Sociologia Delle Relazioni Internazionali - LOBBYING E RAPPRESENTANZA DELLA SOCIETA' CIVILE NELL'UNIONE EUROPEA, Tesi di laurea di Sociologia Delle Relazioni Internazionali. Università degli Studi di Roma La Sapienza
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Sociologia Delle Relazioni Internazionali - LOBBYING E RAPPRESENTANZA DELLA SOCIETA' CIVILE NELL'UNIONE EUROPEA, Tesi di laurea di Sociologia Delle Relazioni Internazionali. Università degli Studi di Roma La Sapienza

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Scienze politiche - LOBBYING E RAPPRESENTANZA
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LOBBYING E RAPPRESENTANZA DELLA SOCIETA CIVILE NELL’UNIONE EUROPEA

Capitolo I I CONSIGLI ECONOMICI E SOCIALI

1.1 I diversi modelli

I Consigli Economici e Sociali (CES) sono degli strumenti istituzionali della riconosciuta cittadinanza del mondo del lavoro. Il prototipo è stato il CES previsto dall’art. 165 della Costituzione di Weimar ma con il tempo questo modello ha subito modifiche e trasformazioni nei diversi paesi. Vi è stata un grande diffusione negli Stati europei di tali organi che negli anni ’80 si sono estesi anche a livello regionali. Le sedi si moltiplicano, ma l’effettività resta lontana dalle aspettative. Per esempio il CESE dell’Unione Europea rimane solo una tribuna, seppure importante, di confronto di opinioni. Anche l’effettività della rappresentanza non corrisponde al moltiplicarsi degli organi. Possiamo individuare tre diversi modelli di CES corrispondenti a tre diverse concezioni politiche. Il primo modello è ispirato all’esperienza weimariana con il suo carico concettuale di rappresentanza economico-sociale della nazione. In questo modello si possono far rientrare il CES francese, il CNEL italiano e il CESE dell’Unione Europea che nel dibattito politico erano pensate come una seconda Camera Legislativa e poi limitati ad un ruolo tecnico-consultivo. La complessità della rappresentanza legata all’idea di comprensività delle diverse categorie di produttori ha nuociuto alle esigenze di maggior efficienza e snellezza richieste ad un organo che è stato limitato a funzioni meramente consultive. Il secondo modello dei CES in Europa è quello derivante dal patto di ricostruzione nazionale tra le forze produttive nel primo dopoguerra. A questo modello si possono ricondurre il Consiglio Centrale dell’Economia del Belgio e il SER olandese. Simili nella struttura formale con un numero di membri contenuto a rappresentanza paritetica e la presenza di esperti nominati dal governo. Sono stati molto efficaci nel periodo del dopoguerra a sostegno di una politica economica centralizzata e garanti istituzionali del dialogo sociale; successivamente hanno perso efficacia di fronte alle modifiche strutturali dell’economia. Il terzo modello , in cui si possono far rientrare il National Economic Social Council irlandese, il Consiglio danese dell’Economia, l’esperienza portoghese del Consiglio Permanente di Concertazione Sociale ed il trentennio di vita del National Economic Development Council inglese, presenta la forma di un organo tecnico-consultivo con un numero ristretto di membri e la diretta partecipazione di membri di governo e dell’amministrazione. Questi tre diversi principi costitutivi: la rappresentanza economica della nazione, il patto sociale per lo sviluppo, la collegialità tecnico-consultiva per la governabilità consensuale dell’economia, si intrecciano in una pluralità di funzioni. Innanzitutto funzioni di consulenza legislativa per esempio: il CES francese ha competenze che si riducono all’emanazione di pareri non vincolanti mentre il CNEL italiano ha anche diritto di iniziativa legislativa. Questi organi complessi, con strutture formalizzate e con un’estesa rappresentanza numerica sono assolutamente inadatti a svolgere una qualsiasi funzione di concertazione. (per concertazione ci si riferisce ad una pratica di governo, ed un approccio alla gestione delle relazioni industriali, basata sul confronto e la partecipazione alle decisioni politiche ed alla contrattazione in forma triangolare: organizzazioni sindacali, organizzazioni dei datori di lavoro e autorità pubbliche ,a livello nazionale il governo.) Il terzo modello, chiamato scandinavo-anglosassone, ha costituito per la sua particolare composizione un luogo possibile della concertazione per la presenza al massimo livello di un numero ristretto di Ministri economici del governo e dei massimi rappresentanti delle organizzazioni sindacali.

Il prototipo di funzionalità della concertazione sociale è stato il caso norvegese della Commissione di Contatto creata nel 1962. L’organismo non è stato istituito con una legge o direttiva governativa ma soltanto dalla decisione delle parti di creare un luogo di incontri regolari per la discussione. Si posso avanzare delle considerazioni basandosi sull’esperienza comprata dei diversi modelli:

a) una composizione numerica ridotta è più funzionale a possibili risultati concreti rispetto ad assemblee che si configurano come ipotetiche Camere parlamentari;

b) la qualità dei membri è decisiva rispetto alle possibilità di incidenza dell’organo, che dovrebbe essere formato da leader di organizzazioni e di governo che abbiano un reale potere decisionale;

c) l’estrema flessibilità nelle persone e nella durata del mandato è di estrema importanza, in modo da poter operare le sostituzioni richieste dalla dialettica interna delle organizzazioni;

d) poiché il contrasto di interessi tra capitale e lavoro non è più il perno intorno al quale si aggregano le strutture complessive della società, è necessario che abbiano spazio anche altri interessi emergenti: consumatori, ambientalisti, associazioni professionali.

Vi è che criticamente sostiene che la crisi del progetto dei CES è costituita soltanto in un primo piano dai problemi della selezione dei membri, della dimensione degli organi o della questione della rappresentatività delle organizzazioni interessate; il modello della democrazia economica costruita sul compromesso fra capitale e lavoro sarebbe ormai superato dai profondi processi di trasformazione di meccanismi sociali fondamentali e la frantumazione degli interessi non consentirebbe l’identificazione di stabili rappresentanze di gruppi in cui si identificano i cittadini. In definitiva la proliferazione di soggetti consultivi istituzionali ha avuto un’efficacia inferiore alle aspettative. Nel caso del CNEL il presidente G. De Rita cercò di rivitalizzare il ruolo di consulenza tramite tre funzioni:

a) una funzione di servizio per le parti sociali presenti nel Consiglio; b) una funzione di allargamento della rappresentanza volta a fare del CNEL una sede di

rappresentanza per categorie professionali e gruppi sociali non capaci di autorappresentarsi diversamente nel paese;

c) una funzione di tendenziale convergenza e concentrazione delle forze sociali per costruire politiche comuni.

