I SISTEMI ELETTORALI  NELL’ESPERIENZA ITALIANA I PROFILI EVOLUTIVI, Tesi di laurea di Diritto Costituzionale
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I SISTEMI ELETTORALI NELL’ESPERIENZA ITALIANA I PROFILI EVOLUTIVI, Tesi di laurea di Diritto Costituzionale

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DISCUSSIONE GENERALE SUI SISTEMI ELETTORALI PER L'ELEZIONE DEL PARLAMENTO ITALIANO, DA DOPOGUERRA AD OGGI
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CAPITOLO I

I SISTEMI ELETTORALI

NELL’ESPERIENZA ITALIANA:

I PROFILI EVOLUTIVI

1. I sistemi elettorali vigenti in Italia cenni generali sulla

disciplina in vigore prima del ‘93

Alla fine della seconda guerra mondiale lo scenario politico italiano era

frammentato ed incerto, vi era una contrapposizione forte fra DC e PCI,

entrambi avevano fattivamente partecipato alla resistenza. Pur essendo

questi i partiti più rappresentativi e di maggiore consistenza, vi erano altre

formazioni politiche, che vi si accostavano come: il Partito Socialista

Italiano di Unità Proletaria; l’Unione Democratica Nazionale; il Fronte dell

Uomo Qualunque; il Partito Repubblicano Italiano; il Blocco Nazionale

della Libertà; il Partito d Azione ; il Movimento Indipendentista Siciliano; il

Partito dei Contadini d Italia; il Partito Sardo d Azione; il Movimento

Unionista Italiano; il Partito Cristiano Sociale; il Partito Democratico del

Lavoro. Nel 1946 si votò per le elezioni politiche, caratterizzate dal fatto

che per la prima volta dopo il ventennio fascista si era chiamati ad eleggere

democraticamente i propri rappresentanti e anche dal fatto che per la prima

1

volta si votò a suffragio universale, cioè ebbero accesso al voto anche le

donne, che prima non potevano esercitare il proprio voto. Si era chiamati a

scegliere coloro i quali dovevano fare parte della Assemblea Costituente,

cioè coloro i quali erano chiamati a redigere la Carta Costituzionale, i

“Padri costituenti”. Quelle elezioni si svolsero con il sistema elettorale

disciplinato dal decreto legislativo luogotenenziale n. 74 del 10 marzo 1946

, dopo essere stato approvato dalla Consulta Nazionale il 23 febbraio 1946.

2

I partiti presentavano in ogni circoscrizione una lista di candidati1.

3

1 Sul punto, S. Cassese, Stato e popolo nella storia italiana, cit., p. 427. L’Autore osserva che: “I rapporti tra Stato e popolo sono stati sempre molto difficili nel corso della storia italiana. Le tensioni prodotte mai hanno dato luogo, peraltro, a vere e proprie rivoluzioni: non possono definirsi tali la presa del potere da parte di Mussolini, avvenuta in forme legali, né la sua caduta, realizzatasi anch’essa nelle forme previste dallo Statuto e dalle leggi allora vigenti, anche se seguita dal fenomeno della Resistenza. Un ruolo fondamentale, nella determinazione del rapporto tra Stato e popolo, è svolto dalle leggi elettorali e dalla disciplina della libertà di associazione. La legislazione elettorale definisce il perimetro di coloro che sono ammessi a scegliere i governanti e stabilisce in che modo il loro voto va calcolato. La disciplina della libertà di associazione determina l’ambito di autonomia lasciato alla società civile nell’organizzarsi, anche allo scopo di concorrere alla formazione della volontà statale. A questi due temi sono dedicate le pagine che seguono. Il succedersi delle leggi elettorali è stato oggetto di studi molto accurati. Ora, gli studiosi dei processi di democratizzazione stanno scoprendo la storia. Gli storici debbono scoprire gli studi dei processi di democratizzazione e dei loro fattori. Le conclusioni di questi studi hanno posto in luce che l’estensione del suffragio a partire dal XIX secolo in Europa è un processo multidimensionale. Vi hanno contato i fattori socio-economici, quelli religiosi ed etnici, quelli politici, quelli legati alle strategie elettorali e all’atteggiamento delle élites.La democratizzazione è una catena di lunga durata di episodi di lotta e negoziazione di modificazioni istituzionali. Questa ha sviluppi non lineari, si svolge attraverso crisi, è il risultato non solo di conflitti nazionali, ma anche di impulsi transnazionali. I processi sono, quindi, progressivi, ma anche punteggiati da grandi e piccoli eventi (i primi definiti iconic events, condensation symbols), che costituiscono svolte e scarti, in una sequenza non lineare. Bisogna premettere che questo tipo di legislazione è molto complesso. Basta leggere una sola legge elettorale per rendersi conto della varietà di norme in essa incluse. Infatti, oltre agli aspetti maggiori — di cui diremo subito — vi sono regolati anche gli aspetti più minuti dello svolgimento delle operazioni elettorali. Ai fini di una storia dello Stato, delle leggi elettorali sono importanti i seguenti aspetti: requisiti per essere elettori (età, censo, alfabetizzazione), perché determinano la misura della partecipazione popolare alle elezioni e, quindi, ampiezza del corpo elettorale rispetto alla popolazione; collegi elettorali e formula elettorale, perché determinano i meccanismi per la traduzione dei voti in seggi. Delle leggi elettorali interessano, in questa sede, solo quelle politiche nazionali, con esclusione, quindi, delle leggi elettorali locali (introdotte, queste ultime,

L’assegnazione di seggi alle liste circoscrizionali avveniva con un sistema

proporzionale utilizzando il metodo dei divisori con quoziente; determinato

il numero di seggi guadagnati da ciascuna lista, venivano proclamati eletti i

candidati che, all’interno della stessa, avessero ottenuto il maggior numero

di preferenze da parte degli elettori. I seggi e i voti avanzati a questa prima

fase venivano raggruppati poi nel collegio unico nazionale, all’interno del

quale gli scranni venivano assegnati sempre col metodo dei divisori, ma

utilizzando ora il quoziente Hare naturale e consumando il calcolo tramite il

metodo dei più alti resti. La legge elettorale prevedeva l’elezione di 573

deputati2, ma le elezioni non si poterono svolgere in Alto Adige (sotto

amministrazione alleata), in Venezia Giulia (in quanto jugoslava) non sotto

la piena sovranità italiana, ma si svolsero nei comuni (allora piemontesi poi

passati alla Francia) di Briga Marittima e di Tenda. Di conseguenza vennero

eletti solo 556 costituenti. L’elezione del ‘46 ebbe dei risultati chiari.

