Terrorismo fatti del 2017, Tesi di laurea di Diritto Dell'unione Europea. Università degli Studi Suor Orsola Benincasa

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1

Lotta al terrorismo:

Politica strategica dell’Unione europea

INDICE

Introduzione 2

Capitolo I

Terrorismo internazionale: definizione giuridica 4

Capitolo II

Approccio giuridico al fenomeno del terrorismo 5

2.1 Normativa internazionale 6

2.2 Normativa dell’Unione europea 11

Capitolo III

Recepimento normativa europea in Italia 18

Conclusioni 26

Bibliografia 30

2

INTRODUZIONE

Il terrorismo è un termine entrato nell'uso comune a indicare la strategia

del terrore. Nella accezione originaria del termine è lo Stato a ricorrere al

terrorismo contro i suoi nemici; in quella attuale sono i suoi nemici che

impiegano il terrorismo contro lo Stato.

Oggi con questo termine viene indicato un «metodo di lotta politica,

basato su violenze intimidatorie (uccisioni, sabotaggi, attentati

dinamitardi, ecc), impiegato in genere da gruppi rivoluzionari o

sovversivi».

Le strategie terroristiche hanno in comune l’obiettivo di incutere paura, di

attirare l’attenzione dell’opinione pubblica su un fatto o movimento

politico, autore degli atti terroristici. Terrorismo quindi può essere

definito come una forma di azione violenta, che mette in pericolo la

popolazione civile, imponendo una condizione di terrore diffuso, per

raggiungere risultati di tipo politico, in genere destabilizzando il Governo

e l’ordine costituito.

A livello mondiale ha destato particolare clamore l’attentato terroristico

di matrice islamica dell’11 Settembre 2001 alle Twin Towers di New York,

con la conseguente risposta degli Usa, sotto il Governo G. W. Bush, che ha

utilizzato operazioni militari in Afghanistan e Iraq, cioè in quei “Paesi

canaglia” accusati di favorire il terrorismo islamico e al-Qaeda.

Di seguito l’Iraq, privo di un Governo stabile, è diventato un campo di

battaglia, incrementando il conflitto con l’Occidente, mentre gli attentati

di Madrid e Londra, sempre di matrice islamica, hanno voluto colpire

capitali di Paesi, coinvolti nell’occupazione militare dell’Iraq.

Gli attacchi suicidi si sono susseguiti, utilizzando anche donne, bambini e

disabili per colpire, oltre ai civili, forze militari irachene che collaboravano

con i Governi Occidentali. Il Presidente americano Bush ha dato inizio alla

guerra al terrore contro Osama Bin Laden e Saddam Hussein in

Afghanistan e Iraq, dove i bombardamenti colpiscono guerriglieri e

popolazione civile, provocando enormi perdite nelle popolazioni. Nel

2007 viene arrestato e giustiziato Saddam Hussein e nel 2011, con il

3

Presidente USA Obama, viene ucciso in Pakistan Bin Laden, ma gli attacchi

terroristici internazionali non si sono fermati, annoverando i ripetuti

attacchi in Francia e quello di Bruxelles.

Oggi le organizzazioni terroristiche transnazionali si sono evolute in reti

che forniscono una mutua assistenza, utilizzando il web per raggiungere

una maggiore visibilità mediatica. Al Qaeda prima e lo stato islamico poi si

sono organizzati in strutture di rete, utilizzando internet per radicalizzare

gli affiliati, raggiungendo giovani nati nei Paesi Occidentali, figli di

immigrati e lavoratori integrati da anni. Altri gruppi terroristici hanno

sviluppato legami con organizzazioni criminali, in particolare quelle

coinvolte nel traffico della droga o nel traffico degli esseri umani,

infiltrandosi tra i profughi e aumentando il rischio e la pericolosità per gli

Stati ospiti.

4

Capitolo I

Terrorismo internazionale: definizione giuridica

La definizione giuridica di terrorismo internazionale si è rivelata una

questione controversa e a lungo dibattuta all’interno delle Nazioni Unite.

Il Consiglio di Sicurezza ha evitato, in linea di massima, di fornirne una

definizione, per le divergenze emerse sulla distinzione fra gli atti

terroristici e atti compiuti dai freedom fighters (legittimi combattenti),

nell’ambito della lotta per l’autodeterminazione dei popoli contro

Governi repressivi (esempio: Intifada palestinese nei confronti di Israele).

In questa ottica era impossibile realizzare un universale pacchetto di

strumenti giuridici, idonei a prevenire e a reprimere il terrorismo.

Inizialmente lo stesso Consiglio si era assunto autoritariamente il potere

di stabilire, a prescindere da qualsiasi definizione, quali individui o gruppi

o quali precisi atti dovessero essere qualificati come “terroristi”, per poi

adottare le conseguenti misure repressive.

Negli ultimi tempi però si è registrata una tendenza inversa, allo scopo di

ottenere una collaborazione generale, utile a fornire una risposta

compatta al dilagare del terrorismo islamico.

Inoltre, nello studio delle cause del terrorismo, è stato utile definire le

caratteristiche generali di insorgenza, individuando come il sistema

politico ne possa essere un fattore determinante. Infatti democrazie con

limiti della sicurezza danno spazio ai terroristi, così come governi con una

partecipazione politica limitata e la repressione esercitata dalle forze al

potere.

Ad esempio Stati deboli come lo Yemen hanno permesso a gruppi di Al

Qaeda nella penisola araba di operare senza controlli, in Siria la guerra

civile di 5 anni ha consentito la penetrazione di fondamentalisti islamici e

allo stesso modo il vuoto di potere in Libia, dopo la morte di Gheddafi, ha

portato al proliferare di soggetti radicalizzati.

