Istituzioni di diritto dell'Unione Europea - Appunti Prof. G.A. Benacchio - M. Dani - UniTN, Appunti di Diritto Europeo
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Istituzioni di diritto dell'Unione Europea - Appunti Prof. G.A. Benacchio - M. Dani - UniTN, Appunti di Diritto Europeo

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Appunti delle lezioni di Istituzioni di diritto dell'Unione Europea, tenute dai proff. G.A. Benacchio e Marco Dani. Gli appunti sono integrati da riassunti completi di tutte le sentenze oggetto di esame.
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ISTITUZIONI DI DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA

Prof. G.A. Benacchio – M. Dani Università degli Studi di Trento (Facoltà di Giurisprudenza)

II Semestre 2015/2016

L’Unione Europea nasce come organizzazione internazionale, come prodotto del diritto pubblico internazionale, e poi si è evoluta seguendo l’esempio dei sistemi costituzionali e federali; un primo passo per qualificare l’ordinamento europeo si può fare guardando al preambolo dei trattati europei.

Nel preambolo del Trattato dell’Unione Europea non si parla di popolo, bensì l’elenco delle varie autorità che hanno sottoscritto il trattato stesso (“Sua Maestà Il Re Dei Belgi, Sua Maestà La Regina Di Danimarca, Il Presidente Della Repubblica Federale Di Germania, Il Presidente Dell'Irlanda, Il Presidente Della Repubblica Ellenica, Sua Maestà Il Re Di Spagna, Il Presidente Della Repubblica Francese, Il Presidente Della Repubblica Italiana, Sua Altezza Reale Il Granduca Del Lussemburgo, Sua Maestà La Regina Dei Paesi Bassi, Il Presidente Della Repubblica Portoghese, Sua Maestà La Regina Del Regno Unito Di Gran Bretagna E Irlanda Del Nord”): l’Unione Europea si presenta già come unione di Stati, mentre tutte le Costituzioni nazionali parlano del popolo dello Stato; il popolo esprime la sua autodeterminazione nelle Costituzioni nazionali, bensì non esiste un popolo europeo che costituisce l’Unione Europea.

“DECISI a segnare una nuova tappa nel processo di integrazione europea intrapreso con l'istituzione delle Comunità europee”

Il Trattato si colloca in una traiettoria storica: è una nuova tappa in un percorso che deve ancora compiersi; il percorso è diretto a creare un Unione sempre più stretta fra i popoli d’Europa. L’Unione Europea non è il risultato di un unico atto politico decisivo (ad esempio Rivoluzione Francese), bensì i cambiamenti avvengono in modo graduale e spesso senza rinnegare i passaggi antecedenti: la prospettiva storica è cruciale per comprendere l’Unione Europea e l’ordinamento europeo è frutto di una stratificazione di processi. Con una metafora, si può affermare che l’Unione Europea sia come una cattedrale medievale: con il passare del tempo vengono apportate modifiche, correzioni, ampliamenti, …: il tutto ha una sua coerenza, ma è un costrutto simbolico ove la coerenza si può comprendere solo mediante lo studio del processo evolutivo della UE.

“ISPIRANDOSI alle eredità culturali, religiose e umanistiche dell'Europa, da cui si sono sviluppati i valori universali dei diritti inviolabili e inalienabili della persona, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza e dello Stato di diritto”

Il preambolo richiama l’humus culturale a cui l’Unione si ispira: questa è una visione edulcorata dell’UE; è evidente che guardando dei principi generali, rimane difficile indicare quale sia l’identità dell’Unione. L’Unione Europea sviluppa una concezione molto forte della tutela della dignità umana e dei diritti fondamentali in cui essa si articola: questa verrà introdotta in espressa polemica con le esperienze totalitarie di alcuni Paesi al concludersi della Seconda Guerra Mondiale.

Un secondo elemento su cui si fonda l’Unione Europea, almeno dal punto di vista simbolico, circa l’ordinamento giuridico è la questione sociale: l’Europa può essere vista come la Patria del welfare State. Esiste un sentimento comune di protezione ed inclusione sociale: questo è un patrimonio più o meno condiviso da tutti gli Stati europei.

Dal punto di vista simbolico e formale, il welfare state e la tutela della dignità umana e dei diritti fondamentali restano dei capisaldi dell’Unione Europea.

Altro elemento fondamentale sono gli obiettivi dell’Unione Europea, tutti corredati di iniziative politiche dell’Unione stessa: l’istituzione quindi non serve unicamente ad unire vari Paesi, ma piuttosto a realizzare degli obiettivi comuni di tutti gli Stati membri.

L’Unione Europea non è la manifestazione di volontà di un solo popolo, bensì della volontà di più Stati; il trattato è parte di un processo evolutivo dell’Unione stessa; sulla base di un patrimonio

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comune, l’Unione si pone alcuni obiettivi che servono a realizzare la cooperazione di tutti gli Stati membri.

L’Unione Europea è quindi strumentale agli Stati membri, che restano padroni dei trattati: questa serve quindi a portare un valore aggiunto alle politiche interne dei singoli Stati; allo stesso tempo, l’Unione Europea è anche un’entità che con il tempo si è appropriata di una serie di istituti del diritto pubblico nazionale.

Fasi storiche del processo costitutivo dell’Unione Europea

1° Fase: Cooperazione internazionale nel secondo dopoguerra

Nell’immediato secondo dopoguerra il panorama è di totale distruzione: vi è quindi la necessità di ricostruire sia dal punto di vista meramente letterale, sia dal punto di vista istituzionale dei vari Stati; vi era una forte consapevolezza che questa fosse una condizione necessaria ma non sufficiente per avere un equilibrio sociale. Si riteneva che una delle cause del secondo conflitto mondiale fosse il marcato nazionalismo: ciò portò quindi i Paesi dell’Europa occidentale a sperimentare alcuni prototipi di cooperazione. Stati come Italia e Germania investono molto nell’ambito politico e nella redazione di Costituzioni profondamente liberali; i governi nazionali però si impegnarono anche a trovare forme di cooperazione atte ad evitare le cause che portarono alla seconda guerra mondiale.

In primo luogo ci si concentrò sulla garanzia dei diritti umani e delle tutele fondamentali: tale processo iniziò con il congresso dell’Aja e si perfezionò con il trattato di Londra e la costituzione del Consiglio d’Europa, istituzione ancora vivente. Il documento principale di questa istituzione fu la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea; il Consiglio d’Europa è un’entità distinta dal Consiglio Europeo e soprattutto non fa parte dell’Unione stessa. Ne fanno parte infatti tutti gli Stati membri dell’Unione Europea, bensì è composto da 47 Stati, quindi anche da ulteriori Stati. Il Consiglio Europeo ha invece il potere di impulso circa le norme, mentre il Consiglio dell’Unione Europea è l’ente preposto al potere legislativo dell’Unione.

Il Consiglio d’Europa ha come ente giudiziario preposto la Corte Europea dei diritti dell’Uomo che ha sede a Strasburgo; va distinta dalla Corte dell’Unione Europea che è invece l’organo giudiziario dell’Unione e ha sede a Lussemburgo.

Un secondo filone che gli Stati seguirono fu il trattato di Bruxelles con il quale si fondò l’Unione dell’Europa occidentale: questi Stati cooperarono per la difesa comune dei confini (guerra fredda).

Successivamente si iniziò a sperimentare la comunità europea di difesa, il cui obiettivo era di unificare l’Europa attraverso un esercito comune; si riteneva che questo fosse un primo passo per avere politiche estere comuni e successivamente, a cascata, altre tipologie di politiche.

Tale trattato però venne portato all’attenzione del Parlamento francese, ma questo venne bocciato mediante una coalizione dell’estrema destra e dell’estrema sinistra.

Il terzo ambito è quello della cooperazione in materia economica: nel 1947, alla Conferenza di Parigi, gli USA si impegnarono a trasferire massicci finanziamenti per la ricostruzione; venne posta la condizione di costituire però un’organizzazione per la cooperazione economica europea (inizialmente CEE, poi OCSE).

2° Fase: I Trattati Costitutivi

Venne inoltre fatto un esperimento autonomo che culminerà nel Trattato di Parigi del 1951 fu quello della CECA (Comunità europea del Carbone e dell’Acciaio); questo può essere visto come progenitore dell’odierna Comunità Europea. Inizialmente anche il Regno Unito aveva mostrato interesse a partecipare, bensì De Gaulle pose sempre un veto alla partecipazione dell’UK all’Unione; i Paesi fondatori furono quindi 6 e successivamente ci furono allargamenti a Grecia, Portogallo e Spagna, tutti Paesi che uscivano da dittature.

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I primi obiettivi furono molto importanti ma non ambiziosi; il primo documento fondamentale è la cd. dichiarazione Schumann, ministro della Repubblica Francese.

Innanzitutto Schumann affermò che l’Unione Europea non potesse essere il frutto di un unico atto, bensì di un percorso evolutivo: egli affermò che si dovesse partire da realizzazioni concrete per creare delle solidarietà di fatto fra gli europei; l’obiettivo prioritario è quello di disinnescare le rivalità fra gli Stati e, secondo Schumann, ciò non si realizza con grossi principi, bensì vi è la necessità di affrontare le basi su cui si possono basare eventuali conflitti, ovvero la produzione bellica. Quest’ultima si fondava proprio su carbone ed acciaio: secondo Schumann, la gestione del carbone e dell’acciaio dovesse essere sottoposta ad un’entità sovranazionale indipendente che gestisse questi beni a beneficio di tutti e che andasse a sanare eventuali preponderanze di uno Stato rispetto ad un altro. Egli quindi ritiene che un’eventuale Unione si dovesse fondare anche su realizzazioni concrete e sul risolvere eventuali problematiche, come per esempio disinnescare la produzione bellica. Nei fatti quindi si tentò di rendere impossibile un nuovo conflitto mondiale.

Già dal 1955 gli Stati membri della CECA iniziano a pensare di estendere questa tipologia di cooperazione ad un novero più ampio di politiche: a Messina vi fu un fondamentale incontro fra gli Stati, in cui si propose di attribuire a quella che diventerà la CEE un novero più ampio di prerogative. Il rapporto Spaak puntava a creare un mercato comune strutturato sulla falsariga della CECA; nel 1957 venne firmato il trattato di Roma istitutivo della Comunità Economica Europea: l’obiettivo era quello di creare un’area di libera circolazione di merci, capitali, servizi e persone (art. 26 § 2 del Trattato dell’Unione Europea).

Vi furono due strategie nel trattato: armonizzazione negativa e armonizzazione positiva:  armonizzazione negativa: attuazione di una serie di prerogative previste dal Trattato di Roma:

ad esempio, gli Stati non possono più stabilire delle quote circa la circolazione delle merci; tale divieto viene applicato e si attuò la rimozione delle quote

armonizzazione positiva: attuazione di una serie di misure uniformi di armonizzazione del mercato: ad esempio, se lo Stato A ritiene che vi sia necessità di sicurezza nelle autovetture, come le cinture di sicurezza e lo Stato B ritiene che vi sia necessità anche della presenza di airbag; questa è quindi una limitazione del mercato europeo: di fronte a situazioni di questo tipo, l’Unione stabilisce degli standard comuni che debbono essere rispettati.

Nel Trattato di Roma si stabilì anche la parità di retribuzione fra uomo e donna: questo darà origine alla politica di genere e diretta alla parità di genere all’interno ed all’esterno del rapporto di lavoro dell’Unione Europea.

Da subito nella CECA emerge un’architettura istituzionale che verrà replicata fino anche nel Trattato di Roma; solo nel 1965 ci fu una fusione fra le architetture di CECA e CEE. L’architettura è caratterizzata da 4 organi:

Commissione Europea per la CEE ed Alta Autorità per la CECA: si attribuiscono poteri di iniziativa legislativa diretti al perseguimento degli interessi della Comunità, che trascende quindi dagli interessi dei singoli Stati. In questo caso quindi si attribuisce ad un’autorità terza il compito di perseguire interessi non del singolo Stato, bensì dell’intera Comunità. Tale istituzione si fa quindi portatrice dell’interesse della Comunità, in virtù della propria indipendenza; una volta nominati degli esperti dai singoli Stati, tali persone si “dimenticavano” integralmente della loro origine e dovevano tenere conto unicamente degli interessi dell’intera Comunità. Questi elementi, tutt’ora, influenzano la Comunità Europea.

Consiglio (diverso da Consiglio d’Europa e da Consiglio Europeo)organo rappresentativo dei governi nazionali ed adotta le decisioni; è dotato quindi di poteri deliberativi. Ha quindi una funzione di approvazione degli atti; in Consiglio siedono i ministri competenti degli Stati, a seconda della materia trattata.

Assemblea: assemblea di tipo parlamentare composta dai rappresentanti dei Parlamenti nazionali; è il progenitore dell’odierno Parlamento Europeo. La differenza sostanziale era la rappresentanza indiretta, in quanto al giorno d’oggi i parlamentari sono votati dai cittadini, mentre ai tempi i parlamentari venivano indicati dai Parlamenti nazionali; inoltre, la funzione era meramente

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consultiva. L’assemblea poteva esprimere un orientamento, ma che non necessariamente era seguito dal Consiglio.

