Lezione delega legislativa, Slide di Diritto Costituzionale

Scarica Lezione delega legislativa e più Slide in PDF di Diritto Costituzionale solo su Docsity! DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza La delega legislativa 1 DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza Oltre che con la legge formale ordinaria del Parlamento, la funzione legislativa dello Stato può essere esercitata dal Governo con l’emanazione dei c.d. “atti aventi forza di legge”. Essi non hanno la forma della legge, ovvero non sono approvati seguendo il procedimento tipico previsto per la legge formale, ma sono ad essa equiparati ed occupano la sua stessa posizione nella gerarchia delle fonti: sono, infatti, fonti primarie dell’ordinamento, capaci di innovare nell’ordine delle norme di rango legislativo. 2 Gli atti con forza di legge del Governo La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza Il primo degli atti con forza di legge del Governo che viene in considerazione nel testo costituzionale è il decreto legislativo delegato di cui all’art. 76 Cost. “L'esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti”. Il decreto legislativo può essere emanato solo in forza di una legge del Parlamento (detta legge di delegazione) che disponga la delega al Governo a disciplinare un determinato oggetto. 5 La delegazione legislativa: i decreti legislativi (art. 76 Cost.) La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza Per quanto riguarda il nesso che lega legge di delega a decreto legislativo, dal punto di vista formale-procedurale la Corte è stata propensa, in un primo momento, a considerare le due fonti come “fasi” che si inseriscono “nello stesso iter”: ciò è chiaro nel momento in cui ha affermato che “la inscindibilità dei cennati momenti formativi dell'atto avente forza di legge si evince anche dalla disposizione dell'art. 77, comma 1” (sent. n. 3 del 1957). Di tal ché, la legge di delega sarebbe stata priva di autonoma efficacia erga omnes e destinata ad esaurire i propri effetti nel rapporto fra delegante e delegato. Solo in un secondo momento la Corte decide di tornare sui suoi passi ed attribuire differente ed autonoma rilevanza alla disposizione parlamentare di delega (sent. n. 224 del 1990). 6 I rapporti tra legge di delega e decreti legislativi La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza La legge di delegazione, secondo il dettato dell’art. 76 Cost., deve essere rivolta al Governo nella sua collegialità (è esclusa la delega ai singoli ministri), deve avere dei contenuti minimi necessari, un oggetto definito ed un termine per l’adempimento oltre il quale la delega perde efficacia. Requisito fondamentale è l’indicazione nella legge-delega dei princìpi e criteri direttivi che serviranno da guida nell’esercizio del potere legislativo delegato. Attraverso l’indicazione dei princìpi e dei criteri, il Parlamento conserva la funzione di determinare l’indirizzo politico e gli obiettivi posti alla base della disciplina delegata, vincolando in tal senso l’operato del Governo. 7 La delegazione legislativa: i decreti legislativi (art. 76 Cost.) La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza Il decreto legislativo trae legittimazione sia dall‘art. 76 della Costituzione, sia dalla legge di delega: di conseguenza la norma delegata può trovarsi a violare direttamente la Carta Costituzionale, oppure indirettamente, per il tramite cioè della legge di delega. La statuizione parlamentare assume così i caratteri di norma interposta e va ad integrare il parametro costituzionale nel giudizio di conformità. 10 L’eccesso di delega La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza Corte cost. sent. 26 gennaio 1957, n. 3. “La norma dell'art. 76 non rimane estranea alla disciplina del rapporto tra organo delegante e organo delegato, ma é un elemento del rapporto di delegazione in quanto, sia il precetto costituzionale dell'art. 76, sia la norma delegante costituiscono la fonte da cui trae legittimazione costituzionale la legge delegata. […] ― l'art. 76, fissando i limiti del potere normativo delegato, contiene una preclusione di attività legislativa, e la legge delegata, ove incorra in un eccesso di delega, costituisce il mezzo con cui il precetto dell'art. 76 rimane violato. La incostituzionalità dell'eccesso di delega, traducendosi in una usurpazione del potere legislativo da parte del Governo, é una conferma del principio, che soltanto il Parlamento può fare le leggi”. 