1.2 Diverse politiche istituzionali: Spagna, Portogallo, Gran Bretagna

Il CES spagnolo è stato istituito con la legge 17/6/1991 n.21, per la legittima aspirazione degli operatori economici e sociali perché le loro opinioni e i loro progetti siano ascoltati. È un organi consultivo del governo in materia socio-economica e del lavoro. Il parere è obbligatorio, ma non vincolante, sui progetti di legge in materia economico-sociale con esclusione dei decreti legge. È un’assemblea di informazione e dialogo tra le parti sociali; il modello quindi è quello assembleare del CES francese. Il numero è ridotto rispetto agli esempi precedenti: solo 61. I membri possono essere rimossi dalle organizzazioni che li hanno designati ed un possibile strumento di snellezza operativa potrebbe derivare dalla Commissione permanente composta da soli 18 membri. Una particolare originalità di impostazione ha presentato invece il CES portoghese come un organismo di consultazione e concertazione nel campo della politica sociale, che ha assorbito le competenza sia del Consiglio Nazionale della Pianificazione del 1976, sia quelle del Consiglio Permanente della Concertazione Sociale (CPCS) del 1984 e molto efficace nella realizzazione di accordi di politica sindacali. Il nuovo CES portoghese ha presentato la particolarità istituzionale di essere diviso in tre Commissioni:

a) la Commissione Permanete della Concertazione Sociale, con una particolare autonomia di funzioni;

b) la Commissione specializzata dello Sviluppo Regionale e della Gestione del Territorio; c) la Commissione della Politica Economica e Sociale.

L’obiettivo è stato quindi quello di ricondurre in un unico luogo decisionale il principio della rappresentanza professionale. La CPCS ha mantenuto la struttura della precedente e secondo la legge istitutiva in materia di concertazione sociale le delibere della CPCS non hanno bisogno di essere approvate dall’assemblea plenaria. La CPCS quindi dispone di un’autonomia assoluta per la definizione dei patti di concertazione mentre le altre due Commissioni sono solo organi istruttori all’interno del Consiglio. Anche la composizione dell’assemblea è innovativa nell’ambito della fisionomia di Consiglio perché ha previsto rappresentanti delle regioni autonome, delle autonomie locali. Di istituzioni private di solidarietà sociale, dell’ambiente, dei consumatori, dell’Università. Il principio ispiratore sembra quindi, da un lato, ribadire l’efficacia della macro-concertazione, offrendo una sede istituzionale ad hoc; dall’altro, dare piena rilevanza all’autonomia territoriale ed agli interessi diffusi nella società civile, con una particolare attenzione al rapporto con l’UE dato che al CES è anche affidata una competenza sull’uso razionale dei fondi comunitari. Il terzo esempio di rilievo è quello inglese del National Economic Development Council sopravvissuto per un trentennio. La composizione di 20 membri fu elevata a 25 e oltre ai ministri del governo, ai membri della Confederazione dell’Industria Britannica e dei sindacati dei lavoratori vi erano 6 personalità indipendenti: il Governatore della Banca d’Inghilterra, il Presidente delle Associazioni dei Consumatori, rappresentanti delle Camere di Commercio e dell’industria pubblica e infine il Direttore Generale del National Economic Developmente Office(NEDO) struttura burocratica di collegamento tra il Consiglio ed i Sector Groups e Working Parties. Ne il NEDO, ne i Comitati di Settore pronunciavano pareri in senso proprio, ma ricercavano il consenso fra le parti su un certo numero di temi e promuovevano studi e pubblicazioni. Le questioni salariali e di politica dei redditi erano state oggetto di confronto in seno al NEDC ma con scarsa operatività. La lunga vita del NEDC ha radicalmente modificato molte istituzioni ed il quadro stesso delle relazioni industriali. Nel 1992 il Ministro del Tesoro annunciò lo scioglimento del NEDC con l’intento politico di lasciarsi alle spalle il corporativismo. Il NEDC aveva conservato un canale di comunicazione tra i sindacati e il governo conservatore e nell’insieme costituiva “a lobby for economic growth”. È però il concetto stesso di sviluppo che aveva cambiato significato passando dal settore industriale a quello finanziario. Di conseguenza anche la struttura associativa della rappresentanza di interessi ha subito un indebolimento perché i grandi gruppi finanziari si misurano in una dimensione planetaria piuttosto che nazionale o europea. Storicamente le democrazie europee si sono sviluppate attraverso un modello di conflitto/ contraddizione fra le grandi organizzazioni rappresentative del capitale e del lavoro; il segnale che è venuto dalla Gran Bretagna è stato una significativa inversione di tendenza che ha lasciato maggiore spazio al sistema americano delle lobbies. Il dialogo sociale è spesso una procedura defatigante, mentre il lobbista accede direttamente ai centri decisionali delle politiche pubbliche ed è interessato a interventi limitati al settore o all’impresa che rappresenta

1.3 I CES nei paesi dell’ex blocco sovietico entrati nell’UE

Anche in questo caso le politiche istituzionali sono state differenziate: in alcuni paesi sono stati creati CES, in altri sono presenti delle Commissioni tripartite. Le situazioni sono estremamente diversificate pure avendo generalmente come caratteristiche comuni, funzioni meramente consultive, un numero di membri non elevato, una rappresentanza limitata alle parti sociali. Inoltre risento ancora del condizionamento della recente storia di regimi totalitari e si presentano più come strutture formali ad imitazioni di quelle occidentali. Tre esempi significativi sono quelli di Slovenia, Bulgaria e Romania. In Slovenia il CES venne creato prima dell’adesione all’UE, a sostegno di un accordo tripartito fra parti sociali e governo per la politica dei salari, dell’impiego e delle condizioni di lavoro. Le decisioni vengono prese all’unanimità e se non si raggiunge il consenso le parti sono libere di intraprendere negoziazioni separate: modello scandinavo-anglosassone.

Il CES bulgaro invece ha la caratteristica di avere integrato il modello di mero Consiglio del Lavoro per allargarsi a un ampio spettro di interessi della società civile organizzata. È un organi consultivo, un forum di discussione. In Romania il CES è un organo previsto dalla Costituzione con funzioni consultive nei confronti di Parlamento e Governo nella definizione delle politiche economiche e sociali. Tutti questi Consigli risentono della recente situazione storica in cui le parti sociali hanno una forma di sudditanza nei confronti del potere politico.