Corte di Giustizia: fin da subito si prevede l’esistenza di un giudice sovranazionale, tenuto a far rispettare i Trattati e le altre norme sovranazionali; viene dotata di uno strumento molto importante: il cd. rinvio pregiudiziale, ossia quella procedura che permette di stabilire una relazione funzionale fra i giudici ordinari nazionali e la Corte di Giustizia. Nel momento in cui un giudice nazionale si trova a dover applicare una norma europea ed è incerto circa l’interpretazione ovvero circa la legittimità di un atto, è tenuto a rivolgersi alla Corte di Giustizia, formulando un’ordinanza e sospendendo il giudizio. La Corte si esprimerà e nel momento in cui la risposta giungerà al giudice competente, quest’ultimo deciderà la causa in conformità con quanto stabilito dalla Corte di Giustizia.

Fino al 1985, anno in cui venne ratificato il primo emendamento chiamato atto unico europeo; in questi 30 anni vi fu una forte stagnazione politica ed un forte attivismo giudiziario.

Stagnazione politica: i Trattati, nel perseguire gli obiettivi della costruzione del mercato interno, prevedevano un periodo transitorio nel quale gli Stati membri avrebbero dovuto abbattere le barriere commerciali (dazi, misure protezionistiche, …); questa fase era disciplinata già nei Trattati. Inizialmente, le istituzioni europee e gli Stati membri chiamati ad attuare il diritto comunitario, adempiono in maniera soddisfacente addirittura anticipando alcune misure: la Commissione del tempo iniziò a formulare alcune proposte dirette ad una maggiore integrazione, come dotare di risorse proprie la Comunità Europea. Secondo i primi Trattati, queste risorse derivavano dagli Stati membri; la Commissione Europea aveva avanzato la proposta invece di attribuire dei fondi alla Comunità, senza passare dai bilanci europei, come ad esempio mediante dazi provenienti da cittadini che entravano da fuori Europa. ◦ La Commissione aveva richiesto che, al termine del periodo transitorio, le decisioni

dovessero essere prese invece che all’unanimità a maggioranza qualificata: a stretto rigore, se si decide all’unanimità, si richiede il consenso espresso di tutta la Comunità al fine di approvare una determinata misura; in realtà, nelle istituzioni europee, non si intendeva ciò, ma era sufficiente che nessuno si opponesse, ovverosia le astensioni non venivano considerate un veto. Con maggioranza qualificata si intende invece la possibilità di creare coalizioni e soprattutto si toglie ad un particolar membro di porre veti su determinate decisioni: in questo caso, quindi, si toglie potere di controllo al singolo Stato; gli Stati contrari dovranno quindi creare delle coalizioni che evitino la creazione di maggioranze qualificate. ▪ Ciò creò un conflitto piuttosto acuto nel processo di integrazione europea, che si

manifestò nella cd. politica della sedia vuota: De Gaulle decise di proibire ai ministri del governo francese di partecipare alle sedute del Consiglio fino a quando nell’agenda del Consiglio vi sarebbe stato il pacchetto di riforme. Tale strategia portò i suoi frutti: la crisi verrà risolta con il compromesso di Lussemburgo; si stabilì che con la fine del periodo transitorio, qualora uno Stato affermi che una misura in discussione contrasti con gli interessi nazionali, in tal caso si procederà con la votazione all’unanimità: sostanzialmente si protrasse il voto all’unanimità lasciando il potere di veto ai singoli Stati. Il compromesso di Lussemburgo non fu mai abrogato e proseguì fino all’approvazione dell’Atto Unico Europeo: a causa di ciò si parla di stagnazione politica, in quanto il voto all’unanimità ostacolò l’approvazione di misure di armonizzazione positiva. Le misure, infatti, passavano solo nel caso in cui nessuno facesse valere un interesse nazionale: fino al 1986 quindi il mercato comune farà limitati progressi in termini di approvazione di regolamenti comuni; vi saranno solo progressi nell’ambito di armonizzazione negativa, a causa però dell’intervento giudiziario.

◦ Va specificato che in questo periodo ci fu anche un’espansione delle competenze della Comunità già attribuite dai Trattati: ciò avvenne grazie alla cd. clausola di flessibilità, art. 352 del Trattato delle Funzione dell’Unione Europea.

Attivismo giudiziario: una delle fonti principale di diritto internazionale sono i Trattati, quindi

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degli accordi che vengono ratificati nei singoli Stati e che diventano vincolanti nel momento in cui avviene la ratifica. Nel momento in cui il contratto è concluso, le parti hanno una serie di diritti e obblighi: nel caso in cui vi sia una violazione vi è la cd. responsabilità internazionale; gli obblighi non necessariamente possono essere fatti valere all’interno di uno Stato dal singolo cittadino: la capacità di produrre effetti giuridici dipende da quanto deciso nell’accordo stesso ovvero, nel caso in cui il Trattato taccia, ogni Stato può decidere diversamente e circa l’applicazione ai singoli cittadini. Riassumendo: i Trattati vincolano i singoli Stati ma non i singoli cittadini dello Stato stesso; ad esempio, la CEDU, fino al 1993 si trovava nella gerarchia delle fonti al pari delle leggi: solo nel 2001 si è attribuito a tutte le norme europee il rango di norme sovraordinate alle leggi ordinarie. ◦ Sentenza Van Gend & Loss: in questa sentenza si afferma che la natura dei Trattati è

quella di essere sui generis; in altre parole, sebbene i Trattati nulla prevedono, in via interpretativa si può ritenere che una norma abbia effetti diretti all’interno di uno Stato. Con questa sentenza l’individuo viene messo al centro delle norme del diritto europeo. Inoltre, si afferma che una norma ha effetto diretto od indiretto solo a seguito della decisione della Corte di Giustizia e quindi non sarà deciso dalle Costituzioni nazionali ovvero dalle Corti Costituzionali; non saranno quindi i giudici nazionali a decidere circa gli effetti all’interno di uno Stato delle norme europee, bensì si dà una grande autonomia alla Corte di Giustizia.

Sentenza Costa c. Enel: in questa sentenza si affermò che il diritto europeo prevale sulle norme interne di uno Stato: quindi il diritto europeo ha supremazia rispetto alle norme statali.

La stagnazione politica non permette la cd. armonizzazione positiva ed alla conseguente cooperazione politica fra gli Stati.

3° Fase: Atto Unico Europeo

L’Atto Unico Europeo è il primo emendamento al Trattato di Roma; al momento dell’Atto Unico Europeo gli Stati membri erano 12, di cui 3 uscivano da regimi dittatoriali. Nel 1985 la Commissione Europea adotta un libro bianco, documento nel quale si illustra una strategia di regolamentazione del mercato unico europeo; questo documento prevedette una serie di obiettivi molto ambiziosi circa la libera circolazione ed il mercato unicoeuropeo: armonizzazione positiva.

L’Atto Unico Europeo del 1986 servì ad inserire l’articolo 100A (poi diventato 114 del TFUE), ossia una norma che permise di approvare le norme circa il mercato europeo a maggioranza qualificata; da questo momento, la Commissione ed il Parlamento adotteranno quasi tutte le proposte previste nel libro bianco. Si passò quindi dalla situazione prevalente di armonizzazione negativa ad una situazione di armonizzazione positiva.

L’Atto Unico Europeo ha previsto inoltre l’introduzione di una serie di competenze in materia di ambiente, ricerca, coesione economica e sociale: invero, questa non è altro che la codificazione di una serie di conquiste ottenute negli anni dalla Comunità Economica Europea.

Nel 1979 vi fu la prima elezione diretta del Parlamento Europeo: l’Assemblea divenne quindi espressione del popolo europeo.

L’Atto Unico Europeo permette di fuoriuscire dalla situazione di stagnazione politica passando dall’armonizzazione negativa a quella positiva; inoltre il Parlamento venne per la prima volta eletto direttamente dal popolo.

4° Fase: Trattato di Amsterdam e Maastricht

In questa fase entra in gioco l’Unione Europea: con il Trattato di Maastricht si aggiunse quindi alla Comunità Europea, l’Unione Europea; inoltre, i membri diventarono 15: si aggiunsero quindi Svezia, Finlandia e Austria.

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Nella prima fase che portò al Trattato di Maastricht vi fu un grande ottimismo circa il permettere di fare progredire l’Europa ad un’Unione sempre più stretta; d’altro canto, in alcuni popoli nazionali, vi fu un progressivo risentimento circa la federalizzazione. La ratifica del Trattato di Maastricht fu tutt’altro che semplice: vi furono 3 referendum, due dei quali tenutesi in Danimarca ed il terzo in Francia, che ebbero grosse difficoltà nel passare. In Francia il referendum passò per pochissimi voti, mentre in Danimarca, la prima volta, il referendum non passò: solo successivamente, a seguito di rinegoziazioni, questo riuscì ad essere approvato.

Non vi fu quindi un processo lineare, bensì vi fu una situazione di turbolenze politiche.

Con il Trattato di Maastricht si iniziò il processo per l’introduzione della moneta unica europea, che al giorno d’oggi si applica a 19 Stati membri e che alla fine del suo processo dovrebbe includere, una volta raggiunti i requisiti necessari, altri 7 Stati membri; altri 2 Stati membri, Regno Unito e Danimarca, fin da subito invece si tirarono indietro circa l’adozione dell’Euro.

L’obiettivo di Maastricht quindi si pone come obiettivo fondamentale l’introduzione della moneta unica, corollario dell’ideale iniziale del mercato unico europeo.

Successivamente a Maastricht si iniziò a parlare anche dell’unione politica affiancandola all’unione monetaria già presente: si voleva quindi conferire all’Unione tutte quelle prerogative e capacità di un singolo Stato; si voleva sostanzialmente dare la possibilità di legiferare su politiche di tipo molto ambizioso e quindi non su parti marginali della vita di tutti i giorni: politica estera, ordine pubblico, …

Uno degli elementi più visibili di questo processo avviene nel momento in cui Maastricht si inizia ad ispirare alle Costituzioni nazionali ed a riportare tutti quei principi cardine delle Costituzioni: vi sono infatti norme che parlano di principi propri del diritto costituzionale, come diritti umani, … Affiancati al linguaggio tecnocratico subentrano tutti quei linguaggi e quegli elementi del diritto costituzionale. A ciò si aggiunse anche il principio della cittadinanza europea.

Di diritti umani si iniziò quindi a parlare solo con Maastricht: dal Trattato di Roma al Trattato di Maastricht si era iniziato a parlare di diritti umani; in particolare, la Corte di Giustizia, nel silenzio dei Trattati, aveva iniziato a tutelare una serie di diritti umani. Era infatti ritenuto fondamentale che l’Unione dovesse tutelare i diritti umani.

Ciò che accade a Maastricht non è nulla di rivoluzionario almeno per i giuristi: non si fece altro che codificare un’evoluzione giurisprudenziale degli ultimi 20 anni precedenti.

Analoga è la questione della cittadinanza europea: fino ad allora si parlava unicamente di “libera circolazione dei cittadini”; esistevano unicamente delle norme, concernenti sostanzialmente i lavoratori subordinati ed autonomi. Anche qui la Corte di Giustizia intraprese un’attività molto importante: non era ben chiaro chi fossero i lavoratori ad esempio; si estese quindi, ad esempio, l’interpretazione di lavoratore anche agli studenti, dando una sempre maggiore tutela ai cittadini europei. Si allargò inoltre la tutela a cittadini non ancora attivi dal punto lavorativo: ad esempio, un ad un figlio di un lavoratore si può estendere questa tutela.

Maastricht inoltre ampliò le competenze dell’Unione Europea; in primo luogo si procede con la codificazione ci competenze che la CEE aveva già conseguito con il processo di erosione della sovranità nazionale (ad esempio: clausola di flessibilità).

Inoltre, si procedette anche ad un ampliamento: giustizia ed affari interni e politica estera di sicurezza comune (cd. secondo pilastro dell’Unione Europea); le nuove politiche relative a ciò sono delle politiche che sono incardinate in un assetto istituzionale che ci distingue da quello che è il corpus dell’originaria Comunità Economica Europea. Ciò che si viene a creare con Maastricht fu una struttura a pilastri, secondo il paradigma del tempio greco.

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Il Trattato sull’Unione Europea conteneva delle norme di carattere generale, comprendente tutti e tre i pilastri:

 Primo pilastro: Comunità Europee (CE – Euratom)  Secondo pilastro: Politica estera e di sicurezza comune  Terzo pilastro: Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale

Il secondo e terzo pilastro hanno natura distinta dal primo: hanno un minore tasso di ambizione; in primo luogo l’assetto istituzionale che opera in questi settori attribuisce la gran parte dei poteri ai poteri nazionali, in quanto i poteri della Comunità sono assai limitati. Gli Stati membri decisero che l’Unione Europea dovesse occuparsi di queste materie: il secondo pilastro non venne garantito da un organo sovranazionale e gran parte dei poteri restò in mano ai poteri nazionali. Circa il terzo pilastro, l’Unione intervenne in maniera molto limitata in quanto si era previsto che fosse il singolo Stato a decidere se attivare o meno queste cooperazioni.

