Riassunto Stiglitz vol.2 per Scienza delle finanze, Appunti di Scienza Delle Finanze. Università degli Studi di Pavia
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Riassunto Stiglitz vol.2 per Scienza delle finanze, Appunti di Scienza Delle Finanze. Università degli Studi di Pavia

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Riassunto del libro Stiglitz, "Economia del settore pubblico" vol.2, ed. 2003, limitatamente ai capitoli 1,2,3,4,5,6,7 indicato per lo studio teorico della materia Scienza delle finanze.
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Scienza delle finanze

Stiglitz vol.2

Capitolo I

Il settore pubblico in pratica Un tema centrale di dibattito nei sistemi ad economia mista è quale sia la dimensione giusta del settore pubblico.

Secondo alcuni esso è troppo ampio, altri ritengono che sia troppo piccolo.

La posizione che si assume nel dibattito è che il settore pubblico sia troppo ampio, ciò è visibile, ad esempio, nel bilancio dello Stato italiano odierno e in riferimento ad anni precedenti.

1. Aggregati della finanza pubblica nelle statistiche e nei documenti ufficiali italiani

Una prima definizione di settore pubblico è quella basata su un’interpretazione funzionale, secondo cui appartengono al settore pubblico i soggetti che producono servizi non commerciabili e/o intervengono nel processo di ridistribuzione del reddito.

Su questa interpretazione si basa la definizione di Amministrazioni pubbliche (AP), che si trova nella contabilità nazionale.

L’aggregato delle AP si compone di 3 sottosettori:

1. Amministrazioni centrali: I Ministeri e gli organi costituzionali, gli Enti centrali come la Cassa Depositi e Prestiti, ANAS, CRI, CONI, CNR, ISTAT, ISAE.

2. Amministrazioni locali: gli Enti pubblici con competenza limitata a una parte del territorio come ASL, ospedali pubblici, università.

3. Enti di previdenza: le unità istituzionali che erogano prestazioni in denaro e in natura come INPS, INAIL, INPDAP.

I conti della AP sono elaborati dell’ISTAT e presentate in varie pubblicazioni come l’Annuario di contabilità nazionale.

Il totale delle uscite AP rappresenta una misura usata dalla spesa pubblica.

Una seconda interpretazione è quella istituzionale che considera la natura dei soggetti, non le funzioni.

Le definizioni di settore pubblico che si rifanno a questa interpretazione sono idonee se si prende in esame:

• i problemi come la copertura del fabbisogno finanziario,

• la gestione della politica monetaria.

Nei documenti ufficiali compaiono due aggregati che si possono ricondurre a questa definizione, essi sono:

1. il Settore statale: è molto vasto e include le unità inserite nel bilancio statale, come le Amministrazioni centrali.

2. il Settore pubblico: meno vasto e secondo la definizione della Banca d’Italia comprende le Amministrazioni pubbliche, le aziende regionalizzate e municipalizzate e altre.

2. Tipologie di attività pubblica

Il ruolo primario dello Stato è fornire la struttura giuridica per permettere le transazioni economiche.

Possiamo dividere le attività del settore pubblico in 4 categorie:

1. La produzione dei beni e servizi

2. Le attività di regolamentazione e di sovvenzione dei produttori privati

3. L’acquisto di beni e servizi

4. La ridistribuzione del reddito (pagamenti)

I pagamenti che trasferiscono denaro da un individuo ad un altro sono chiamati trasferimenti.

Come già detto è un’ importante attività dello Stato formare una adeguata struttura giuridica all’interno della quale gli individui possono impegnarsi in transazioni economiche.

Questo è possibile solo alla presenza di leggi e quindi di un ordinamento giuridico, senza questo solo l’uso della forza potrebbe aiutare gli individui ad arricchirsi.

In Italia il ruolo fondamentale del Settore pubblico è la produzione di beni e servizi.

Possiamo dire che tra i paesi industrializzati l’ambito dell’intervento pubblico è variabile.

Questa variazione tocca anche i processi di Nazionalizzazione e Privatizzazione.

Nei settori in cui lo Stato non è né produttore né consumatore esso ha effetto sulle decisioni dei produttori privati mediante sussidi, imposte dirette o indirette e regolamentazioni.

Lo Stato può sostenere la produzione privata in vari modi attraverso:

Trasferimenti alle imprese: i pagamenti effettuati senza contropartita di beni e servizi. Sono classificati nel conto economico come contributi alla produzione e agli investimenti.

Spese fiscali: fanno parte del sistema delle imposte e dei contributi sociali, come ad esempio le borse di studio o un sussidio per dei macchinari in una aziende. Questi contributi appaiono come spesa pubblica.

Sussidi nascosti: non sono evidenziati dalle statistiche. Possono essere un dazio sulle importazioni o il meccanismo del pensionamento anticipato.

Regolamentazione dell’impresa privata: lo Stato regolamenta le imprese per la salvaguardia dei lavoratori, dei consumatori e per far funzionare al meglio i mercati, lo fa attraverso Statuti (Statuto dei diritti dei lavoratori) e Ministeri (Ministero dell’economia e delle finanze). Possiamo menzionare anche le deregolamentazioni.

Ogni anno il settore pubblico acquista beni e servizi ed effettua investimenti atti al funzionamento della macchina amministrativa e alla produzione dei servizi pubblici (difesa, istruzione, sanità, ecc). Gli investimenti fissi includono la costruzione di opere pubbliche.