Capitolo II IL RUOLO DEL CESE NEL DIALOGO CON LA SOCIETA’ CIVILE

ORGANIZZATA E LA NORMATIVA SUL DIALOGO SOCIALE IN EUROPA

2.1 Il CESE dell’Unione Europea

Il Comitato Economico e Sociale Europeo (CESE) è sempre stato considerato come l’istituzione comunitaria di minor rilievo. La partecipazione al CESE è meno influente rispetto alla partecipazione all’UNICE; “il CESE è un bersaglio semplice sul quale non vale la pena spendere tempo perché non vi si ottengono grandi risultati” cit. Il CESE non è mai stato concepito come organo di concertazione sociale: il Trattato di Roma lo ha istituito come organo di carattere consultivo composto di diverse categorie rappresentative della vita economico-sociale. Le quote nazionali definite e il metodo di nomina governative ne hanno fatto un’assemblea non direttamente rappresentativa delle categorie alle quali gli eletti non devono essere legati da alcun mandato imperativo. Gli studi, pur rilevandone la scarsa incidenza, si sono sempre pronunciati per un suo mantenimento per ragioni che vogliono conservare una garanzia istituzionale supplementare e proteggere l’interesse comune contro l’influenza troppo pressante di organizzazione private o settoriali. I Trattati di Amsterdam e Nizza hanno rafforzato il ruolo del CESE accreditandogli il concetto che sia un organo istituzionale che rappresenta nell’Unione la società civile organizzata e affermando che è composto da rappresentanti delle varie categorie della vita economica e sociale nonché delle libere professioni e degli interessi generali. Attualmente è composto da 344 membri nominati dal Consiglio dei Ministri dell’UE sulla base di designazioni degli Stati membri che tengono conto con diverse procedure delle proposte delle organizzazione nazionali, verso le quali tuttavia i membri non sono vincolati da mandato imperativo. Ciò riflette il concetto di modello previsto per le Assemblee legislative che allenta il rapporto di rappresentanza. I pareri del Comitato sono adottati a maggioranza semplice nel corso delle sessioni plenarie, trasmesse alla Commissione, Consiglio e Parlamento europeo e pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale ma non sono vincolanti. Le modifiche istituzionali hanno aperto al Comitato uno spazio di iniziativa autonoma per segnalare alla Commissione tematiche e richieste. La natura assembleare del CESE non ha consentito che diventasse una sede funzionale di incontri di concertazione e contrattazione fra le parti sociali. È interessenza considerare che lo spazio aperto dalla designazione di rappresentanza della società civile organizzata ha portato il CESE a farsi espressione di un’ampia riflessione sul problema di una democrazia partecipativa della società civile nelle politiche dell’UE. Il CESE nel ’99 si pose il problema che è proprio nel contesto della nozione di mancanza di prossimità ai cittadini che la società civile viene continuamente menzionata e non esiste una teoria assolutamente dominante della società civile. La definizione accolta è molto ampia: la società civile è un concetto che raccoglie tutte le forme d’azione sociale, di individui o di gruppi, che non rappresentano un’emanazione dello Stato e che non sono da esso dirette. Il CESE rivendica quel ruolo di rappresentanza della società civile organizzata a livello comunitario. Quando si parla di società civile organizzata si apre il problema della rappresentatività e del ruolo delle diverse organizzazioni. Nel 2006 il Parere del CESE è stato pubblicato: Negli ultimi 10-15

anni l’interesse delle istituzioni europee nei confronti del dialogo con la società civile è andato costantemente crescendo si sottolinea che la democrazia partecipativa alimenta la democrazia rappresentativa soffermandosi sulla differenza fra le procedure stabilite da due articoli dal trattato sul dialogo sociale e dialogo civile: il dialogo sociale europeo è definito con chiarezza in termini sia di partecipanti sia di finalità e di procedure, e le parti sociale europee dispongono di poteri semilegislativi, mentre il dialogo civile ha il problema di definire una diversa regolamentazione di fronte alla grande eterogeneità nella struttura delle organizzazioni. Si ritiene necessario stabilire anche nel dialogo civile dei criteri di rappresentatività distinguendo i concetti di consultazione, aperta a tutte le organizzazione, e partecipazione, la quale comporta la possibilità per un’organizzazione di intervenire formalmente. A questo fine il CESE ha elaborato una serie di nove criteri di rappresentatività definiti nel “Libro Bianco sulla governance europea”, ricordando che anche la Commissione nel 2002 aveva distinto tra consultazioni aperte e mirate quando i destinatari sono stati selezionati in base a criteri sensati e chiari. In tutti i documenti del CESE appare l’interesse a non limitarsi alla consultazione ma di definire una qualche formalizzazione che corrisponde ad un’effettiva necessità di dare efficacia ad un generico concetto di democrazia partecipativa e darebbe al CESE la funzione politica di rafforzare il suo ruolo ancora debole. Per venire incontro all’esigenza di un dialogo con le associazioni della società civile il CESE ha creato un forum permanente composto da 19 membri del CESE e da 14 delle organizzazioni non incluse nel dialogo sociale

2.2 Concertazione e dialogo sociale in Europa

A metà degli anni ’80 grazie all’impulso del presidente della Commissione Delors si ebbe un edificazione dello spazio sociale europeo invitando i rappresentanti di tutte le organizzazioni nazionali aderenti all’UNICE, al CEP e all’ETUC ad incontrarsi a Bruxelles, escludendo la sede del CESE. Da questa iniziativa sono derivati dei gruppi di lavoro paritetici su temi come la macroeconomia e le nuove tecnologie. Ma tutto è rimasto a livello di generiche dichiarazioni. Un passo in avanti è stato fatto dall’Atto Unico Europeo che ha aggiunto al Trattato della CEE l’articolo 118B che stabilisce che la Commissione si deve impegnare a sviluppare il dialogo tra le parti sociali, anche con la possibilità di definire contrattualmente dei legami, qualora ciò fosse stato richiesto dalle parti stesse. Il vertice di Maastricht ha portato reali innovazioni ma a causa dell’opposizione della Gran Bretagna gli impegni in materia di politica sociale non modificavano il Trattato CEE e costituivano un accordo solo tra i paesi firmatari. L’accordo prevede un complesso sistema che affida alla contrattazione tra le parti sociali la possibilità di avere una regolamentazione legislativa che estenda in normativa comunitaria gli esiti del processo contrattuale. Si tratterebbe quindi dello strumento spesso utilizzato dalla concertazione fra le parti sociali a livello nazionale con il procedimento delle cosiddette leggi contratto. Il problema maggiore è nella capacità ed interesse delle organizzazioni imprenditoriali ad impegnarsi in un processo di concertazione e di accordi a livello europeo. Le organizzazioni imprenditoriali superano per numero, risorse finanziarie, accessi agli organismi comunitari la controparte, ma l’associazionismo imprenditoriale si divide in associazioni sindacali, associazioni che tutelano soltanto gli interessi produttivi e commerciali del settore, associazioni miste. Per esempio l’UNICE è una confederazione che raggruppa confederazioni nazionali con diverse strutture e compiti, Confindustria è una confederazione mista che rappresenta interessi sindacali ed economici. L’eterogeneità della rappresentanza è di ostacolo ed è anche difficile individuare un interesse comune in una realtà di mercato di libero scambio. Si è rivelata complessa la procedura di definizione di quegli elementi comuni che devono possedere le rappresentanze delle organizzazioni ammesse al dialogo sociale europeo. I caratteri individuati dalla Commissione sono:

a) essere associazioni interprofessionali di settore o categoria organizzate a livello europeo; b) essere composte di organizzazioni riconosciute a livello nazionale negli Stati membri; c) avere la capacità di negoziare accordi;

d) disporre di strutture adeguate. Le prime prove di un tale complesso meccanismo sono state deludenti. Il dissenso tra le parti sociali ad avviare il negoziato, originato dalle resistenze datoriali e segnatamente dall’opposizione della CBI britannica, ha riaperto la via alla procedura legislativa. Interessante è il continuo riferimento da parte datoriale al principio di sussidiarietà, inserito nell’Atto Unico Europeo per allontanare i timori di una crescente intromissione delle istituzioni comunitarie nella vita economica e sociale dei singoli paesi. Tale principio è uno dei dogmi da utilizzare anche a difesa di posizioni acquisite di potere. È stato osservato che le organizzazioni coinvolte preferiscono usare le loro risorse di lobbying per influenzare la Commissione, i governi nazionali e il Parlamento europeo all’interno delle normali procedure e che la futura intermediazione degli interessi nella politica sociale europea sarà caratterizzata probabilmente dal lobbying piuttosto che dalla contrattazione. Questa è la testimonianza di una perdurante difficoltà nella lenta costruzione di un’operatività transnazionale delle organizzazioni sindacali. Il capitale si internazionalizza con facilità e non ha neanche particolare necessità di aderire ad organizzazioni, la forza del lavoro è nell’organizzazione, scontando in questo tradizioni, differenze nazionali, diverse strutture organizzative.

Capitolo III IL LOBBYING NELL’UNIONE EUROPEA

3.1 Analisi del fenomeno

È stato accertato dagli studiosi che nel corso degli anni ’80 e in particolare dopo l’Atto Unico Europeo la Commissione abbia cercato di rafforzarsi rispetto al Consiglio e agli Stati Nazionali attraverso la creazione di centinaia di Euroquangos, organismi consultivi con rappresentanti delle organizzazioni di interesse e delle istituzioni comunitarie. Si tratta di una scelta conseguente alla necessità di un potere tecnocratico di garantirsi un consenso in assenza di un reale potere politico- parlamentare. Al momento si stima che operino a Bruxelles fra i 15000 e i 20000 rappresentanti d’interessi e 2600 gruppi vi mantengono i propri uffici con un progressivo aumento. Per definire i caratteri della partecipazione dei gruppi d’interesse ai processi decisionali comunitari bisogna innanzitutto partire dall’analisi delle differenze di contesto con gli Stati nazionali. Negli Stati nazionali l’analisi del ruolo delle rappresentanze di interessi nel contesto di un ben radicato sistema politico-rappresentativo, con una delimitazione delle aree di policy-making. Nelle procedure decisionali a livello di Comunità sono state individuate le seguenti caratteristiche:

a) scarsa rilevanza della rappresentanza politica e maggiore rilievo di una legittimazione funzionale;

b) anche se il Consiglio è l’organo di maggiore perso decisionale, di fatto la Commissione ha il ruolo chiave nell’iniziativa e nella stesura di direttive e regolamenti; il Consiglio dei Ministri resta il canale privilegiato per il lobbying nazionale;

c) il processo decisionale è molto lungo, complesso e frammentato. Una serie di analisi condotte concordano sui seguenti caratteri di un efficace lobbying comunitario:

a) la Commissione è l’organo centrale su cui si focalizza il lobbying per le ragioni indicate sopra;

b) data l’ampia permeabilità delle strutture e la necessità dei funzionari comunitari di acquisire dati e informazioni è decisiva l’importanza di una presenza attiva e di un continuo monitoraggio. Esserci al momento giusto è fondamentale;

c) l’informalità ha regolato le procedure di lobbying. Solo nel 1992 la Commissione aveva presentato delle indicazioni di regolamentazione dei rapporti con i gruppi d’interesse. Una sorta di autoregolazione che, senza la definizioni di precise sanzioni, restava a livello di dichiarazione d’intenti. È stata anche promossa un’iniziativa di banca dati delle organizzazioni non-profit;

d) dalla complessità e frammentarietà dei procedimenti decisionali deriva la necessità di un’alta professionalità del lobbista. Esiste una manualistica del lobbying basato sul modello statunitense. Alcuni suoi caratteri sono trasferibili anche all’esperienza europea. Innanzitutto c’è una distinzioni fra lobbying attivo di diretta promozione ed azione difensiva. Vi è poi l’importanza della presentazione dell’oggetto che deve avere la veste di un problema sociale da trasformare in un problema politico e quindi in una regolamentazione che richiede una particolare professionalità del lobbista. Precedente a tutto ciò è l’esatta individuazione dell’istituzione bersaglio ed all’interno di questa, l’individuazione del luogo preciso dove iniziare il contatto. Nel caso del lobbying europeo gli studi si soffermano sulla qualità dei soggetti e sullo stile richiesto perché questo possa essere più efficace;

e) per quanto riguarda i soggetti, gli interessi forti del lobbying sono di produttori agricoli, industriali e commerciali.

Wyn Grant afferma che in Europa Bruxelles è la capitale più simile a Washington per lobbismo e che sebbene ci sia molta attività associativa a livello comunitario, grandi imprese e potenti interessi giocano un ruolo fondamentale. Le differenze da Washington riguardano soprattutto il diverso approccio alle istituzioni: non aggressivo, una lunga consuetudine di rapporti maturata nel tempo, l’europeizzazione della tematica, la conoscenza di diverse lingue e culture, un discorso molto tecnico, documentato da dati e relazioni che possano servire di supporto ai funzionari. Di fronte agli interessi forti le associazioni dei lavoratori, degli ambientalisti e dei consumatori, pure presenti in misura crescente, hanno diversi svantaggi da colmare. Vi è innanzitutto un comune dislivello di risorse finanziarie e tecniche ed inoltre diversi problemi dipendenti dalla strutturazione della rappresentanza comunitaria. Sono gruppi che rappresentano interessi diffusi con difficoltà di aggregazione ed azione: di fatto sono organizzazioni che potendo gestire un sostegno politico, possono avere maggiore udienza presso gli organi parlamentari. La loro azione è principalmente rivolta a temi di high-policy, strategie politiche di ampio respiro; di fronte al frazionamento di un tema in questioni regolamentari amministrative, di lunga contrattazione e certificazione tecnica si trovano in difficoltà, sia per la natura stessa dei loro rappresentanti, rivolti più a temi di impatto politico-sociale traducibili in messaggi per l’opinione pubblica; sia per l’esigenza di avere ampie risorse tecnico-finanziarie. Quest’analisi del lobbying europeo ha trovato varie conferme.