Inoltre, si potenziò il ruolo del Parlamento Europeo che diventò, per alcune materie, colegislatore della Commissione: si aggiunse inoltre quel potere di veto, in precedenza in capo ai singoli Stati; negli intenti degli autori della riforma, ciò dovrebbe incrementare la rappresentanza democratica nelle decisioni dell’Unione Europea.

Vi furono però anche delle resistenze da parte dei governi nazionali all’integrazione; inoltre, ci sono degli ambiti in cui si procedette secondo un’integrazione differenziata (come l’integrazione della moneta unica non in tutti gli Stati); in una pluralità di materie, come la regolamentazione del diritto d’asilo, del diritto penale, … vennero forme di opt out o opt in:

opt out: in linea di principio si presume che tutti gli Stati partecipino e che qualche Stato si faccia da parte

opt in: in linea di massima tutti gli Stati non partecipano e lasciano aperta la possibilità di partecipare in futuro: ad esempio, qualora si vada ad approvare un provvedimento favorevole, uno Stato potrà chiedere di partecipare dell’iniziativa (ad esempio Protocollo 21). Sintomo di un’evidente intolleranza è la questione sociale: con Maastricht si voleva permettere di

introdurre una serie di misure a tutela del mondo del lavoro e circa delle garanzie sociali.

Maastricht venne perfezionato con il protocollo di Amsterdam: i punti su cui non si riuscì a trovare l’accordo in Maastricht, vennero specificati nel protocollo di Amsterdam:

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politica sociale cooperazione in materia giudiziaria: in questo caso vi fu una cooperazione più accentuata  ciò che si registrò fu l’ampliamento della possibilità di utilizzare per un novero sempre più

ampio di materie la maggioranza qualificata monitoraggio del rispetto dei diritti fondamentali da parte degli Stati membri: si istituì un’autorità atta

alla verifica di tali diritti

A seguito di questi due trattati vi furono due questioni molto scottanti: la prima riguarda l’identità dell’Unione Europea, la seconda, strettamente connessa alla prima, è l’allargamento ad est ai Paesi dell’Europa centro-orientale. Ad oggi esistono 3 Stati che hanno richiesto l’ingresso nell’Unione Europea: la Turchia, il Montenegro e la Serbia; esistono inoltre una serie di Stati che aspirano all’entrata: Macedonia ed Albania.

Per questi nuovi Stati si procede a stabilire una serie di norme di condizionalità, ossia una serie di standard di democrazia, liberalizzazione dei mercati, … necessari all’entrata nell’Unione; è da notare infatti che la maggior parte di Paesi dell’Europa centrale sta eseguendo un massiccio lavoro legislativo.

5° Fase: Trattato di Nizza (2003) e l’allargamento all’Europa centro-orientale

In un Europa che fino a quel momento era composta da 15 Stati membri, entrò un numero quasi equivalente di altri Stati: nella sostanza, ci si chiese quanti parlamentari assegnare (in che modo? Ampliando il numero di parlamentari o riducendo il contingente degli altri Stati membri), se fosse possibile mantenere l’unanimità ovvero passare per tutte le materie alla maggioranza qualificata, …

Autorevole dottrina afferma che il Trattato di Nizza fu un quasi totale fallimento: ci fu una polarizzazione fra i fautori dell’allargamento e quelli dell’approfondimento dell’Unione; i primi spingevano per una serie di politiche atte a preparare il terreno per l’entrata dei nuovi Stati membri, i secondi per l’introduzione di una serie di nuove tutele sociali. Fra le due fazioni, avranno la meglio i fautori dell’allargamento.

Va specificato che in quegli anni comunque ci fu un parziale progresso: nel 1999 ci fu la guerra in Kosovo, ed a seguito di ciò si iniziò a parlare delle politiche comuni dell’Unione. Per la prima volta in quegli anni si decise di procedere con una metodologia diversa rispetto alle precedenti esperienze di emendamento dei Trattati: secondo quanto previsto dai trattati stessi, fino ad allora spettava agli Stati membri di convocare una Conferenza di tutti i capi di Stato e di Governo in cui si emendassero questi Trattati.

Si decise invece con Nizza di creare una Convenzione composta da membri delle varie istituzioni europee, che avesse il compito di emendare i Trattati; mentre i lavori delle conferenze intergovernative che si svolgono a porte chiuse, i lavori della Convenzione sono tutti pubblici: venne addirittura creato un sito web dove venivano riportati i verbali. In alcune occasioni, questi lavori vennero aperti a gruppi della società civile organizzata che interloquirono circa diritti da riconoscere a tutti i cittadini europei.

La Convenzione in un periodo ridotto riuscì a scrivere un catalogo di diritti: si ritenne quindi che questo metodo di emendare i Trattati fosse molto più efficace della Conferenza intergovernativa; il catalogo di diritti venne riportato alla Conferenza intergovernativa, ma la Carta non venne né introdotta nel Trattato di Nizza, né ottenne un valore vincolante e non divenne quindi diritto positivo. Anche in questo caso se tutto il processo sembrò promettente, vi fu un mezzo fallimento, in quanto la Carta non divenne appunto diritto positivo, in quanto questi diritti non possono essere richiamati di fronte ad un giudice, se non in forza di altri Trattati precedenti.

L’elemento positivo fu comunque l’utilizzo della Convenzione e successivamente si iniziò a parlare di adottare una Costituzione per l’Europa.

E’ interessante notare che mentre si attribuivano compiti sempre più ampi all’Europa, nelle tornate europee sempre meno cittadini andavano a votare.

6° Fase: Tentativo Costituente e Trattato di Lisbona

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A Laeken si individuarono le tre situazioni possibili oggetto di riforme:  intervento riformatore connesso all’allargamento dell’Unione Europea;  attribuire all’Unione Europea assetto istituzionale che ne promuova la democraticità;  nuovo assetto istituzionale dovrà permettere alla UE di avere una presenza molto più incisiva

nel mondo (PESC)

La dichiarazione di Laeken non si limita ad individuare i problemi, ma indica tutti quegli ambiti in cui è necessario un intervento riformatore; l’evoluzione e l’espansione delle competenze, aveva portato ad una situazione in cui non era chiaro chi facesse cosa, ossia quali fossero le competenze stabilmente incardinate negli Stati membri e quali invece in capo all’Unione Europea. Ancora oggi, va detto, vi è una zona d’ombra circa determinate competenze.

Va dato inoltre un impulso maggiore al cd. principio di sussidiarietà.

Nella dichiarazione di Laeken inoltre si affermò di dover superare la struttura a pilastri e razionalizzare la politica interna dell’Unione Europea.

Un ulteriore ambito è quello dei diritti fondamentali, ossia dare valore vincolante alla dichiarazione di Nizza.

L’elemento più innovativo della dichiarazione di Laeken è il metodo in cui queste riforme dovrebbero venire approvate: si affermò che il metodo di approvazione dei trattati vedrà confermato il ruolo della Conferenza intergovernativa ma che, a monte, vi dovesse essere la Convenzione per le riforme; i Capi di Stato e di Governo decideranno di nominare Valéry Giscard d'Estaing, ex Presidente Francese, come Presidente. Tale Convenzione era composta da 15 rappresentanti dei governi nazionali, 30 rappresentanti dei Parlamenti Nazionali, 16 rappresentanti del Parlamento Europeo e 2 rappresentanti della Commissione. Privi di voto (cd. osservatori) saranno 10 membri degli Stati candidati ad entrare nella UE.

Il mandato alla Convenzione era quello di elaborare una serie di proposte per la riforma dei trattati: in verità, vi era la possibilità di elaborare una pluralità di proposte e quindi presentare alla Commissione una pluralità di scenari; la Convenzione, invero, si concentrò su un unico scenario, ossia quello di adottare una Costituzione per l’Europa. La Convenzione quindi produsse il Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa: non si creò però una Costituzione simile a quelle nazionali, benché i contenuti utilizzino in maniera abbondante il linguaggio costituzionale. Inoltre, questa Costituzione, avrebbe dovuto essere ratificata ogni singolo Stato.

Sostanzialmente, il Consiglio Europeo si potenziò, creando un organo permanente, e si introdusse un Ministro degli Esteri.

L’esito della Costituzione fu abbastanza infelice: verrà infatti ratificata solo da 18 su 25 Stati membri, Spagna e Lussemburgo anche a seguito di un referendum popolare; fra maggio e giugno del 2005 il Trattato venne non approvato da referendum in Francia ed Olanda, due Paesi fondatori della stessa UE.

Nel 2007 si tornò al metodo della Conferenza Intergovernativa: si prese il testo del Trattato costituzionale, rinegoziandolo con un unico obiettivo, ossia di sfrondarlo di tutto il linguaggio costituzionale, confermandone, dal punto di vista operativo, quasi tutti i contenuti. Il concetto costituzionale che doveva ispirare il nuovo trattato viene abbandonato: passare attraverso il Trattato avrebbe permesso di superare le opposizioni più accese.

L’elettorato che si opponeva all’arroganza dell’Unione Europea iniziò quindi ovviamente a guardare con disgusto questa istituzione.

In Irlanda, che già aveva votato contro la ratifica del Trattato di Nizza, al primo voto disse “no” al Trattato di Lisbona: si utilizzò lo stesso metodo utilizzato per fare approvare il Trattato di Nizza, ovvero facendo qualche piccolo emendamento. In Germania, il Trattato di Lisbona fu sottoposta alla Corte Costituzionale, che affermò che sarebbe stato costituzionale solo nel caso di un’interpretazione molto restrittiva, indicando i criteri; si riservò inoltre il potere di abrogare eventuali articoli nel caso di interpretazioni non conformi alla Costituzione tedesca. Similmente, in Repubblica Ceca, ci furono problemi, dove addirittura il Presidente si rifiutò di firmare la ratifica.

Il Trattato di Lisbona modificò sia il Trattato sull’Unione Europea che il Trattato sul

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funzionamento dell’Unione Europea: i due Trattati hanno eguale valore; in larga misura, inoltre, si catalogò una serie di competenze dell’Unione, venne smantellata la struttura a pilastri, la Carta di Nizza ottenne valore vincolante, sebbene non venne incorporata nel Trattato: l’articolo 6 ne attribuì valore vincolante, ma la Carta restò un documento distinto.

Si potenziò inoltre ulteriormente il potere del Consiglio Europeo, si valorizzò il ruolo dei Parlamenti Nazionali nel meccanismo di controllo circa il principio di sussidiarietà.

Fase 7°: Crisi del debito sovrano

Il Trattato di Lisbona viene negoziato e firmato nel 2007 e poi serviranno due anni per giungere alla ratifica, entrando in vigore alla fine del 2009, periodo in cui la crisi economico-finanziaria è nel suo pieno svolgimento; il sentimento diffuso era quello che prima di poter arrivare ad una nuova modifica dei Trattati dovesse passare molto tempo.

L’Europa invece, di lì a pochissimi mesi, venne chiamata a ciò, a seguito dell’acuirsi della crisi economica, iniziata nel 2008: in una prima fase, questa sembrava abbastanza contenuta e quindi non dannosa per l’Unione economica. Un certo numero di Stati venne chiamato al bail out di numerose banche indebitate, troppo grandi per poter fallire: Irlanda e Grecia si trovarono sull’orlo del baratro proprio per dover sopperire le problematiche economico finanziarie dei propri istituti di credito; le banche, inoltre, si trovarono in difficoltà ad erogare credito sia ai cittadini che ad imprese: in un contesto in cui le imprese non sono sufficientemente capitalizzate, la contrazione del credito ha effetti molto pesanti nell’economia reale. Gli Stati videro quindi un minore introito di tasse ed un maggiore esborso per le casse statali, non solo dovuto per il risanamento degli istituti di credito, ma anche per tutti quegli istituti a tutela dei lavoratori (CIG, contratti di solidarietà, …); la situazione degli Stati europei per un certo periodo resta critica ma non disastrosa: vi era infatti la percezione che con qualche piccola misura la situazione potesse rientrare.

Invece, all’indomani della crisi greca del 2009, la situazione degenerò: a seguito delle nuove elezioni, vi fu una verifica sulle situazioni economiche dello Stato ellenico, notando che il debito era attorno al 12% e non al 7-9% come sempre dichiarato; ci si pose delle domande sia sull’affidabilità dei singoli Stati, quanto agli organismi di controllo dell’Unione Europea.

L’Unione Europea si trovò quindi nella situazione di dover intervenire con una serie di misure di politica economica e di riforme dell’assetto istituzionale, nei confronti di vari Stati dell’Unione, fra cui l’Italia: l’obiettivo di breve termine fu quello di assicurare la stabilità finanziaria degli Stati che partecipano alla moneta unica, quello di medio e lungo periodo fu quello di incrementare la competitività dei singoli Stati.