Un’altra delle attività più importanti del settore pubblico è la ridistribuzione del reddito, ovvero il trasferimento di risorse da un gruppo sociale ad un altro.

I programmi di spesa ridistributiva sono classificati in 2 grandi categorie:

1. Programmi di assistenza pubblica, erogano prestazioni a quei cittadini abbastanza poveri da averne diritto

2. Le assicurazioni sociali, offrono prestazioni ai lavoratori in pensione, invalidi, disoccupati e malati

Inoltre le spese ridistributive possono essere di vario genere, come:

Spesa sanitaria, che non rientra tra le assicurazioni sociali. La riforma del 1978 ha istituito il Servizio Sanitario Nazionale che estende l’assistenza all’intera popolazione. I programmi della spesa sanitaria erogano prestazioni in natura ovvero bene e servizi erogati gratuitamente.

le prestazioni sono di due tipologia:

a) Assistenza ospedaliera in istituti pubblici,

b) Farmaci, cure mediche generiche e specialistiche e assistenza ospedaliera privata.

Spesa assistenziale, i programmi di questa spesa assumono due forma diverse:

a) Programmi che erogano direttamente denaro ai beneficiari,

b) Erogazione di specifici beni e servizi attraverso prestazioni in natura.

Circa l’80% della spesa assistenziale è erogato sotto forma di prestazioni sociali in denaro.

Spesa previdenziale, rientrano i programmi delle assicurazioni sociali che erogano prestazioni in denaro ai lavoratori con reddito ridotto a causa di eventi esterni.

Questi programmi riguardano l’assicurazione di vecchiaia, invalidità e superstiti, contro gli infortuni sul lavoro, contro la malattia e le prestazioni dei lavoratori con carichi familiari.

Programmi implicitamente ridistributivi, lo Stato influenza la distribuzione del reddito non solo con trasferimenti diretti ma anche con effetti indiretti, che rappresentato questi programmi, come ad esempio i sussidi a chi possiede un reddito inferiore ad un livello, i dazi e i contingenti.

La spesa pubblica è spesa per trasferimenti: le prestazioni sociali, i contributi alla produzione e agli investimenti, gli interessi e altri valori che rappresentano il 60% del totale.

I redditi da lavoro dipendente, i consumi intermedi e gli investimenti fissi rappresentano il 40% del totale

La gestione dei programmi di spesa pubblica è affidata a una pluralità di istituzioni.

Lo Stato e le Amministrazione centrale non hanno sempre un ruolo primario (di solito 1/3 della spesa pubblica) che spesso è lasciato ad Enti di previdenza di Regioni, Provincie, Comuni ed altre Amministrazioni locali (2/3 della spesa pubblica).

Ciò ovviamente vale anche per il sistema italiano.

3. Rappresentazioni della dimensione del settore pubblico in Italia

L’impatto del settore pubblicosull’economia privata non dipende solo dalla spesa pubblica ma anche dalle politiche delle entrate e delle regolamentazioni.

Non esiste un numero preciso per dare un’indicazione dell’effetto del settore pubblico sull’economia.

Gli economisti usano un indicatore ovvero l’Ammontare delle spese pubblica in rapporto alla dimensione del sistema economico.

Per indicare la dimensione complessiva del sistema economico usiamo il PIL (Prodotto interno lordo), il quale misura il valore di tutti i beni e servizi prodotti dall’economia nel corso di un anno.

Il rapporto tra spesa pubblica e PIL serve per rappresentare la dimensione del settore pubblico e per descrivere l’andamento della spesa nel tempo.

In Italia nel corso degli ultimi 50 anni la spesa pubblica è crescita in maniera intensa, ad esempio: nel 1951 era pari al 24% del PIL, fino ad arrivare al 1993 con il 57,6%. Dal 1994 vi sarà una fase discendente fino ad arrivare in salita al 48,8% PIL nel 2003.

4. Entrate pubbliche

Lo Stato impone una serie di tributi.

Le entrate fiscali sono classificabili in 3 categorie:

1. Le imposte dirette, che tassano il reddito o il patrimonio.

2. Le imposte indirette, che colpiscono la produzione, il trasferimento o il consumo dei beni.

3. I contributi sociali, che gravano sui redditi da lavoro e sono destinati al finanziamento della previdenza.

Il Italia il gettito di queste fonti rappresenta la totalità delle entrate delle AP.

Le entrate tributarie in senso stretto (imposte dirette e indirette) comprendo molti tipi di prelievo, ricordiamo 6 tributi:

• Imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF)

• Imposta sul valore aggiunto (IVA)

• Imposta regionale sulle attività produttive (IRAP)

• Imposta sui redditi delle persone giuridiche (IRPEG)

• Imposta sugli oli minerali e sui loro derivati

• Imposte sostitutive sugli interessi e redditi da capitale

L’IVA, l’IRAP e le imposte sugli oli sono dirette, gli altri indirette.

5. Finanziamento in disavanzo delle spese

Il disavanzo è l’eccedenza delle spese effettuate in un determinato periodo di tempo sulle entrate raccolte.

Il valore cumulato dell’indebitamento annuo di un’impresa, di una famiglia o del settore pubblico in un anno costituisci il suo debito.

Essi non si possono indebitare all’infinito per finanziare i disavanzi, se il debito supera una certa soglia si è costretti a dichiarare banca rotta. Ovviamente vi è differenziazione nel caso si tratti di impresa pubblica o privati.