3.2 I caratteri del lobbying europeo secondo le testimonianze di alcuni protagonisti 3.2.1 Le diverse fasi del processo di accentramento del lobbying presso gli organi dell’Unione Europea

In un primo momento le informazioni venivano raccolte a Bruxelles e da li inviate ai vari centri che si incaricavano di elaborare una politica comunitaria e il lobbying veniva svolto da competenti organi nazionali; poi “l’antenna” ha cominciato a fare un pochino di lobbying elaborando le informazioni prima di inviare; infine tutto è stato concentrato su Bruxelles e gli uffici li collocati sono diventati centri di interessi e lobbying.

3.2.2 Lobbying stile europeo attraverso le organizzazioni e lobbying diretto modello anglosassone

Il lobbying comunitario si presenta sotto la veste della cooperazione europea, quindi bisogna creare il modo di coinvolgere nella propria strategia quanti più soggetti possibili. È importante quindi saper agire attraverso il filtro delle organizzazioni; questa procedura di negoziazione ha le sue eccezioni. Il lobbying anglosassone è più diretto e meno ipocrita, perché di fatto la possibilità di agire con successo tramite le organizzazioni nazionali dipende dalla struttura del settore. Un settore nazionale molto concentrato su poche aziende troverà una facile strada attraverso un’associazione sostanzialmente gestita dagli interessi del gruppo dominante. C’è meno ipocrisia perché qui non è necessario presentarsi dietro la facciata de associazioni di rappresentanza per richiedere attenzione alle proprie esigenze.

3.2.3 Funzionalità del lobbying rispetto ai meccanismi decisionali della Comunità

Il lobbying ha l’utilità di essere un canale di permeabilità delle informazioni su diverse realtà nazionali e normative. La Commissione auspica e favorisce il dialogo con le organizzazioni di interesse perché possano fornire importanti input al suo lavoro. I lobbisti svolgono anche l’importante ruolo di intermediazione tra il decisore e la società perché sono in grado di segnalare gli effetti delle policies comunitarie con un certo anticipo e di renderle realistiche. Il principio dell’amministrazione aperta verso i gruppi di interesse è di fatto una necessità; la Commissione ha bisogno dei lobbisti molto più di quanto i lobbisti hanno bisogno della Commissione.

3.2.4 I codici di condotta

La posizione della Commissione in quella prima fase, si è rivolta da un lato a dichiarare la necessità di porre le relazioni con i lobbisti chiedendo di adottare forme di autoregolamentazione; dall’altro a mostrare una certa riluttanza a comminare eventuali sanzioni e ad introdurre una procedura di registrazione dei lobbisti come quelle in USA. La contrarietà verso la registrazione era argomentata da vari motivi: perché il processo di lobbying è caratterizzato da una certa informalità; la gestioni di una tale procedura di registrazione sarebbe troppo onerosa; perché si è ritenuto che questo processo sarebbe stato in contrasto con il principio di amministrazione aperta che ispira l’azione della Commissione. Dalle dichiarazione dei lobbisti risulta chiaro che nessun codice è efficace se non prevede delle sanzioni e queste dovrebbero essere il compito delle istituzioni comunitarie.

3.2.5 La professionalità del lobbista

La strategia richiede una lista delle persone coinvolte nel caso, delle persone sulle quali occorre fare pressione e di tutti i tipi di interferenza che possono intervenire da altri settori e che possono influenzare i decision-makers; poi si prepara una scadenziario: quando occorre contattare la Commissione, quando il Parlamento ed il Consiglio, quando occorre controllare i risultati ottenibili dai possibili avversari. Ogni strategia deve essere studiata in relazione al caso specifico. Esiste poi una strategia di come presentare la propria posizione; occorre infine che la strategia sia di tipo attivo: imponga cioè una continua verifica delle proprie posizioni. Il contesto nazionale può essere di aiuto. Il tema della professionalità è strettamente collegato alle risorse finanziarie occorrenti per gestire un lobbying efficace e quindi alla distinzione tra interessi forti e interessi deboli.

3.2.6 Interessi forti e interessi deboli

La distinzione tra interessi forti e interessi deboli è implicitamente o esplicitamente affermato in tutte le analisi. Rappresentanti di interessi capaci di organizzare un efficace lobbying tecnico- economico vengono configurati come interessi forti: per esempio industria, agricoltura, commercianti e i rappresentanti delle regioni e aree molto sviluppate e presenti nell’arena politica di Bruxelles per quanto riguarda il lobbying territoriale. Le lobbies dimostrano all’esterno che stanno facendo il loro dovere. Tra gli interessi deboli troviamo i gruppi ambientalisti. La loro presenza nelle politiche comunitarie sta crescendo ma non si concretizza in pari efficacia. Soprattutto ora con la crescente preoccupazione per la disoccupazione si teme che i problemi ambientali passino in secondo piano, determinando una competizione tra interessi deboli.

3.2.7 I conflitti inter-organizzativi. Le difficili mediazione nelle “organizzazioni ombrello”

Il problema del riconoscimento della rappresentatività di un’organizzazione e della conflittualità fra organizzazioni è una conseguenza scontato quando i centri decisionali delle politiche pubbliche praticano una strategia di apertura al dialogo ed alla consulenza di rappresentanze esterne. Questa situazione è ben rappresentata dall’UEAPME che rappresenta 41 associazioni di diversi paesi europei. Vi si esprime la contestazione alla partecipazione esclusiva dell’UNICE ai Comitati consultati dalla Commissione perché l’influenza nell’UNICE è esercitata solo dai grandi gruppi industriali. All’interno della stessa UNICE, capofila delle cosiddette organizzazioni ombrello, le difficoltà di mediazione rendono complessa l’elaborazione di una piattaforma accettabile a settori diversi e a diverse dimensioni aziendali. Lente procedure rivolte ad ottenere un ampio consenso si appiattiscono sulla gestione dell’esistente e sono di conseguenza inadatte ad imprimere spinte propulsive verso l’innovazione. Lo stallo decisionale è frustrante per gli interessi rappresentati dall’UNICE ed ha la conseguenza che a causa delle difficoltà ad operare innovazioni all’interno dell’UNICE il vero lobbying viene organizzato in proprio. Le difficoltà di coordinamento derivano anche da una iperattività dispersiva in mille rivoli di partecipazione. Le azioni sono spesso dispersive mentre le caratteristiche del lobbying efficace a Bruxelles sono di proporsi con precisione, sintesi, tempestività, competenza tecnica, presenza assidua e rapidità di risposta.