Questo sistema, come prima affermato è un proporzionale puro, come

descritto dalla stessa legge nel suo articolo 1. La legge ha delle sue

peculiarità, sempre nel suo primo articolo, quasi ad incentivare e/o

4

2 Il D.Lgt. 10 marzo 1946, n. 74, recante “Norme per l’elezione dei deputati all’Assemblea Costituente”, è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 60 del 12 marzo 1946 – Supplemento Ordinario n. 60. Nel dettaglio, l’art. 3, D.Lgt. 10 marzo 1946, n. 74, sanciva che: “I deputati all’Assemblea Costituente sono 573 suddivisi in collegi. Ogni collegio è costituito in guisa da eleggere un minimo di 7 deputati, secondo le circoscrizioni stabilite nella tabella A, allegata al presente decreto. Il complesso delle circoscrizioni elettorali forma il collegio unico nazionale, ai soli fini della utilizzazione dei voti residuali. La elezione nel collegio “Val d’Aosta” è regolata da norme speciali”.

obbligare tutti i cittadini al voto, infatti la stessa legge prevede che

l’esercizio del voto è un obbligo al quale nessun cittadino può sottrarsi

senza venir meno ad un suo preciso dovere verso il Paese in un momento

decisivo della vita nazionale. L’elenco di coloro che si astengono dal voto

nelle elezioni per la Costituente, senza giustificato motivo, sarà esposto per

la durata di un mese nell’albo comunale. Per il periodo di cinque anni la

menzione “non ha votato” sarà iscritta nei certificati di buona condotta che

vengano rilasciati a chi si sia astenuto dal voto senza giustificato motivo.

Questa previsione si innesta in un contesto socio politico dove il cittadino

per venti anni non avevano potuto esprimere la propria capacità elettorale,

se non con metodi che di democratico poco o nulla avevano. Ogni cittadino

aveva a sua disposizione, un voto di lista, che doveva essere dato al partito

e potrà inoltre esprimere la preferenza fra i candidati compresi nella stessa

lista da lui votata; il numero delle preferenze era di due, se i deputati da

eleggere erano fino a 15; di tre, da 16 in poi. La preferenza poteva

esprimersi scrivendo, invece dei cognomi, i numeri coi quali erano

contrassegnati nella lista i candidati preferiti; testimonianza, questa, di

arretratezza culturale, l’Italia aveva un altissimo tasso di analfabetizzazione,

di fatti all’interno delle segreterie si preferiva essere candidati o con il

numero uno, che si poteva rappresentare con una semplice astina, o il

numero tre, che si poteva facilmente scrivere seguendo il contorno delle due

5

dita indice e medio della mano sinistra3.

Il territorio italiano viene suddiviso in 32 collegi. Ogni collegio era

costituito in modo da eleggere un minimo di 7 deputati, l’insieme delle

circoscrizioni elettorali configurava il collegio unico nazionale, ai soli fini

della utilizzazione dei voti residuali. Il decreto prevedeva una eccezione per

quanto riguardava l’elezione nel collegio “Val d’Aosta” che era regolata da

norme speciali, al quale spettava un solo deputato e inoltre cambiava la

procedura di presentazione delle liste e dei candidati.

Il decreto prevedeva una serie di casi dove il cittadino italiano non poteva

6

3 In argomento, S. Cassese, Stato e popolo nella storia italiana, cit., p. 427. L’Autore rileva che: “La storia della legislazione elettorale italiana è scandita da dodici tappe: 1848-1861; 1882 (Zanardelli); 1912 (Giolitti); 1918 e 1919; 1923 (Acerbo-Mussolini); 1928 (Rocco); 1939; 1945 (Bonomi); 1946; 1948; 1993 (Mattarella); 2005 (Calderoli). Caratteristica della storia delle relazioni tra Stato e società non è solo che vi sia stato un paese legale piuttosto disgiunto dal paese reale, ma anche che non vi sia stato un patto stabile tra Stato e cittadini, per l’alternarsi di formule elettorali. Quindi, non solo una disgiunzione, ma anche grande incertezza sui modi di congiunzione tra Stato e popolo. Il distacco tra paese legale e paese reale, ovvero la distanza tra Stato e società, è misurato, in termini generali, dal metro dell’accesso. In proposito, basta ricordare che, per circa un secolo (1861-1945) le donne sono state escluse dal voto e che lo stesso suffragio maschile divenne universale solo dopo mezzo secolo (1861-1912). La incertezza del patto tra società e Stato su cui si fonda la formula elettorale, e cioè la traduzione dei voti in seggi, è misurata, a sua volta, dalla variabilità delle formule, che sono state dodici in centocinquant’anni. I grandi problemi che sono stati al centro del dibattito politico nelle diverse fasi sono stati i seguenti: nel periodo 1861-1912, il tema dell’elettorato, e cioè quello della base dello Stato; nel periodo 1882- 1919 la questione della formula elettorale (uninominale/scrutinio di lista/proporzionale); nel periodo 1923-2012 il tema proporzionale/maggioritario. Due momenti capitali di tutta la storia sono quelli degli allargamenti concessi, non richiesti: con Giolitti, nel 1912, e con Bonomi, nel 1945”.

essere elettore, in particolar modo all’articolo 6, vi erano dei riferimenti

chiari e dettagliati, volti ad escludere coloro i quali avessero partecipato a

vario titolo al governo e al partito fascista.