5

Capitolo II

Approccio giuridico al fenomeno del terrorismo

Dagli anni Sessanta in poi sono stati prodotti numerosi strumenti giuridici

in materia di terrorismo internazionale, in particolare, attraverso le 14

Convenzioni sviluppate in ambito ONU. Tali Convenzioni, aventi carattere

universale, disciplinano però ridotte fattispecie di reato e non il problema

del terrorismo in maniera analitica, tanto che in alcune Convenzioni non

c’è un esplicito riferimento al fine terroristico del reato, ma il rilievo delle

generiche finalità.

La produzione normativa, sia internazionale che nazionale, ha avuto

notevole incremento dopo i tragici eventi del Settembre 2001, in ragione

delle escalation della minaccia e dall’analisi delle azioni terroristiche che

possono legarsi a qualsiasi obiettivo, ideologia e fondamentalismo,

agendo in un determinato territorio o Nazione, rappresentando il braccio

armato di un movimento di liberazione nazionale o rivestendo

caratteristiche di rete terroristica transnazionale, non solo islamica.

L’altissimo livello di pericolosità ha aumentato lo stato di allarme

internazionale, poiché la potenza delle azioni terroristiche è alimentata

dal variare di una serie di condizioni, quali la facile diffusione mediatica e

la disponibilità degli autori ad azioni suicida, avvalendosi di mezzi e

progressi tecnologici.

L’integrità degli Stati è minacciata quindi da individui e reti che agiscono a

livello sub-statale e non territoriale.

6

Paragrafo 2.1 NORMATIVA INTERNAZIONALE

Sul piano del diritto internazionale è di interesse cruciale definire cosa si

intenda per terrorismo, per stabilire i confini del fenomeno, con

riferimento non solo ai reati comuni dello stesso tipo (omicidio, sequestro

di persona ecc), ma anche rispetto a condotte che il diritto internazionale

considera o legittime o disciplinate da strumenti internazionali diversi

dalle convenzioni penali sul terrorismo e dal diritto umanitario

internazionale.

In definitiva bisogna stabilire ad esempio se gli atti di terrorismo siano in

sé “illegali” secondo il diritto internazionale e su quali basi; in quali

circostanze uno Stato vittima possa legalmente rispondere con le armi ad

atti di terrorismo e nei confronti di chi (terroristi individuali, Stati che

sostengono i terroristi o che li tollerano); in ultima analisi di definire tutto

ciò che attiene all’uso legittimo della forza in campo internazionale.

Si pone quindi la delicata questione della giustificabilità degli atti di

terrorismo, sia da un punto di vista strettamente penale, sia in relazione

alla questione della motivazione politica all’origine della condotta

terroristica e al conseguente tema dell’estradizione.

Di sicuro gli eventi dell’11 Settembre hanno accelerato il processo, già in

atto sul piano internazionale, che ha portato alla caduta di barriere in

materia di cooperazione giudiziaria e di diritto di asilo, nei confronti di chi

venga considerato “terrorista” e nell’applicazione delle diverse sanzioni

(congelamento dei beni, embargo).

La necessaria armonizzazione delle legislazioni si è rilevata punto

fondamentale della lotta al terrorismo, sul rilievo che le reti criminose che

operano con basi in diversi Paesi, sfruttano i vuoti giuridici che limitano le

indagini internazionali, costituendo un serio ostacolo alla cooperazione

giudiziaria e di polizia e alla possibilità di richiesta di estradizione.

In quest’ottica si innesta nel 2002 la Decisione quadro del Consiglio sulla

lotta contro il terrorismo, (modificata nel 2008) emessa allo scopo di

fornire una definizione di terrorismo, utilizzabile come modello per i Paesi

7

dell’Unione Europea, con la finalità di armonizzare le legislazioni nazionali

ed evitare l’ostacolo nella cooperazione per reati di terrorismo.

La base giuridica della Decisione quadro è “vincolante per gli Stati membri

quanto al risultato da ottenere, salve restando la competenza delle

autorità nazionali in merito alla forma e ai mezzi”.

Con la Decisione quadro (2002/475/GAI) e la Decisione (2008/919/GAI)

che la modifica, viene richiesto ai Paesi dell’UE di allineare le loro

normative e introdurre pene minime per i reati terroristici.

Le Decisioni definiscono quindi i reati terroristici, nonché i reati

riconducibili a organizzazioni terroristiche e i reati connessi ad attività

terroristiche, stabilendo le norme di trasposizione nei paesi dell’UE.

Risulta definita la nozione di reato terroristico come una combinazione di:

-elementi oggettivi (attentato alla vita o all’integrità fisica delle persone,

cattura di ostaggi, estorsioni, attacchi di varia natura, minaccia di

realizzare uno di questi comportamenti, ecc.);

-elementi soggettivi (atti commessi al fine di intimidire gravemente la

popolazione, destabilizzare o distruggere le strutture di un paese o

un’organizzazione internazionale, oppure costringere i poteri pubblici ad

astenersi dal compiere un qualsiasi atto);

-un’organizzazione terroristica come un’associazione strutturata di due o

più persone, stabilita nel tempo e che agisce in modo concertato allo

scopo di commettere dei reati terroristici.

