Il sistema doganale: monitorare l'import-export, Progetti di Diritto Dei Trasporti. Alma Mater Studiorum – Università di Bologna
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Il sistema doganale: monitorare l'import-export, Progetti di Diritto Dei Trasporti. Alma Mater Studiorum – Università di Bologna

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LEZIONE N. 1

Il sistema doganale: monitorare l’import-export

Il sistema doganale: monitorare l'import-export - Dott. Samuele Fazzolari (Bologna, 2010) 2

Un po’ di storia…  Un ordinamento doganale, anche se molto rudimentale,

comincia a prendere forma in Grecia all’inizio del V secolo a.C.  Le fonti riferiscono, infatti, che nel porto ateniese del Pireo le

merci in transito, sia all’esportazione che all’importazione, pagavano una tassa pari al 2% del loro valore.

 Anche a Roma, il concetto di dazio (datium = il dare), ossia di pretesa della pubblica autorità al fine di consentire il passaggio delle merci attraverso i limiti segnati, con criterio sovrano dall’autorità stessa, veniva indicato con svariati termini: portorium, telonium, vectigal (da veho = trasporto).

 Ma nonostante il proliferare dei termini, a Roma, come già in Grecia, tali forme di imposizione non avevano alcun carattere protezionistico ed erano considerate mere forme di entrata dello Stato al punto che la loro riscossione era delegata a privati (pubblicani), noti alle fonti per la loro rapacità.

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Un po’ di storia… (segue)  Una maggiore ingerenza dell’autorità centrale sul sistema di

riscossione dei tributi doganali si riscontra solo a partire dall’VIII secolo d.C., epoca in cui i beni che giungevano a Costantinopoli dal Mar Morto venivano fermati dai funzionari della dogana a Hieron, all’entrata del Bosforo, dove pagavano un dazio del 10% ad valorem, mentre i beni provenienti dal Mediterraneo o dall’Egeo pagavano un dazio analogo ad Abido, sull’Ellesponto.

 Nell’Alto Medioevo, le imposte doganali assunsero un vero e proprio carattere patrimoniale e, oltre ai dazi, comparvero vari diritti di circolazione (tractatica, pulveratica, pedatica), di passaggio sui ponti (ripatica), etc.  È in quest’epoca che comincia ad essere usato il termine “dogana”

che, a partire dalle città marittime che avevano intensi rapporti con gli Arabi, si estende in tutta la penisola.

 Dall’arabo diwan, il termine indicava, nella Persia del Medioevo, proprio l’Amministrazione dello Stato e la Tenuta dei Libri contabili; ma diwan era anche la stanza in cui si incontrava il Consiglio dei vizir; in seguito, si impiegò lo stesso termine per indicare il sedile con cuscini sul quale il Vizir concludeva gli affari  Da cui l’origine della parola “divano”.

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Un po’ di storia… (segue)  La formazione delle Signorie, dei principati regionali e delle

monarchie nazionali segnarono l’inizio di trasformazioni estremamente lente di tutto il sistema doganale, ma nonostante fossero via via soppressi numerosi dazi e diritti pedonali, le imposte sui traffici diventavano sempre più esose e il sistema sempre più complesso.

 Una qualche unità doganale fu raggiunta, almeno all’interno dei singoli stati, solo a partire dal 1848 con la soppressione degli antichi divieti di esportazione di alcune materie prime, mentre per porre finalmente mano alla tanto sospirata unità doganale dello Stato italiano si dovette aspettare il 1870.  È del 1878 l’adozione di una nuova tariffa doganale che segna l’avvio di

una vera e propria politica protezionistica a tutela dell’industria nascente, soprattutto tessile e siderurgica.

 La situazione commerciale che ne derivò rese ben presto necessaria la sottoscrizione di numerosi trattati bilaterali, tanto che all’inizio del primo conflitto mondiale i soli Paesi non legati da vincoli convenzionali con l’Italia erano: Afganistan, Costarica, Guatemala e Uruguay.

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Un po’ di storia… (segue)  Durante il conflitto, la rottura degli equilibri raggiunti determinò il ricorso

a diverse forme di autarchia.  Autarchia vuol dire far funzionare un paese con le risorse nazionali, senza

l’importazione di merci da paesi stranieri.  In Italia l’idea dell’autarchia si era manifestata già nel 1935 in occasione della

guerra in Etiopia con l’ostilità della Gran Bretagna e con le sanzioni internazionali, imposte dalla Società delle Nazioni e poi tolte.

