato regolata da atti aventi contenuti contrattuali. Lo schema procedimentale, sempre troppo lento rispetto ai ritmi richiesti oggi dalle attività produttive, tenta di capovolgere questo schema, ribaltandolo. L’attività di proposta di intervento − il cosiddetto accordo di programma − infatti, tende a porre esso stesso l’avvio di meccanismi di variante allo strumento di programmazione. Invece che dal provvedimento pianificatorio si parte dall’accordo fra soggetti attuatori, che possono essere pubblici o privati, per intervenire eventualmente a modificare, in sede attuativa, la stessa programmazione. 8. Il difensore civico. Il difensore civico è stato istituito dal legislatore regionale con la funzione di intervenire, a richiesta del singolo cittadino o di associazioni, presso l’amministrazione regionale, e presso gli altri enti locali della regione o delegati di funzioni regionali, per assicurare che il procedimento amministrativo si svolga regolarmente e secondo i tempi previsti. L’istituto è stato successivamente disciplinato dall’art. 8 della L. 142/1990 e ora dall’art. 11 del D.L.vo 18 agosto 2000, n. 267. Egli esercita, più che una funzione di tutela, una funzione di stimolo alle eventuali inerzie della pubblica amministrazione nella fase preparatoria del procedimento. Teoricamente potrebbe anche stimolare l’esercizio del potere di autotutela della pubblica amministrazione sull’annullamento di atti viziati. COMMENTO 49 Sostanzialmente non si tratta di una vera tutela perché l’amministrazione può tranquillamente non dare evasione alle richieste del difensore civico, il quale può tutt’al più segnalarlo nella sua relazione annuale al consiglio regionale. Le funzioni del difensore civico sono state raccordate con la L. n. 241/1990 dall’art. 15, L. 24 novembre 2000, n. 340, che attribuisce poteri di tutela nel procedimento di accesso, potendo la parte richiedere l’intervento del difensore civico sul diniego o sul silenzio del responsabile del procedimento. A tal punto in caso di omissione appare ben più efficace la tutela penale. L’art. 17, comma 39, della L. 127/1997 e ora l’art. 127 del D.L.vo 18 agosto 2000, n. 267, attribuisce al difensore civico comunale e provinciale, dalla data di rispettiva istituzione, il controllo eventuale di legittimità, sollecitato dalle minoranze, sugli atti della giunta, nei casi previsti dallo stesso articolo. Al difensore civico comunale e provinciale, dove nominati, è affidato per legge il controllo eventuale, su richiesta delle minoranze, in materia di appalti e affidamento di servizi o forniture di importo superiore alla soglia di rilievo comunitario, e di assunzione del personale, di piante organiche e delle relative variazioni. La dottrina ha sollevato obiezioni, soprattutto per quanto riguarda l’effetto e l’efficacia del controllo, poichè è lo stesso ente locale, comune o provincia, controllato, che nomina il difensore civico e cioè che sceglie in qualche modo il proprio controllore. T. M IELE, Meno

