Le responsabilità del pubblico dipendente, Appunti di Diritto Moderno

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LA RESPONSABILITA’ CIVILE, AMMINISTRATIVO-CONTABILE E PENALE DEI PUBBLICI DIPENDENTI Il pubblico dipendente nell’esercizio delle proprie funzioni, può astrattamente incorrere in cinque fondamentali responsabilità: • Civile → se arreca danni a terzi, intranei o estranei all’amministrazione, o alla stessa p.a. • Penale → se tiene una condotta delittuosa con effetti pregiudizievoli per l’amministrazione di appartenenza; ricorre quando la trasgressione degli obblighi di servizio costituisce violazione dell’ordine pubblico generale ed è di tale gravità che la legge la contempla come reato • Amministrativo-contabile → se arreca un danno erariale alla p.a. • Disciplinare → se viola obblighi previsti da - c.c.n.l. - da legge - dal codice di comportamento novellato dalla l. n.190 del 2012 • Dirigenziale → per il solo personale dirigenziale che non raggiunga i risultati posti dal vertice politico o si discosti dalle direttive dell’organo politico Tali 5 responsabilità non sono tra loro incompatibili o alternative, in quanto spesso la medesima condotta illecita viola diversi precetti legislativi o contrattuali, originando concorrenti reazioni ad opera dell’ordinamento: 1. si pensi al caso di un dipendente che accetti tangenti per aggiudicare una gara ad una ditta “amica” → tale comportamento configura - un reato (corruzione, art.319 c.p.) - un illecito civile verso le imprese partecipanti non vincitrici danneggiate (art.2043 c.c.) - un illecito amministrativo-contabile (danno erariale da tangente e danno all’immagine della p.a.) - un illecito disciplinare (art.23, co.3, lett.m e art.25, co.5, lett.a del c.c.n.l. Ministeri 1994- 1998 come mod.to dagli art.11 e 13 del c.c.n.l. 1998-2001). 2. Si pensi ancora al dipendente che dopo aver timbrato il badge di ingresso, si allontana dall’ufficio per ore per motivi personali: o - oltre ai risvolti penali (truffa ai danni dello Stato) e disciplinari - si configura anche un illecito amministrativo-contabile (danno da erogazione di retribuzione da parte della p.a. senza fruire di controprestazione). Al contrario, talune condotte, che assumono valenza di illecito penale potrebbero non avere rilevanza civile o disciplinare e viceversa, in quanto i presupposti di ciascun illecito non sono sempre coincidenti: si pensi alla commissione di un illecito civile che non assuma valenza penale in assenza di dolo, oppure alla commissione di un reato che non abbia però arrecato alcun danno patrimoniale a terzi o alla p.a. La Resposabilità Civile L’amministrazione pubblica ed il proprio personale possono pacificamente incorrere, al pari di altri soggetti giuridici, nelle ordinarie forme di responsabilità civile. La responsabilità civile viene comunemente intesa come quella forma di responsabilità che si traduce nel dovere di risarcire il danno arrecato per la lesione della sfera giuridica di un altro soggetto. Sul piano normativo, giurisprudenziale e dottrinale, sono state operate delle fondamentali distinzioni all’interno della “responsabilità civile”, ripartendo in primo luogo quest’ultima nella nota triade: 1) “responsabilità extracontrattuale”: spesso definita responsabilità aquiliana, individua la produzione, dolosa o colposa, di un danno ingiusto ad altri, senza violazione di una preesistente obbligazione, ma frutto della mera inosservanza del generale dovere del neminem laedere (obbligo generico nei confronti dei consociati), e che obbliga a risarcire il danno 8ex art.2043 seg. c.c.); 2) “responsabilità contrattuale”: si configura invece come inadempimento di una preesistente obbligazione tra le parti (obbligo specifico nei confronti del creditore), che comporta l’applicazione delle regole dettate dagli art.1218 ss. c.c.. Per tale responsabilità