 Così alla fine della guerra si rese necessaria la redazione di una nuova tariffa (1921) che offriva di nuovo il pregio della “negoziabilità” con trattati e che, strumento di politica doganale quale era divenuta, dopo la crisi economica del 1929 e i successivi aumenti daziari, fu integrata dai divieti economici e valutari.

 Alla fine della seconda guerra mondiale comincia a prendere finalmente forma l’idea di un’Europa unita: emerge la convinzione che per la ricostruzione economica e la stabilità sia necessaria una maggiore cooperazione tra gli Stati europei.

 Con il Trattato di Parigi (1951) nasce il primo nucleo della Comunità europea. Sei Stati, Belgio, Francia, Germania Italia Lussemburgo e Olanda danno vita alla Comunità europea del carbone e dell’acciaio (Ceca); qualche anno dopo, il 25 marzo del 1957, i sei firmano a Roma altri due trattati: uno che crea la Comunità economica europea (Cee), l’altro che istituisce la Comunità europea per l’energia atomica (Euratom).

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Un po’ di storia… (segue)  Già eliminati i dazi e le tasse di effetto equivalente in ambito

comunitario, un’ulteriore spinta in avanti verso l’unificazione viene dagli Accordi di Schengen del 1985- cui l’Italia ha aderito nel 1990 - che, di fatto, ha tolto i controlli alle frontiere permettendo la libera circolazione delle merci e delle persone.

 Nel 1992, con la firma del Trattato di Maastricht, nasce ufficialmente l’Ue e vengono fissati i criteri per l’adozione della moneta unica, l’Euro, entrato in vigore il 1 gennaio 1999 ed adottato come moneta unica ufficiale dai 15 Paesi dell’Ue dal 1 gennaio 2001.

 Il riconoscimento che gli scambi economici internazionali necessitano di un’amministrazione estremamente dinamica, ha fatto sì che il 1 gennaio 2001 fosse costituita l’Agenzia delle Dogane, ente pubblico dotato di personalità giuridica con ampia autonomia, tappa di passaggio obbligata del processo evolutivo verso la realizzazione di un’Amministrazione doganale comunitaria che assicuri a tutti i cittadini europei parità di servizi resi.

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La libera circolazione delle merci fra i paesi U.E.  All’interno dell’Unione Europea è possibile la libera circolazione in

particolare per le merci, i servizi e i capitali.  Vengono considerate merci comunitarie quelle interamente prodotte in uno

Stato membro o che hanno subito in uno stato membro una lavorazione o una trasformazione tale da farne assumere legittimamente l'origine comunitaria (art. 4 comma 7, Regolamento CEE).

 L’intero sistema si basa su alcuni principi generali, fra i quali i più importanti sono:  a) il divieto di porre dazi e restrizioni di alcun genere per lo scambio fra i

paesi membri In questo caso la libera circolazione delle merci attiene sia a quelle prodotte nei paesi membri che a quelle acquistate da paesi terzi, e di cui sono già state evase le formalità doganali

 b) l’adozione di una tariffa doganale e di misure commerciali comuni per gli scambi con i paesi terzi

 c) l’adozione di procedure di certificazione dei prodotti utilizzati a livello comunitario al fine di consentire agli operatori economici di fabbricare e vendere i loro prodotti su tutto il territorio comunitario mediante un sistema di reciproco riconoscimento dei marchi e dei processi di fabbricazione

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La libera circolazione delle merci fra i paesi U.E.  La normativa è raccolta nel Codice Doganale

Comunitario.  Il codice doganale comunitario riunisce le norme, i regimi e

le procedure applicabili alle merci oggetto di scambi tra la Comunità europea (CE) ed i paesi terzi. In un unico testo, il codice stabilisce il campo d'applicazione, le definizioni, le disposizioni di base e il contenuto del diritto doganale comunitario.

 La realizzazione del Mercato Unico Europeo ha soppresso dazi e controlli: gli scambi commerciali sono considerati quindi cessioni e acquisti intracomunitari.