Avvenute le operazioni di voto si procedeva allo sfoglio e si eseguivano i

conteggi, per cui4, “la cifra elettorale di lista era data dalla somma dei voti

validi ottenuti da ciascuna lista nelle singole sezioni del collegio, serve di

base all’assegnazione del numero dei deputati a ciascuna lista. La cifra

individuale era data dalla somma dei voti validi di preferenza, riportati da

ciascun candidato. Si procedeva alla divisione del totale dei voti validi

riportati da tutte le liste per il numero dei deputati da eleggere più uno,

quando alla circoscrizione erano assegnati fino a venti deputati, o più due,

quando alla circoscrizione erano assegnati oltre 20 deputati, si otteneva così

il quoziente elettorale. Si attribuivano quindi ad ogni lista tanti

rappresentanti quante volte il quoziente elettorale risultava contenuto nella

cifra elettorale di ciascuna lista. I seggi che rimanevano non assegnati

venivano attribuiti al collegio unico nazionale.

Se, con il quoziente elettorale calcolato come descritto, il numero dei seggi da attribuire alle varie liste superava quello dei seggi assegnati al collegio, le operazioni si ripetevano con un nuovo quoziente ottenuto diminuendo di un’unità il divisore. Stabilito il numero dei deputati assegnati a ciascuna lista, l’ufficio centrale circoscrizionale determinava la graduatoria dei candidati di ciascuna lista, a seconda delle rispettive cifre individuali. A parità di cifre individuali, prevaleva l’ordine di presentazione nella lista. L’ufficio centrale di ogni collegio circoscrizionale doveva, altresì, stabilire la somma esatta dei voti residuali di ogni lista che doveva comunicare,

7

4 In materia, P.L. Ballini, Idee di rappresentanza e sistemi elettorali tra Otto e Novecento, cit., pp. 19 ss.; Id., Le elezioni nella storia d’Italia dall’Unità al fascismo. Profilo storico-statistico, cit., pp. 18 ss.

insieme col numero dei seggi non potuti attribuire ad alcuna lista per insufficienza di quoziente o di candidati, all’ufficio centrale nazionale presso la Corte di cassazione. La determinazione della somma dei voti residuali doveva essere fatta anche nel caso che tutti i seggi assegnati al collegio circoscrizionale venivano attribuiti. Si consideravano voti residuali anche quelli di liste che non avevano raggiunto alcun quoziente ed i voti che, pur raggiungendo il quoziente, tuttavia rimanevano inefficienti per mancanza di candidati”5. Si votò anche due anni dopo per il rinnovo di Camera dei Deputati e Senato

della Repubblica, tramite il Testo Unico del 5 febbraio 1948 n. 26 per

l’elezione della Camera dei deputati allo scioglimento dell’Assemblea

Costituente. Quindi accanto alle circoscrizioni per la Camera vennero

costituite 19 circoscrizioni regionali plurinominali, secondo l’art 2 della

legge 6 febbraio 1948, n. 29, una circoscrizione per ogni regione ad

eccezione di Molise e Abruzzo che vennero riunite in un’unica

circoscrizione6. Queste elezioni consacrarono la Democrazia Cristiana come

primo partito, avendo raggiunto da maggioranza relativa in Parlamento.

Il 7 giugno del 1953, gli italiani furono chiamati alle urne, con la legge

n. 148/1953, per rinnovare la legislatura con una grossa novità rispetto

al voto del 1948. Il vecchio sistema proporzionale “puro” lasciava il

posto a una nuova legge elettorale n. 148/1953, promulgata il 31 marzo

1953, formata da un solo articolo, un massiccio premio di maggioranza,

il 65% dei seggi, al gruppo di liste che avesse raggiunto almeno la metà

8

5 In tali termini, art. 57, D.Lgt. 10 marzo 1946, n. 74. 6 La Legge 6 febbraio 1948, n. 29, recante “Norme per la elezione del Senato della Repubblica”, è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 31 del 7 febbraio 1948.

dei voti più uno. Si stabilì come il premio di maggioranza, che era

anche il punto centrale della nuova legge che si andava a

formare, fosse assegnato al partito o al gruppo di partiti collegati che

avessero raggiunto insieme il 50,01% dei voti “validi”. Quest’ultima

precisazione era di per sé molto importante, in quanto spesso la

differenza fra “votanti” e “voti validi” era già all’epoca notevole ed il

calcolo della maggioranza rispetto all’una o all’altra cifra avrebbe

potuto comportare risultati diversi e conseguenze elettorali importanti7

. Quindi, poiché i voti annullati, non essendo attribuibili a nessun

partito politico, andavano comunque a danneggiare il gruppo di partiti

che aspirava ad ottenere la maggioranza assoluta, quindi avendoli

esclusi dal computo dei voti si facilitò di molto la possibilità di fare

raggiungere il quorum del 50,01%. Il numero delle circoscrizioni

rimase quello del 1948, tuttavia, considerato che il numero degli

abitanti era nel frattempo aumentato in base ai dati dell’ultimo

censimento e la Costituzione stabiliva che venisse eletto un deputato

ogni 80 mila abitanti o per frazione superiore a 40 mila il loro numero

per l’elezioni della Camera, in base all’ultimo censimento, sarebbe

stato portato da 574 a 590, mediante un adeguamento dei seggi che

9

7 In tema, C. Lavagna, Il sistema elettorale nella costituzione italiana, cit., pp. 857 ss.; M. Luciani, Il voto e la democrazia. La questione delle riforme elettorali in Italia, cit., pp. 36 ss.; M.S. Piretti, Le elezioni politiche in Italia dal 1848 ad oggi, cit., pp. 10 ss.; P. Pombeni, La rappresentanza politica, cit., pp. 73 ss.