Il valore in termini monetaridel debito aumenta ogni anno di un ammontare pari a quello del disavanzo registrato in quel periodo. Il valore del debito dipende dalla variante dell’inflazione.

Se noi esprimiamo il debito pubblico in percentuale del PIL eliminiamo l’inflazione.

Partendo dal presupposto che il debito man mano si eleva, possiamo dire che la causa originaria di questo processo di crescita può essere ricercata nel disavanzo primario: la differenza tra spese al netto degli interessi e le entrate (spese netto interessi – entrate).

Capitolo II

Analisi della politica di spesa Fin dai primi anni 90 i settori dell’intervento pubblico di molte economie occidentali, come quella italiana e statunitense, sono state riformate nell’ambito della spesa per la protezione sociale attraverso tagli o espansioni di programmi.

Nei programmi di spesa pubblica è importante la responsabilità degli organi esecutivi e legislativi.

Negli USA, ad esempio, ricordiamo il processo di rule making.

L’analisi della spesa pubblica è suddivisa in 8 fasi:

1. L’origine del programma

2. I fallimenti del mercato che il programma vuole correggere

3. Le possibili forme alternative di intervento pubblico

4. Le caratteristiche specifiche di un programma

5. Le reazioni del settore privato

6. I trade-off tra equità ed efficienza

7. Gli obiettivi della politica pubblica

8. Il processo politico

1. Origine del programma

È utile iniziare l’analisi di un programma pubblico partendo dalla sua storia e dalle circostanze nelle quali esso viene introdotto.

2. Fallimento del mercato

Il secondo passo dell’analisi è accostare una necessità di riforma ad uno o piùfallimenti del mercato, come: concorrenza imperfetta, beni pubblici, esternalità, mercati incompleti e informazione imperfetta.

Anche se l’economia è efficiente in senso paretiano, esistono 2 motivazioni per l’intervento pubblico:

1. Il caso in cui la distribuzione del reddito non sia equa.

2. Il caso in cui la percezione personale del proprio benessere sia inappropriato o inadeguato.

Per queste concezioni è utile portare alla luce la distinzione tra:

Merit goods, beni meritori il cui consumo deve essere incoraggiato dall Stato.

Merit bads, beni non meritori il cui consumo va scoraggiato o proibito.

In ogni caso la verifica dell’esistenza o meno di un fallimento del mercato rappresenta un punto essenziale per la scelta di un obiettivo per il programma di spesa pubblica.

3. Forme alternative di intervento pubblico

Una volta individuato il fallimento del mercato è possibile affrontare il problema con diversi tipi di intervento.

Le tre principali categorie di intervento pubblico sono:

1. Produzione pubblica.

2. Produzione privata con imposte e sussidi.

3. Produzione privata soggetta a regolamentazione pubblica.

Se il settore pubblico decide di assumersi la responsabilità della produzione deve stabilire come allocare il prodotto.

Se il bene deve essere prodotto dal settore privato, il settore pubblico deve decidere se:

• Stipulare un contratto per la produzione del bene mentendo la sua responsabilità

• Concedere un sussidio ai produttori

• Concedere un sussidio ai consumatori

L’importanza dell’individuazione di programmi alternativi è molto frequente. Essi sono considerati per il loro costo inferiore e più efficace.

4. Importanza delle caratteristiche specifiche dei programmi

I dettagli di un programma, ad esempio la formulazione criteri di eleggibilità, sono cruciali per la distribuzione e l’efficienza.

Equità ed efficienza richiedono di selezionare i destinatari degli interventi, che non è semplice in pratica.

L’uso di ciò in maniera troppo restrittiva porterà al mancato supporto di determinati individui, al contrario invece l’assistenza andrà anche a chi non ne ha bisogno.

La definizione dei criteri di eleggibilità ha molti effetti, tra cui il fatto che gli individui possono modificare il proprio comportamento per rientrare nei parametri del programma.

5. Reazioni del settore privato ai programmi pubblici

Una delle caratteristiche principali dei sistemi ad economia mista (USA, Italia) sta nel fatto che lo Stato possiede un limitato grado di controllo.

Infatti il settore privato può reagire ad un programma pubblico con lo scopo di verificare i benefici dello stesso.

L’assistenza pubblica può quindi spiazzare l’assistenza privata limitando l’impatto del programma.

Prendono particolare importanza nel campo delle reazioni del settore privato gli incentivi marginali, e quindi gli effetti del programma sugli incentivi stessi.

2.6 Trade-off tra equità ed efficienza

Gli economisti iniziano l’analisi di qualunque programma verificando l’esistenza di miglioramenti paretiani, ovvero modifiche del programma che possono portare benessere ad almeno un individuo.

Ma sebbene esiste la possibilità di miglioramenti paretiani, molti programmi presentano trade-off tra gli obiettivi dell’efficienza e dell’equità.

Può essere possibile aumentare la progressività di un programma di spesa, ma occorre sostenere un costo.

Bisogna sottolineare che nella valutazione dei programmi pubblici si incontra continuamente il trade-off tra equità ed efficienza, per esempio: la decisione di imporre un pedaggio per attraversare un ponte implica che chi dal ponte trae beneficio deve necessariamente sopportarne i costi.

2.7 Obiettivi delle politiche pubbliche

La politica pubblica è interessata a un insieme di obiettivi più ampi.