L’obiettivo di garantire la stabilità finanziaria fu realizzato con interventi innanzitutto mirati sui singoli Stati, poi in maniera complessiva, mediante un Trattato formalmente al di fuori del diritto dell’Unione Europea, con il meccanismo europeo di stabilità (MES; cd. fondo salva Stati); anche la BCE iniziò ad erogare liquidità e finanziamenti alle singole banche nazionali, successivamente ad acquistare titoli di credito degli istituti nazionali.

Il prezzo politico-istituzionale fu quello delle misure di condizionalità: si erogavano fondi in base all’impegno dello Stato a fare determinate riforme macroeconomiche, secondo le indicazioni della UE, prima fra tutte quella del sistema pensionistico; si procedette quindi sostanzialmente ad una redistribuzione della ricchezza all’interno dell’Unione Europea. Fino ad allora la UE si era comportata come uno Stato regolatore, mentre a seguito della crisi del 2009 la UE iniziò ad avere un ruolo più interventista.

L’Unione Europea, inoltre, stabilì una politica economico-finanziaria più rigorosa dei singoli Stati membri: vennero quindi irrigiditi i vincoli sui bilanci statali (3% deficit/PIL, …) e vennero introdotte una serie di sanzioni a seguito delle violazioni di questi limiti; questo irrigidimento di parametri venne introdotto innanzitutto con una serie di regolamenti legislativi (cd. Six Packs e Two Packs). Venne inoltre approvato il cd. Fiscal Compact, ossia un Trattato che eleva a vincolo costituzionale le previsioni legislative del Six Packs: gli elementi più controversi furono il chiedere ai singoli Stati membri di introdurre in Costituzione il principio del pareggio di bilancio, l’impossibilità di indebitarsi e di chiudere quindi il bilancio in parità e la riduzione dei debiti pubblici statali; il Fiscal Compact prevede che da una certa data, invero continuamente rinviata, si debba ridurre di 1/20 all’anno il debito pubblico.

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L’Unione Europea, con queste riforme, ha imboccato una traiettoria di reflusso costituzionale: si iniziò a scrivere Trattati con una sintassi e grammatica diverse rispetto alle Costituzioni ed al linguaggio dei diritti si sostituì il linguaggio dei numeri con le ultime riforme sulla crisi economiche; tutto il fraseggio di fiscal compact, six packs e two packs è caratterizzato da linguaggio strettamente economico, prescindendo totalmente dal linguaggio finora utilizzato nei precedenti Trattati.

L’ambito materiale delle politiche dell’Unione si espande ulteriormente, al di là dei limiti introdotti con il Trattato di Lisbona: la governance economica e le misure dirette a controllare le politiche di bilancio statali ha ramificazioni molto estese (l’Unione Europea non ha competenze in merito all’organizzazione della politica sanitaria): ad esempio, per poter approvare una legge di bilancio, sarà prima di tutto necessaria l’approvazione dell’UE.

La perdita di spazi di autonomia dei singoli Stati non è in alcun modo compensata dall’aumento di autonomia politica a livello sovranazionale: la maggiore centralizzazione delle politiche di bilancio non è andata a favore di un circuito di maggiore autonomia politica, bensì è andata a vantaggio della Commissione e del Consiglio Europeo, di forte connotazione tecnocratica; ciò ha quindi sostanzialmente creato un maggiore accentramento tecnocratico: tutto ciò ha creato una grande perdita di democrazia dell’intera Unione Europea.

Obiettivi e valori fondanti dell’Unione Europea

Trattato dell’Unione Europea e Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea

L’Unione Europea, secondo il Trattato dell’Unione Europea, non ha poteri originari, non si autofonda, non ha poteri originari: questi li riceve e le sono delegati dagli Stati membri e quindi dai governi nazionali, che collettivamente delegano poteri a questa entità sovranazionale; senza questa delega, la UE non potrebbe nemmeno operare, in quanto sarebbe appunto senza potere. L’esercizio dei poteri dell’Unione Europea è subordinato al raggiungimento di obiettivi.

All’articolo 127 del TFUE si afferma che “L'obiettivo principale del Sistema europeo di banche centrali, in appresso denominato «SEBC», è il mantenimento della stabilità dei prezzi.”; questa è un’indicazione molto precisa: gli studiosi si potrebbero dividere in due fazioni circa la politica economica, dove la prima ha un approccio più conservatore, diretto a calmierare i prezzi, mentre la seconda, con un approccio più riformista, è diretta a riforme economiche. L’articolo 127 invece indica precisamente gli obiettivi della politica economica europea.

L’articolo 145 afferma che “Gli Stati membri e l'Unione, in base al presente titolo, si adoperano per sviluppare una strategia coordinata a favore dell'occupazione, e in particolare a favore della promozione di una forza lavoro competente, qualificata, adattabile e di mercati del lavoro in grado di rispondere ai mutamenti economici, al fine di realizzare gli obiettivi di cui all'articolo 3 del trattato sull'Unione europea.”: anche in questo caso, il Trattato indica un particolare indirizzo di politica occupazionale, ossia quello che cerca di favorire l’empowerment, ossia la flessibilità del lavoro; qualora le richieste del mondo del lavoro dovessero mutare, i lavoratori dovrebbero essere in grado di cambiare facilmente il proprio lavoro. Ad essere adattabile dovrà quindi essere la componente umana e non il mondo del lavoro stesso.

Vi sono quindi indicazioni ben precise circa le politiche dell’Unione e la delega è già limitata ab origine.

Il Trattato è una nuova tappa nel processo di creazione di un’Unione sempre più stretta; le decisioni devono essere prese in modo sempre più vicino agli interessi dei popoli europei. La struttura a pilastri viene meno e l’Unione Europea prenderà il posto della Comunità Europea, assumendosi tutte le sue competenze.

All’articolo 3 si enunciano in via generale gli obiettivi dell’Unione: al primo paragrafo si afferma in via generale la tutela della pace; al paragrafo 2 si parla di libera circolazione, evocando il 3° pilastro. Il paragrafo 5 si occupa della PESC, ossia il 2° pilastro: va notato che la politica estera di sicurezza comune mantiene una propria autonomia rispetto agli altri enti.

Il paragrafo 3 e 4 si occupano di tutti gli obiettivi che già si trovavano nel 1° pilastro: l’articolo 3

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può quindi essere visto come una norma di consolidamento.

L’articolo 2 si occupa di valori piuttosto che di obiettivi; questo recita: “L'Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini.”; è interessante notare che questa norma fa riferimento esplicito a due destinatari: l’Unione, che si fonda su questi valori, nel primo paragrafo, e gli Stati membri , nel secondo paragrafo.

L’articolo 49 disciplina l’adesione all’Unione Europea: può essere richiesta da uno Stato che si rispecchi nei valori dettati all’articolo 2, la cd. regola di membership; l’articolo non dà comunque indicazioni precise e quindi l’adesione andrà negoziata: di ciò si occupa la restante parte dell’articolo 49. La decisione è presa in due sedi: in Parlamento con la maggioranza assoluta (maggioranza dei componenti del Parlamento Europeo) e nel Consiglio con l’unanimità; nel decidere si deve tenere conto di alcune indicazioni sviluppate dal Consiglio Europeo, i cd. criteri di Copenaghen: prima dell’allargamento ai Paesi dell’Europa centro-orientale, il Consiglio stabilì criteri più precisi circa l’entrata di ulteriori Stati.

Successivamente si procede con un Trattato di adesione le cui parti sono lo Stato richiedente e gli altri Stati membri, che dovrà essere poi ratificato in tutti gli Stati contraenti; gli Stati membri richiedono al nuovo Stato aderente di adeguarsi al diritto europeo, mediante un cospicuo lavoro legislativo interno. Altro contenuto imprescindibile è l’adattamento delle Istituzioni Europee: si dovrà decidere circa il contingente di parlamentari ad esempio, …

Gli stessi valori che fondano l’Unione Europea sono gli stessi a cui i singoli Stati aderenti devono adeguarsi.

Una volta approvata l’entrata del nuovo Stato aderente, si procederà con il Trattato di negoziazione.

L’articolo 50, introdotto dal Trattato di Lisbona, indica le linee per recedere dall’Unione Europea: questa ovviamente non può avvenire con una semplice manifestazione di volontà; bisognerà infatti definire tutte le situazioni che si verranno a creare successivamente all’uscita.

La decisione, innanzitutto, deve essere notificata al Consiglio Europeo, composto dai Capi di Stato e di Governo; successivamente è necessario stipulare un accordo di recesso, le cui parti sono l’Unione Europea e lo Stato recedente. In questo caso non è richiesta l’unanimità del Consiglio, ma basterà la maggioranza e l’approvazione del Parlamento; inoltre, l’accordo non dovrà essere ratificato da ogni singolo Stato, in quanto le parti sono l’Unione Europea e non i singoli Stati.

Gli effetti del recesso vi saranno o dall’entrata in vigore del Trattato di recesso ovverosia dopo due anni dalla notifica al Consiglio; all’indomani della scelta circa l’uscita dall’Europa, non vi sarà un’automatica fuoriuscita, bensì inizierà il processo per la fuoriuscita stessa.

L’articolo 2, come sopra accennato, ha due destinatari: gli Stati membri e l’Unione; si rivolge ovviamente agli Stati membri anche in costanza di membership, ossia non basterà che i valori vi siano solo al momento dell’entrata ma questi devono sopravvivere durante tutto il periodo di permanenza all’interno dell’Unione. L’articolo 7 è proprio diretto a fare rispettare agli Stati membri i valori di cui all’articolo 2: questa procedura, invero, non è mai stata attivata finora in Europa, anche se si è discusso circa la sua attivazione, in relazione al caso dell’Ungheria che ha approvato una nuova Costituzione e nei confronti di nuove norme attuate dal nuovo governo polacco.

L’attivazione di questa procedura spetta o alla Commissione, o al Consiglio, o ad 1/3 degli Stati membri: si avrà un atto che descrive i rischi di violazione che si temono e le prove sulla base delle quali si basa l’accusa; lo Stato, in sede di Consiglio, avrà potere di difendersi ed il Consiglio potrà decidere circa un eventuale rischio; non vi è quindi una condanna, bensì semplicemente l’accertamento del rischio. Per arrivare a ciò il Consiglio necessita della maggioranza dei 4/5 dei suoi componenti ed in Parlamento di una maggioranza di 2/3 dei presenti che rappresentino almeno la metà dei componenti dell’assemblea.

La seconda procedura invece è diretta ad accertare una violazione grave e persistente: non è

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sufficiente che sia violato un diritto umano per un caso isolato, bensì deve essere una violazione persistente. Nel paragrafo 2 il Parlamento non può attivare la procedura, che è riservata alle altre due entità sopra citate; inoltre è necessaria l’unanimità del Consiglio per la deliberazione. Una delle sanzione a seguito dell’accertamento può essere per esempio la sospensione di alcuni diritti, come il diritto di voto.

A seguito dell’accertamento lo Stato avrà diritto di difesa e si procederà con l’istituzione di un organismo atto a verificare se la violazione dei diritti umani persegue oppure è cessata.

All’articolo 6 si conferisce valore vincolante alla Carta di Nizza e quindi sostanzialmente a questo articolo fanno riferimento tutte le disposizioni circa i diritti umani.

Dall’articolo 8 all’articolo 17del TFUE troviamo individuati una serie di principi di cui va assicurato il rispetto nell’esercizio delle politiche dell’Unione Europea: parità di trattamento uomo-donna, libertà di religione, …

Le competenze dell’Unione Europea

La definizione dei poteri attribuiti agli organi politici dell’Unione Europea si trova inizialmente nell’articolo 6 del TFUE; le basi giuridiche citate al paragrafo 6 dell’articolo 2 indicano in maniera dettagliata le procedure per esercitare una determinata competenza.

Le basi giuridiche, essendo norme, devono essere interpretate ed ovviamente sono suscettibili di una serie di interpretazioni.

Il Trattato parla di principio di attribuzione, ossia quel principio da tenere in considerazione nel momento in cui si deve verificare se l’Unione ha competenza o no: si trova normato all’articolo 5 § 2 del TUE; “In virtù del principio di attribuzione, l'Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Qualsiasi competenza non attribuita all'Unione nei trattati appartiene agli Stati membri.”. Laddove una competenza non è attribuita all’Unione Europea, questa rimane incardinata nelle competenze degli Stati membri; sulla base del principio di attribuzione, ci sarà un’interpretazione restrittiva: l’Unione Europea, al di fuori della delega, non può quindi agire. Il principio di attribuzione è inoltre ribadito e reiterato in un’altra serie di articoli del TUE.

In virtù del principio di attribuzione si dovrebbe seguire un’interpretazione restrittiva delle basi giuridiche; una cospicua ripetizione, quasi ossessiva, del principio di attribuzione potrebbe sembrare sospetta: questo è un indizio che la prassi si muova in altra direzione. Laddove un principio si ribadisce, può sorgere il sospetto che questo non venga rispettato né dagli attori politici né dai giudici; infatti, il tipo di interpretazione che si è data alle basi giuridiche in sede europea si discosta in modo evidente dal principio di attribuzione: in altre parole, vi è una discrasia fra il contenuto del Trattato e la prassi operativa.