andavano assegnati nelle varie circoscrizioni. Il premio di maggioranza

fu stabilito del 65%, quindi al gruppo vincitore sarebbero dovuti

spettare 385 seggi, mentre alle minoranze 205. Però il numero dei seggi

assegnato alla maggioranza e all’opposizione sarebbe rimasto fisso ed

invariato qualunque fosse stato il reale risultato dei voti che i vari

gruppi avessero poi conseguito, rispettivamente al di sopra o al di sotto

del 50,01%, anche nel caso in cui la maggioranza avesse ottenuto più

del 65% dei voti e l’opposizione meno del 35%, in questo caso, la

maggioranza avrebbe quindi conseguito, praticamente, un numero di

seggi inferiore ai voti ottenuti e la minoranza invece un numero

superiore nella eventualità che non fosse conseguito da alcun partito, o

raggruppamento, il quorum del 50,01%, si sarebbe dovuta applicare la

legge elettorale allora vigente, ossia la proporzionale “pura” applicata

nelle precedenti elezioni del 1948, tuttavia con una fondamentale

modifica, cioè che per l’utilizzazione dei resti nel collegio unico

nazionale, non venisse più adottato un elenco nazionale di candidati

predisposto dalle direzioni dei partiti, ma una lista formata dalla

graduatoria dei candidati che avessero ottenuto individualmente il

maggior numero dei voti, facendo quindi subentrare, in sede

circoscrizionale, i candidati del loro partito che li seguivano nella

graduatoria. Fu, inoltre, previsto l’obbligo della presentazione delle

liste in almeno cinque circoscrizioni. Tale previsione aveva lo scopo

10

mirato di limitare al più possibile i camuffamenti dei partiti con simboli

diversi dai propri, ma anche l’assembrarsi di una quantità enorme di

partiti e raggruppamenti minori a sfondo esclusivamente locale. Questa

legge8 tuttavia ebbe un percorso travagliato e pieno di ostacoli; ad

esempio il PCI e PSI, in particolare Togliatti, continuarono, nei giorni

dell’approvazione, a puntare continuamente il dito sulle presunte

analogie tra la legge elettorale del Governo e la Legge Acerbo, la quale

al contrario assegnava un premio di maggioranza schiacciante ad un

partito o gruppo di partiti che non arrivava nemmeno ad ottenere la

maggioranza relativa. Quindi equipararla ad una simile legge elettorale

era palesemente assurdo perché al singolo partito o gruppo di liste

bastava raccogliere un quarto dei voti per arrivare ai tre quarti dei

seggi, mentre nel sistema concepito dalla legge “degasperiana”, per

godere del premio, si doveva raccogliere oltre la metà dei voti

espressi. Ma tale loro atteggiamento diffidente nei confronti di questo

sistema era mosso anche dal timore che tutto questo fosse propedeutico

ad una svolta autoritaria a destra e ciò li spinse, quindi, a presentare

quattro pregiudiziali sulla pretesa incostituzionalità sulla legge, oltre

che una richiesta di sospensiva avanzata da Pietro Nenni, che la

Camera respinse. La prima pregiudiziale presentata intravedeva la

presunta incostituzionalità della legge nel fatto che il

11

8 G.U. Rescigno, Democrazia e principio maggioritario, cit., pp. 221 ss.; G. Sabbatucci, Le riforme elettorali in Italia (1848-1994), cit., 1995, pp. 12 ss.