Quando questi obiettivi sono ben definiti lo Stato può servirsi di molti strumenti per raggiungerli, ad esempio attraverso i produttori privati, imponendo loro il rispetto di alcune regole.

L’obiettivo principale delle politiche pubbliche è salvaguardare il finanziamento pubblico e la buona riuscita dei programmi attraverso spesso imposizioni di regole o vincoli, che non sempre hanno risvolti positivi sulla efficienza economica.

2.8 Il processo politico

In un sistema politico democratico sono coinvolti nell’elaborazione e nell’adozione di programmi numerosi individui e anche gruppi sociali.

Il programma che infine viene adottato è il compromesso tra le diverse posizioni.

Lo studio del processo politico, con cui si adotta un particolare tipo di programma, è utile per molte ragioni:

In primo luogo, consente di comprendere i motivi per cui un programma ha una particolare forma

In secondo luogo, consiste nel fatto che i programmi rappresentano i desideri e le percezioni degli elettori

In terzo luogo, è legato al fatto che nell’elaborazione di un programma possono emergere problemi connessi all’influenza delle pressioni politiche e della corruzione.

Capitolo III

Analisi costi-benefici È necessario considerare non solo l’analisi qualitativa, ma anche l’analisiquantitativa, ovvero se i benefici di una data azione eccede nei costi.

1. Analisi costi-benefici privata

Le imprese private devono prendere decisioni sugli investimenti da realizzare.

Le procedure seguite sono suddivise in 4 fasi:

1. Individuare l’insieme di possibili progetti da prendere in considerazione, consiste in un elenco delle alternative principali

2. Individuare le conseguenze di ciascuna alternativa. L’impresa è interessata agli input che deve acquistare e agli output che deve vendere

3. Attribuire un valore a ogni input e a ogni output. L’impresa deve stimare i costi dei diversi tipi di lavoro impiegati e i costi degli altri input

4. Sommari e costi e i benefici per stimare la redditività totale del progetto. L’impresa realizzerà il progetto con il più elevato profitto nel caso sia positivo.

2. Analisi costi-benefici sociale

Nella valutazione di un progetto il settore pubblico segue lo stesso processo delle imprese private, ma con due differenze cruciali:

In primo luogo, il settore pubblico è interessato ad obiettivi più ampi

In secondo luogo, l’impresa per valutare i prezzi input ed output utilizza i prezzi di mercato, il settore privato no per due circostanze:

a) I prezzi di mercato non esistono perché gli output e gli input non sono scambiati sul mercato

b) Nei casi di fallimento di mercato, i prezzi mercato non rappresentano i veri benefici o costi marginali

3. Surplus del consumatore e decisione di intraprendere un progetto

Quando il sistema dei prezzi è in grado di descrivere i benefici e i costi marginali un progetto non potrebbe essere in grado di autofinanziarsi e quindi non verrebbe realizzato. Questo avviene quando i progetti hanno costi elevati.

I prezzi di mercato possono essere utilizzati nella valutazione dei progetti solo quando essi hanno un valore limitato.

L’ammontare totale che gli individui sarebbero disposti a pagare oltre a quello che devono effettivamente pagare è definito surplus del consumatore, che è la differenza tra l’area sottostante alla curva di domanda compensata e la spesa effettiva per il bene.

Gli economisti prendono i considerazione il rapporto tra benefici e costi.

Il criterio per realizzare un dato progetto è applicabile se il rapporto tra benefici e costi è >1

Spesso lo Stato deve decidere quale progetto realizzare tra i vari progetti possibili, lo Stato sceglierà il progetto con il beneficio netto maggiore (benefici - costi).

4. Misurazione costi e benefici non scambiati sul mercato

Un problema centrale dell’analisi costi-benefici risiede nel fatto che per molti non vi sono prezzi di mercato.

Gli economisti a questo proposito hanno stimato procedure sistematiche per stimare questi valori.

5. valutazione del tempo

la maggior parte degli economisti credono che il tempo sia denaro.

Secondo i modelli economici elementari l’individuo sceglie tra l’ammontaredi tempo libero e l’ammontare di tempi destinato al lavoro.

Questo provocherà l’aumento del tempo libero o l’aumento del salario.

Siccome è una valutazione personale è possibile che, ad esempio, il salario rappresenti una sottostima del valore del tempo libero e per alcuni una sovrastima.

6. Valutazione della vita umana

Nessun tema dell’analisi pubblica economica costi-benefici è riuscita a dare un valore monetario alla vita.

Nonostante ciò per stimare il valore della vita di una persona, si utilizzano due metodi:

1. Il metodo costruttivo, viene stimata la somma totale che l’individuo avrebbe guadagnato se fosse rimasto in vita.

Un altro metodo è indiretto, tiene conto del naturale desiderio di vivere più a lungo e si basa sulla concezione che alcune occupazioni hanno un probabilità di morte più elevata.

2. Il secondo metodo calcola il valore della vita considerando l’ammontare supplementare di reddito che gli individui sono disposti ad accettare compensazione per un aumento della probabilità di morte

7. Valutazione delle risorse naturali

La valutazione degli effetti sull’ambiente fu richiamato all’attenzione pubblica nel 1989, quando si verificò il disastro della petrolifera Valdez, di proprietà della Exxon.

Attraverso la valutazione contingente, i tribunali condannarono la Exxon al pagamento di circa 1 miliardo di dollari. In questa valutazione contingente è stata considerato il valore di esistenza, che è il valore attribuito alle risorse naturali.