Le decisioni richiedono inoltre che ogni Paese dell’UE:

-renda punibili gli atti preparatori come reati connessi alle attività

terroristiche. Esempi sono l’istigazione pubblica a commettere reati

terroristici, il reclutamento e l’addestramento a scopi terroristici, il furto,

l’estorsione e la formazione di documenti amministrativi falsi al fine di

commettere reati terroristici;

-renda punibili l’istigazione, il concorso e il tentativo di commettere

determinati tipi di reati;

8

-stabilisca la responsabilità penale delle persone giuridiche e norme e

soglie per pene e sanzioni;

-stabilisca la giurisdizione dei reati terroristici qualora il reato sia

commesso nel proprio territorio o a bordo di una nave battente la propria

bandiera o di un aeromobile ivi registrato;

-stabilisca la giurisdizione nel caso in cui l’autore del reato sia cittadino o

residente di tale paese, il reato sia commesso a vantaggio di un’entità

giuridica stabilita nel proprio territorio, il reato sia commesso contro la

popolazione o le istituzioni di un paese dell’UE o contro un’istituzione

dell’Unione con sede in tale paese;

-stabilisca la giurisdizione nei casi in cui si rifiuti di consegnare o estradare

una persona sospettata o condannata per un reato terroristico;

-collabori con gli altri paesi dell’UE e decida quale di essi si assuma la

giurisdizione qualora più paesi siano coinvolti in un determinato caso;

-adotti misure per garantire l’assistenza adeguata alle famiglie delle

vittime.

Nella relazione del settembre 2014 sull’attuazione della Decisione quadro

del 2008, la Commissione europea riporta che la maggior parte dei paesi

dell’UE (tranne Irlanda e Grecia) ha adottato misure volte a rendere

punibili i reati appena introdotti di istigazione pubblica, reclutamento e

addestramento a fini terroristici.

Restano alcune questioni aperte riguardo al modo in cui il recepimento di

tale decisione quadro nelle legislazioni nazionali dei paesi dell’UE influirà

sulla «provocazione indiretta» e sulla perseguibilità penale di atti

commessi dai cosiddetti «lupi solitari». Tuttavia, la Commissione europea

ha invitato i paesi dell’UE a chiarire le questioni che le consentano di

completare la propria valutazione.

La relazione ha evidenziato la necessità di un approccio più ampio,

affinché l’applicazione della legislazione si concentri sulla prevenzione

tempestiva della radicalizzazione e del reclutamento a fini terroristici,

incoraggiando i Paesi dell’UE a controllare e valutare l’applicazione delle

9

misure legislative penali, riguardanti il terrorismo, considerando

debitamente la tutela dei diritti fondamentali.

Infine la Commissione si era proposta di condurre nel 2015 una

valutazione d’impatto allo scopo di aggiornare nel 2016 la Decisione

quadro 2008/919/GAI, per garantire la coerenza di tutte le normative

dell’UE relative ai reati connessi da combattenti terroristici stranieri.

Negli ultimi anni le priorità della strategia antiterrorismo hanno

compreso:

- la definizione, mediante una decisione del Consiglio adottata nel giugno

2014, delle modalità di attuazione della clausola di solidarietà da parte

dell'UE

- il riesame dei dispositivi UE di coordinamento nella gestione delle crisi e

delle emergenze, sostituiti nel giugno 2013 dai dispositivi integrati dell'UE

per la risposta politica alle crisi (IPCR)

- la revisione della normativa dell'UE in materia di protezione civile a fine

2013

Punto fondamentale è stato il dialogo con i partner internazionali, poiché

la sicurezza dell'Unione europea è strettamente collegata agli sviluppi

negli altri Paesi, in particolare negli Stati vicini e la strategia

antiterrorismo dell'UE deve pertanto essere su scala globale.

Negli orientamenti strategici per la giustizia e gli affari interni, adottati a

giugno 2014, il Consiglio europeo ha chiesto una politica antiterrorismo

efficace, che integri aspetti interni ed esterni. Il 12 febbraio 2015 i capi di

Stato e di governo dell'UE hanno sottolineato l'importanza per l'UE di

intensificare il dialogo con i paesi terzi sulle questioni relative alla

sicurezza e sull'antiterrorismo.

L'agenda antiterrorismo si riflette in molti modi nelle relazioni tra l'UE e i

Paesi terzi, tramite dialoghi politici di alto livello, l'adozione di clausole e

accordi di cooperazione o progetti di assistenza specifica e sviluppo di

capacità con paesi strategici. L’UE collabora in materia di antiterrorismo

con paesi dei Balcani occidentali, del Sahel, dell'Africa settentrionale, del

10

Medio Oriente, del Corno d’Africa, dell'America del Nord e con Paesi

asiatici.

La cooperazione con gli Stati Uniti è una componente fondamentale della

strategia dell'UE. Negli ultimi anni sono stati raggiunti accordi di

cooperazione in settori quali finanziamento del terrorismo, trasporti e

frontiere, assistenza giudiziaria reciproca o estradizione. Le autorità

statunitensi collaborano sempre più strettamente con Europol ed

Eurojust.

Un altro aspetto importante della dimensione esterna della lotta al

terrorismo riguarda la stretta collaborazione con altre organizzazioni

internazionali e regionali che mira a creare un consenso internazionale e a

promuovere norme internazionali per la lotta al terrorismo. L'Unione

europea collabora con organizzazioni internazionali, tra cui le Nazioni

Unite e il Forum globale antiterrorismo, e organizzazioni regionali, quali il

Consiglio d'Europa, l'OSCE, la Lega degli Stati arabi e l'Organizzazione per

la Cooperazione Islamica.

Nell'ambito della sua cooperazione con le Nazioni Unite e in seguito ad

una serie di risoluzioni del Consiglio di sicurezza dell'ONU, l'UE ha

adottato determinate misure restrittive nei confronti di persone o entità

associate con la rete di Al-Qaeda e dell’Isis.

11

Paragrafo 2.2 NORMATIVA DELL’UNIONE EUROPEA

In linea generale la strategia antiterrorismo dell’Ue, adottata dal

Consiglio, è incentrata su quattro pilastri principali: prevenzione,

protezione, perseguimento e risposta, in cooperazione con i Paesi terzi e

le Istituzioni internazionali.