Il Trattato, invero, contiene una deroga al principio di attribuzione; in linea generale però la Corte di Giustizia è propensa ad utilizzare un metodo teleologico, diretta a leggere la norma alla luce degli obiettivi della stessa e non meramente in modo letterale, nell’interpretazione delle basi giuridiche. Ad esempio, l’articolo 153 § 1 lett. a) si parla genericamente di “miglioramento, in particolare, dell'ambiente di lavoro, per proteggere la sicurezza e la salute dei lavoratori”: l’intento originario era quello di conferire all’Unione Europea la possibilità di armonizzare le politiche di sicurezza sul lavoro; invero, mediante questa norma, l’Unione Europea si è mossa per normare l’orario di lavoro massimo. Il Regno Unito contestò questa misura, affermando che se l’Unione voleva muoversi il tal senso doveva ricorrere alla clausola di flessibilità; la Corte di Giustizia aveva due possibilità circa l’interpretazione della norma: letterale ovvero teleologica, affermando che la disciplina dell’orario di lavoro era strumentale alla disciplina della sicurezza del luogo di lavoro.

La Corte di Giustizia, in una sentenza del 1996, decise di affermare che l’articolo non prevedeva un’interpretazione restrittiva; già in una sentenza degli anni 70, la Corte aveva introdotto la cd. dottrina dei poteri impliciti, che portava all’erosione del principio di attribuzione.

Il principio di attribuzione soffre di una deroga implicita nella clausola di flessibilità, contenuta nell’articolo 352 del TFUE: laddove non si arriva con poteri impliciti ed interpretazione teleologica, si può utilizzare la clausola di flessibilità; in assenza di una base normativa, la clausola di flessibilità arriverà in

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supporto. La clausola di flessibilità ha natura sussidiaria: laddove il perseguimento di un obiettivo dell’Unione Europea sia sprovvisto di una base giuridica specifica, è possibile avvalersi di questo supporto, imperniato su forti garanzie politiche: voto all’unanimità, consenso del Parlamento europeo.

Storicamente, la clausola di flessibilità è stata utilizzata per ampliare le competenze dell’Unione Europea; l’articolo 352 sembrerebbe al giorno d’oggi precluso per introdurre nuovi obiettivi: ciò si deduce dalla dichiarazione 42, allegata al Trattato. Si utilizza la clausola, al giorno d’oggi, solo per iniziative legislative per le quali non esiste una base giuridica specifica ma vi è già la competenza dell’Unione; il Trattato di Lisbona afferma che l’articolo 352 non si può usare per la PESC. Inoltre, si vieta all’Unione di utilizzare l’articolo 352 per misure di armonizzazione.

Prima del Trattato di Lisbona non esisteva un elenco di competenze e neppure una caratterizzazione delle competenze: solamente la giurisprudenza della Corte di Giustizia era giunta a conferire competenze in maniera esclusiva o concorrente; sussisteva però una discreta confusione: non era chiaro se le competenze in materia di mercato interno fossero di tipo esclusivo o concorrente. Ciò causava un’incertezza che si risolse con la dichiarazione di Laeken e con il Trattato di Lisbona.

L’articolo 2 elenca, innanzitutto, le competenze esclusive: si afferma che nel momento in cui vi siano competenze esclusive, solamente l’Unione può intervenire, e di conseguenza gli Stati membri si privano della possibilità di intervenire; gli Stati membri possono intervenire solo per dare attuazione alle politiche dell’Unione o attraverso una delega da parte dell’Unione Europea stessa.

Constitutional pre-emption: si attribuiscono competenze esclusive all’Unione Europee; sorge un problema: se l’Unione Europea non interviene, possono intervenire gli Stati? No! Non vi sarebbe più esclusività: quindi anche nel caso di inerzia della UE gli Stati non possono legiferare, salvo deleghe da parte dell’Unione.

Le materie di competenze concorrenti invece prevedono una coesistenza di atti nazionali e sovranazionali: legislative pre-emption; solo se l’Unione emette atti legislativi, la capacità normativa degli Stati è erosa, ma se l’Unione non interviene, gli Stati mantengono la propria autonomia politica.

Gli Stati rimangono titolari del potere di legiferare, ma nell’esercitare questo potere devono aderire ai principi sovranazionali; esistono poi delle competenze complementari, previste all’articolo 2 § 5 del TFUE: le materie complementari sono materie nelle quali il grosso del potere legislativo resta in capo agli Stati e l’Unione interviene solo con strumenti diretti a sostenere e completare gli interventi nazionali.

Il Principio di sussidiarietà

Non è detto che una base giuridica che abiliti l’azione dell’Unione Europea, debba necessariamente dar luogo all’adozione di un atto: è opportuno che l’Unione Europea agisca? Vanno fatte delle precisazioni circa un modello di governo rispetto ad un altro: emerge quindi il concetto di principio di sussidiarietà, che trova applicazione in tutte le competenze assegnate all’Unione Europea, salvo quelle esclusive. Le materie esclusive sono esentate da questo principio in quanto vale una presunzione iuris et de iure di un’assolutezza circa la competenza esclusiva dell’Unione.

Questo principio è definito all’articolo 5 § 3: “In virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l'Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell'azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione.” ; l’articolo 5 prevede due “test” affinché la norma possa trovare applicazione. La formulazione dell’articolo alza alcuni dubbi interpretativi: cosa deve fare l’Unione nel caso in cui alcuni governi adottino misure sufficienti ed altri no? Cosa deve fare l’Unione nel caso in cui gli interventi di tutti gli Stati siano sufficienti, ma un suo intervento sarebbe migliore? Chi deve agire laddove gli interventi degli Stati non siano sufficienti, ma l’intervento dell’Unione non sia migliore?

Di fronte ad una misura dell’Unione, la Corte di Giustizia quasi sicuramente direbbe che la misura dell’Unione era corretta: una sola volta affermò che il principio di attribuzione era stato violato e mai affermò che il principio di sussidiarietà era stato violato.

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Di fronte ad una sostanziale evanescenza di questo principio, si sono alzate critiche sia dagli Stati membri che da enti federati ovvero le regioni: non essendo rappresentate nel procedimento decisionale dell’Unione, queste istituzioni vedono le proprie competenze erose da atti dell’Unione che prevalgono sugli atti di diritto interno.

Si è quindi instaurato un ulteriore meccanismo, diretto ad assicurare un’applicazione più rigorosa del principio di sussidiarietà, previsto al protocollo 2: si prevede un organo di vigilanza, composto da una pluralità di attori, controinteressati all’esercizio dell’Unione Europea, ovvero i Parlamenti nazionali; il meccanismo incide nella fase di iniziativa legislativa, che di norma compete alla Commissione, e consiste in una serie di consultazione da parte della Commissione. Si andrà a consultare tutte quelle organizzazioni della società organizzata: partiti, ONG, lobby, …; in questo caso, si andrà già a verificare l’impatto che la nuova norma potrebbe avere sulla società. Alla luce di questo processo, la Commissione procede ad una valutazione di impatto, con cui si cerca di verificare gli impatti della nuova norma sugli interessi delle parti, mediante il principio di sussidiarietà e di proporzionalità: si darà conto di questa valutazione in una scheda, allegata alla proposta legislativa, che verrà successivamente inviata ai Parlamenti nazionali.

Da quanto i Parlamenti ricevono questa proposta, inizia un processo lungo 8 settimane, in cui le Assemblee possono elaborare una serie di pareri motivati concernenti il principio di sussidiarietà: il protocollo 2, all’articolo 7, afferma che le istituzioni europee devono tenere conto di questi pareri. Se il numero di pareri raggiunge una determinata soglia, si dovrà riesaminare la proposta legislativa: in particolare ogni Parlamento nazionale, secondo il Trattato di Lisbona, avrà due voti (nei Parlamenti bicamerali ripartiti uno per Camera); quando il numero di pareri arriva ad un terzo dei voti disponibili (che si riduce ad un quarto per le misure concernenti lo spazio di sicurezza e giustizia), la Commissione è tenuta a riesaminare la propria proposta.

La Commissione potrà mantenere la proposta invariata e quindi ribadire che la proposta debba andare avanti così come già scritta, emendarla ed eventualmente può ritirarla.

Da ciò si può verificare che il principio di sussidiarietà non è totalmente in capo alla Corte di Giustizia: in questo caso, la Commissione darà voce in capitolo ai diretti interessati.

Se l’opposizione dei Parlamenti equivale alla metà dei voti assegnati, avrà nuovamente le tre funzioni sopra elencate: se decidesse di mantenere l’atto così com’è, quando l’atto andrà al Parlamento ed al Consiglio, vi sarà un voto preliminare, relativo al rispetto del principio di sussidiarietà; se si voterà contro, la proposta verrà ritirata.

L’idea di coinvolgere direttamente i Parlamenti nazionali è stata vincente, sebbene vi sono tuttora delle criticità: se si dà un’interpretazione rigorosa, emerge che gli Stati membri possono interloquire con la Commissione solo in materia di sussidiarietà; rispetto all’adeguatezza della base giuridica prescelta per esempio, non sarà possibile: la ragione è difficilmente individuabile. Inoltre, si chiede ai Parlamenti non di esprimere in merito politico una propria opinione sulla norma, ma unicamente sull’applicazione del principio di sussidiarietà.

Stando al Protocollo 2, gli Stati dovrebbero interfacciarsi alla norma prendendo in primo luogo in considerazione la valutazione d’impatto allegata; i Parlamenti, quando inviano i pareri non si limitano al principio di sussidiarietà, ma esprimono pareri di tipo politico, in quanto essi stessi organi politici: sostanzialmente, in questo modo, vanno oltre le loro possibilità. La Commissione ha già chiesto ai Parlamenti di utilizzare in modo più rigoroso questo strumento, anche se ancora oggi i Parlamenti continuano a volersi esprimere anche riguardo all’ambito politico.

All’articolo 8 del Protocollo 2 si stabilisce che gli Stati membri possono agire con un’azione di annullamento in rappresentanza delle proprie Camere.

Il Principio di proporzionalità

Una volta stabilito che il principio di sussidiarietà è rispettato, il Trattato afferma che l’Unione debba anche stabilire il modo in cui questa debba esercitare i propri poteri; il principio di proporzionalità riguarda l’impatto di un determinato atto normativo sugli interessi e sui diritti dei destinatari e stabilisce che il contenuto e la forma dell’Unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi del Trattato.

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Alcune voci in dottrina ritengono che il principio di proporzionalità vada applicato anche nei rapporti verticali, ossia quelli che riguardano il centro e la periferia: alla luce del principio di proporzionalità, l’Unione dovrebbe adottare quelle misure che hanno il minore impatto sulla capacità legislativa dei singoli Stati nazionali.

LE ISTITUZIONI DELL’UNIONE EUROPEA

All’articolo 13 del TUE si elencano le Istituzioni dell’Unione Europea, dopo averne indicato i poteri dell’Unione stessa: “ L'Unione dispone di un quadro istituzionale che mira a promuoverne i valori, perseguirne gli obiettivi, servire i suoi interessi, quelli dei suoi cittadini e quelli degli Stati membri, garantire la coerenza, l'efficacia e la continuità delle sue politiche e delle sue azioni.”; le Istituzioni propriamente dette sono quelle elencate al paragrafo 1, mentre esistono poi altre due istituzioniausiliarie.

La forma di governo dell’Unione Europea è riconducibile alle forme di governo miste, ossia quella forma di governo che mette insieme una serie di istituzioni ed un diverso tipo di legittimazione: vi è una legittimazione democratica che emerge dal Parlamento, una componente tecnocratica che emerge da Commissione, BCE, Corte di Giustizia, …

La pluralità di diversi titoli di legittimazione, ossia di giustificazione del potere verrà equilibrato in un modo ben specifico, mediante l’azione della Corte di Giustizia: l’articolo 3 indugia molto sul principio di legalità, e quindi sulle competenze peculiari di ogni istituzione; una violazione delle porzioni di intervento di un’istituzione rispetto che ad un’altra creerà non pochi problemi.

Inoltre, le istituzioni devono seguire la cd. leale cooperazione, ossia quel principio che lega i vari operatori a fare un uso leale delle proprie prerogative, utilizzandole in modo tale da raggiungere gli obiettivi dell’Unione, affinché non vi sia un uso idiosincratico delle prerogative di un organo rispetto ad un altro.

La disciplina delle Istituzioni è articolata fra norme di carattere generale, contenute all’articolo 3 del TUE, e norme più specifiche e di dettaglio, contenute al Capo 6 del TFUE.