8. Considerazioni distributive

I benefici di un particolare progetto pubblico non sono distribuiti equamente tra la popolazione.

Il primo passo in qualsiasi analisi distributiva risiede nell’accertare quali sono gli effetti del programma sugli individui, che hanno condizioni diverse.

Spesso si va oltre la semplice elencazione degli effetti sui diversi gruppi sociali, attraverso 2 modi:

1. Il primo utilizza l’approccio basato sulla funzione del benessere sociale

2. Il secondo considera l’effetto del programma sull’intera distribuzione dei reddito

9. Costo-efficacia

In molti casi è difficile confrontare benefici e costi di un progetto.

L’analisi costo-efficacia fornisce un possibile metodo, infatti considera programmi con benefici uguali o simili e si chiede quale di essi abbia il costo inferiore.

L’analisi costi-benefici e l’analisi costo-efficacia sono accostati nel processo decisionale politico.

Capitolo IV

Sanità Confrontando i principali paesi industrializzati, emerge che la spesa sanitaria italiana è piuttosto bassa.

Ma negli ultimi anni sembrerebbe che essa sia in forte crescita, in particolare si rileva che la spesa sanitaria nei paesi industrializzati è cresciuta del 10% riferita ad un anno.

Le cause di crescita sono dette:

Fisiologiche, se dipendono dall’invecchiamento della popolazione.

Economiche, se dipendono dai prezzi delle prestazioni.

Nel settore sanitario italiano l’introduzione del federalismo ha fatto nascere diverse preoccupazioni in riferimento alla sanità, riguardanti la distribuzione del servizio sanitario.

1. Sistemi sanitari dei paesi industrializzati

Tutti i più grandi paesi industrializzati hanno sviluppato, negli ultimi 50 anni, sistemi sanitari che garantiscono assistenza alla maggioranza della popolazione.

Distinguiamo 3 tipologie di sistemi sanitari:

1. Il sistema del Servizio Sanitario Nazionale, è basato sull’erogazione di un’estesa gamma di servizi sanitari, in forma gratuita o semi gratuita. I servizi sono forniti da ospedali pubblici, singoli medici e centri sanitari privati finanziati dallo Stato.

2. Il sistema di Assicurazione Sociale, è finanziato dallo Stato per buona parte della spesa e fornisce direttamente alcuni servizi.

3. Il sistema di Assicurazione Privata, il finanziamento è a carico di compagnie private di assicurazione. I servizi sono forniti da strutture pubbliche e private e i costi sono regolati in base ad accordi con il governo.

Il sistema sanitario americano è basato sulle assicurazioni private e la sua spesa è finanziata attraverso tributi, mentre per le categorie disagiate della popolazione la spesa è a carico dello Stato.

Vi sono due tipologie di assicurazione privata:

1. Fee-for-service, dove l’assicurazione rimborsa un ammontare fisso del costo totale della prestazione

2. HMO (Health Maintenance Organizations), dove ciascun assicurato riceve completa assistenza a fronte di una quota annua da versare.

Il sistema sanitario italiano è basato su prestazioni in natura erogate ai cittadini. La spesa sanitarie pubblica è la spesa per gli ospedali.

Quindi la sanità in Italia è pubblica ed è stata fonte di recenti riforme che hanno portato ingenti novità.

In questa direzione:

• Ogni Regione ha elaborato un proprio modello organizzativo di offerta dei servizi sanitari

• È stato istituito:

a) il Sistema Sanitario Italiano (SNN), nel 1978

b) il Fondo Sanitario Nazionale (FSN)

c) le Unità Sanitarie Locali (USL)

Una delle più importanti riforme del sistema sanitario ha avuto come obiettivo aumentare l’autonomia delle Regioni.

Ogni regione può decidere come servirsi delle risorse per il buon funzionamento del suo servizio sanitario e decidere i modelli e programmi da seguire, nel limite della legalità.

Lo Stato interviene nel finanziamento dei servizi attraverso i Livelli Essenziali di Assistenza (LEA) che tutte le regioni devono garantire.

Le regioni organizzano il proprio servizio sanitario attraverso le ASL (Aziende Sanitarie Locali), che hanno sostituito le USL.

Le ASL sono state fonte di riforma sanitaria nel nostro paese.

Il finanziamento dei servizi sanitari in Italia è stato riformato dal d.lgs n.56/2000.

Formalmente il FSN è stato sostituito da un aumento dell’addizionale all’IRPEF e da una compartecipazione al gettito dell’IVA.

Successivamente si ripartisce tra le regioni la quota di compartecipazione, che aiutano il fabbisogno economico delle Regioni.

Il sistema di finanziamento descritto subirà cambiamenti attraverso la legge costituzionale n.3 del 2001 che ha modificato il Titolo V della Costituzione.

Nella spesa sanitaria esistono programmi di assistenza diretta, che abbiamo appena descritto e programmi di assistenza indiretta per quanto riguarda il finanziamento della salute.

Questa forma di finanziamento indiretto passa attraverso il sistema tributario, con la detraibilità delle spese mediche, noi le chiameremo spese fiscali.

Esse sono le riduzioni di gettito che derivano da disposizioni legislative, che permettono le deduzioni e le detrazioni.