c.d.”proporzionale puro” stava alla base della nostra Costituzione e

che il sistema proporzionale rappresenta la conquista più avanzata

della Democrazia. Ma la richiesta non venne accolta dal Governo

perché la Carta Costituzionale non contemplava alcuna norma in base

alla quale la Camera avrebbe dovuto essere eletta col criterio

proporzionale integrale e perchè neppure esisteva un criterio generale

in favore del proporzionale. La seconda invece riguardava il principio

dell’uguaglianza del voto, che con il nuovo sistema elettorale

rappresentato dalla legge, secondo le sinistre, sarebbe stato violato. Ma

anche questa fu facilmente rigettata, si osservò come tale eguaglianza

non veniva meno per il semplice fatto che tale criterio era seguito da

Paesi di antica ed autentica democrazia e non è stato seguito per

l’elezione del Senato. Per l’elezione di un Senatore, ad esempio, furono

necessari 125 mila voti in Piemonte, mentre ne bastarono 41 mila in

Basilicata. La terza pregiudiziale, invece, intravedeva una violazione

del principio di tutela delle minoranze etniche presenti nella Valle

D’Aosta ed in Trentino Alto- Adige; mentre la quarta accusava il

governo di voler spianare con questa legge la strada ad un Governo

“oligarchico” e quindi ad una successiva riforma arbitraria della

Costituzione. Ma anche questa osservazione fu facilmente rigettata, in

quanto, anche se la Democrazia Cristiana avesse ottenuto nella

prossima legislatura la maggioranza assoluta, essa da sola non avrebbe

12

mai ottenuto quella maggioranza di due terzi necessaria per modificare

la Costituzione. Per tutti i primi mesi del 1953 la politica italiana visse

uno dei momenti più aspri della sua storia. Tutta la vita parlamentare9

fu infatti animata da durissimi scontri contro il governo e fu proprio in

quei giorni che l’opposizione, continuando nel suo ostruzionismo,

cominciò col definire continuamente questa legge elettorale una

“truffa”, mentre invece la maggioranza di centro si impegnò

energicamente per ottenere l’approvazione nei minori tempi possibili. Il

percorso travagliato e dissestato di formazione della legge porto gravi

lacerazioni all’interno dell’area centrista. Dai partiti laici alleati alla

DC fuoriuscirono politici di spessore che si presentarono alle elezioni in

formazioni nate appositamente per impedire alla coalizione formata da

DC, PSDI, PLI, PRI, Partito sardo d’azione, Sud Tiroler-Volkspartei e

Partito Popolare Sudtirolese di ottenere il quorum. La percentuale non

venne infatti raggiunta dai partiti della maggioranza anche in virtù

dell’azione di queste piccole liste laiche formate dai “dissidenti” che

raccolsero rispettivamente lo 0,5 e lo 0,6%. Una manciata di voti,

dunque, che si dimostrarono però sufficienti ad impedire la

realizzazione del progetto di “democrazia protetta” che De Gasperi si

proponeva di realizzare con la riforma della legge elettorale. Il cartello

di partiti da lui guidato raggiunse infatti solo il 49.8% e quindi il

13

9 In argomento, N. Bobbio, Eguaglianza e libertà, cit., pp. 22 ss.; S. Cassese, Stato e popolo nella storia italiana, cit., pp. 427 ss.

premio di maggioranza, che avrebbe garantito, verosimilmente,

stabilità politica non scattò. Così svanì il primo tentativo di offrire al

paese una certa stabilità governativa mediante questa riforma

elettorale, che anticipava la stagione del maggioritario e che si sarebbe

in seguito realizzata solo quarant’anni dopo nel 1993. In quei cinque

anni si avvicendarono ben sei diversi governi. Alle successive elezioni si

votò con il sistema precedente alla riforma attuata da De Gasperi,

abolendo quindi il premio di maggioranza, nel 1954, si votò tuttavia con

una novità introdotta dalla legge costituzionale n. 2 del 9 febbraio 1963,

la quale prevede, tutt’ora, che il numero dei deputati è di

seicentotrenta e il numero dei senatori elettivi è di trecentoquindici,

quindi non più un numero stabilito in base al numero degli abitanti, ma

fisso. Prevede, ancora, che La Camera dei deputati e il Senato della

Repubblica sono eletti per cinque anni, a differenza di prima dove il

Senato della Repubblica durava in carica sei anni, infatti per le elezioni

del 1958, fu sciolto prima della naturale scadenza. Le elezioni che

seguirono, furono regolate con la stessa legge, cioè il decreto legislativo

luogotenenziale n. 74 del 10 marzo 1946, seppure opportunamente

modificato ed adattato. Le elezioni, seppure svolte con il medesimo

sistema elettorale, avevano sempre risultati diversi, nel senso che i

partiti diversi della Democrazia Cristiana e del suo schieramento,

svolgevano ruoli profondamente diversi da legislatura a legislatura,

14

tuttavia la costante era che in Italia, in quel periodo, la DC riusciva

sempre e comunque a confermarsi partito di maggioranza, seppure con

risultati tendenti al rialzo o al ribasso diversi di vola in volta, a seconda

degli accadimenti storici, egemonia che durerà incontrastata fino a

primi anni ‘90.

2. I referendum in materia elettorale e la loro incidenza sui processi

riformatori. La riforma del 1993.

Nel corso della XI legislatura (1992/1994) il Parlamento italiano ha

realizzato un importante intervento di riforma della legislazione elettorale,

che ha interessato tutti i livelli della rappresentanza politica10, ad eccezione

di quello regionale e che ha segnato il passaggio, nelle sue linee generali, da

un sistema di selezione della rappresentanza basato sul principio della

proporzionalità e della rappresentatività di tutte le componenti politiche in

cui si articola la società, ad un sistema che si ispira, pur nella diversità dei

singoli modelli attuativi, ai principi maggioritario ed uninominale.

15

10 Nella Xll legislatura anche il sistema elettorale regionale è stato riformato. Infatti, con la Legge 23 febbraio, n. 43, il tradizionale sistema proporzionale è stato corretto con un premio di maggioranza che riguarda il venti per cento dei seggi.