Il Consiglio Europeo

Il Consiglio Europeo è l’istituzione che ha funzione di indirizzo politico e sviluppo degli obiettivi dei Trattati; l’impulso politico a livello europeo ha quindi un impulso intergovernativo. L’inserimento del Consiglio Europeo nell’articolo 13 è molto recente, in quanto risale al Trattato di Lisbona: dagli anni ‘70 i Capi di Stato e di Governo si riunivano in modo informale, con l’Atto Unico Europeo questi incontri vennero formalizzati ma solo con il Trattato di Lisbona venne istituzionalizzato.

Il Consiglio Europeo è composto da i Capi di Stato o di Governo (28), a seconda della tipologia di Stato, il Presidente del Consiglio Europeo, il Presidente della Commissione Europea, l’Alto Rappresentante per la Politica Estera, ed eventualmente un ministro per Stato ed un Commissario: partecipano al voto solo gli Stati; il Consiglio Europeo si incontra due volte a semestre.

La politica economica è materia di coordinamento dell’Unione Europea: il Consiglio Europeo elabora gli orientamenti di massima in materia di politica economica; similmente avviene per lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia.

Il Consiglio Europeo svolge anche funzioni importanti di natura costituzionale; è affidato, per esempio, il compito importante di revisione dei Trattati dell’Unione, ovvero di accettazione o rimozione di Stati membri.

Altri poteri attengono alla composizione degli altri organi dell’Unione: il Consiglio, oltre a nominare il proprio Presidente, ha il compito di nominare l’Alto Rappresentante per la Politica Estera, la Commissione, l’esecutivo della Banca Centrale Europea; di fatto, il Consiglio Europeo nomina anche i giudici della Corte di Giustizia Europea, in quanto l’articolo 19 TUE stabilisce che la Corte di Giustizia è composta da un giudice per Stato membro: la nomina del giudice è un atto formalmente degli Stati membri, anche se sostanzialmente la nomina avviene di concerto con tutti gli altri Paesi.

Inoltre, il Consiglio ha funzione di problem solving: vi sono una serie di norme nel Trattato, chiamate in gergo “freno di emergenza”; all’interno di normali procedimenti legislativi circa materie

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sensibili (diritti sociali, norme di diritto penale processuale e sostanziale, politiche di sicurezza comune), che solitamente attengono alla sovranità del singolo Stato: uno Stato, che si trovasse in minoranza, potrebbe segnalare che la norma trattata potrebbe essere dannosa all’interno della legislazione del proprio Paese. Nel migliore dei casi, il conflitto viene appianato proponendo modifiche alla norma in analisi, ovvero promettendo altre manovre al Paese in altri dossier; in altre ipotesi, nel caso in cui non fosse possibile superare le ostilità del Paese, sarebbe possibile ad un numero minimo di 9 Stati membri di procedere con un’integrazione asimmetrica all’interno del singolo Stato.

All’articolo 15 viene indicato che la modalità di voto di default per il Consiglio Europeo è per consenso: se i Trattati non dispongono diversamente, la misura verrà approvata senza l’opposizione di alcun Stato membro.

Prima del Trattato di Lisbona, la Presidenza del Consiglio era a rotazione semestrale che vedeva intervallarsi il Capo di Stato o di Governo dello Stato di turno; con Lisbona invece fu introdotto la Presidenza permanente. La presidenza a turno era disfunzionale e creava non pochi problemi; la presidenza permanente non è attribuita ad un Capo di Stato o di Governo, anzi il Trattato afferma proprio che il soggetto scelto non possa ricoprire alcuna carica all’interno dello Stato di provenienza; tale misura seguì due obiettivi fondamentali: evitare conflitti di interessi e la possibilità di dedicarsi interamente alla propria carica.

La Presidenza dura 2 anni e mezzo, rinnovabili, e viene decisa solitamente per consenso; all’indomani dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona si voleva candidare Tony Blair come Presidente del Consiglio Europeo, soprattutto dal centrosinistra europeo: la candidatura fu bocciata in quanto i Trattati stessi indicano che il Presidente del Consiglio Europeo debba essere una persona che “si muove nell’ombra”, in grado di mettere d’accordo 28 Capi di Stato e di Governo piuttosto che una personalità politica forte.

Il Trattato tenta di disinnescare un eventuale conflitto fra Presidente del Consiglio Europeo e della Commissione indicando che questi due debbano invece collaborare, per esempio nell’istruzione delle riunioni del Consiglio Europeo; spetterà inoltre al Presidente del Consiglio Europeo redigere un documento in cui sono contenute le decisioni del Consiglio stesso, in termini di orientamenti generali, sui quali la Commissione deve sviluppare vere e proprie politiche.

Nessuna norma del Trattato vieta che il Presidente del Consiglio Europeo sia anche Presidente della Commissione: quel rapporto di tensione fra le due cariche può essere stemperato o con norme del Trattato, ovvero, in modo più ambizioso, nominando per le due cariche lo stesso soggetto; nel panorama politico europeo attuale ciò è molto improbabile, in quanto ciò creerebbe un forte accentramento del potere.

Il Presidente del Consiglio Europeo, in politica estera, è rappresentante solo circa le materie di politica estera, mentre per tutte le altre materie sarà la Commissione Europea.

La Commissione Europea

La Commissione Europea viene definita il motore dell’integrazione e si muove in maniera indipendente dagli interessi degli Stati membri: il lavoro di elaborazione delle politiche spetta alla Commissione, ricevuto il documento riepilogativo da parte del Consiglio Europeo; in linea di massima, la Commissione ha potere legislativo quasi esclusivo.

La Commissione è custode e guardiano dei Trattati rispetto agli Stati membri e rispetto a determinati soggetti privati, in particolare le imprese di una certa dimensione: la Commissione è tutt’ora titolare di competenze circa l’antitrust; in virtù di questi poteri, la Commissione può prendere provvedimenti nei confronti di singole aziende private, per superare situazioni di abuso, cartelli, …

La Commissione raccoglie informazioni riguardo gli adempimenti dei singoli Stati membri e sul recepimento delle direttive: nel caso di lacune o violazioni, la Commissione può avviare il procedimento di infrazione; la Commissione è anche un’amministrazione: invero, il sistema amministrativo dell’Unione è molto ridotto. L’amministrazione avviene in maggior misura in modo indiretto (cd. amministrazione indiretta): l’amministrazione delle norme è delegata ai singoli Stati nazionali, che svolgono gran parte del lavoro amministrativo, con l’ausilio di alcuni funzionari dell’amministrazione europea. Sono quindi, di converso, molto limitati i casi di amministrazione diretta:

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concorrenza, immigrazione, … Da 15 anni a questa parte, l’Unione Europea si è dotata di una serie di agenzie, 30 in totale, con

compiti diversi: generalmente si può affermare che l’Unione abbia un compito ausiliario, ossia di natura conoscitiva.

La Commissione inoltre deve assicurare la rappresentanza esterna dell’Unione Europea, nelle materie in cui non ha competenza il Consiglio.

La natura della Commissione è di tipo ibrido: vi è una componente tecnica ed un’altra politica; la Commissione nasce come organo fortemente tecnocratico che con il tempo si è progressivamente politicizzata; i membri della Commissione sono scelti in base a tre criteri:competenza, impegno europeo ed indipendenza. Tutti questi requisiti sono garantiti dalle dimissioni d’ufficio (articolo 247 TFUE): si prevede nella norma che qualora un commissario venga meno a questi requisiti, è possibile alla Commissione di ricorrere alla Corte di Giustizia per richiedere le dimissioni d’ufficio; in realtà questa misura è scarsamente utilizzata.

L’elezione del Presidente della Commissione avviene su proposta del Consiglio Europeo a maggioranza qualificata ed ad approvazione a maggioranza assoluta del Parlamento Europeo: il mandato della Commissione è sincronizzato con il mandato del Parlamento Europeo; sulla base del risultato delle elezioni quindi il Consiglio deciderà la persona da proporre come Presidente del Consiglio Europeo.

Il Presidente inizia a lavorare insieme al Consiglio, al fine di costituire una serie di commissari: una volta compilata la lista dei commissari, questi vengono sottoposti ad una serie di udienze di fronte alle Commissionidel Parlamento Europeo; se i candidati commissari superano l’analisi delle Commissioni Parlamentari, la Commissione Europea si sottopone ad un sostanziale voto di fiducia. Successivamente, la Commissione viene nominata ed entra in carica.

La Commissione agisce come un organo dotato di responsabilità collettiva: pertanto, il Parlamento Europeo non può promuovere mozioni di sfiducia individuali, in quanto il collegio dei commissari fa corpo unico; è possibile per il Parlamento promuovere mozioni di censura: qualora il Parlamento ritenga di non assicurare il proprio sostegno politico alla Commissione, è possibile agire in tal senso, ex art. 234 TFUE. L’insediamento della Commissione avviene con un voto di fiducia con una maggioranza più bassa rispetto a quella che serve per sfiduciarla: per ritirare la fiducia serve una maggioranza dei 2/3; dottrina afferma che la sfiducia sia più simile ad un procedimento di impeachment.

I membri della Commissione, benché indicati dai singoli Stati membri, una volta designati diventano indipendenti dagli Stati: sulla carta, si prevede che i membri siano inferiori agli Stati membri, ossia i 2/3; la ratio è quella secondo cui un organo di 28 componenti sarebbe troppo pletorio. Si è previsto con Lisbona una rotazione dei rappresentanti, anche se questo sistema non è mai stato attivato; si è deciso invece di mantenere il sistema previgente pari al numero degli Stati membri. Il sistema di rotazione doveva iniziare dal 1° novembre 2014, con una clausola secondo cui, con una decisione all’unanimità, si rinviasse l’inizio del sistema.

Per rendere più gestibile la situazione, il Presidente della Commissione ha aumentato i compiti dei Vicepresidenti: si è venuto quindi a creare un Gabinetto; nella Commissione esiste un Vicepresidente di diritto (l’Alto Rappresentante per gli Affari Esteri): sono stati poi individuati altri 4 Vicepresidenti con delega a Energia e Ambiente, Competitività, Mercato Unico Digitale, Unione Economica e Monetaria.

Se si deve decidere in base ad una determinata questione, il commissario non interverrà non solo alla luce del proprio mandato ricevuto, ma in quella sede indicheranno al collegio le eventuali reazioni degli Stati: hanno un ruolo quindi di gate-keeper.

La struttura è composta da un Presidente e un collegio di Commissari, che compongono la struttura politica della Commissione; vi è poi una struttura amministrativa ed i Gabinetti che fanno da interfaccia fra amministrativi e politici.

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Il Presidente della Commissione ha il compito di indirizzo politico della Commissione: il Presidente è ovviamente soggetto da vari condizionamenti, posti a monte dal Consiglio Europeo; l’individuazione degli obiettivi e delle politiche è fatta di concerto con il Presidente del Consiglio Europeo. Il Presidente, secondo l’articolo 17, ha un importante ruolo nell’individuazione dei componenti nel collegio dei commissari, in quanto individua i candidati al ruolo di commissario; egli decide anche sulla selezione delle deleghe ai vari commissari: è evidente che ci sarà un nesso fra le competenze del commissario ed il compito a lui assegnato.

Egli ha anche il compito di revocare i commissari: ciò dà al Presidente un ruolo di primus inter pares; il Presidente della Commissione ha dato vita ad un accordo con il Parlamento circa la responsabilità del singolo commissario: poco sopra si è affermato che la Commissione agisce nel complesso. Il Trattato impedisce mozioni di sfiducia individuali, ma con l’accordo interistituzionale si può procedere con una mozione di sfiducia da parte del Presidente: il Parlamento quindi, chiede al Presidente di esercitare il proprio potere di revoca nei confronti del commissario. Il Presidente si trova in una situazione complessa, in quanto riceve una richiesta derivante da un malcontento del Parlamento, ma d’altro canto, il commissario è supportato dal proprio Parlamento nazionale; il Presidente potrà revocare, oppure recarsi in Parlamento e motivare la non revoca. Il Parlamento, a questo punto, potrà prendere atto della compattezza della Commissione, ovvero di intentare una mozione di sfiducia nei confronti dell’intera Commissione.

Ogni commissario è titolare di proprie deleghe che, grosso modo, sono accompagnate da una struttura amministrativa, la direzione generale: ad esempio, il commissario alla concorrenza ha sotto di lui la direzione generale alla concorrenza, retta da un alto funzionario con il ruolo di direttore generale, con i compiti di implementare le funzioni del singolo commissario.

Tra il livello amministrativo ed il commissario, vi sono i Gabinetti: queste entità mantengono i rapporti con la struttura amministrativa; i diversi Gabinetti lavorano di concerto per preparare i lavori della Commissione. Precedentemente, quindi, in via informale si incontrano i vari Gabinetti per verificare un consenso dei vari commissari su un determinato dossier, ed eventualmente arrivare a delle mediazioni.

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Il Parlamento Europeo

Articolo 10: “1. Il funzionamento dell'Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa. 2. I cittadini sono direttamente rappresentati, a livello dell'Unione, nel Parlamento europeo.

Gli Stati membri sono rappresentati nel Consiglio europeo dai rispettivi capi di Stato o di governo e nel Consiglio dai rispettivi governi, a loro volta democraticamente responsabili dinanzi ai loro parlamenti nazionali o dinanzi ai loro

cittadini.”