2. Motivi del ruolo pubblico nel finanziamento, produzione e regolamentazione della sanità

Esistono 2 motivi principali che giustificano l’attività pubblica nel mercato, in particolare per la sanità:

1. Poiché le imperfezioni impediscono al mercato privato di essere efficiente in senso paretiano

2. Per l’ineguaglianza dei servizi tra sistema sanitario pubblico e privato

La giustificazione più rilevante per il ruolo dello Stato nell’erogazione dei servizi sanitari ha motivazioni riferite alla distribuzione degli stessi servizi.

Essere assistiti è un diritto e chi non ne ha la facoltà deve essere tutelato, questo è uno dei motivi per cui si ritiene che lo Stato debba intervenire nelle spese sanitarie. Questa teoria è nota come egualitarismo specifico.

Ricordiamo che esistono comunque importanti insufficienze del mercato che costituiscono una base logica per l’intervento dello Stato nella spesa sanitaria, e non solo.

Infatti la sanità è caratterizzata da un grado imperfetto di concorrenzae anche di informazione.

In un mercato con concorrenza perfetta:

• Molti produttori cerca di massimizzare i suoi profitti

• Il bene scambiato sul mercato è omogeneo

• I consumatori sono perfettamente informati

• I consumatori pagano per intero il costo di ciò che consumano

Questo modello è difficile da realizzare, infatti la sanità come mercato è caratterizzata da:

Informazione imperfetta, quando un consumatore si rivolge ad un medico e si affida al suo giudizio sull’uso dei medicinali appropriati, poiché non ne conosce gli effetti. Ciò che acquista quindi dipende dalla formazione del medico.

Limiti alla concorrenza, l’assenza di perfetta informazione ha come conseguenza la diminuzione del grado effettivo di concorrenza. Possiamo dire che anche la concorrenza tra gli ospedali è limitata.

Copertura dei costi a carico di terzi, nel caso di beni ordinari il consumatore paga direttamente il prezzo. Si da per scontato che il consumatore trae un beneficio con l’acquisto. Il terzo che può essere il medico decide il prodotto da assumere e quindi il prezzo che il paziente dovrà pagare.

Assenza dell’incentivo del profitto, questo accade negli ospedali no profit, dove non si minimizza i costi, ma si massimizza la qualità delle cure mediche.

Infine possiamo dire che esistono delle differenze tra sanità ed altri mercati, esse implicano che il mercato sanitario funzioni in maniera differente.

3. Assicurazioni sanitarie

In Italia le assicurazioni private di malattia si sono diffuse negli ultimi anni, ma presentano delle problematiche.

Le assicurazioni sono comunque molto importanti, infatti gli individui essendo avversi al rischio si assicurano, preferendo pagare una somma ogni anno ad una compagnia di assicurazione piuttosto che passare un anno con poche spese mediche.

I problemi più importanti relativi alle assicurazioni offerte dal mercato sono tre:

1. Alcuni individui si assicurano troppo e questo implica costi eccessivamente elevati di assistenza sanitaria

2. Molti individui non possono essere assicurati o lo sono a costi troppo elevati

3. I costi di transazione sono eccessivi

Un altro problema dei mercati assicurativi è sia:

La selezione avversa, ovvero quando ad esempio chi ha più probabilità di ammalarsi non si assicura.

Gli elevati costi di transazione, che spesso sono causati dal comportamento delle assicurazioni.

Capitolo V

Sicurezza sociale Una delle funzioni pubbliche principali, sviluppata nel corso degli ultimi 50 anni, è la responsabilità di provvedere nei confronti dei cittadini bisognosi.

Il principale strumento utilizzato a questo scopo sono le Assicurazioni sociali obbligatorie, ovvero ciò che è chiamata previdenza. Esse riguardano 4 tipi di rischi:

1. Gli infortuni sul lavoro

2. La malattia

3. La vecchiaia e l’invalidità

4. La disoccupazione

In Italia, ad esempio, la prima assicurazione sociale è stata istituita nel 1898, inerente agli infortuni sul lavoro.

Successivamente, nel 1919 è stata istituita anche l’assicurazione contro la disoccupazione.

Solo nel 1928 troviamo la prima assicurazione contro la malattia.

Tra i programmi di assicurazione sociale quello di più rilevanza è quello relativo ai trattamenti pensionistici per l’Invalidità, la Vecchiaia e i Superstiti (IVS).

Questo programma viene indicato con il nome Sicurezza sociale, ed ha come obiettivo garantire il mantenimento dei lavoratori quando non sono più in grado di guadagnare reddito.

Altri programmi di previdenza sono:

• I trattamenti di fine rapporto

• Le rendite per infortuni sul lavoro

• Le indennità per malattia e disoccupazione

• Le integrazioni salariali

Gli interventi previdenziali si differenziano dagli altri programmi pubblici poiché le prestazioni sono finanziate con specifici contributi e non attraverso la fiscalità generale.

Questo sistema è stato più volte riformato, specialmente in Italia.

5.1 Programmi di previdenza sociale

Esiste una distinzione tra previdenza e assistenza. Il criterio di questa distinzione si basa sul fatto che la previdenza si basa su prestazioni legate al versamento di contributi, mentre le prestazioni sono comprese nella categoria della assistenza.

Le prestazioni previdenziali sono finanziate dal Sistema Tributario Generale e svolgono una funzione retributiva, oltre a quella assicurativa che giustifica il fatto che si tratta di previdenza.