3.3 Politica e amministrazione nell’Unione Europea

La vita quotidiana della politica in Europa dimostra spesso l’incongruenza tra le dichiarazioni programmatiche, come la partecipazione nella politica ambientale e sviluppo sostenibile, e la normativa che di fatto regola l’ambiente e la tecnologia. Ma vi sono diversi interrogativi: su quali temi esiste veramente un’opinione pubblica europea? Quali sono le possibilità di mobilitazione? Quali i canali politici? È interessante riferirsi ad una citazione di un ex-parlamentare europeo che ha descritto un immagine dei passi attraverso i quali si arriva da un progetto alla concreta definizione della normativa: “Nel corso della preparazione di una direttiva, le istituzioni si rendono conto dell’impossibilità di definire alcuni requisiti tecnici richiesti dalla regolamentazione: approvano allora una direttiva di principi contenente un rinvio, per l’aspetto tecnico-definitorio, alle decisioni di uno o più gruppi di esperti, nominati dalla Commissione con l’approvazione del Consiglio. Le industri coinvolte nella regolamentazione si accordano tra loro e finanziano un parallelo gruppo di esperti che funge da interlocutore del gruppo istituzionale. I gruppi ambientalisti invece non hanno risorse sufficienti per pagare un esperto”. In questa descrizione il soggetto “gruppi ambientalisti” poteva essere fungibile con “consumatori” o altre rappresentanze di interessi che si trovano nella stessa posizione. Le diversità e le difficoltà di aggregazione intorno ad un comune obiettivo sono caratteri precipui degli interessi diffusi. È difficile che contemporaneamente tutti i gruppi accordino priorità di azione alla stessa battaglia, a volte addirittura ostacolano l’azione di un gruppo insistendo sulle proprie priorità. Queste divisioni si intrecciano trasversalmente con le divisioni nazionali e regionali. Tornando ai meccanismi istituzionali, si è più volte sottolineato il problema della mancanza di coordinamento tra politiche ed il problema della concorrenzialità fra i sistemi nazionali, ma anche tra le stesse direzioni della Commissione. La proliferazione dei comitati (comitologia) è derivata sia dalle difficoltà per l’apparato amministrativo di far fronte ai diversi aspetti tecnici sui quali la Commissione è chiamata a pronunciarsi, sia dall’interesse degli Stati membri, ai quali permette un costante controllo nazionale delle attività di esecuzione della Commissione. Questa miriade di comitati hanno spesso comportato ritardi e ulteriori conflitti di competenza. Un passo avanti organizzativo era stato compiuto con il disegno di un forum in cui i gruppi interessati a determinate tematiche potessero trovare una posizione comune.

Il forum ambientale è stato tra i primi e significativi esempi di questa politica di creazione di complesse reti di consultazione. Fu creato da una decisione della Commissione nel 1993 , allora composto da personalità provenienti dai settori della produzione, del mondo degli affari, delle autorità locali e regionali, delle associazioni professionali, dei sindacati, delle organizzazioni di difesa dei consumatori e dell’ambiente. Data la composizione, i pareri del forum già si presentavano come punto di mediazione in cui al decisore giunge una posizione diluita che consente più facili arbitraggi: anche se il forum avrà successo ci si può attendere che le tematiche ambientali vengano frammentate in problemi specifici. Su queste complesse reti di comitati viene anche il dubbio che la proliferazione della democrazia della consultazione sia soprattutto una questione di forma, piuttosto che di reale politica di partecipazione. La Commissione infatti li consulta troppo tardi e il loro parere viene richiesto solo su documenti già predisposti restringendone il raggio di azione. Per la realtà dei processi decisionali si può dire concretamente che: quando la Commissione prende una posizione c’è un funzionario che dovrà redigere un documento; il funzionario dovrà studiare il dossier per capire gli aspetti del lavoro e se in quel momento arriva un esperto di quel dossier il funzionario gli darà ascolto e lo invita a collaborare. Questa procedura da stanze segrete è diversa dalla definizione del lobbying come controllo delle procedure di governo da parte degli interessi della società civile: il governo democratico moderno è fatto di organizzazioni, dalle organizzazioni e per le organizzazioni.

Capitolo IV LE POLITICHE PUBBLICHE NELL’EUROPA DEGLI INTERESSI

4.1 Il sistema decisionale comunitario

L’arena politica di Bruxelles presenta un molteplicità di livelli decisionale: La commissione che ha il ruolo chiave nella definizione dell’agenda delle politiche; il Parlamento che con il Trattato di Maastricht ha assunto un ruolo non meramente consultivo; gli altri organi come il CES e il Comitato delle Regioni e infine il Consiglio, a cui spetta la decisione finale, comporta la conseguenza che ogni proposta di legislazione richiede l’interazione di diversi organi, con complesse e diverse procedure di rinvio e coordinamento tra le diverse posizioni. La centralità della Commissione è determinata dalla scelta dell’iniziativa e del momento do proporla a Parlamento e Consiglio. La fase della “politica della trasparenza” è stata interpretata come necessità organizzativa di imporre una maggiore disciplina al proprio sistema decisionale e come progetto per risolvere problemi di direzione interni alla Commissione stessa. Sono evidenti alcuni problemi organizzativi interni risultanti da:

a) la settorializzazione delle aree di competenza delle diverse direzioni generali, ostacolo a una strategia comune e motivo di costituzione di “feudi”. Per esempio sulla preparazione della direttiva per l’emissioni di gas di scarico dai veicoli non fu consultata la DG XII che stava finanziando ricerche in quel settore;

b) la rivalità fra direzioni generali e gabinetti dei Commissari, crescente nell’intreccio con il ruolo più incisivo previsto dal Trattato di Maastricht per il Parlamento.

Inoltre si erano verificati, in mancanza di chiare regole, episodi di mercato delle medesime. Il principio di sussidiarietà e le misure di trasparenza sono rimedi necessari perché la Commissione possa “fare di meno ma fare meglio”.

4.2 Il percorso della politica della trasparenza: dalla prima fase degli anni ’90 al Libro verde sull’iniziativa europea per la trasparenza

Il primo ciclo di misure per la trasparenza assunte dalla Commissione fra il 92 e il 94 era rivolto verso una facilitazione alla partecipazione nella fase di consultazione-informazione di rappresentanze di interessi dotate di minori risorse. Negli anni precedenti la grandissima diffusione

delle lobbies a Bruxelles aveva dimostrato che gli interessi forti avevano un accesso privilegiato nei contatti con la Commissione. Le misure adottate dai primi anni ’90 prevedevano:

a) la pubblicazione a gennaio sulla Gazzetta Ufficiale del programma legislativo annuale. Ciò fu reso possibile da un accordo interistituzionale con il Consiglio e il Parlamento per delimitare le questioni legislative che possano essere trattate senza determinare ingorghi istituzionali;

b) la formulazione di un codice di accesso ai documenti che imponeva alla Commissione di rendere disponibile ogni documento interno eccetto quelli che potessero danneggiare interessi pubblici o privati, resoconti di incontri interni e opinioni personali dei funzionari;

c) per quanto riguarda il dialogo con i gruppi di interesse la Commissione era aperta a un dialogo aperto e strutturato con i gruppi affinché ogni parte interessata abbia l’opportunità di essere ascoltata.