11 L’eccesso di delega La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza Vengono così fatte cadere tutte quelle ricostruzioni che vedevano il Giudice costituzionale competente solo in caso di violazione diretta della Costituzione o volevano un controllo di costituzionalità sulla legislazione delegata di tipo diffuso (Zagrebelsky). Secondo questa ipotesi ricostruttiva andrebbe infatti riconosciuta competenza al giudice comune di annullare e disapplicare la normativa eccedente la delega; senza trascurare però i rischi insiti in un‘eventuale rimessione ad un circuito diffuso di valutazioni che investono scelte di politica legislativa di rango primario 12 L’eccesso di delega La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza Pur essendo atti del Governo, i decreti legislativi non sono sottoposti al controllo di legittimità della Corte dei conti di cui all’art. 100 Cost. 15 I limiti di competenza, oggetto, tempo, contenuto e forma La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza c) limite temporale: “per tempo limitato”, dice l’articolo 76, il che non impedisce peraltro che il Governo possa provvedere con più atti successivi, purché entro il termine ultimo stabilito nella delega, e che abbia anche la facoltà di abrogare, sempre entro tale termine, con atti successivi suoi atti precedenti; il Governo è tenuto ad informare periodicamente le Camere sui criteri di organizzazione dell’esercizio della delega e, inoltre, se il termine finale eccede i due anni, deve richiedere il parere delle Camere sugli schemi dei decreti delegati (art. 14, co. 4, legge n. 400 del 1988); 16 I limiti di competenza, oggetto, tempo, contenuto e forma La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza E’ possibile far coincidere il termine con una data fissa del calendario, oppure con il verificarsi di un evento certo nell‘an ma incerto nel quando. Nella prassi viene adottata frequentemente quest‘ultima modalità: in particolare si usa ricollegare il termine con l‘entrata in vigore della legge di delega. La Corte non è competente a sindacare il carattere eccessivo della durata del termine, in quanto la fissazione del termine rientra nelle scelte politiche dell‘organo delegante. 17 I limiti di competenza, oggetto, tempo, contenuto e forma La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza Legge n. 400 del 1988, art. 14, comma 2: L’emanazione del decreto legislativo deve avvenire entro il termine fissato dalla legge di delegazione; il testo del decreto legislativo adottato dal Governo è trasmesso al Presidente della Repubblica, per la emanazione, almeno venti giorni prima della scadenza. 20 I limiti di competenza, oggetto, tempo, contenuto e forma La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza Legge n. 400 del 1988, art. 14, comma 4: In ogni caso, qualora il termine previsto per l’esercizio della delega ecceda i due anni, il Governo è tenuto a richiedere il parere delle Camere sugli schemi dei decreti delegati. Il parere è espresso dalle Commissioni permanenti delle due Camere competenti per materia entro sessanta giorni, indicando specificamente le eventuali disposizioni non ritenute corrispondenti alle direttive della legge di delegazione. Il Governo, nei trenta giorni successivi, esaminato il parere, ritrasmette, con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni, i testi alle Commissioni per il parere definitivo che deve essere espresso entro trenta giorni.) 21 I limiti di competenza, oggetto, tempo, contenuto e forma La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza d) limite di contenuto: gli “oggetti definiti” di cui parla l’art. 76 Cost. stanno ad indicare una determinazione ben chiara e non equivoca dell’ambito di materia della delegazione, anche se la delega può riferirsi ad una pluralità di oggetti distinti, suscettibili di separata disciplina. 22 I limiti di competenza, oggetto, tempo, contenuto e forma La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza Legge n. 400 del 1988, art. 14, comma 3: Se la delega legislativa si riferisce ad una pluralità di oggetti distinti suscettibili di separata disciplina, il Governo può esercitarla mediante più atti successivi per uno o più degli oggetti predetti. In relazione al termine finale stabilito dalla legge di delegazione, il Governo informa periodicamente le Camere sui criteri che segue nell’organizzazione dell’esercizio della delega. 25 I limiti di competenza, oggetto, tempo, contenuto e forma La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza La Corte costituzionale è stata chiamata raramente a pronunciarsi in merito ad eccessi di delega dovuti da “esorbitanza dall‘oggetto”. Il suo sindacato verte, perlopiù, sul mancato rispetto di principi e criteri direttivi (v. infra). 