I maggiori economisti prima delle riforme attuate negli anni ’90 non consideravano adeguata la distinzione tra previdenza e assistenza, con l’avvento delle dette riforme questa distinzione di concetti ha delle funzioni importanti nella descrizione dell’attuale sistema di previdenza sociale.

Nello specifico i programmi di assistenza sono:

1. Le pensioni di Invalidità, Vecchiaia e ai Superstiti (IVS), che sono erogate da una serie di enti previdenziali sia pubblici che privati. I due principali sono: l’INPS per i lavoratori del settore privato e l’INPDAP per il lavoratori del settore pubblico.

La pensione di vecchiaia è percepita dai lavoratori che hanno raggiunto l’età per la cessazione dell’attività lavorativa e soddisfano dei requisiti, come 20 anni di contributi a partire dal 1993.

La pensione di anzianità viene erogata al lavoratore che abbia raggiunto un certo numero di anno di contribuzione e una data anagrafica. Prima dell’abolizione era chiesto come requisito i 35 anni di contribuzione per i lavoratori del settore privato e 20, 15 per le donne, per il settore pubblico.

La pensione di invalidità viene erogata ai lavoratori dipendenti e autonomi a fronte di incapacità di lavoro. La pensione di inabilità viene data se vi totale incapacità, si ha quindi diritto all’assegno di invalidità.

La pensione ai superstiti spetta ai familiari di superstiti ed è calcolata secondo una percentuale della pensione del defunto.

Altri strumenti di assicurazione sono:

Le liquidazioni di fine rapporto, che hanno natura di retribuzione differita di una somma una tantum. Nel caso di lavoratori privati è erogata dal datore di lavoro e non dallo Stato.

L’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, che è gestita dall’INAIL (Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro). Nel 200 è stata sostituita sa un indennizzo per la menomazione dell’integrità psicofisica.

L’indennità di malattia e maternità, consiste in prestazioni erogate dall’INPS che garantiscono la continuazione parziale della retribuzione. L’importo è pari all’80% della retribuzione giornaliera media.

L’assegno per il nucleo familiare, che spetta a tutti i lavoratori dipendenti, ai disoccupati, ai lavoratori in mobilità, ai cassintegrati, ai soci di cooperative, ai pensionati e ai lavoratori parasubordinati.

2. Tutela della disoccupazione, l’Italia è stata uno dei primi paesi ad istituire un’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione, a favore dei lavoratori dipendenti.

Gli strumenti principali sono:

L’indennità di disoccupazione

La CIG (Cassa Integrazione guadagni)

L’indennità di mobilità

La spesa più consistente è l’indennità di disoccupazione, che sostituisce lo stipendio o il salario perduto in conseguenza della cessazione del rapporto di lavoro, essa viene erogata dall’INPS, ed è pari al 30% della retribuzione media degli ultimi tre mesi.

L’integrazione salariale è una forma di tutela non solo per il singolo ma anche di aiuto all’impresa, è erogata dall’INPS.

L’indennità di mobilità è invece erogata in conseguenza al licenziamento collettivo per i lavoratori di imprese di determinate dimensione e specifici settori.

5.2 Pensioni di invalidi, di vecchiaia e ai superstiti (IVS)

Attualmente le pensioni IVS sono finanziate da un contributo sociale che grava sulle retribuzioni dei lavoratoti dipendenti e autonomi, con un’aliquota del 32,7% per i primi, di cui il 23,81% a carico dei datori di lavoro e il restante 8,89% a carico dei lavoratori.

Per gli autonomi l’aliquota previdenziale è di circa il 17%.

Il sistema previdenziale è organizzato in base al principio della ripartizione: i contributi pagati dai lavoratori finanziano le prestazioni ricevute dagli anziani.

Invece un sistema in cui le pensioni di una generazione sono finanziate dalla stessa generazione è definito sistema di capitalizzazione, la previdenza privata si basa sulla capitalizzazione.

In uno studio degli anni ’80 la Commissione tecnica per la spesa pubblica, istituita dal Ministero del Tesoro, aveva evidenziato vari fattori che avevano determinato l’aumento delle pensioni, come:

• La progressiva entrata a regime delle gestioni previdenziali di nuova istituzione

• I criteri adottati per la concessione delle pensioni di invalidità7

• Il ricorso a pensionamenti anticipati

Invece le cause che hanno determinato l’aumentodegli importi medi delle pensioni, sono:

• Il progressivo aumento dell’anzianità contributiva degli assicurati

• Il passaggio al sistema retributivo

• L’indicizzazione delle pensioni

È importante determinare, per capire se il sistema previdenziale è in crisi, la differenza tra l’ammontare dei contributi e quello delle prestazioni.

Questa differenza dipende dall’andamento di 2 fattori:

1. Il rapporto tra numero dei contribuenti e numero dei beneficiari delle prestazioni

2. Il rapporto tra salario medio e pensione media

Un altro elemento che determina l’equilibrio finanziario del sistema previdenziale è l’andamento della massa salariale.

Il sistema previdenziale italiano ha affrontato delle crisi che sono state attenuate da una serie di riforme, questo periodo di riforma sembrerebbe non ancora concluso.

Tra le più importanti ricordiamo le riforme degli anni ’90:

La riforma del governo Amato, è stata la prima grande riforma del sistema previdenziale ed è stata varata nel 1992, prende nome dal presidente del consiglio dell’epoca, Giuliano Amato.