Una delle priorità dell'UE nell'ambito dell'antiterrorismo è individuare e

affrontare i fattori che contribuiscono alla radicalizzazione e i processi

mediante i quali gli individui vengono reclutati per commettere atti di

terrorismo. A tal fine, il Consiglio ha adottato una strategia dell'UE volta a

combattere la radicalizzazione e il reclutamento nelle file del terrorismo.

Alla luce delle nuove tendenze, caratterizzate da fenomeni quali gli attori

solitari e i combattenti stranieri, e delle crescenti potenzialità offerte dai

social media per la mobilitazione e la comunicazione, nel giugno 2014 il

Consiglio ha adottato una versione riveduta di tale strategia.

Nel dicembre 2014, i ministri della giustizia e degli affari interni hanno

adottato una serie di orientamenti per la strategia riveduta dell'UE volta a

combattere la radicalizzazione e il reclutamento.

Tali orientamenti stabiliscono una serie di provvedimenti che l'UE e gli

Stati membri devono attuare.

La seconda priorità della strategia antiterrorismo dell'UE è la protezione

dei cittadini e delle infrastrutture e la riduzione della vulnerabilità agli

attacchi. Ciò comprende la protezione delle frontiere esterne, il

miglioramento della sicurezza dei trasporti, la protezione degli obiettivi

strategici e la riduzione della vulnerabilità delle infrastrutture critiche. In

quest'ambito, l'UE lavora attualmente alla normativa che disciplina

l'utilizzo dei dati del codice di prenotazione (passenger name record -

PNR) nel contesto delle attività di contrasto.

L'UE si sta adoperando per ostacolare le capacità di pianificazione e

organizzazione dei terroristi e per consegnarli alla giustizia. Al fine di

conseguire tali obiettivi, l'UE si è concentrata sui seguenti ambiti:

rafforzare le capacità nazionali, migliorare la collaborazione pratica e lo

12

scambio di informazioni tra polizia e autorità giudiziarie (in particolare

mediante Europol ed Eurojust), contrastare il finanziamento del

terrorismo e privare i terroristi dei mezzi per organizzare attacchi e

comunicare.

Nel maggio 2015 il Consiglio e il Parlamento europeo hanno adottato

nuove norme per prevenire il riciclaggio di denaro e il finanziamento del

terrorismo.

Il quarto obiettivo della strategia antiterrorismo dell'UE è prepararsi, in

uno spirito di solidarietà, a gestire e minimizzare gli effetti degli attacchi

terroristici. Ciò si ottiene tramite il miglioramento delle capacità atte ad

affrontare le conseguenze di un attacco, garantire il coordinamento della

risposta e rispondere alle esigenze delle vittime. Le priorità in questo

settore comprendono l'elaborazione di modalità UE di coordinamento per

la gestione delle crisi, la revisione del meccanismo di protezione civile, lo

sviluppo della valutazione dei rischi o la condivisione di migliori pratiche

sull'assistenza alle vittime del terrorismo.

Nel 2016 la lotta contro il terrorismo può contare su una nuova proposta

di direttiva, con la quale il Consiglio conferma l’accordo con il Parlamento

europeo, per fornire una risposta all’evoluzione della minaccia

terroristica.

Tale proposta di direttiva aggiorna la Decisione quadro 2002/475/GAI e

rafforza il quadro giuridico dell’Unione europea, per la prevenzione degli

attentati terroristici, qualificando come reato azioni quali

l’addestramento e i viaggi per scopi terroristici, l’organizzazione e la

stessa agevolazione di tali viaggi (acquisto di biglietti, ospitalità, cioè

sostegno logistico e materiale), per contrastare il fenomeno dei

combattenti terroristi stranieri.

Inoltre viene configurato come reato il fatto di fornire e di raccogliere

capitali, con l’intenzione o la consapevolezza che saranno utilizzati per

commettere atti di terrorismo o reati connessi.

Alla normativa vigente in materia di diritti delle vittime di terrorismo,

viene integrato un elenco di servizi volti a soddisfare le esigenze

13

specifiche di tali vittime, quali il diritto di ricevere l’immediato accesso a

servizi di sostegno e assistenza medica- psicosociale o di ricevere

consulenza giuridico o pratica e assistenza nelle richieste di risarcimento.

La direttiva mira a rafforzare i meccanismi di risposta di emergenza

successivi ad un attentato e prevede norme intensive per lo scambio di

informazioni tra gli Stati membri, connesse ai reati di terrorismo e

raccolte durante i procedimenti penali.

Nel contesto della rinnovata strategia di sicurezza interna dell’Unione

Europea e facendo seguito agli attentati di Parigi del 13 Novembre 2015,

la direttiva tiene conto degli obblighi derivanti da diversi testi

internazionali quali:

1) La risoluzione 2178 del 2014 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni

Unite e il protocollo addizionale del Consiglio d’Europa per la

prevenzione del terrorismo, allo scopo di contrastare il fenomeno

dei combattenti terroristi stranieri;

2) Le norme della task force “Azione finanziaria (GAFI) che riguardano

il finanziamento del terrorismo.

La risoluzione legislativa del Parlamento europeo del 16 Febbraio 2017

sulla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla

lotta contro il terrorismo, va a sostituire la decisione quadro del Consiglio

2002/475/GAI sulla lotta contro il terrorismo.

Si è reso necessario puntualizzare l’analisi sulle strategie antiterroristiche

da adottare poiché negli ultimi anni la minaccia terroristica è cresciuta e si

è evoluta rapidamente, utilizzando persone indicate come "combattenti

terroristi stranieri", le quali si recano all'estero a fini terroristici.

Inoltre i combattenti terroristi stranieri, che rientrano in patria,

rappresentano una minaccia accresciuta per la sicurezza di tutti gli Stati

membri e molti di questi sono risultati implicati in recenti attentati e

complotti in diversi Stati membri.