si ritiene che debba rispondere, la sola p.a. e non anche il dipendente pubblico (che potrebbe rispondere però a titolo extracontrattuale del danno arrecato al terzo creditore) 3) “responsabilità precontrattuale”: applicabile anch’essa alla sola p.a. contraente (e non al singolo dipendente), individua infine le ipotesi di violazione del dovere di non ledere l’altrui libertà negoziale, ovvero delle norme che regolano la fase delle c.d. trattative negoziali la cui inosservanza si traduca in un danno per la controparte vanamente impegnatasi nella negoziazione, da risarcire ai sensi degli art.1337 e 1338 c.c.5 anche davanti al giudice amministrativo nelle materie ad esse devolute. La ratio del coinvolgimento “pecuniario” della pubblica amministrazione in caso di danni arrecati a terzi da propri dipendenti va ricercata nella evidente circostanza che lo Stato e gli altri enti pubblici non possono agire che a mezzo dei propri organi, il cui operato non è di soggetti distinti, ma degli enti stessi in cui essi s'immedesimano: ed è in virtù di tale rapporto organico che la responsabilità derivante dalla loro attività risale appunto alle persone giuridiche pubbliche delle quali sono espressione. Molto raramente venga evocato in giudizio risarcitorio personalmente il dipendente pubblico (civile o militare), preferendo il terzo danneggiato convenire il più solvibile datore di lavoro pubblico16, che poi, all’esito di un pluriennale contenzioso, ha il dovere di rivalersi nei confronti del proprio dipendente segnalando la notitia damni (intervenuta condanna risarcitoria definitiva della p.a. in sede civile o amministrativa) alla Procura della Corte dei Conti o attivando (il che avviene assai raramente) un’azione civile di danni innanzi all’a.g.o Tali forme di responsabilità possono tra loro concorrere quando coesistono i presupposti dell’inadempimento e dell’illecito civile, o la lesione dell’interesse creditorio e di interessi protetti dalla vita di relazione: si pensi al caso di un evento mortale in una struttura sanitaria pubblica per errore di un medico (alla responsabilità extracontrattuale del medico si aggiunge quella contrattuale ed extracontrattuale della struttura). Come detto, al pari di qualsiasi altro soggetto giuridico, anche la pubblica amministrazione, e, nei limiti di seguito precisati, i propri dipendenti, possono incorrere in forme di responsabilità civile. Il vigente quadro normativo, sia a livello costituzionale (art.28 e 113 cost.), sia a livello di fonti primarie (art.2 e 4, l. 20 marzo 1865 n.2248 all. E; art.1218 e art.2043 seg. c.c.; art.22 seg., d.P.R. 10 gennaio 1957 n.38), non prevede alcuna esenzione o privilegio per la pubblica amministrazione qualora arrechi un danno a terzi, intranei o estranei alla p.a., ed anzi si assiste nella nostra realtà giudiziaria, come si preciserà nel prosieguo, ad una progressiva crescita dei giudizi risarcitori nei confronti di enti pubblici, sia innanzi al giudice ordinario, sia innanzi al giudice amministrativo a sèguito delle modifiche introdotte al previgente sistema dall'art. 7, l. 21 luglio 2000 n.2059 e, successivamente, dagli art.30 e 117 del codice del processo amministrativo (d.lgs. 2 luglio 2010 n.10410). Responsabilità Penale Il titolo II del libro II del codice penale è dedicato all’esame dei delitti contro la pubblica amministrazione. Oggetto giuridico di tali reati è il regolare svolgimento ed il prestigio degli enti pubblici e dei soggetti che ad essi appartengono. (continua nei reati contro la P.A), La responsabilità amministrativo-contabile del pubblico dipendente Essa trova oggi la sua unitaria e fondamentale disciplina, sostanziale e processuale, nelle leggi 14 gennaio 1994 n.19 e 20, come novellate dalla legge 20 dicembre 1996 n.639. Essa dopo l'intervenuta « privatizzazione » del rapporto di pubblico impiego grava su tutti i