 Gli adempimenti previsti per gli operatori residenti nei paesi UE risultano essere di tipo statistico e fiscale: è prevista infatti la sola presentazione in dogana di elenchi periodici delle operazioni effettuate denominati INTRASTAT.

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Gli scambi commerciali con i paesi extracomunitari  Con l’adozione del codice doganale europeo la

regolamentazione delle importazioni ed esportazioni con i paesi extracomunitari è comune a tutti gli Stati membri dell’UE.  Naturalmente per quanto riguarda le esportazioni ed importazioni

si dovrà di volta in volta tenere conto della normativa doganale del paese con cui avviene lo scambio commerciale.  Questi possono essere classificati a seconda facciano parte del WTO

(Organizzazione mondiale del Commercio) o meno.  Inoltre bisogna tenere conto di eventuali accordi tra l’UE e singoli

o gruppi di paesi (come ad esempio i paesi EFTA), che possono prevedere delle facilitazioni alle importazioni o addirittura un regime doganale assimilabile a quello previsto per gli stati membri.  EFTA – dall’inglese European Free Trade Association

Associazione europea di libero scambio fondata nel 1960 come alternativa per gli Stati europei che non volevano o non potevano far parte della CEE (ad oggi ne fan parte Islanda, Liechtenstein, Norvegia e Svizzera).

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Il nuovo Codice Doganale Comunitario  Il Reg. (CE) n. 450 del 23 aprile 2008 ha adottato il nuovo Codice Doganale

Comunitario, abrogando il vecchio Reg. (CEE) n. 2913/1992: si compone di 188 articoli rispetto ai 253 del precedente.

 La dogana, il cui ruolo era disperso in varie disposizioni, trova ora la sua definizione nell’Art. 2. L’amministrazione competente in materia doganale ha la responsabilità istituzionale della supervisione sugli scambi dei beni dell’Unione Europea, al fine di:  realizzare il commercio libero e legittimo contrastando le pratiche sleali e illegali  attuare gli aspetti esterni del mercato comunitario e delle altre politiche

comunitarie riguardanti il commercio  garantire la sicurezza dell’intera catena logistica e la tutela dell’ambiente  aggiornare costantemente i sistemi elettronici per lo scambio delle informazioni

tra gli uffici doganali  perseguire un adeguato equilibrio tra le agevolazioni riconosciute agli operatori

negli scambi legittimi dei beni e le esigenze di verifica della dogana, riducendo gli ostacoli e le spese.

 Alla dogana, oltre alla tradizionale funzione della riscossione dei dazi e dei tributi nazionali e di controllo sulle merci, è demandata l’applicazione di misure non tariffarie in tema di sicurezza dei prodotti, di lotta alla contraffazione e al riciclaggio del denaro, al traffico degli stupefacenti e delle armi, nonché di misure in materia di igiene, salute, ambiente e tutela dei consumatori.

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Il nuovo Codice Doganale Comunitario (segue)  La dogana effettua i controlli di competenza tutte le volte che li

ritiene necessari e che si concretizzano in una serie di operazioni: visita delle merci, prelievo di campioni per analisi, esame dei dati delle dichiarazioni, verifica della regolarità e dell’autenticità dei documenti, controllo delle scritture e della contabilità degli operatori, dei mezzi di trasporto, dei bagagli dei viaggiatori.

Art. 36: acquisizione dell’origine  Il nuovo CDC definisce originarie di un paese le merci ivi interamente

ottenute, come in passato, e quelle ottenute dalla lavorazione di materiali di altri paesi, dando rilevanza soltanto al paese dove è avvenuta l’ultima trasformazione sostanziale, unica condizione, con esclusione di altre previsioni. Le disposizioni non indicano i criteri da applicare, ma li rimanda all’emanazione delle disposizioni di applicazione, necessarie per evitare contrasti di interpretazione.

Art. 40: valore in dogana delle merci – Art. 43: misure di attuazione

 Il nuovo codice ha confermato il criterio che il valore in dogana è quello di transazione, cioè il prezzo effettivamente pagato o da pagare per merci vendute per l’esportazione verso il territorio doganale comunitario.