26 I limiti di competenza, oggetto, tempo, contenuto e forma La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza d) limite alla discrezionalità: il Governo può legiferare solo rispettando i “princìpi” e i “criteri direttivi” postigli dal Parlamento; la prassi più recente tende a definire in modo ampio i limiti della discrezionalità del Governo, nell’attuare i princìpi ed i criteri direttivi fissati dal Parlamento, ma recupera il controllo sull’operato del Governo, imponendo procedure di consultazione di apposite commissioni parlamentari, prima dell’emanazione dei decreti legislativi; 27 I limiti di competenza, oggetto, tempo, contenuto e forma La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza E’ più realistico considerare che, salvo il caso di carenza assoluta di principi e criteri direttivi, il Parlamento delegante mantenga un certo ambito di discrezionalità nella specificazione dei limiti politici cui assoggettare il Governo. Mentre la Corte si è trovata più volte a constatare come ampi riferimenti a mere finalità siano “sufficientemente specific(i) per soddisfare l‘esigenza di determinatezza che un criterio direttivo deve possedere per non essere in contrasto con l‘articolo 76 Cost.” (sent. n. 50 del 2005), ricorrendo spesso a simili argomentazioni apodittiche. Ulteriore conseguenza è che la stessa Corte non disponga di chiari parametri di riferimento – cioè norme interposte - cui rapportare la normativa delegata. 30 I limiti di competenza, oggetto, tempo, contenuto e forma La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza Per questi motivi la Corte tende a concentrare il proprio scrutinio e le pronunce di illegittimità prevalentemente sul decreto legislativo e non sulla legge di delega. Solamente in un caso (sent. n. 280 del 2004) la Corte ha dichiarato l’illegittimità di una disposizione di delega. 31 I limiti di competenza, oggetto, tempo, contenuto e forma La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza La Corte ha più volte rimarcato la relazione fra discrezionalità del legislatore delegato ed ampiezza di principi e criteri direttivi. Ad una dettagliata articolazione di principi e criteri direttivi fa riscontro un minore margine di libertà del Governo, mentre ad una più labile formulazione di tali limiti corrisponde un maggiore margine di manovra del legislatore delegato. Solo nel periodo relativamente recente, la Corte ha lasciato intendere di voler vincere la sua naturale prudenza, giudicando che la mancanza di principi e criteri direttivi comporti una ridotta capacità innovativa della normativa delegata, secondo una “lettura minimale”. 32 I limiti di competenza, oggetto, tempo, contenuto e forma La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza Parallelamente all‘indebolimento dei tradizionali requisiti strutturali le leggi di delega hanno poi cominciato a prevedere limiti “ulteriori” ai quali il Governo deve attenersi nel formulare i decreti delegati. Ciò che si perde nella predeterminazione dei limiti “necessari” viene così recuperato attraverso una serie di aggravamenti procedurali. Il più rilevante fra essi può essere considerato l‘obbligo di ricevere atti consultivi da parte delle Commissioni parlamentari o il coinvolgimento di altri soggetti nella fase di elaborazione degli schemi di decreto. E‘ in questi ulteriori passaggi che avviene quell‘attività di “negoziazione” che caratterizza il procedimento delegato. 35 I limiti “ulteriori” La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza La generalità delle leggi di delega inoltre prevede la possibilità di adottare deleghe “integrative e correttive” dei decreti già emanati, sulla base di un “prolungamento” del termine previsto per la delega originaria. Viene così instaurato un rapporto di intenso dialogo fra Parlamento e Governo, che va oltre i termini con i quali è stato inizialmente impostato. Un procedimento strutturato per natura in due fasi (legge di delega e decreto legislativo), assume così le caratteristiche di un procedimento “polifasico” nel quale, ad una legge di delega ed uno o più decreti legislativi “primari”, possono seguire uno o più decreti legislativi “integrativi e correttivi”. 36 I limiti “ulteriori” La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza La generalità delle leggi di delega inoltre prevede la possibilità di adottare deleghe “integrative e correttive” dei decreti già emanati, sulla base di un “prolungamento” del termine previsto per la delega originaria. Viene così instaurato un rapporto di intenso dialogo fra Parlamento e Governo, che va oltre i termini con i quali è stato inizialmente impostato. Un procedimento strutturato per natura in due fasi (legge di delega e decreto legislativo), assume così le caratteristiche di un procedimento “polifasico” nel quale, ad una legge di delega ed uno o più decreti legislativi “primari”, possono seguire uno o più decreti legislativi “integrativi e correttivi”. 