L’intervento più significativo è stata la sostituzione dell’indicizzazione delle pensioni ai salari con quella ai prezzi e ha aumentato le aliquote contributive insieme all’età minima e gli anni di contribuzione per il pensionamento per vecchiaia.

La riforma del governo Dini, dopo tre anni è stata varata un’altra riforma, la riforma Dini, che prende nome dal Presidente del Consiglio del tempo, Lamberto Dini.

Ha rappresentato una innovazione a livello internazionale.

La principale novità è stata il passaggio, mantenendo il meccanismo della ripartizione, dal metodo di calcolo retributivo a quello contributivo, ovvero l’adozione del metodo riferito alla capitalizzazione, usato nella previdenza privata, si calcola la pensione proporzionalmente ai contributi versati.

La riforma Dini eliminò le pensioni di anzianità, ma mantenne il principio di libertà di scelta dell’età di pensionamento.

Le altre innovazioni più significative adottate nel 1995 sono: l’aumento dell’aliquota contributiva e la separazione tra la componente assistenziale e quella previdenziale.

Questa riforma fu insoddisfacente poiché si compone di una lunga fase di transazione.

Interventi successivi, solo dopo due anni dalla riforma Dini emersero i punti critici della stessa riforma.

Quindi dopo un acceso dibattito il Parlamento italiano ha varato dei procedimenti di portata limitata.

La riforma Prodi, si inserisce in questo quadro, ed ha migliorato il bilancio nel breve periodo, pur lasciando inalterate alcune situazioni critiche. Con questa riforma, la quale prende nome dal Presidente del Consiglio del tempo, ha portato all’aumento dell’età minima del pensionamento di anzianità e la temporanea sospensione dell’indicizzazione per le pensioni. Inoltre ha aumentato le aliquote contributive per i lavoratori.

Possiamo dire che quasi tutti i governi che sono succeduti hanno messo mano al sistema pensionistico, essi si sono mossi in queste 4 direzioni:

1. Proseguire il processo di omogeneizzazione delle regole

2. Perequare le pensioni più basse e gli assegni sociali

3. Innalzare il tasso di partecipazione alla forza lavoro

4. Completare la disciplina

Il sistema pensionistico privato è ancora oggi marginale rispetto a quello pubblico di cui si occupa lo Stato e le riforme attuate, questo può essere spiegato anche dai numeri che si notano a seguito della Riforma Dini.

Le misure adottate per promuovere l’assicurazione pensionistica privata si concentrano su 2 aspetti:

1. Il dirottamento dei contributi previsti per il TFR (Trattamento di fine rapporto) verso i fondi pensione

2. L’incentivazione fiscale del risparmio gestito dai fondi pensione

5.3 Sistema pensionistico, assicurazione privata e insufficienze del mercato

I tentativi di far decollare la previdenza privata in Italia sono fin’ora falliti.

Possiamo dire che le polizze assicurative privata presentano degli aspetti negativi.

Per assicurarsi un reddito dopo il pensionamento è possibile acquistare da compagnie private di assicurazione una polizza che garantisca il pagamento di una rendita vitalizia. Le rendita è una cifra fissa pagata mensilmente. In Italia il trade-off tra riduzione dei costi e l’ampliamento degli spazi di scelta è comunque evidente.

Però fino a quando il livello delle pensioni sarà relativamente basso solo pochi individui, sapendo i costi elevati, saranno costretti a risparmiare per il pensionamento.

Una differenza fondamentale tra le polizze di assicurazione private e il sistema pubblico risiede nel fatto che quest’ultimo eroga prestazioni indicizzate, ovvero che aumentano con l’inflazione. E l’inflazione stessa rappresenta un rischio sociale, sono rischi a cui è sottoposta la collettività.

Il mercato comunque non può fornire assicurazione contro l’inflazione ma questo può essere fatto dallo Stato, per questo motivo è preferibile affidarsi ad un sistema previdenziale pensionistico pubblico.

Un altro problema delle assicurazioni private deriva dal fatto che persone diverse hanno una diversa speranza di vita, per questo motivo di creano problemi di selezione avversa, che consistono nel fatto che solo i rischi più elevati si assicurano.

Un motivo per cui le compagnie private sono indotte ad offrire spesso una copertura assicurativa limitata è che l’assicurazione può ridurre l’incentivo dell’individuo a evitare l’evento per cui si è assicurato.

Questo fenomeno viene indicato come azzardo morale.

La sicurezza morale fornisce un tipi di assicurazione che consente a chiunque di andare in pensione quando lo vorrà.

Quindi il problema dell’azzardo morale giustifica il fatto che esistano dei limiti nella copertura assicurativa, sia che si tratta di assicurazione privata sia che si tratta di assicurazione pubblica.

Possiamo inoltre dire che l’Assicurazione sulla vecchiaia è un bene meritorio, che gli individui sono costretti da uno Stato a consumare per il proprio benessere, anche se si dissocia da altri beni meritori.

5.4 Opportunità di riforma del sistema pensionistico

Come già detto il sistema pensionistico è spesso fonte di riforma, e sappiamo che riformare un programma pensionistico è difficile perché esso svolge molte importanti funzioni come correggere i fallimenti del mercato.

Ci sono cinque motivi di preoccupazione e insoddisfazione che riguardano l’attuale sistema pensionistico:

• In primo luogo, la spesa previdenziale contribuisce alla crisi fiscale di luogo periodo dello Stato

• In secondo luogo, i critici della previdenza pubblica sostengono che essa disincentiva il risparmio

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