In tale ottica l'Unione e i suoi Stati membri devono anche vigilare sulle

crescenti minacce, rappresentate da individui che sono ispirati o istruiti

da gruppi terroristici all'estero ma che rimangono in Europa.

14

Nella risoluzione 2178 (2014), il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite

aveva espresso preoccupazione per la crescente minaccia posta dai

combattenti terroristi stranieri, chiedendo a tutti gli Stati membri

dell'ONU di garantire che i reati connessi a questo fenomeno fossero

punibili a norma del diritto nazionale. A tale riguardo, nel 2015 il Consiglio

d'Europa ha adottato il protocollo addizionale della Convenzione del

Consiglio d'Europa per la prevenzione del terrorismo.

Tenendo conto dell'evoluzione delle minacce terroristiche e degli obblighi

giuridici cui l'Unione e gli Stati membri sottostanno a norma del diritto

internazionale, si è reso opportuno che la definizione dei reati di

terrorismo, dei reati riconducibili a un gruppo terroristico e dei reati

connessi ad attività terroristiche fosse oggetto di un'ulteriore

armonizzazione in tutti gli Stati membri per contemplare in modo più

completo le condotte connesse, in particolare, ai combattenti terroristi

stranieri e al finanziamento del terrorismo.

Il rilievo dell’amplificazione mediatica connessa al fenomeno terroristico

ha reso opportuno che tali condotte fossero punibili se messe in atto

attraverso internet, inclusi i social network.

In definitiva i reati connessi ad attività terroristiche sono di natura molto

grave in quanto possono potenzialmente portare alla commissione di

reati terroristici e permettono ai terroristi e ai gruppi relativi di proseguire

e continuare a sviluppare tali attività, il che giustifica la qualificazione

come reato di tali condotte.

Seguendo questa direttiva i reati riconducibili alla “pubblica

provocazione” per commettere reati di terrorismo comprendono, tra

l'altro, l'apologia e la giustificazione del terrorismo o la diffusione online e

offline di messaggi o immagini, comprese quelle riguardanti le vittime del

terrorismo, quale mezzo per raccogliere sostegno alle cause dei terroristi

o intimidire gravemente la popolazione. Tale condotta dovrebbe essere

punibile qualora comporti il pericolo che possano essere commessi atti

terroristici. Per ogni caso concreto, nell'esaminare se sussista un siffatto

pericolo, si dovrebbe tenere conto delle specifiche circostanze del caso,

15

come l'autore e il destinatario del messaggio, nonché del contesto in cui

l'atto è commesso.

Nella risoluzione viene qualificato come reato l'atto di ricevere un

addestramento a fini terroristici e va ad integrare il reato esistente,

consistente nell'impartire l'addestramento e, in particolare, risponde alle

minacce derivanti da coloro che preparano attivamente la commissione di

reati di terrorismo, compresi coloro che in ultima istanza agiscono da soli.

L'atto di ricevere un addestramento a fini terroristici comprende

l'acquisizione di conoscenze, documentazione o abilità pratiche.

L'autoapprendimento, anche attraverso internet o la consultazione di

altro materiale didattico, dovrebbe altresì essere considerata ricevere

addestramento a fini terroristici qualora derivi da una condotta attiva e

sia effettuato con l'intento di commettere o di contribuire a commettere

un reato di terrorismo.

Nel contesto di tutte le circostanze specifiche del caso, tale intenzione

può essere dedotta ad esempio dal tipo di materiale consultato e dalla

frequenza della consultazione. Pertanto, scaricare un manuale al fine di

fabbricare esplosivi per commettere un reato di terrorismo potrebbe

essere assimilato all'atto di ricevere un addestramento a fini terroristici.

Al contrario, il semplice fatto di visitare siti web o di raccogliere materiale

per finalità legittime, ad esempio a scopi accademici o di ricerca, non è

considerato ricevere addestramento a fini terroristici ai sensi della

presente direttiva.

Nel caso in cui il reclutamento e l'addestramento a fini terroristici

riguardino un minore, gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché i

giudici possano tenere conto di questa circostanza all'atto di giudicare gli

autori del reato e la valutazione di tale circostanza, assieme agli altri

elementi fattuali della singola fattispecie, resta discrezione del giudice.

Per garantire il buon esito delle indagini e dell'azione penale avverso i

reati di terrorismo, i reati riconducibili a un gruppo terroristico o i reati

connessi ad attività terroristiche, è opportuno che i responsabili delle

indagini o del perseguimento di tali reati abbiano la possibilità di ricorrere

16

a strumenti di indagine efficaci, quali quelli utilizzati nella lotta contro la

criminalità organizzata o altre forme gravi di criminalità.

Il ricorso a tali strumenti, conformemente al diritto nazionale, dovrebbe

essere mirato e tenere conto del principio di proporzionalità nonché della

natura e della gravità dei reati oggetto d'indagine, e dovrebbe rispettare il

diritto alla protezione dei dati personali. Ove opportuno, detti strumenti

dovrebbero comprendere, ad esempio, la perquisizione di beni personali,

l'intercettazione di comunicazioni, la sorveglianza discreta, compresa la

sorveglianza elettronica, la captazione, la registrazione e la conservazione

di audio all'interno di veicoli o di luoghi privati o pubblici, nonché di

immagini di persone all'interno di veicoli e luoghi pubblici, e indagini

finanziarie.

Nella valutazione strategica globale si determina come mezzo efficace per

combattere il terrorismo su internet il rimuovere alla fonte i contenuti

online che costituiscono una pubblica provocazione per commettere un

reato di terrorismo. Gli Stati membri dovrebbero adoperarsi con ogni

mezzo per cooperare con i paesi terzi nell'intento di assicurare la

rimozione, dai server nel loro territorio, dei contenuti online che

costituiscono una pubblica provocazione per commettere un reato di

terrorismo. Tuttavia, qualora non fosse possibile rimuovere tali contenuti

alla fonte, potrebbero anche essere predisposti meccanismi volti a

bloccare l'accesso agli stessi dal territorio dell'Unione.