La riforma11, infatti, è stata preceduta da un ampio ed intenso dibattito, che

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11 Sul punto, V. Onida, La proposta di riforma elettorale, cit., p. 587. L’Autore evidenzia che: “Tra le riforme delle istituzioni, da varie parti prospettate come necessarie o desiderabili, quella elettorale è forse la più ambigua. Ambigua, anzitutto, perché i sistemi elettorali non sono buoni o cattivi in sé, ma in relazione agli obiettivi concreti che si propongono e alle concrete situazioni storico-politiche. Ambigua, ancora, perché gli obiettivi prospettabili o desiderabili rispetto alla definizione di un sistema elettorale sono molti, diversi fra di loro, non tutti fra loro compatibili. Occorre dunque fare delle scelte, dare la priorità a un obiettivo su di un altro, valutare costi e benefici, pagare o scontare dei prezzi. Tuttavia è vero che le idee-base, le idee semplici, in questa materia sono poche, e si impongono in relazione a precise circostanze storico-politiche. Così nel 1919 l’introduzione della proporzionale, sulla base di un vasto movimento di idee in Italia e all’estero, fu insieme il frutto e uno degli strumenti della profonda trasformazione del sistema politico segnata dall’avvento dei moderni partiti di massa e dal conseguente tramonto della classe politica liberale a vantaggio di una nuova classe politica. Al fondo, i sistemi maggioritari e quelli proporzionali rispondono a due diverse idee-forza o a due diverse finalità prevalenti assegnate al sistema della rappresentanza politica. I sistemi maggioritari riflettono l’idea dell’elezione come una competizione che produce un solo vincitore. Può trattarsi, in teoria, di una competizione unica cui partecipa l’intero elettorato: in pratica nei sistemi storicamente adottati - tale quello inglese sempre indicato come modello - si tratta piuttosto di tante piccole competizioni quante sono i collegi in cui il corpo elettorale è diviso: l’esito globale è la somma degli esiti di queste competizioni. Teoricamente solo queste ultime sono destinate ad avere un solo vincitore, mentre l’esito globale potrebbe essere più variato, potendo i vincitori delle singole competizioni appartenere non solo a due, ma anche a più di due gruppi. In fatto, si ritiene di solito che i sistemi maggioritari provochino la polarizzazione del consenso su due soli gruppi, che si contendono la maggioranza in tutti i collegi. Ma non è irrilevante osservare che questo non è un esito necessitato. L’idea di base comunque, come ho detto, è sempre quella della competizione con un solo vincitore. Chi perde si acconcia a essere “rappresentato” anch’egli dal vincitore: fino alla prossima competizione. I sistemi proporzionali si fondano invece sull’idea altrettanto semplice delle elezioni come strumento per riprodurre in piccolo, nell’ambito dell’assemblea, gli orientamenti, le tendenze, le scelte presenti nel corpo elettorale. Qui non c’è un vincitore, ma ciascuna frazione di elettorato ha l’aspettativa di contare nell’assemblea, attraverso i propri rappresentanti, tanto quanto la sua consistenza relativa glielo consente. Tutte le altre variabili dei sistemi elettorali riguardano, in definitiva, aspetti

si è andato sviluppando, soprattutto a partire dagli anni ‘80, sia all’interno

della istituzione parlamentare, sia al di fuori di essa. Le perduranti difficoltà

incontrate in sede parlamentare nell’esprimere una volontà maggioritaria

favorevole alla realizzazione della riforma elettorale, hanno spinto,

all’inizio degli anni ‘90, un largo movimento di opinione a ricorrere all’uso

dello strumento referendario per trasmettere a livello istituzionale le istanze

riformatrici.

Le iniziative referendarie intendevano offrire risposta ad una diffusa

richiesta di cambiamento che investiva il sistema politico-istituzionale nel

suo complesso e che si esprimeva in una pluralità di obiettivi, solamente in

parte realizzabili, mediante le modifiche dei sistemi elettorali configurate

dai singoli quesiti referendari. Di conseguenza, il ricorso allo strumento

referendario, che nel nostro ordinamento, ha natura esclusivamente

abrogativa, non era tanto finalizzato a svolgere una funzione legislativa

“surrogatoria” rispetto a quella parlamentare, ma piuttosto ad esercitare una

funzione di stimolo e di proposta nei confronti dei soggetti titolari

17

dell’iniziativa legislativa12.

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12 Per G. Bognetti, Le nuove leggi elettorali: una tappa interlocutoria, cit., p. 1137: “Due erano gli obiettivi che per lo più si assegnavano alla riforma, ormai da vari anni e da molti auspicata, delle leggi per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato: contribuire a realizzare una maggiore governabilità dello Stato; spezzare il ferreo diaframma partitico che, in contrasto con lo spirito dell’art. 49 Cost., impediva una diretta influenza dei cittadini sugli indirizzi della politica nazionale, campo riservato ai giochi esclusivi e incontrollati di ristrette oligarchie. Adesso che le due leggi elettorali sono state riformate, possiamo prevedere che, con le nuove regole, il quadro della vecchia politica cambierà, e magari molto; ma anche che i due obiettivi sopra menzionati difficilmente - e comunque semmai solo in modo casuale - saranno raggiunti. Fino alle elezioni dell’aprile 1992 le maggiori forze politiche italiane erano prevalentemente orientate, in materia di riforme elettorali, verso la conservazione del sistema proporzionale ma con correzioni varie che servissero a semplificare il panorama dei partiti e a facilitare la formazione di due poli politici tra i quali, alle elezioni, il voto popolare potesse scegliere. La Democrazia cristiana, in particolare, pensava a un premio in seggi da attribuire a quella tra le coalizioni, preventivamente annuciatesi agli elettori, che dalle urne uscisse la più forte. I risultati delle elezioni di quell’aprile - e di successive prove elettorali amministrative in autunno - misero in crisi radicale quegli orientamenti. Infatti, l’avanzata fortissima della Lega Nord nella valle padana rese del tutto problematica l’ipotesi di un bipolarismo politico da offrire istituzionalmente alla scelta degli elettori, in quanto la Democrazia cristiana, che in precedenza pensava a una contrapposizione di sé e di partiti laici alle sinistre, ripugnava ad ogni idea di alleanza preventiva con la Lega, sicché un sistema elettorale con premio alla coalizione più forte si sarebbe risolto in una vittoria quasi sicura delle sinistre. Frattanto, il proporzionalismo, che presuppone l’esistenza di partiti ben organizzati, subiva indirettamente un colpo fortissimo agli occhi dell’opinione pubblica per opera degli sviluppi dell’operazione giudiziaria “Mani pulite”, la quale metteva in luce tutto il marcio che si annidava nelle organizzazioni dei partiti politici esistenti. Nell’opinione pubblica pareva farsi ormai irresistibilmente strada l’idea che solo con il collegio uninominale e il principio maggioritario - cioè con la scelta diretta uno per uno da parte degli elettori dei propri rappresentanti - ci si potesse liberare di apparati partitici corrotti e incompetenti. Come riflesso di questi diversi eventi, già all’inizio del 1993 gli orientamenti delle principali forze politiche erano del tutto mutati. Quasi unanimemente si accettava adesso il modello, sia per la Camera sia per il Senato, del collegio uninominale e del principio maggioritario; modello tuttavia da correggersi con forti elementi di proporzionalismo che consentissero la rappresentanza di significative

La presentazione dei referendum ha determinato infatti, una grande

influenza sull’attività legislativa parlamentare, riguardante sia le decisioni

relative ai tempi dell’intervento parlamentare, sia il merito delle scelte

legislative in materia elettorale. L’influenza esercitata dalle iniziative

referendarie sull’attività delle Camere ha inciso anche sui ruoli svolti

rispettivamente dal Governo e dal Parlamento nella elaborazione delle

regole elettorali. Quindi la maggior parte della riforma elettorale ha la

particolarità di essere stata partorita successivamente ad input popolari,

mediante referendum.

