Organizzazione Pubblica Amministrazione (Cerulli Irelli), Sintesi di Diritto Amministrativo
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Organizzazione Pubblica Amministrazione (Cerulli Irelli), Sintesi di Diritto Amministrativo

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Organizzazione della P.A. e rapporto con la politica
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CONCETTO DI PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Nella parola amministrazione si insediano numerosi significati, i principali sono due: amministrazione inteso some attività, amministrazione intesi come soggetti. P.a.→ soggetto p.a.→ attività

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE SOGGETTO: L’ORGANIZZAZIONE

Organizzazioni pubbliche deputate all’esercizio dell’amministrazione come attività; sono individuate dalla legge in quanto si organizzano in modo differente da quelle di diritto comune seguendo invece le norme di diritto pubblico. In alcuni casi si identificano con i pubblici poteri ; in altri casi solo alcune organizzazioni possono in ambito statale dirsi pubblica amministrazione in quanto possono essere deputate ad altre funzioni di governo. A volte hanno personalità giuridica (pubblica) in altri casi no, dove sono parti di una organizzazione più ampia che ha personalità giuridica: lo Stato. Al di là dei pubblici poteri vi sono altre P.a. dotate di personalità giuridica che sono gli enti pubblici (sono sempre emanazione dello Stato o di altro pubblico potere). Che cosa è un organizzazione? Questa è una nozione sociologica che corrisponde ad un insieme coordinato di uomini e mezzi destinato allo svolgimento di determinati compiti. Le organizzazioni sono sempre serventi di interessi collettivi. Possono essere più o meno complesse, strutturate in strutture minimali interne che costituiscono organizzazioni dentro le organizzazioni, questo sono gli uffici intesi come una componente dell’organizzazione complessiva. Ogni ufficio si identifica nei suoi compiti e ha una sua responsabilità; nelle organizzazioni più complesse gli uffici sono suddivisi in altri uffici. Si ha una organizzazione in modelli piramidali, i modelli possono sempre essere semplificati. Si pone sempre un problema di rapporti che devono coesistere per il raggiungimento di un fine, questi sono i cd rapporti intersoggettivi. I rapporti intersoggettivi possono essere di due tipi: -rapporti orizzontali che si hanno tra i vari uffici, questo rapporto è di pariordinazione; -rapporti verticali che si hanno tra uffici sovrapposti o sottoposti, questo rapporto può essere sovraordinazione o subordinazione. Nell’ambito di questi modelli si pongono dei problemi di interazione: nei rapporti di pariordinazione si ha il coordinamento; nei rapporti di sovraordinazione e subordinazione opera la gerarchia. Il compito complessivo dell’organizzazione è definito come missione (insieme di compiti attribuiti a ciascuna organizzazione), la missione si ha anche per gli uffici e la sommatoria delle missioni dei vari uffici da la missione della organizzazione. Nell’ambito di una organizzazione i compiti di ogni ufficio confluendo nel compito globale necessitano di una coerenza nell’ambito dell’organizzazione, a tal fine è sempre presente un disegno organizzativo che disponga gli uffici e le relazioni di ogni ufficio. Gli uffici fondamentalmente sono di due tipi: -meri uffici che rilevano solo internamente all’organizzazione; -uffici organi che esprimono atti giuridici produttivi di effetti verso l’esterno in virtù del rapporto organico (volontà dell’ente). Per gli uffici organi si pone il problema delle modalità con cui si produce la sua volontà e il problema di individuare le persone fisiche che sono titolari dei potere dell’ufficio. La titolarità dell’organo ha il fine di poter individuare il soggetto. Gli organi si individuano in: -organi monocratici dove il titolare è una sola persona fisica (rettore dell’università); -organi collegiali dove la titolarità è affidata a una pluralità di persone fisiche chiamate a operare come collegio. Qui si pone il problema di esprimere una volontà unitaria del collegio, attraverso le regole della collegialità si riesce a concretizzare una volontà unitaria (questo è un problema che rileva solo per l’organo e non per i meri uffici). Per gli organi si pone sempre il problema della titolarità formale, questa titolarità è retta da regole giuridiche precise che servono all’individuazione delle persone fisiche. Anche per il mero ufficio c’è il problema di determinare le persone fisiche preposte ma in questo caso il rilievo è meramente

interno in quanto i suoi uffici non producono effetti esterni, in ciò si identifica la preposizione delle persone fisiche ai meri uffici. In ogni organizzazione si pongono due problemi: problematica del personale e problematica delle risorse finanziarie (contabilità); queste sono le due parti della legislazione delle organizzazioni. Legislazione che cambia a seconda che siamo di fronte a una organizzazione pubblica o privata in quanto le regole applicabili sono differenti (es. lavoro pubblico e lavoro privato). Come s’identifica un’organizzazione pubblica:

1) si ha un’organizzazione pubblica quando ad essa si applica una disciplina differenziata rispetto a quella del diritto comune, questa disciplina è formata da norme di diritto pubblico, questo è il fenomeno della predeterminazione normativa (comma 4 bis art 17 della l. 400/1988 come modificato dalla l. 59/1997). L’oggetto delle organizzazioni di governo è sottoposta a normazione (indipendentemente dal fatto che sia di carattere legislativo o normativo) ascritte al diritto pubblico e tutte cogenti

2) le organizzazioni pubbliche per quanto concerne la loro organizzazione (il personale e la contabilità) sono disciplinate dalla legge, art. 97 Cost., non significa che siano rette esclusivamente dalla legge ma una parte dell’organizzazione lo è, la parte che non è disciplinata dalla legge è disciplinata dal regolamento. La normazione regola l’organizzazione sotto molteplici punti di vista, prevedendone anche la missione complessiva e la missione dei singoli uffici Da questo elemento il carattere della rigidità delle organizzazioni pubbliche.