In conformità, le misure adottate dagli Stati membri possono fondarsi su

un'azione pubblica, comprese azioni legislative, non legislative o

giudiziarie, compresa l'azione volontaria avviata dal settore Internet per

evitare abusi dei suoi servizi, o qualsiasi sostegno da parte degli Stati

membri a favore di tale azione, quali ad esempio l'individuazione e la

segnalazione di contenuti terroristici. Qualunque siano la base su cui si

fonda l'azione o il metodo prescelti, gli Stati membri dovrebbero

provvedere affinché sia garantito agli utenti e ai fornitori di servizi un

adeguato livello di certezza e prevedibilità del diritto nonché la possibilità

di ricorrere per via giudiziaria conformemente al diritto nazionale. Tutte

le suddette misure devono tenere conto dei diritti dell'utente finale e

17

rispettare le procedure giuridiche e giudiziarie vigenti, nonché la Carta dei

diritti fondamentali dell'Unione europea.

Per rafforzare il quadro vigente in materia di scambio di informazioni nel

contesto della lotta al terrorismo previsto dalla decisione 2005/671/GAI,

gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché le informazioni

pertinenti raccolte dalle loro autorità competenti nel quadro di un

procedimento penale, ad esempio autorità di contrasto, procuratori e

giudici istruttori, siano rese accessibili alle autorità competenti di un altro

Stato membro per le quali essi ritengano che tali informazioni possano

essere pertinenti. Come minimo, tali informazioni pertinenti dovrebbero

comprendere, a seconda dei casi, le informazioni trasmesse ad Europol o

ad Eurojust in conformità della decisione 2005/671/GAI. Si applicano in

tale contesto le norme dell'Unione in materia di protezione dei dati di cui

alla direttiva (UE) 2016/680 del Parlamento europeo e del Consiglio fatte

salve le norme dell'Unione sulla cooperazione tra le autorità nazionali

competenti nel quadro di procedimenti penali, quali quelle di cui alla

direttiva 2014/41/UE del Parlamento europeo e del Consiglio o alla

decisione quadro 2006/960/GAI.

18

CAPITOLO III RECEPIMENTO NORMATIVA EUROPEA IN ITALIA

Gli indirizzi strategici per il contrasto al terrorismo, definiti nelle

competenti sedi internazionali (ONU, Unione Europea, GAFI), sono stati

tradotti nel nostro ordinamento con la legge n. 438/2001 e la legge n.

431/2001, che hanno rispettivamente introdotto la fattispecie penale di

associazione con finalità di terrorismo internazionale (art. 270 bis c.p), e

fornito istruzioni normative per dare esecuzione alle misure di

congelamento dei beni. In tale occasione, è stato istituito nel nostro

ordinamento il Comitato di Sicurezza Finanziaria (CSF) presso il Ministero

dell'Economia e delle Finanze, con compiti di coordinamento tra le

autorità e le forze di polizia competenti nell’azione di contrasto al

terrorismo, e di supervisione delle attività connesse all’attuazione delle

sanzioni internazionali, inclusa la gestione delle proposte di designazione

agli organismi internazionali competenti. Le funzioni del Comitato in un

momento successivo sono state ampliate includendo la materia del

riciclaggio.

In tale quadro normativo, le competenze dell’UIC e poi dell'Unità di

Informazione Finanziaria per l’Italia sono state estese alla materia del

finanziamento del terrorismo; in particolare la UIF cura la raccolta delle

informazioni e dei dati di natura finanziaria dei soggetti designati, agevola

la diffusione delle relative liste tramite il proprio sito internet, riceve e

analizza le segnalazioni di operazioni sospette.

Le disposizioni nazionali in materia di finanziamento del terrorismo hanno

trovato organica sistemazione nel decreto legislativo 22 giugno 2007, n.

109, recante “misure per prevenire, contrastare e reprimere il

finanziamento del terrorismo e l'attività dei Paesi che minacciano la pace

e la sicurezza internazionale”, emanato in attuazione della direttiva

2005/60/CE.

Il d.lgs. 109/2007 prevede a carico dei soggetti destinatari della normativa

antiriciclaggio adempimenti di diversa natura, riflesso della duplicità

dell’azione di contrasto incentrata sulle misure di congelamento (obblighi

19

di comunicazione) e sulle segnalazioni delle operazioni sospette (obblighi

di segnalazione).

In particolare, con riferimento agli obblighi di comunicazione, il d.lgs.

109/2007 (art. 7, comma 1) prevede che i soggetti obbligati sono tenuti a

comunicare entro 30 giorni alla UIF:

- le misure di congelamento applicate ai soggetti designati nelle liste

comunitarie o nei decreti ministeriali previsti dall’art. 4 del d. lgs.

109/2007, indicando i nominativi coinvolti, l'ammontare e la natura dei

fondi o delle risorse economiche

- le operazioni, i rapporti e ogni altra informazione disponibile,

riconducibile ai soggetti designati nelle liste, nonché ai soggetti in via di

designazione, sulla base di informazioni fornite dalla UIF stessa su

indicazione del Comitato di Sicurezza Finanziaria.

Si tratta di due distinti tipi di comunicazione, funzionali a tenere

informate le autorità, da un lato, circa le misure di congelamento

applicate, dall’altro, circa le operazioni, i rapporti o ogni altra

informazione finanziaria conosciuta relativamente ai soggetti designati

nelle liste ovvero in via di designazione.