I primi referendum in materia elettorale sono stati presentati nel febbraio

del 1990. Si trattava di tre quesiti aventi rispettivamente ad oggetto la

normativa elettorale relativa alle elezioni dei consigli comunali, del Senato

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della Repubblica e della Camera dei deputati13.

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13 G. Bognetti, Le nuove leggi elettorali: una tappa interlocutoria, cit., p. 1139, ove si legge che: “Per la Camera si prevedono ventisei circoscrizioni elettorali, suddivise ciascuna all’ingrosso in un numero di collegi uninominali pari a tre quarti dei seggi da assegnarsi complessivamente nella circoscrizione. Nei collegi uninominali verrà senz’altro eletto il candidato che avrà conseguito il più alto numero di voti, quale che sia la percentuale rispetto al totale dei voti espressi. La correzione proporzionalistica e le cautele nei confronti del rischio della frammentazione della rappresentanza e della dispersione dei voti risultano evidenti dall’insieme delle regole seguenti. Un quarto circa dei seggi in ciascuna circoscrizione si attribuisce in base a criterio proporzionale, tra liste “bloccate” presentate da partiti o gruppi politici. L’elettore disporrà di due voti separati, uno per il candidato del collegio uninominale l’altro per la lista circoscrizionale di sua preferenza. Ma tutti i candidati nei collegi uninominali dovranno collegarsi necessariamente a una lista circoscrizionale: non potranno cioè presentarsi come candidati indipendenti e isolati. Inoltre, la legge prevede (secondo un contorto meccanismo) uno “scorporo” di voti in caso di vittoria in un collegio uninominale a danno della lista cui è collegato il candidato vittorioso (nuovo art. 77 del T.U.). In altre parole, la correzione proporzionalistica si estende ben al di là del quarto dei seggi della circoscrizione: infatti, il partito che vince molto in sede di collegi uninominali si vedrà penalizzato molto in sede di riparto proporzionale, per via di cospicue “sottrazioni” che subirà il voto di lista da esso conseguito. Il riparto in proporzionale avverrà poi in seguito a calcoli a livello nazionale, ove verranno esclusi i partiti che non abbiano conseguito almeno il 4% del complessivo voto popolare. Non avranno vita facile le formazioni politiche di modesto rilievo nell’intero paese. I partiti politici avranno un notevole controllo sulle candidature alle elezioni. Nei collegi uninominali, concederanno a loro discrezione il loro simbolo a candidati cui occorre per legge un collegamento partitico. Formeranno poi le liste circoscrizionali “bloccate”, rispetto alle quali l’elettore non ha voto di preferenza. Infine, per le candidature nei collegi uninominali la legge richiede un numero abbastanza alto di firme di presentazione, la cui raccolta sarà meno agevole per gruppi politici non già ben organizzati. Per il Senato la normativa presenta aspetti di maggiore semplicità. Le circoscrizioni coincidono, qui, con le regioni. In esse, tre quarti circa dei seggi verranno attribuiti ai candidati che conseguiranno la maggioranza relativa in altrettanti collegi uninominali. Il rimanente quarto verrà distribuito tra i gruppi di candidati non eletti nei collegi uninominali che si saranno all’uopo collegati fra loro, in base a un criterio proporzionale e previo “scorporo” dei voti conseguiti dai candidati collegati già eventualmente nei predetti collegi. Il

I quesiti referendari ritagliavano dal complesso unitario delle singole leggi

elettorali alcune disposizioni in modo tale che ciascun sistema elettorale da

queste definito, privato delle disposizioni oggetto di abrogazione, si

trasformasse in un diverso sistema. Tale carattere “manipolativo” era in un

certo senso imposto ai referendum dalla stessa giurisprudenza della Corte

Costituzionale. Quest’ultima, infatti, chiamata in una precedente occasione

ad esprimersi in merito alla ammissibilità di un referendum abrogativo

incidente su una legge elettorale, aveva affermato, nella sentenza n. 29 del

1987 i seguenti principi: 1) che le leggi elettorali non possono essere

oggetto di una richiesta di abrogazione pura e semplice14; 2) che le norme

elettorali relative alla formazione di organi costituzionali o di rilevanza

costituzionale possono essere abrogate nella loro interezza, solo ed

esclusivamente, per sostituzione con una nuova disciplina15.

Il tipo di intervento che le richieste referendarie prospettavano in relazione

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14 La proposta di abrogazione pura e semplice, secondo la Corte, non è di per sé teleologicamcnte significativa, in quanto l’ampia gamma di sistemi elettorali possibili, in sostituzione di quello oggetto del quesito referendario, impedisce che si instauri “l’alternativa tra l’oggetto di cui si vuole l’eliminazione e il suo contrario. L’assenza di manifesta e chiara alternativa impedisce che il voto dei cittadini si renda con quella consapevolezza nella scelta, che è irrinunciabile requisito di un atto libero e sovrano di legiferazione popolare negativa”. 15 Ciò in quanto “gli organi costituzionali o di rilevanza costituzionale non possono essere esposti alla eventualità, anche soltanto teorica, di paralisi di funzionamento. Per tale suprema esigenza di salvaguardia di costante operatività, l’organo, a composizione elettiva formalmente richiesta dalla Costituzione, una volta costituito, non può essere privato, neppure temporaneamente, del complesso delle norme elettorali contenute nella propria legge di attuazione”.

ai diversi sistemi elettorali variava notevolmente, per il grado di incidenza

innovativa e riformatrice, a seconda della normativa di riferimento.