All’articolo 14 vengono indicate invece le funzioni del Parlamento:  co-legislatore, in quanto partecipa insieme al Consiglio al procedimento legislativo  elaborazione del bilancio, sempre di concerto con il Consiglio  controllo politico: quando il Parlamento vuole censurare un atto, ad esempio, il Parlamento

non fa altro svolgere la sua funzione di controllo politico nei confronti dell’operato della Commissione; nella fase post-legislativa, il Parlamento può porre il veto circa determinate deleghe attribuite alla Commissione

Il Parlamento è composto da 750 membri più un Presidente: i Parlamentari sono eletti con voto a suffragio universale diretto; i Parlamentari sono chiamati a rappresentare i cittadini dell’Unione.

Il principio della proporzionalità digressiva è quello che si segue per l’assegnazione dei seggi al singolo Stato membro: i diritti politici ed il diritto di voto, normalmente prevedono che ogni voto pesi in maniera equivalente all’altra; attuare la logica dei collegi elettorali sarebbe molto difficile, in quanto l’Europa è composta da cittadini molto diversi fra loro. Da sempre quindi si è previsto che ogni singolo Stato abbia un contingente di parlamentari: si vuole fare sì che gli Stati membri più piccoli siano proporzionalmente più rappresentati rispetto agli Stati più grandi; ad esempio, il Lussemburgo (400,000 abitanti → 65,500 per parlamentare) esprime 6 Parlamentari, mentre la Germania (80,000,000 abitanti →833,333 per parlamentare ) esprime 96 Parlamentari. Sostanzialmente quindi, il voto di un lussemburghese varrà molto di più rispetto al voto di un tedesco.

Il principio di proporzionalità digressiva consiste nel concetto secondo cui tanto più popoloso è uno Stato, tanto meno rappresentativi in termini numerici saranno i propri elettori: il risultato di tutto ciò è molto problematico, in quanto il voto dei cittadini europei non è uguale a seconda dello Stato. L’alternativa sarebbe però quella di avere un Parlamento troppo popoloso ingestibile, ovvero un Parlamento in cui non vi siano rappresentanti degli Stati più piccoli.

All’articolo 223 TFUE che permette un’armonizzazione del sistema di voti: un sistema di votazione uniforme non si è mai compiuto; si è giunti a dei principi comuni, come ad esempio si è stabilito che i sistemi elettorali siano basati per tutti gli Stati su un sistema proporzionale, che gli Stati membri devono inserire una soglia di sbarramento fra il 3% ed il 5%. Per approvare i principi comuni vi è la necessità dell’unanimità del Consiglio, maggioranza assoluta del Parlamento e previa approvazione dei singoli Stati membri, conformemente alle norme costituzionali: il procedimento di approvazione è quindi molto farraginoso.

I Parlamentari sono privi del potere di proposta: non possono presentare proposte di legge quindi; il Parlamento quindi, da un lato può svolgere un ruolo di controllo politico ex ante, e dall’altro è fortemente coinvolto nella attuazione delle norme, ma tale partecipazione arriva ad un certo livello, in quanto per esempio non comporta il poter proporre nuove leggi, ma unicamente la discussione ed emendazione di proposte di legge formulate in altre sedi.

Il Parlamento inoltre nomina il mediatore europeo, figura disciplinata all’articolo 228 TFUE, istituzione che si occupa di individuare casi di cattiva amministrazione all’interno delle istituzione europee: il mediatore europeo agisce ed approfondisce casi di mala organizzazione, o procedendo d’ufficio, o su istanze di private o di parlamentari europei; costui effettua le dovute indagini, contestando eventuali violazioni, ed in esito al contraddittorio elabora una relazione da sottoporre al Parlamento, sempre in virtù al proprio compito di controllo politico.

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Il Consiglio Europeo

Il Consiglio rappresenta i governi nazionali e non ha una composizione fissa, in quanto si riunisce in diverse formazioni a seconda della questione che si affronta cambia la composizione dello stesso; il Consiglio è organizzato in base a 10 formazioni: di queste, 2 sono previste esplicitamente dai trattati, e sono Affari Generali ed Affari Esteri. La prima ha un ruolo di coordinamento nei confronti delle altre formazioni, ruolo che emerge in forma importante quando si tratta di istruire i lavori del Consiglio Europeo; la formazione Affari Esteri è l’unica a non avere una presidenza a rotazione, in quanto il presidente è l’Alto Rappresentante per gli Affari Esteri e la Sicurezza Comune (PESC).

Anche il Consiglio Europeo ha una presidenza fissa, mentre tutte le altre formazioni hanno ancora rotazione semestrale.

Le funzioni del Consiglio sono quelle di coordinamento nell’ambito delle politiche in cui vige la possibilità di coordinamento; i lavori del Consiglio si tenevano in sedi non aperte al pubblico, giustificando questa scelta facendo un parallelo con le riunioni dei Consigli dei Ministri nazionali. La mancanza di trasparenza aveva due implicazioni: la prima era la non conoscenza circa la discussione ed i voti espressi dai singoli rappresentanti; quando manca la trasparenza, però, d’altro canto è più semplice raggiungere accordi. Tuttavia, le esigenze di assicurare maggiore trasparenza hanno portato, con il Trattato di Lisbona, ad aprire le riunioni del Consiglio al pubblico; le riunioni si articolano quindi in due momenti: la prima nel quale si discutono dossier legislativi, sottoposta a pubblicità, ed una seconda, coperta da confidenzialità, in cui si discute di tematiche avulse dai dossier legislativi.

Si è proceduto in tal senso in modo tale da poter conoscere i temi avanzati dai singoli Stati in merito a determinate questioni (vd. discussione sui migranti): ciò però va in linea di principio a discapito della possibilità di poter conseguire accordi e soprattutto il principio della pubblicità è facilmente depotenziato; innanzitutto va precisato che il Consiglio non lavora in maniera permanente: la continuità è garantita dal COREPER, comitato che vede la partecipazione dei rappresentanti permanenti dei singoli Stati, quindi di ambasciatori che risiedono a Bruxelles. Questi permettono quindi una continuità delle funzioni del Consiglio; gli ambasciatori hanno quindi la possibilità di verificare se su una determinata misura ci sia assenso o dissenso, stringono accordi, si muovono mediante misure diplomatiche.

Le questioni poste nella parte A sono essenzialmente solo convalidate, in quanto già decise in fase diplomatica; se invece una questione è controversa e non raggiunge un accordo, questa sarà discussa in fase B. I politologi affermano che l’80% delle questioni vengono discusse inizialmente in fase diplomatica; in questo modo quindi si aggira la garanzia della pubblicità.

La modalità di voto si basa su: articolo 16 § 3 e 4, protocollo 36, dichiarazione 17 La prima modalità è all’unanimità, basata sul consenso (art. 238 § 4); una seconda, prevista

all’articolo 238 § 1, è invece la maggioranza semplice basata sui membri che lo compongono (in realtà sarebbe una maggioranza assoluta, ma tutti i membri solitamente partecipano al Consiglio): questa seconda modalità si utilizza solo per questioni procedurali.

È inoltre prevista una modalità di voto a maggioranza qualificata: protocollo 36

[MERCOLEDÌ 09-03

Il sistema del secondo periodo può riattivare quello del primo (Protocollo 36, art. 3 par. 2) su richiesta anche di un solo Stato membro. Il voto ponderato viene superato, si richiede al suo posto il consenso del 55% degli Stati membri, a favore devono votare almeno 15 Stati membri; è necessario che la proposta abbia il supporto di almeno il 65% della popolazione europea, da calcolare sempre e non su istanza di uno Stato come nel primo periodo. Se la proposta non deriva da Commissione o Alto Rappresentate la percentuale sale al 72%. Viene introdotto il concetto di minoranza di blocco (art. 16 par. 4): è possibile che Stati popolosi opponendosi facciano venire meno il criterio della popolazione, di conseguenza per opporsi gli Stati devono essere almeno 4, altrimenti la proposta passa lo stesso. Bisogna considerare quanto prevede la Dichiarazione n°7: se lo richiedono 3/4 degli Stati membri o 3/4 della popolazione necessaria a raggiungere la minoranza di blocco (che è un riferimento che si applica ai requisiti del 55% e del 65%, non al principio di minoranza di blocco sovraesposto), bisogna

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ricercare il consenso, passando quindi all'unanimità. Bisogna quindi calcolare i 3/4 del 45% per il criterio degli Stati e del 35% per il criterio della popolazione.

Il sistema del terzo periodo funziona similmente a quello del secondo, con alcune varianti: non si potrà più riattivare il vecchio sistema del voto ponderato; viene diminuita la soglia della Dichiarazione, prima si parlava dei 3/4, ora si scende al 55%.

Art. 241 TFUE: è una norma del tutto equivalente a quella del Parlamento europeo (art. 225), valida per il Consiglio, che non ha potere di proposta, ma può a sua volta stimolare la Commissione e nel farlo può agire a maggioranza semplice.

Altro profilo attinente all'attività del Consiglio è l'Eurogruppo, disciplinato all'art. 137, più dettagliato il Protocollo 14. Una delle formazioni del Consiglio è la Ecofin (riunione dei Ministri delle Finanze statali), che rappresenta tutti e 28 gli Stati membri, ma solo 19 di essi fanno parte dell'euro. Normalmente la riunione dell'Ecofin è preceduta da una riunione dell'Eurogruppo, che è una riunione informale dei Ministri degli Stati che partecipano alla moneta unica. Il problema è che incontrandosi prima i Ministri finiscono per accordarsi su questioni che talvolta possono non attenere alla zona euro o che, attinenti alla moneta unica hanno implicazioni per questioni relative gli altri Stati. Per questo Stati come UK e altri percepiscono questa "istituzione" problematica, in quanto spesso nelle riunioni dell'Ecofin i Ministri non partecipanti all'Eurogruppo si ritrovano davanti a decisioni già prese dagli altri.

ALTO RAPPRESENTANTE PER GLI AFFARI ESTERI E POLITICA DI SICUREZZA

L'Alto Rappresentante si trova sia nel Consiglio che nella Commissione, e questo riflette sia sulla modalità di nomina sia sulle funzioni che svolge. Il potere di nomina è di nuovo incardinato nel Consiglio europeo a maggioranza qualificata e il consenso del Presidente della Commissione. Per porre fine al mandato dell'Alto Rappresentante ci sono due strade alternative o concorrenti che fanno riferimento a entrambe le sue funzioni. Se guardiamo alla carica come espressione del consenso intergovernativo (per le sue funzioni relative alla PESC quindi) viene meno nello stesso modo in cui è nominato; per quanto attiene invece alle deleghe nella Commissione la carica soggiace alla procedura di censura o alle mozioni del Parlamento, mantenendo i suoi poteri riguardanti la PESC.

PROCEDURA LEGISLATIVA

Base giuridica è la norma che specifica e stabilisce quale procedura bisogna seguire per regolamentare un determinato settore nel riparto competenziale dell'Unione. Regolamentare le basi giuridiche rinviano ad alcune procedure standard, in particolare alla legislativa ordinaria.

Altro principio importante è quello dell'equilibrio istituzionale. La forma di governo dell'Unione Europea è mista, mette insieme diverse componenti che rispondono a diversi criteri di legittimazione. Il potere delle componenti è stabilito dalle stesse basi giuridiche.

L'art. 289 TFUE è la norma che in via generale definisce la procedura legislativa ordinaria e le procedure legislative speciali. Al primo paragrafo si delinea l'ordinaria: l'adozione congiunta di regolamenti, direttive o decisioni con approvazione di Consiglio e Parlamento su proposta della Commissione. C'è una proposta della Commissione (monopolio dell'iniziativa legislativa) e una delibera di Parlamento e Consiglio, che hanno un'influenza equivalente all'interno del procedimento. Al secondo comma si fa riferimento alle procedure speciali, potendosi avere un'adozione di un atto da parte del Consiglio con partecipazione del Parlamento o viceversa: le procedure speciali sono caratterizzate da una non-equivalenza delle due Camere, con un ruolo molto spesso più importante per il Consiglio. In alcune materie si decide ancora per consultazione, con centro il Consiglio e sola consultazione del Parlamento.

Gli atti giuridici adottati mediante procedura legislativa sono atti legislativi. Questa norma tautologica deriva da conseguenze storiche dell'Unione. Uno degli elementi qualificanti del Trattato costituzionale era la previsione di fonti normative che usavano il lessico delle fonti statali (parlava quindi di leggi e leggi-quadro piuttosto che regolamenti, direttive...); con i referendum francese e

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olandese è necessari ricambiare tutto, di conseguenza quei termini vengono espugnati, tornando alla denominazione di Regolamenti, direttivi e decisioni. Ci sono però alcune norme che continuano a parlare di procedimenti legislativi: ci sono quindi, oggi, procedimenti legislativi che generano regolamenti direttive e decisioni (piuttosto che leggi) che però sono da considerare atti legislativi. Questa qualificazione è importante per almeno due ragioni: quando il Consiglio deve decidere su atti legislativi le sue riunioni sono pubbliche; il meccanismo di sorveglianza sul principio di sussidiarietà, che trova applicazione solo all'interno delle procedure legislative.