Gli obblighi di segnalazione di cui all’art. 8, comma 1 del d.lgs. 109/2007

sono stati poi assorbiti dall’art. 41, comma 1 del d.lgs. 231/2007, in

seguito all’estensione della normativa di prevenzione e contrasto al

riciclaggio al fenomeno del finanziamento del terrorismo in tutti gli ambiti

di applicazione previsti (adeguata verifica della clientela, segnalazione

delle operazioni sospette, conservazione dei documenti, controllo

interno, valutazione e gestione del rischio).

Un ruolo fondamentale nella individuazione delle operazioni sospette da

segnalare rivestono gli indicatori di anomalia, emanati dalla Banca d'Italia

e altre Autorità su proposta della UIF, che includono anche alcuni

indicatori specifici per il finanziamento del terrorismo. Gli indicatori

specifici, pongono particolare attenzione al profilo soggettivo (liste), alla

localizzazione delle controparti (aree a rischio), e non profit.

20

I compiti della UIF in materia di contrasto al finanziamento del terrorismo

non si limitano alla ricezione delle comunicazioni dei congelamenti e alla

ricezione e analisi delle segnalazioni di operazioni sospette.

L’art. 10 del d.lgs. 109/2007, infatti, nell’estendere le attribuzioni della

UIF previste per la prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di

riciclaggio al contrasto del finanziamento del terrorismo, individua i

seguenti ulteriori compiti della UIF:

- agevolare la diffusione delle liste dei soggetti designati e delle successive

modifiche

- curare il controllo dell'attuazione delle sanzioni finanziarie adottate nei

confronti dell'attività di paesi che minacciano la pace e la sicurezza

internazionale

- curare la raccolta delle informazioni e dei dati di natura finanziaria

relativi ai soggetti designati, ai fondi ed alle risorse economiche sottoposti

a congelamento

- agevolare la diffusione delle liste dei soggetti designati e delle successive

modifiche.

Con la legge 17 Aprile 2015, n.43 si interviene sulle disposizioni del codice

penale relative ai delitti di terrorismo, anche internazionale, per punire:

- con la reclusione da 5 a 8 anni i c.d. foreign fighters, ovvero coloro che si

arruolano per il compimento di atti di violenza, con finalità di terrorismo

(comma 1); l'entità della pena consente l'applicazione della custodia

cautelare in carcere;

- con la reclusione da 5 a 8 anni chiunque organizzi, finanzi o propagandi

viaggi all'estero finalizzati al compimento di condotte con finalità di

terrorismo;

- con la reclusione da 5 a 10 anni colui che, dopo avere autonomamente

acquisito le istruzioni relative alle tecniche sull'uso di armi da fuoco o di

esplosivi nonché alla commissione di atti di violenza con finalità

terroristiche, pone in essere comportamenti finalizzati in maniera univoca

alla commissione di tali atti.

21

La disposizione, inoltre, aggrava la pena prevista per il delitto di

addestramento ad attività con finalità di terrorismo, quando le condotte

di chi addestra o istruisce siano commesse attraverso strumenti

telematici o informatici. Una ulteriore disposizione specifica che alla

condanna per associazione terroristica, assistenza agli associati,

arruolamento e organizzazione di espatrio a fini di terrorismo consegue

obbligatoriamente la pena accessoria della perdita della potestà

genitoriale «quando è coinvolto un minore».

Sono poi introdotte misure per il contrasto alle attività di proselitismo

attraverso Internet dei c.d. foreign fighters. Quando i reati di terrorismo,

l'istigazione e l'apologia del terrorismo sono commessi tramite strumenti

informatici e telematici, sono anzitutto previste aggravanti di pena.

Analoghe aggravanti sono introdotte per il possesso e la fabbricazione di

documenti falsi, delitti per i quali viene previsto l'arresto obbligatorio in

flagranza (anzichè, come ora, facoltativo).

Viene modificata, poi, la disciplina delle norme di attuazione del codice

processuale penale sulle intercettazioni preventive, anche in relazione ad

indagini per delitti in materia di terrorismo commessi con l'impiego di

tecnologie informatiche o telematiche, e con riguardo all'acquisizione di

documenti e dati informatici conservati all'estero, anche diversi da quelli

disponibili al pubblico.

Si stabilisce poi che la polizia postale e delle comunicazioni debba

costantemente tenere aggiornata una black-list dei siti Internet che

vengano utilizzati per la commissione di reati di terrorismo, anche al fine

di favorire lo svolgimento delle indagini della polizia giudiziaria, effettuate

anche sotto copertura.

Sono introdotti in capo agli Internet providers specifici obblighi di

oscuramento dei siti e di rimozione dei contenuti illeciti connessi a reati di

terrorismo pubblicati sulla rete.

Sulla black list e sui provvedimenti di oscuramento e rimozione adottati,

sono introdotti obblighi di relazione in capo al Ministro dell'interno in

apposita sezione della Relazione annuale sull'attività delle forze di polizia

e sullo stato dell'ordine e della sicurezza pubblica.

22

Viene previsto infine che anche il Comitato di analisi strategica presso il

Ministero dell'interno possa ricevere dall'Unità di informazione finanziaria

della Banca d'Italia gli esiti delle analisi e degli studi effettuati su

specifiche anomalie da cui emergono fenomeni di riciclaggio o di

finanziamento del terrorismo.

Sono introdotte nel codice penale due nuove contravvenzioni:

- la detenzione abusiva di precursori di esplosivi, che sanziona con la pena

congiunta di arresto (fino a 18 mesi) e ammenda (fino a 1.000 euro)

chiunque, senza titolo, introduce nello Stato, detiene, usa o mette a

disposizione di terzi le sostanze e le miscele che sono qualificate

"precursori di esplosivi" dal regolamento UE 98/2013;

- la mancata segnalazione all'autorità di furti o sparizioni degli stessi

precursori, con l'arresto fino a 12 mesi o l'ammenda fino a 371 euro.