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Dogane  Le dogane sono organi operativi periferici dell’amministrazione

finanziaria dello Stato a cui sono affidati compiti di controllo su merci e documenti, di accettazione e verifica delle dichiarazioni, di calcolo e riscossione dei dazi, di raccolta di dati fiscali e statistici e di espletamento di altre formalità concernenti il movimento dall’estero e verso l’estero di persone, merci e mezzi di trasporto.  La struttura doganale è composta da un’organizzazione centrale e

un’organizzazione periferica.  Il compito delle dogane consiste nella determinazione e nell’incasso dei

diritti doganali (dazi, diritti accessori, Iva sulle importazioni di merci).  Oltre ai compiti di natura fiscale, le dogane svolgono altri compiti di carattere

economico e di ordine pubblico, quali il controllo dei movimenti valutari, l’applicazione delle norme igienico-sanitarie, il controllo del movimento delle merci.

 I diritti doganali sono costituiti dalle somme che competono alle dogane di confine o alle dogane interne in esecuzione delle operazioni di sdoganamento delle merci non comunitarie.

 I dazi doganali sono le imposte che colpiscono le merci non comunitarie provenienti da Paesi extra-Ue quando attraversano la linea doganale.

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Dogane (segue)  Le merci oggetto di scambio internazionale, quando

attraversano la linea doganale, sono talvolta soggette oltre al dazio anche ad altri diritti di confine.  Al dazio e agli eventuali diritti di confine vengono talvolta aggiunti

altri diritti doganali di natura varia quali ad esempio: diritto per visita sanitaria (dovuto per animali e carni), diritto marittimo (dovuto per operazioni connesse al movimento delle navi), diritto di magazzinaggio (dovuto per le merci immesse nei magazzini di deposito della dogana).

 La tariffa doganale utilizzata, che è identica per tutti i Paesi dell’Ue, è detta tariffa integrata comunitaria (TARIC) ed è costruita in conformità al sistema armonizzato di codifica delle merci, istituito attraverso una Convenzione alla quale hanno aderito tutti i maggiori Paesi industrializzati del mondo.  La tariffa doganale si può considerare lo strumento primario

attraverso il quale gli Stati regolano, nell’ambito della propria politica economica, gli scambi commerciali con il resto del mondo.

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Dazi  I dazi costituiscono misure impositive a protezione

della produzione interna o previste al fine di ristabilire condizioni di concorrenza venute meno a seguito di pratiche di agevolazioni o restituzioni poste in essere da Stati terzi.

 I dazi convenzionali, applicati dall’UE, sono quelli negoziati nell’ambito del WTO.

 Fra i dazi è possibile operare un’ulteriore suddivisione.  dazi ad valorem: sono rapportati percentualmente al valore

delle merci immesse in libera pratica;  dazi specifici: calcolati sulla quantità della merce, sono

costituiti da un importo fisso riferito all’unità di misura considerata (peso, pezzo….);

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Dazi (segue)  dazi antidumping: istituiti con regolamento

comunitario, sono diretti a contrastare misure di dumping, ovvero di concorrenza sleale, poste in essere da operatori di Stati terzi e costituite da vendite di merci sottocosto, finalizzate all’acquisizione di nuovi mercati, con evidente danno delle imprese comunitarie.  Possono essere provvisori, quando viene aperto un

procedimento diretto ad accertare l’esistenza di misure di dumping, o definitivi, quando viene accertata l’esistenza di misure di dumping: il dazio definitivo viene riscosso, sulla base dell’aliquota prevista dal regolamento comunitario, mentre il dazio provvisorio viene depositato, in attesa della conclusione dell’inchiesta comunitaria.

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La tariffa doganale  Il codice doganale comunitario prevede che i dazi

doganali dovuti per legge quando sorge un’obbligazione doganale sono basati sulla tariffa doganale delle Comunità europee.

 La tariffa doganale delle Comunità europee comprende:  la nomenclatura combinata delle merci  le aliquote e gli altri elementi di tassazione  misure tariffarie preferenziali per paesi, gruppi di paesi con cui

l’UE ha stipulato degli accordi  misure che prevedono la riduzione o l’esonero dei dazi

all’importazione di alcune merci  Questo significa che la tariffa doganale prevede per

ogni tipo di merce che deve essere importata/esportata:  l’imposta a cui assoggettare la merce  eventuali misure restrittive

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La tariffa doganale (segue)  Ogni merce ha un codice (voce doganale) e una descrizione

(designazione) che sono classificate a livello internazionale dall’organizzazione mondiale delle dogane.