Il referendum sulle elezioni comunali proponeva l’abrogazione delle

disposizioni vigenti per l’elezione dei consigli nei comuni con più di 5 mila

abitanti, cioè sistema elettorale di tipo proporzionale con scrutinio di lista,

ed era finalizzato ad estendere a tutti i comuni il sistema elettorale di tipo

maggioritario plurinominale vigente nei comuni di minore dimensione

demografica. Per il Senato, il quesito referendario proponeva la sostituzione

del sistema proporzionale di fatto allora vigente con un sistema “misto”

prevalentemente maggioritario uninominale, per il 15 per cento dei seggi e

con recupero proporzionale del 25 per cento dei seggi. Per la Camera,

infine, la richiesta referendaria aveva una portata innovativa più limitata, in

quanto, lasciando invariato il sistema elettorale di tipo proporzionale con

scrutinio di lista allora vigente, si limitava a proporre la soppressione della

disposizione che conferiva agli elettori la facoltà di esprimere una pluralità

di voti di preferenza a favore dei candidati della lista prescelta.

Ma prescindendo del tenore letterale e giuridico specifico dei singoli quesiti

proposti, i referendum elettorali assumevano comunque un carattere

chiaramente propositivo, come strumenti di impulso per una riforma

elettorale orientata verso il superamento dei sistemi di tipo proporzionale

vigenti ai vari livelli della rappresentanza politica e a favore

dell’introduzione di meccanismi maggioritari.

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Il complessivo significato riformatore attribuito ai referendum è parso

evidente già in occasione dello svolgimento della prima consultazione

referendaria, che si è svolta nel giugno del 1991, solamente sul referendum

relativo alla legge elettorale della Camera, benché il quesito non

simboleggiasse direttamente una modifica del sistema proporzionale

vigente, ad esso è stato tuttavia attribuito il significato di voto a favore del

passaggio verso un sistema elettorale di tipo uninominale.

La diretta efficacia dell’impulso dello strumento referendario era

certamente più evidente negli altri due quesiti (sui consigli comunali e sul

Senato) che giudicati in un primo istante inammissibili dalla Corte

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costituzionale, con sentenza n. 47/199116, sono stati riproposti nel

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16 Per Corte cost., 2 febbraio 1991, n. 47: “È inammissibile la richiesta di referendum abrogativo del D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi delle amministrazioni comunali), limitatamente alle seguenti parti: art. 11, comma 1, limitatamente alle parole “nei comuni con popolazione sino a diecimila abitanti”; art. 12; art. 27, comma 2, limitatamente alle parole “per i comuni con popolazione fino a diecimila - e C e D - per i comuni con popolazione superiore a diecimila abitanti”; intestazione della II sezione del IV capo del II titolo, limitatamente alle parole “nei comuni con popolazione sino a diecimila abitanti; intestazione della III sezione del IV capo del II titolo: “la presentazione delle candidature nei comuni con popolazione superiore ai diecimila abitanti”; art. 32; art. 33; art. 34; art. 35; art. 47, comma 1, limitatamente alle parole “nei comuni con popolazione superiore a diecimila abitanti, il presidente invita, inoltre, i rappresentanti delle liste dei candidati ad assistere alle operazioni”; art. 49, comma 2, limitatamente alle parole “(e anche chiusa nei comuni con oltre diecimila abitanti)”; art. 51, comma 2, n. 3, limitatamente alle parole “nei comuni con popolazione superiore ai diecimila abitanti possono apporre la propria firma anche i rappresentanti delle liste dei candidati” e n. 4, limitatamente alle parole “nei comuni con popolazione superiore ai diecimila abitanti è consentito ai rappresentanti di lista di trattenersi all’esterno della sala durante il tempo in cui questa rimane chiusa”; intestazione della II sezione del I capo del II titolo, limitatamente alle parole “nei comuni con la popolazione sino a diecimila abitanti”; art. 55, comma 2, limitatamente alle parole “in qualunque lista siano compresi” e 4° comma: “L’elettore che ha apposto il segno del voto sul contrassegno di una lista, può cancellare uno o più nomi nella lista prescelta e segnare candidati di altre liste fino alla concorrenza del numero dei consiglieri per il quale ha il diritto di votare”; intestazione della III sezione del I capo del II titolo: “disposizioni particolari per la votazione nei comuni con popolazione superiore ai diecimila abitanti”; art. 56; art. 57; art. 58; art. 60, comma 1, limitatamente alle parole “nei comuni con popolazione sino a diecimila abitanti” nonché alle parole “nei comuni con popolazione superiore ai diecimila abitanti” si intendono eletti i candidati compresi nella lista purché essa abbia riportato un numero di voti validi non inferiori al cinquanta per cento dei votanti ed il numero dei votanti non sia stato inferiore al cinquanta per cento degli elettori iscritti nelle liste elettorali del comune e comma 2, limitatamente alle parole “nei comuni con popolazione sino a diecimila abitanti”; intestazione della II sezione del VI capo del II titolo: “disposizioni particolari per lo scrutinio e la proclamazione nei comuni con popolazione superiore ai diecimila abitanti”; art. 68; art. 69; art. 70; art. 71; art. 72; art. 73; art. 74; art. 75,

settembre 1991, con i correttivi necessari al fine di tener conto dei rilievi

mossi dalla Corte stessa nel giudizio di ammissibilità, descritto dalla

sentenza n. 47/1991. I nuovi referendum sono stati dichiarati ammissibili

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