Si hanno due nozioni fondamentali, una riguardo alla organizzazione e una riguardo agli organi: la legge individua la missione complessiva dell’organizzazione definendola attribuzione questo concetto è importante quando rileva che un atto rientra o meno nelle attribuzioni di una organizzazione per portarlo o meno alla sua nullità; altro concetto è quello relativo all’organo e chiamato competenza, esso implica i compiti e le funzioni attribuiti nell’ambito dell’organizzazione ai singoli organi che la compongono (in ambito universitario è il consiglio di facoltà l’organo competente a riempire un posto in una cattedra resosi libero e non un altro organo); ogni organo ha le sue competenze. Per i meri uffici non si può parlare di competenza perché non sono dotati di rilevanza esterna (Art 97 Cost.). Nell’ambito delle organizzazioni vi sono rapporti che interagiscono tra loro e occorre assicurare una certe coerenza globale nei rapporti di tipo verticale come in quelli di tipo orizzontale. I rapporti verticali sono condizionati da due attività: l’ordine dove si determina in toto l’attività dell’ufficio subordinato il quale non può far a meno di adempiere, questo sistema è tipico delle organizzazioni gerarchizzate; la direzione dove il sovraordinato da indicazioni al subordinato che ha comunque una vasta discrezionalità sui mezzi, questo strumento costituisce il tessuto connettivo di tutta la p.a. Per quanto riguarda i rapporti orizzontali l’attività svolta è il coordinamento che spesso viene attribuito ad un ufficio di equiparazione che però non vincola gli altri uffici che sono liberi o meno di aderire alle indicazioni di questo particolare e distinto ufficio (es. il preside nei confronti dei professori nella organizzazione dell’università). Nelle organizzazioni pubbliche ciascun organo ha la sua competenza, è cioè titolare di una serie di poteri e facoltà di tipo giuridico. Ciò implica che è quell’organo che deve provvedere a quel determinato atto, tuttavia vi sono degli strumenti per derogare la competenza, questi strumenti sono essenzialmente tre:

1. AVOCAZIONE dove il titolare della competenza subisce una avocazione dei poteri da parte dell’ufficio sovraordinato , questo istituto è però ormai desueto ma si trova ancora spesso nelle organizzazioni gerarchizzate;

2. DELEGAZIONE un organo attribuisce per un dato periodo la sua competenza ad un altro organo sovra/para ordinato attraverso un atto amministrativo chiamato delega. Il delegante mantiene un potere di direzione e di revoca ogni qual volta lo voglia. Questo strumento è fortemente usato (es. sono i Ministeri senza portafoglio che hanno una delega da parte del Presidente del Consiglio ). Il responsabile nei confronti di terzi è il delegante, salvo i particolari dell’antico istituto della delega di firma che è una delega che si esprime

dall’interno dello Stato dove la si delega solo la firma e non il contenuto dell’atto, in questo particolare caso la responsabilità è del delegante

3. SOSTITUZIONE questo istituto ha avuto applicazione anche in Costituzione all’art 120, 2° comma. Si tratta di emanare atti dovuti per legge da parte di un determinato organo amministrativo che non viene emanato, in tal caso l’organo subordinato ha il potere (dovere) di sostituirsi all’organo inadempiente e adottare quell’atto stesso. Elementi necessari per usufruire di questo istituto sono: la doverosità dell’atto, l’inadempienza, l’accertamento con diffida dell’inadempienza.

Rapporto tra politica e amministrazioneNelle organizzazioni pubbliche si è instaurato un principio di distinzione tra competenze proprie degli organi di direzione politica e la competenza degli organi burocratici. Le organizzazioni pubbliche con competenze politiche hanno una titolarità scelta dalla collettività, sia direttamente che indirettamente, attraverso pubbliche elezioni e per questo sono organi a titolarità politica. A fianco a questi abbiamo altri organi a titolarità professionale (generalmente scelti in base a pubblici concorsi). Questa distinzione è propria dei pubblici poteri, in altre organizzazioni la distinzione non è predicabile o comunque si connota diversamente. A tal fine rilevante è il T.U. sul pubblico impiego n° 165 del 2001 dove si è stabilito il principio di distinzione tra gli organi di direzione politica (funzioni di programmazione, indirizzo e controllo) e le organi professionali (funzione di gestione amministrativa) rendendo così distinti gli ambiti di applicazione.

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