 Dal 1988 è in vigore un sistema di designazione e codificazione delle merci denominato SA, Sistema armonizzato.  L’agenzia delle Dogane ha inoltre reso accessibile un servizio on-line

denominato TARIC (tariffa integrata comunitaria) contenente la raccolta delle disposizioni, degli obblighi e delle fiscalità, cui sono assoggettate le merci all'introduzione sul territorio doganale della Comunità (immissione in libera pratica o importazione nonché esportazione e scambi intracomunitari), della legislazione tariffaria e commerciale comunitaria e nazionale.

 Ogni tariffa determina l’importo del relativo dazio doganale dovuto.

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Determinazione spese in dogana  Nei contratti d’acquisto di beni tra imprese residenti e fornitori

extracomunitari, condizioni franco partenza o franco destino presuppongono un diverso trattamento delle spese di trasporto.

Valore ai fini doganali  L’importo rilevante ai fini doganali si basa sul valore determinato in

funzione della regola base di cui all’art. 29 del codice doganale comunitario; a tale valore vanno apportate le "correzioni" previste dai successivi artt. 32 e 33.  L’art. 32 prevede che al prezzo effettivamente pagato o da pagare per i

beni importati vadano aggiunte le spese di trasporto "fino al luogo d'introduzione delle merci nel territorio doganale della Comunità", mentre, a norma dell'art. 33, qualora esse siano distinte dal suddetto prezzo, non deve tenersi conto delle spese di trasporto delle merci dopo il loro arrivo nel luogo d'introduzione in territorio comunitario.

 Ai fini dell'applicazione dei dazi e delle altre misure di politica commerciale, quindi, occorre stabilire la base imponibile delle merci nel luogo d'entrata all'interno del territorio comunitario.  Tale luogo, individuato dall'art. 163 delle disposizioni d'attuazione del

codice doganale in base al tipo di mezzo di trasporto utilizzato, indica, pertanto, il confine fisico in relazione al quale va determinato il valore delle merci di provenienza extracomunitaria.

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Determinazione spese in dogana (segue) I due esempi di seguito illustrati (acquisto franco partenza e francodestino) possono meglio chiarire le implicazioni doganali prima descritte.

Acquisto "franco partenza"  Consideriamo il caso di un'importazione di beni dal Canada

acquistati con clausola "franco partenza" (ex works), porto di sbarco Rotterdam e destinazione Bologna (luogo che figura sul documento di trasporto che scorta la merce).

 Il valore da dichiarare in dogana, ai fini dell'assolvimento dei dazi, coincide con il prezzo di vendita concordato, aumentato delle spese di trasporto dal Canada al porto di sbarco (Rotterdam).

 Al momento dell'appuramento, eseguito presso la dogana italiana, del regime di transito comunitario esterno (T1) al quale sono state vincolate le merci nel luogo d'introduzione dei beni nel territorio della Comunità (Rotterdam), sarà determinata la base imponibile ai fini dell'Iva all'importazione, aggiungendo al valore doganale, come sopra individuato:  l'importo del dazio  l'importo delle spese di trasporto dal luogo d'entrata dei beni nella

Comunità fino al luogo di destinazione finale (Bologna).

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Determinazione spese in dogana (segue)

Acquisto "franco partenza"  Per quanto concerne il regime fiscale Iva delle spese

relative al trasporto, in base ai criteri di territorialità previsti per tale tipologia di servizi, si considera rilevante ai fini dell'applicazione del tributo solo la tratta interna al territorio dello Stato italiano .  Ai sensi del criterio di territorialità proporzionale di cui

all'art. 7, quarto comma, lett. c), del D.P.R. n. 633/1972, infatti, "le prestazioni di trasporto si considerano effettuate nel territorio dello Stato in proporzione alla distanza ivi percorsa".

 Da ciò consegue che il corrispettivo riferibile alla tratta percorsa al di fuori di detto territorio non assume rilevanza ed è da considerare fuori campo Iva.