Fu creata una banca dati delle organizzazioni non-profit, tutte le associazioni che operano in rappresentanza degli associati rimanendone fuori, e profit, uffici di pubbliche relazioni, consulenti legali e politici e chi rappresenta direttamente i propri interessi alla Comunità. Anche nel Parlamento, dopo 4 anni, nel 96 approvò un regolamento. Nella motivazione della relazione si sottolineavano chiaramente le linee guida: una normativa del settore era necessaria per fronteggiare la proliferazione dei gruppi di interesse che agivano presso le istituzioni europee; l’assenza di controlli su questa attività le attribuisce un carattere di semiclandestinità, ne si riconosce l’importanza che hanno presso gli organi legislativi, ma in termini di trasparenza. Il diritto di accesso doveva quindi essere controllato da un lasciapassare personale, annuale, ottenuto con l’iscrizione ad un registro. Il comportamento non conforme comportava la possibile sanzione. Altri recenti atti del Parlamento sono stati rivolti all’ampliamento della tutela normativa delle istituzioni europee. La seconda fase delle misure per la trasparenza paiono dare una svolta più incisiva con la dichiarata consapevolezza nel Libro bianco su “La governance europea” del 2001 di una necessità di rinnovare il metodo comunitario. Una più stretta interazione con le autorità regionali e locali e con la società civile sulla base di cinque principi politici: apertura, partecipazione, responsabilità, efficacia e coerenza. Negli anni seguenti si sono succedute una serie di iniziative che appaiono da un lato una reazione politica alla crisi politica dell’epoca, dall’altro propongono una strategia di un nuovo istituzionalismo. Su un piano di misure concrete si è posta l’”Iniziativa europea per la trasparenza” del 2005, che ha previsto: la creazione di banche dati che forniscono informazioni su organi consultivi e gruppi di consulenti che lavorano per la Commissione, un codice di buona condotta amministrativa della Commissione, promuovendo tre settori di intervento:

a) creazione di un sito internet di informazione relativo ai beneficiari di progetti e programmi; b) ulteriore analisi della legislazione sull’accesso ai documenti; c) rafforzamento delle norme etiche degli eletti alle cariche pubbliche presso le istituzioni

europee. Importante che in quel testo la Commissione ha proposto la sua definizione di lobbista come persona anche appartenente a Ong (organizzazione non governativa) o associazioni professionali che svolga un’attività volta a influenzare politiche e processi decisionali. Il Libro Verde (comunicazione con la quale la Commissione illustra lo stato di un determinato settore da disciplinare e chiarisce il suo punto di vista in ordine a certi problemi) ha posto anche le premesse per una maggiore formalizzazione del rapporto con il sistema delle rappresentanze di interessi tramite la proposta dell’istituzione di una registrazione su base volontaria per tutti i gruppi di pressione e i lobbisti che desiderano essere consultati sulle iniziative UE. Per incentivare l’iscrizione al registro la Commissione ha stabilito che avvertirà per e-mail nel momento di avviare una consultazione pubblica sulla materia di interesse del gruppo, impegnandosi poi a pubblicare i contributi ricevuti. Il punto che rischia di ridurre le adesioni riguarda la richiesta delle informazioni finanziarie differenziate per categorie di gruppi da fornire all’atto dell’iscrizione. I lobbisti interni rappresentanti delle associazioni di categoria dovrebbero fornire una stima del

costo totale della rappresentanza. Tale trasparenza non è gradita non solo dagli interessi economici, ma anche dalle Ong che renderebbe palese la loro dipendenza finanziaria dagli stessi soggetti pubblici verso i quali dovrebbero assumere posizioni di autonomia. La normativa del codice di condotta non presenta differenze apprezzabili da quello del ’92. Una novità è la procedura sanzionatoria prevista con la sospensione dal registro ed eventuale esclusione per inosservanza grave e sistematica del codice: la perdita di credibilità derivante dall’espulsione può essere una sanzione efficace. Un altro importante elemento di trasparenza riguarda una piena informazione e pubblicità sui beneficiari dei fondi strutturali erogati nell’ambito della gestione corrente.

4.3 La politica ambientale e di difesa dei consumatori

Fino alla metà degli anni ’80 il 90% delle associazioni presenti a Bruxelles rappresentavano gli interessi agricoli, industriali e commerciali; nell’ultimo periodo vi è stata però una crescente nascita di gruppi di interesse non economici che tuttavia non controbilanciano gli interessi forti. L’ambiente è entrato a far parte delle politiche UE dal 1972 con un primo programma di azione nel 73 e poi nel 77. L’impulso ad un intervento comunitario derivava sia dalla spinta politico-sociale di crescente preoccupazione per l’ambiente nei paesi industrializzati, sia da ragioni economiche inerenti la regolamentazione del mercato unico. I primi atti della Comunità furono rivolti al raggiungimento di obiettivi di integrazione. Nel 1986 l’Atto Unico Europeo è stato un punto di svolta perché ha integrato la politica ambientale nelle altre politiche comunitarie sulla base di questi principi:

a) il principio dell’azione preventiva a tutela dell’ambiente; b) il principio della correzione alla fonte dei danni ambientali; c) il principio risarcitorio secondo l’assunto “chi inquina paga”.

L’ambiente è diventato una politica di crescenti investimenti e di aspra concorrenza. Nel ’90 il Consiglio creò un organo consultivo tecnico-scientifico per la Commissione: l’European Environmental Agency. Questa crescente attenzione che è fatta di dichiarazioni, programmi, nuove istituzioni, può tuttavia non tradursi in effettive misure. I pareri pessimisti su questo argomento sono molti, per esempio il fatto che una maggiore partecipazione coincida con un minore ambientalismo. L’entusiasmo del 92 ha avuto un arretramento dovuto sia all’emergenza occupazione, sia ad una riaffermazione del concetto di sussidiarietà e del principio di deregolamentazione. Vi è un conflitto di interessi fra paesi che hanno adottato misure ambientali più dure ed altri più permissivi, ma vi sono anche conflitti sulla determinazione dei livelli di agenti inquinanti a seconda dei criteri di monitoraggio adottati. Ciò implica una grande difficoltà nel definire ed imporre parametri uniformi. L’Atto unico europeo ha costituito una svolta anche per la politica di tutela dei consumatori stabilendo che la Commissione nelle sue proposte di protezione dell’ambiente e protezione dei consumatori si basa su un livello di protezione elevato. Il Trattato di Maastricht definisce anche l’impegno al conseguimento di un livello elevato di protezione dei consumatori mediante azioni specifiche. Tale articolo è stato poi modificato e sviluppato per promuovere il diritto dei consumatori all’informazione, all’educazione e all’organizzazione per la salvaguardia dei propri interessi. È stata anche introdotta la clausola orizzontale che impegna l’Unione a tener conto delle esigenze dei consumatori trasversalmente nella definizione di tutte le politiche comunitarie. Tale politica si è tradotta concretamente in: supporto finanziario delle organizzazioni, definizione di Piani d’azione triennali, istituzione di una Direzione per la tutela dei consumatori e l’istituzioni di Eurosportelli, collegati in una rete dei Centri europei dei consumatori. Il BEUC associa una quarantina di associazioni dei consumatori e ha un ruolo preminente. Il problema della reale rappresentatività costituisce un tema critico per tutte le associazioni nazionali dei consumatori. Il BEUC in particolare risente dell’impostazione di consumerismo adottata e del controllo ferreo esercitato dalle tre associazioni fondatrici che ne monopolizzano l’attività.