controlli sugli atti delle regioni, in Guida al Dir., Dossier, 1997, n. 5, 147. Il controllo eventuale, su sollecitazione delle minoranze, finisce essenzialmente per essere inutile perché, se la maggioranza non ritiene di aderire alle richieste della minoranza, a quest’ultima non resta, almeno in sede amministrativa, altro strumento di tutela. Infatti il difensore civico, se ritiene che la deliberazione sia illegittima, ne dà comunicazione all’ente, entro quindici giorni dalla richiesta, e lo invita ad eliminare i vizi riscontrati; in tal caso, se l’ente non ritiene di modificare la delibera, essa acquista efficacia se viene confermata con il voto favorevole della maggioranza assoluta dei componenti del consiglio. 9. La tutela penale. L’esercizio dell’azione penale non è di per sé rimedio avverso un provvedimento o comportamento della amministrazione. Qualora però il giudice penale riconosca l’esistenza del reato e pronunci la sentenza di condanna questa può comportare o direttamente come pena accessoria l’interdizione dai pubblici uffici, ai sensi dell’art. 28 c.p., ovvero l’intervento dell’amministrazione che è tenuta a provvedere in via amministrativa, con l’applicazione di sanzioni amministrative. Si pensi ad un pubblico dipendente condannato per abuso d’ufficio, o alla condanna per un reato urbanistico. Quindi l’esercizio dell’azione penale può indurre la pubblica amministrazione ad esercitare i suoi poteri in maniera conforme alla legge anche se l’ambito di applicazione delle due normative resta autonomo ed indipendente. Resta comunque il fatto che l’amministratore si trova a rispondere anche sotto il profilo penale per un atto amministrativo e che i confini fra le due azioni a volte non esistono per cui sono entrambe ammissibili. 50 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Si pensi all’omissione di atti d’ufficio art. 328 c.p., modif. dall’art. 16, L. n. 86/90 oltre al procedimento di diffida ad adempiere, ex art. 25 D.P.R. n. 3/1957: il funzionario può essere denunciato penalmente. 10. La semplificazione amministrativa nella L. n. 59/1997. La L. 59/1997, detta Bassanini dal nome del suo presentatore, introduce un profondo rinnovamento nella vita amministrativa del nostro Paese dando delega al governo di attuare un ampio conferimento di compiti e funzioni amministrative alle regioni, alle province, ai comuni e agli altri enti locali. La legge, inoltre, dà delega al governo di riordinare la presidenza del consiglio dei ministri, i ministeri − anche attraverso la loro soppressione o fusione − e gli enti pubblici nazionali. La legge Bassanini pone all’art. 20 le modalità per procedere alla delegificazione di norme concernenti procedimenti amministrativi, individuando nell’allegato i procedimenti da semplificare. Il governo ha l’obbligo di presentare entro il 31 gennaio di ogni anno un disegno di legge che individua i singoli procedimenti; dopo l’approvazione della legge i regolamenti sono emanati dal Presidente della Repubblica, previa delibera del Consiglio dei Ministri su proposta del presidente, previa acquisizione del parere delle competenti commissioni parlamentari e del Consiglio di Stato. I regolamenti devono semplificare i procedimenti amministrativi in modo da: − ridurre il numero delle fasi procedimentali e delle amministrazioni intervenienti; − ridurre i termini; − procedere ad una regolamentazione uniforme per i procedimenti dello stesso tipo che si svolgono presso amministrazioni diverse; − individuare le responsabilità delle procedure di verifica e di controllo; − prevedere, per i casi di mancato rispetto dei termini del procedimento, di mancata o ritardata adozione del procedimento forme di indennizzo automatico e forfetario a favore dei soggetti richiedenti il provvedimento; contestualmente individuare le modalità di pagamento e gli uffici che assolvono all’obbligo di corrispondere l’indennizzo, assicurando la massima pubblicità e conoscenza da parte del pubblico delle misure adottate e la massima celerità nella corresponsione dell’indennizzo. Alla L. 59/1997 sono seguite la L. 127/1997 detta Bassanini bis e la L. 191/1998 detta Bassanini ter. Particolarmente rilevanti sono le innovazioni apportate dalla L. 127/1997 in materia di

procedimento amministrativo, vedi voce Accesso al procedimento amministrativo par. 4, e in materia di controllo sugli enti locali, vedi voce Enti locali par. 2.1. COMMENTO 51

LE FORMULE

ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 1

1 CONTRODEDUZIONI A PROVVEDIMENTO DISCIPLINARE 1 AL SIG. PRESIDE DELLA SCUOLA MEDIA . . . Oggetto: provvedimento disciplinare avverso Prof. Scuola Media . . . del . . . prot. . . . Insegnante di ruolo di . . . Controdeduzioni In relazione al provvedimento in oggetto si presentano le seguenti controdeduzioni. Preliminarmente vale la pena di esaminare la legittimità del provvedimento del Preside della Scuola, che disponeva la prestazione di servizio per attività non di insegnamento (rilevazione biblioteche varie), definite “esigenze di servizio”. Si fa presente che l’attività didattica si era conclusa, avendo, come prescritto dalla legge, regolarmente avuto termine le lezioni ed essendo stati successivamente tenuti i relativi esami di licenza, finiti il . . . Quindi il sottoscritto, come pure i suoi colleghi, non era legittimamente tenuto a prestare alcuna ulteriore attività. Né queste attività erano state correttamente programmate, ai sensi dell’art. 14, comma 5 del D.P.R. n. 399/1988, sentito il Collegio dei docenti. L’ordine di servizio appare dunque illegittimo per carenza di potere; esso è inoltre contrario agli stessi precetti costituzionali, ex art. 24. Ciò premesso, non appare legittimo neppure il metodo di controllo dell’orario. Non è stato contestato immediatamente il ritardo, ove sussistente, per consentire di dare spiegazioni, ove dovute; né si è consentito, ove del caso, di regolarizzare la posizione richiedendo nelle forme dovute brevi permessi, ai sensi del D.P.R. n. 209/1987 art. 18, stante che il tipo di attività poteva consentire una articolazione dell’orario e visto che il sottoscritto, in particolare, non ha usufruito del limite annuo previsto di 18 ore. Si chiede pertanto la revoca del provvedimento. Lì, . . . Il ricorrente . . . Formula n. 1 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO 55 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 2

2 RICHIESTA DI ACCESSO Procedimento di controllo relativo alla denuncia di attività 2

AL SIG. SINDACO DEL COMUNE DI . . . Oggetto: Richiesta di accesso nel procedimento di controllo relativo alla denuncia di attività presentata dal signor . . . Il sottoscritto . . . residente . . . proprietario confinante . . . chiede ai sensi dell’art. 5, L. 241/1990, che gli sia indicato il nome del funzionario responsabile del procedimento di rilascio al fine di conoscere:

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