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Determinazione spese in dogana (segue)

Acquisto "franco partenza" A) In caso di vettore nazionale incaricato del

trasporto, questi dovrà addebitare l'ammontare per il servizio reso, distinguendo fra:  l'importo correlato alla tratta esterna al territorio nazionale

(Canada – confine di Stato) che risulta fuori campo Iva ex art. 7, del D.P.R. n. 633/1972

 l'importo relativo alla distanza percorsa dal confine di Stato al luogo di destinazione (Bologna) indicato nel documento di trasporto che, invece, rileva agli effetti dell'imposta.  Tale ultimo importo, tuttavia, non sarà effettivamente

assoggettato a tassazione per effetto del regime di non imponibilità previsto dall'art. 9, primo comma, n. 2, del D.P.R. n. 633/1972, in base al quale si considerano servizi internazionali non imponibili i trasporti relativi a beni in importazione "i cui corrispettivi sono assoggettati all'imposta a norma del primo comma dell'art. 69" con applicazione dell'Iva in dogana.

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Determinazione spese in dogana (segue)

Acquisto "franco partenza" B) Qualora le prestazioni siano eseguite da

soggetti non residenti e non identificati ai fini Iva in Italia, i quali emettono documenti senza valenza Iva, gli adempimenti collegati alle prestazioni territorialmente rilevanti, per gli importi ad esse relativi, dovranno essere adempiuti direttamente dal committente nazionale del servizio di trasporto, il quale provvederà all'emissione di apposita autofattura, ai sensi dell'art. 17, terzo comma, del D.P.R. n. 633/1972, senza applicazione dell'imposta, richiamando il titolo di non imponibilità sopra indicato (art. 9, primo comma, n. 2).

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Determinazione spese in dogana (segue) Acquisto "franco destino"  Consideriamo il caso in cui la vendita della merce avvenga "franco

destino" con la messa a disposizione dei beni in favore del compratore presso il luogo convenuto (Bologna): in tale ipotesi, il prezzo di vendita è comprensivo delle spese di trasporto, ivi incluse quelle relative alla tratta interna al territorio comunitario (dal luogo d'introduzione fino a quello di consegna a destinazione).

 Quando le merci sono fatturate a un prezzo unico franco destinazione corrispondente al prezzo nel luogo d'introduzione, le spese di trasporto all'interno della Comunità non vengono dedotte da tale prezzo (salva la possibilità di dimostrare all'autorità doganale che il prezzo franco frontiera sarebbe inferiore al prezzo unico franco destino).

 Per effetto di tale norma, quindi, il valore in dogana delle merci, ai fini dell'applicazione dei dazi e delle misure di politica commerciale, risulta ovviamente più alto e in pratica coincide con la base imponibile Iva.

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Determinazione spese in dogana (segue)

Acquisto "franco destino"  Da ciò consegue che l'importatore ha tutto l'interesse a

fornire alla dogana (presso la quale sono eseguite le formalità d'importazione con contestuale svincolo del regime di transito acceso all'atto dell'introduzione dei beni nel territorio comunitario) ogni elemento necessario a quantificare correttamente le spese riferibili, nel caso di specie, alla tratta Canada – luogo d'introduzione dei beni in Comunità (Rotterdam), così da escludere dall'ammontare del valore dichiarato per il dazio, quello delle spese relative alla tratta compresa fra il luogo d'introduzione nel territorio comunitario e quello di destinazione risultante dal documento di trasporto che accompagna le merci (Rotterdam – Bologna), le quali, invece, devono essere considerate nella determinazione dell'imponibile per l'Iva all'importazione.

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Determinazione spese in dogana (segue)

Acquisto "franco destino"  Il trattamento fiscale delle spese di trasporto in termini di

(ir)rilevanza territoriale non muta rispetto alla vendita con utilizzo del termine "Ex Works". In entrambe le ipotesi, infatti:  le spese riconducibili alla distanza percorsa fino al confine del

territorio nazionale (sia in ambito extracomunitario che interno al territorio UE), sono da considerare extraterritoriali sotto lo specifico profilo Iva (fuori campo) in dipendenza delle regole di territorialità di cui all'art. 7, quarto comma, lett. c), del D.P.R. n. 633/1972

 le spese d'inoltro riferibili alla tratta interna allo Stato (dal confine fino al luogo di destinazione finale dei beni), rilevanti territorialmente ai sensi della medesima norma, godono del regime di non imponibilità previsto dall'art. 9, primo comma, n. 2, del decreto Iva, avendo esse scontato l'imposta all'atto dell'importazione unitamente al valore delle merci e dei costi di trasporto per far giungere i beni fino al territorio nazionale.

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