Il problema degli standard tecnici è sostanziale per l’ambiente e per i consumatori poiché di fatto concretizza il concetto di armonizzare le differenziazioni negli Stati europei dei livelli di sicurezza e di qualità di prodotti.

4.3.1 Gli standard tecnici

La definizione degli standard tecnici che concretamente costituiscono i limiti di protezione dell’ambiente e della salute ha registrato un passaggio dalla decisione e responsabilità pubblica a processi decisionali privatistici. Un scelta strategica in cui le imprese si assumevano volontariamente la responsabilità di sottoporre gli effetti delle loro attività a specifiche verifiche di programmi, monitoraggio e perseguimento di determinati livelli di protezione ambientale. Alla regolazione nazionale è affidata la responsabilità di istituire figure dei controlli ambientali ed i sistemi di valutazione. Cruciali è anche quanto i parametri tecnici possano essere influenzati dalla pressione degli interessi in campo. La partecipazione delle imprese al programma Eco-Label è stata volontaria e l’emergere della capacità dei rappresentanti dell’industria di giocare sul tavolo delle trattative ha dato un notevole vantaggio tecnico-finanziario e vi è stato anche un concretizzarsi delle mediazioni e compromessi sul minimo comun denominatore. Gli standard tecnici sono le misure concrete a cui in ultima analisi è affidata la protezione ambientale. L’Unione Europea ne stabilisce solo le linee generali a livello normativo, mentre la definizione delle misure tecniche è affidata alle organizzazioni europee di standard rappresentate nel CEN/CENELEC. Vi sono diversi esempi che dimostrano i pericoli del trasferimento di decisioni importanti alla sfera delle organizzazioni private. Ne risulta uno svantaggio comparativo delle organizzazioni di pubblico interesse, una minore trasparenza, sottrazione dal dibattito parlamentare di importanti decisioni, squilibri nella rappresentanza. Il risultato è che le organizzazioni degli interessi sono state spesso gli attori principali nella formulazione degli standard ambientali, riducendo l’influenza e il potere della politica.

4.3.2 La direttiva sugli imballaggi

La direttiva sugli imballaggi ha costituito un esempio paradigmatico, come caso di studio dell’operatività dell’influenza delle lobbies. Si tratta di una direttiva per la quale è stata seguita l’innovazione normativa secondo gli artt. 189B e C del Trattato, con una procedura durata quattro anni. L’importanza del caso è stata determinata anche dalla complessità degli interessi involti: ambientali ed industriali con concorrenza tra i diversi settori d’imballaggio e tra diversi paesi. La Commissione ha promosso consultazioni di esperti di diversi settori e nel 1992 ha presentato il testo al CES per il parere e al Parlamento che deliberò molti emendamenti, alcuni approvati nella seconda versione della direttiva approvata dalla Commissione nel 93. Questa seconda versione abbassava gli obbiettivi di recupero e riciclo, introducendo alcune esenzioni per Stati indietro rispetto alla media degli standard comunitari. Il Consiglio ha approvato la seconda versione. Dopo ulteriori dibattiti e letture (secondo la procedura di codecisione di Maastricht) in quattro anni si approvò il testo finale fissando due obiettivi:

a) recuperare i rifiuti di imballaggio in una misura compresa tra il 50 e il 60 % del totale nazionale;

b) il riciclaggio in una percentuale compresa tra il 25 e il 45 % , con un minimo per ogni materiale del 15%.

Le critiche ambientaliste furono: a) l’abbandono del principio della stabilizzazione dell’ammontare dei rifiuti; b) la non gerarchia nei diversi metodi di trattamento dei rifiuti, mentre i primi schemi

presentavano una graduatoria: prevenzione, riciclaggio, incenerimento e interramento; c) il criterio della flessibilità con troppe deroghe; d) il concetto di armonizzazione costituiva un ostacolo per i paesi membri che intendessero

spingere la loro normativa sugli imballaggi verso traguardi più ambiziosi;

e) gli obiettivi sono stati diluiti nel tempo e sono state apposte deroghe per specifici materiali. Questi risultati sono stati il frutto di una notevole attività di consultazioni, pareri tecnici, interventi di gruppi. Si può vedere che l’associazione ERRA, nata per iniziativa di 39 multinazionali (CocaCola e Nestlè per esempio), ha preparato la maggior parte delle posizioni espresse dai gruppi industriali. La DGXI nelle fasi iniziali richiese degli esperti e ne selezionò 3 su 40 di cui 2 vicini alle posizioni ERRA, facendo nascere un canale privilegiato. La debolezza al tavolo delle trattative e la necessità di creare una forte mobilitazione per poter compensare sul piano politico le carenze organizzative spingono i gruppi “deboli” ad una radicalità che poi viene loro imputata come causa stessa del loro insuccesso.

4.4 Le nuove forme di aggregazione: reti e piattaforme della società civile in un pluralismo d’èlite

Le critiche espresse alla debolezza organizzativa delle associazioni della società civile e la stessa politica dei forum hanno avuto una rispondenza nelle nuove strutture delle piattaforme e delle reti della società civile create negli ultimi dieci anni: piattaforme che prevedono una partnership tra organismi pubblici, aziende private e organizzazioni della società civile, piattaforme tecnologiche, piattaforme finalizzate ad un particolare intervento o semplicemente una vetrina informativa. In questa crescita si tende a ridurre quella mancanza di equa suddivisione di risorse e di capacità tecnica, ma si presentando problemi di mediazioni interne e la necessità di introdurre criteri di selettività della rappresentanza. Vi è il rischio di una strumentalizzazione e cooptazione nell’ambito di una politica burocratica.

molto utile
molto utile. complimenti
è sufficiente per l eesame con la Montanari????
Può bastare questo riassunto? Bisogna integrare!?
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