Oltre ad una sanzione amministrativa (da 1.000 a 5.000 euro) a carico

degli operatori che, legittimamente trattando tali sostanze, omettono di

segnalare operazioni sospette alle autorità, si impongono specifici

obblighi di comunicazione a chi vende e fabbrica armi, munizioni e

materiali esplodenti.

Viene poi modificato il decreto legislativo n. 8 del 2010 in modo da

rafforzare l'identificazione e la tracciabilità degli esplosivi per uso civile,

mentre le modifiche al Testo unico di pubblica sicurezza (R.D. n. 773 del

1931) prevedono:

- obblighi di denuncia alle autorità di PS anche dei caricatori delle armi,

lunghe e corte, aventi determinata di capienza di colpi e viene integrata la

legge n. 157 del 1992 per introdurre, in deroga alla disciplina generale,

particolari divieti nell'uso di determinate categorie di armi per attività

venatoria.

L'intervento sul Codice antimafia (D.Lgs. 159/2011) è diretto a introdurre

modifiche alla disciplina delle misure di prevenzione e in materia di

espulsione dallo Stato per motivi di terrorismo. Tra le molteplici misure è

previsto un nuovo delitto, relativo alla violazione del divieto di espatrio

conseguente alla violazione della sorveglianza speciale (con obbligo o

23

divieto di soggiorno) o conseguente al ritiro del passaporto o alla

sospensione della validità ai fini dell'espatrio di ogni altro documento

equipollente (reclusione da 1 a 5 anni).

Nel testo unico immigrazione (D.Lgs. 286/1998) viene prevista

l'espulsione amministrativa da parte del prefetto per motivi di

prevenzione del terrorismo nei confronti degli stranieri che svolgano

rilevanti atti preparatori diretti a partecipare ad un conflitto all'estero a

sostegno di organizzazioni che perseguono finalità terroristiche.

Infine, nelle disposizioni di attuazione del c.p.p., viene raddoppiato da 5 a

10 giorni il termine entro cui - ove siano necessarie traduzioni - deve

essere depositato il verbale sintetico delle intercettazioni cd. preventive

presso il PM che le ha autorizzate. Il provvedimento interviene poi sul

Coordinamento nazionale delle indagini nei procedimenti per i delitti di

terrorismo, anche internazionale, prevedendo l'attribuzione al

Procuratore nazionale antimafia anche delle funzioni in materia di

antiterrorismo e disciplinandone gli adeguamenti organizzativi.

Sono modificati in particolare alcuni articoli del Codice antimafia con

riguardo all'organizzazione della Direzione nazionale antimafia e

antiterrorismo, in luogo della Direzione nazionale antimafia, alla

preposizione dei magistrati che ne fanno parte (il procuratore nazionale e

due procuratori aggiunti) e all'applicazione di magistrati anche per

procedimenti riguardanti reati con finalità di terrorismo.

Nell'ambito della Procura generale della cassazione è quindi istituita la

Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo.

Di seguito, nella lotta al terrorismo, con la legge del 28 Luglio 2016 n. 153,

sono state introdotte nel nostro ordinamento tre nuove fattispecie di

reato. Le camere hanno approvato una legge di ratifica di cinque diversi

atti internazionali, volti alla prevenzione e al contrasto del terrorismo

quali:

a) la Convenzione del Consiglio d'Europa per la prevenzione del

terrorismo, fatta a Varsavia il 16 maggio 2005;

b) la Convenzione internazionale per la soppressione di atti di

24

terrorismo nucleare, fatta a New York il 14 settembre 2005;

c) il Protocollo di Emendamento alla Convenzione europea per la

repressione del terrorismo, fatto a Strasburgo il 15 maggio 2003;

d) la Convenzione del Consiglio d'Europa sul riciclaggio, la

ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato e sul

finanziamento del terrorismo, fatta a Varsavia il 16 maggio 2005;

e) il Protocollo addizionale alla Convenzione del Consiglio

d'Europa per la prevenzione del terrorismo, fatto a Riga il 22

ottobre 2015.

La legge, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 185 del 9 Agosto 2016 e in

vigore dal 24 Agosto 2016, introduce nel nostro codice penale tre nuovi

delitti.

L’articolo 270- quinquies.1. che tratta condotte con finalità di terrorismo,

stabilisce che chi compie condotte con tali finalità di cui all’articolo 270-

sexies, è punito con la reclusione da sette a quindici anni,

indipendentemente dall’utilizzo effettivo dei fondi previsti a tale scopo.

Invero è punito colui che deposita o custodisce i beni o il denaro indicati

nel primo comma, con la reclusione da cinque a dieci anni.

Nell’articolo 270-quinquies.2. è disciplinata la sottrazione di beni o

denaro sottoposti a sequestro, per prevenire il finanziamento di condotte

con finalità di terrorismo di cui all’articolo 270-sexies.

L’articolo 280-ter attiene agli atti di terrorismo nucleare, prevedendo la

reclusione non inferiore ad anni quindici per chiunque procuri materia

radioattiva o crei un ordigno nucleari o ne venga in possesso o utilizzi o

danneggi un impianto nucleare, con il concreto pericolo che rilasci

materia radioattiva. Le stesse pene di cui al primo e al secondo comma si

applicano qualora la condotta finalizzata al terrorismo abbia ad oggetto

materiali o aggressivi chimici o batteriologici.

Queste tre nuove fattispecie si aggiungono a quelle già previste che

valgono a reprimere le condotte di associazione (articolo 2701-bis),

25

arruolamento (articolo 270-quater), organizzazione di trasferimenti

(articolo 270-quater.1.) e addestramento (articolo 270-quinquies) con

finalità di terrorismo.

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