Altra norma importante è l'art. 293, che storicamente ha svolto una funzione nevralgica, prevede due disposizioni: se il Consiglio vuole emendare una proposta della Commissione, lo può fare solo all'unanimità; la Commissione può modificare le sue proposte fino a quando il Consiglio non abbia deliberato.

Procedure legislative speciali: -Procedura di consultazione: il centro di gravità è collocato sul Consiglio, la Commissione formula una proposta, sulla quale si pronuncia una prima volta il Consiglio, se c'è approvazione interviene il Parlamento, che esprime una parereobbligatorio ma non vincolante. Il Consiglio nel decidere, può legittimamente discostarsi dagli orientamenti espressi dal Parlamento. Il Consiglio può decidere se dopo certo tempo il Parlamento risulti inerte. Se il Consiglio adotta degli emendamenti dopo il parere del Parlamento e questi sono significativi, la Corte Giustizia ha dichiarato che la proposta venga nuovamente inviata al Parlamento. -Procedura di approvazione (o assenso): qui il Parlamento ha molto più potere, per passare una proposta necessita del consenso esplicito del Parlamento (che quindi ha potere di veto implicito ed esplicito). Elemento qualificante di tale procedura è che il Parlamento si esprime solo con o no, non ha potere di emendare. Nei fatti però chiaramente il Parlamento condiziona l'assenso a determinati emendamenti del Consiglio.

LUNEDÌ 14-03 La Commissione fa una proposta, inviata a Parlamento e Consiglio, che procedono alla

prima lettura (in realtà la prima istituzione che si occupa della proposta è il Parlamento). Può succedere che il Parlamento respinga la proposta. Di norma però effettua una posizione in prima lettura che viene inviata al Consiglio. Esso può subito adottare la posizione del Parlamento, respingere la proposta o rigettare la posizione. Se accetta la prima posizione del Parlamento, la proposta passa in prima lettura. Se rigetta la proposta stessa, la procedura finisce infruttuosamente. Può però rigettare la posizione del Parlamento, formulandone una propria, che verrà inviata al Parlamento e alla Commissione. Il Parlamento, di fronte alla proposta del Consiglio e i pareri della Commissione, può respingere la posizione del Consiglio; può accettarla e adottare l'atto (tutto deve avvenire a maggioranza assoluta); può fare nuovi emendamenti, da mandare al Consiglio. Se il Consiglio li accetta, l'atto viene adottato in seconda lettura; se ancora gli emendamenti vengono respinti, i Presidenti del Parlamento e del Consiglio convocano un Comitato di Conciliazione. Il Comitato è mutuato dal diritto tedesco, che interviene quando c'è un impasse tra Camera Alta e Bassa; esso è composto dai componenti del Consiglio (o loro rappresentanti, con il COREPER) e da quelli del Parlamento (in tutto 56 membri, 28 per parte). Se in 6+2 settimane non si raggiunge un accordo, l'atto non viene adottato. Se il Comitato trova un accordo, ci sarà un progetto comune, per l'approvazione del quale si procede ad approvazione con votazione per componenti distinte (richieste le maggioranze qualificate di entrambe le parti); se questo progetto passa, costituisce la base della terza lettura. La proposta torna alle due istituzioni, che possono accettare o respingere il progetto comune, adottando o meno l'atto in terza lettura. Il Parlamento delibera a maggioranza assoluta per emendare, semplice per adottare; il Consiglio a maggioranza qualificata per adottare, unanimità per accettare gli emendamenti del Parlamento in caso la Commissione disapprovi, maggioranza qualificata se approvi.

Si nota che più si va avanti nelle letture, meno importante risulta la Commissione. Tutto ciò è regolato all'articolo 234.

Il Parlamento ha utilizzato solo 5 volte il veto, in modo strategico e al fine di far capire agli interlocutori che esso aveva la stessa posizione delle altre parti.

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La procedura legislativa ordinaria pone particolari incentivi al Consiglio per collaborare con le altre parti, come per l'adozione di emendamenti (maggioranza assoluta per il Parlamento, unanimità per il Consiglio), o sul parere positivo/negativo della Commissione in seconda lettura (se il parere è negativo il Consiglio deve votare all'unanimità per aderire a emendamenti del Parlamento, se positivo, a maggioranza qualificata).

Esistono i triloghi, anche detta riunione tripartita: è un fenomeno sviluppatosi nella prassi applicativa del 234, con riferimento al Comitato di conciliazione. Non è però facile lavorare in 56: essa è una riunione informale alla quale partecipa una "rappresentanza della rappresentanza" delle due parti (Parlamento e Consiglio) e alcuni rappresentanti della Commissione. Il progetto comune è il risultato di negoziazione che avviene nel trilogo (poi da approvare dalla complessità del Comitato).

Negli ultimi vent'anni però i triloghi sono diventati una prassi non solo legata al Comitato, bensì già dalla prima lettura, fin dalla prima presentazione della proposta. Questo pone problemi di trasparenza, nonostante i vantaggi che questa prassi porta con sé. Ai triloghi poi partecipano rappresentanti di Commissione, Consiglio e Parlamento, quelli del Consiglio sotto forma del COREPER, che può creare squilibri istituzionali, in quanto l'istituto ha storicamente spesso disobbedito agli ordini delle sedi nazionali. I rappresentanti del Parlamento sono quelli dei partiti più numericamente consistenti, che esclude quindi i partiti minoritari e di solito euroscettici, trovandosi ad approvare in assemblea un pacchetto preconfezionato.

Se l'atto viene approvato, l'articolo 297 stabilisce una serie di norme a questo riguardo: si parla della firma degli atti, che prevedono l'equiordinazione di Parlamento e Consiglio (al contrario delle procedure speciali, in cui è solo un'istituzione a proporre; di norma il Consiglio).

REVISIONE DEI TRATTATI

Tradizionalmente il tema della revisione dei Trattati era importante ma non poneva problemi giuridici. C'era solo una procedura di modifica dei Trattati, che orbitava intorno alla CIG (Conferenza intergovernativa). Il Trattato di Lisbona individua invece tre diverse procedure: una ordinaria, due semplificate; queste si distinguono sia per l'oggetto (le parti che si possono modificare) sia per il procedimento.

La procedura di revisione ordinaria si articola in tre fasi: quella dell'iniziativa, quella deliberativa e quella relativa alla ratifica e l'entrata in vigore della nuova versione dei Trattati. La fase dell'iniziativa secondo la procedura ordinaria vede una proposta che può essere formulata da: Governi nazionali, Parlamento europeo e Commissione. La proposta è inviata al Consiglio, che renderà edotte le altre parti, e passerà la proposta al Consiglio europeo, che, dopo aver sentito le varie parti, deve decidere se convocare o meno una [Convenzione](decide a maggioranza semplice); se procede alla convocazione, la Convenzione rappresenterà Parlamenti e Governi nazionali, Commissione e Parlamento europeo. Tutto è subordinato alla scelta della CIG. Se il Consiglio decide di emendare a livello esiguo, può decidere di non convocare la Convenzione, ma di procedere esso stesso a formulare il mandato della CIG (decide ciò con l'approvazione del Parlamento europeo). In fase di ratifica, se solo 4/5 sono a favore, bisogna convocare una riunione del Consiglio europeo per comprendere il consenso ampio ma non sufficiente per farlo entrare in vigore.]

La modifica dei Trattati avviene, da un lato, cercando di aggregare in fase deliberativa le componenti politiche più significative nell’assetto istituzionale, nel caso in cui si parli di Convenzioni , con il compito di elaborare una proposta di modifica: per entrare in vigore, la modifica richiede la ratifica in tutti e 28 gli Stati membri.

Il Trattato di Lisbona introduce un regime specifico per alcuni tipi di revisione, in quanto introduce due tipologie di revisione semplificata: la prima riguarda la modifica delle norme di politica dell’UE, contenute nella parte III del TFUE; con questa procedura non è consentito ampliare le competenze dell’Unione, processo che necessita della procedura di revisione ordinaria.

La proposta di modifica può essere elaborata da ciascun Parlamento nazionale, Parlamento

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Europeo o Commissione; la fase di deliberazione è quella in cui si riscontra la semplificazione: non viene convocata la Convenzione, le modifiche vengono elaborate dalla Consiglio all’unanimità, previa consultazione della Commissione e del Parlamento (e della BCE, per misure in ambito economico). Le modifiche devono comunque passare per la ratifica dei Parlamenti nazionali: sostanzialmente il primo ed il terzo passaggio restano invariati, mentre il secondo viene semplificato. Inoltre, si interviene con questa procedura solo in una parte limitata del Trattato di Lisbona.

La seconda tipologia semplificata è quella che in gergo viene chiamata passerella: attraverso questa procedura è possibile operare una modifica del Trattato, nel senso del passaggio dal voto di unanimità a maggioranza qualificata, oppure da procedura di approvazione speciale a quella ordinaria; anche in questo caso non è necessario convocare la Convenzione ed il potere di revisione del Trattato è affidato al Consiglio Europeo. Un’altra differenza sta nel fatto che non vi sia una Conferenza intergovernativa, benché questa sia composta quasi integralmente dagli stessi membri del Consiglio Europeo.

La decisione del Consiglio Europeo all’unanimità è seguita dall’approvazione del Parlamento Europeo a maggioranza assoluta: dopo di ciò, esiste un elemento che sembra semplificare decisamente il procedimento, in quanto non è prevista la ratifica nazionale; al contempo esiste un elemento che complica notevolmente il procedimento, in quanto il progetto di modifica del Trattato debba essere notificata ai Parlamenti nazionali. Ognuno di questi ha tempo 6 mesi per notificare il parere negativo sul ricorso alla passerella ed è sufficiente che un solo Parlamento nazionale eserciti questa prerogativa per bloccare la revisione del Trattato.

Per la procedura di assenso, il passaggio da procedura speciale ad ordinaria, non vi è un’accelerazione sostanziale del procedimento; invece, nella procedura consultiva vi è un grande rallentamento del procedimento, in quanto è necessario mettere d’accordo entrambe le istituzioni.

La fase post-legislativa

La fase post-legislativa vi è dopo l’approvazione di una legge: i testi, spesso necessitano di essere approvati e richiedono delle modifiche in un secondo momento; i testi legislativi vengono formulati in modo superficiale, non dilungandosi nei particolari. Si preferisce spesso promulgare una norma a maglie larghe, in quanto i parlamentari non sono spesso dotati di particolari expertees: si preferisce quindi delegare la definizione dei dettagli ad altre istituzioni.

Quando l’Unione Europea interviene su uno specifico mercato, questa viene ad avere un contatto con misure a rapido rischio di obsolescenza: si cerca quindi di stabilire una legislazione di base, fissando principi validi per un periodo medio-lungo, lasciando le legislazioni a breve periodo sotto l’egida di procedure semplificate.

Gli atti adottati in questa fase sono rilevanti per due ragioni: circa l’ordine quantitativo, la maggior parte degli atti dell’Unione Europea sono di tipo post-legislativo (su 10 atti, 6 sono in fase post-legislativa); la seconda ragione è connessa alla qualità degli atti: per quanto si tratti di atti che si occupano del dettaglio, di specifiche tecniche, … quindi di questioni altamente specializzate, questi sono fortemente intrisi di politicità. Sostanzialmente, è molto semplice incontrarsi sui principi, però sarà necessario verificare il dettaglio, come ad esempio i livelli di soglia per una non pericolosità dell’acqua o dei cosmetici: prima del Trattato di Lisbona, la fase post-legislativa vedeva operare la Commissione con l’assistenza ed il controllo di comitati, rappresentanti i governi nazionali; tipicamente un atto legislativo attribuiva alla Commissione il potere di specificare determinate norme, specificando che la Commissione avrebbe dovuto agire sotto la supervisione dei comitati di esperti rappresentativi dei Governi nazionali: la Commissione agiva secondo 4 procedure, che si differenziavano a seconda del grado di controllo che i Comitati potevano operare nei confronti della Commissione. Nella prassi accadeva che la Commissione formulava le proprie proposte in una logica molto collaborativa con i Comitati: questi quindi non interpretavano il loro ruolo come guardiani, ma piuttosto come esperti collaboratori della Commissione stessa; vi era quindi una logica consensuale, venendosi a creare una comunità epistemica: ciò veniva chiamato “comitologia”.

Nella maggioranza dei casi, Commissione e Comitati trovavano l’accordo: nel 2008, su 2185 pareri richiesti ai Comitati, solo su 7 vi è stato contrasto; al contempo, ciò ha suscitato fondate preoccupazioni. Anzitutto, l’attività dei Comitati era spesso provvisto delle necessarie garanzie di trasparenza: nel momento in cui vi è opacità, è molto semplice per le lobby insediarsi nelle decisioni;

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