37 I limiti “ulteriori” La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza Vizi delle deleghe integrative e correttive: - Contrarietà al principio di istantaneità della delega legislativa; - Portata della “integrazione e correzione”: se alla previsione di un potere di correzione ed integrazione venisse riconosciuta sostanzialmente la valenza ampia di un potere di modifica della normativa già emanata, con la possibilità quindi di sovrapporre o aggiungere disposizioni ulteriori, l‘esercizio della delega integrativa e correttiva non risulterebbe differente rispetto a quello della delega principale. Viceversa, in base ad un’accezione più ristretta di “integrare e correggere”, il Governo non avrebbe più la possibilità di mettere in discussione le scelte politiche di fondo effettuate con il primo intervento riformatore, ma dovrebbe limitarsi ad apportare meri interventi integrativi e correttivi delle scelte già espresse. 40 I decreti integrativi e correttivi La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza Vizi delle deleghe integrative e correttive: - Sostanziale “marginalizzazione” del Parlamento, con la facoltà riconosciuta all‘Esecutivo di intervenire ripetutamente senza che vi sia la necessità di ulteriori autorizzazioni da parte delle Camere. - La possibilità di correzione costituirebbe una “scusante” per il Governo, che potrebbe concedersi di essere maggiormente approssimativo nella prima decisione. - La provvisorietà - o meglio la precarietà - assunta dal decreto principale si tradurrebbe quindi in un grave pregiudizio, non solo per la qualità della normazione, ma soprattutto per la certezza del diritto. 41 I decreti integrativi e correttivi La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza La giurisprudenza costituzionale la riguardo: - In una prima fase è possibile solo cogliere qualche sporadico accenno circa i confini del potere correttivo: così nella sentenza n. 58 del 1985, dove si sottolinea che “il decreto legislativo di più fresca data si appalesa come la necessaria integrazione del meno recente”. Nella sentenza n. 422 del 1994, con l‘affermare che “al legislatore delegato è consentito in linea di massima anche l'utilizzazione frazionata e ripetuta di una stessa delega, purchè nel rispetto dell'art. 76 della Costituzione”, la Corte sembrerebbe ritenere sufficiente il rispetto dei requisiti posti nella legge di delega, senza rinvenire differenze fra esercizio della delega principale e momento correttivo. 42 I decreti integrativi e correttivi La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza La funzione stessa del parere parlamentare ha risentito del concreto atteggiarsi dei rapporti fra Parlamento e Governo, oscillando fra la necessità di un controllo di legittimità costituzionale (nel senso di una corrispondenza delle disposizioni governative all‘atto delegante) ed il tentativo di condizionare i contenuti dei decreti legislativo, indirizzando l‘attività normativa del Governo o proponendosi come vero e proprio colegislatore. 45 I pareri delle Commissioni parlamentari La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza La Corte Costituzionale non ha mai fornito una definizione dei pareri parlamentari in oggetto, evitando quindi di sciogliere la questione del valore giuridico che questi concretamente assumono. Tradizionalmente il parere viene considerato soltanto come obbligatorio ma non vincolante. La responsabilità cui il Governo andrà incontro sarà perciò esclusivamente di tipo politico e le conseguenze potranno ripercuotersi solo sul rapporto fiduciario. La Corte, pur non potendo considerare il contenuto del parere come parametro nel giudizio di costituzionalità ed avendo escluso che possa svolgere funzioni di interpretazione autentica. 46 I pareri delle Commissioni parlamentari La delega legislativa DIRITTO COSTITUZIONALE SPECIALE (FONTI) A.A. 2013/2014 - Prof. Andrea Cardone Dipartimento di Scienze giuridiche - Corso di laurea Magistrale in Giurisprudenza I regolamenti parlamentari trascurano di disciplinare esaustivamente tali meccanismi. L‘esame dello schema di decreto delegato si apre con una relazione svolta dal relatore, cui segue una discussione generale e la presentazione di una proposta di parere da questi formulata. La procedura si conclude con una votazione della proposta del relatore e, ove questa non raccolga la maggioranza dei voti, con la votazione di una proposta di minoranza. La procedura semplice e poco formalizzata descritta è però risultata insoddisfacente, specie per la necessità di assicurare un ruolo attivo agli altri membri della Commissione. Si è da tempo sviluppata una prassi alternativa per la quale, alla richiesta degli altri membri di apportare modifiche alla relazione, le eventuali proposte ricevono un trattamento analogo a quello riservato nel procedimenti legislativo agli emendamenti: le modifiche vengono così poste in votazione una dopo l‘altra, prima della proposta del relatore. 47 I pareri delle Commissioni parlamentari La delega legislativa