TEMAT : BUDŻET PAŃSTWA A FINANSOWANIE

GOSPODARKI

docsity.com

docsity.com

Budżet państwa a finansowanie gospodarki

1. Koncepcja wykorzystania budżetu państwa w restrukturyzacji gospodarki

Z przedstawionych dotychczas rozważań wynika, że jednym z

fundamentalnych problemów transformacji gospodarki polskiej wciąż pozostaje rola

państwa w określaniu kierunków przemian, ich tempa, stosowanych narzędzi itd. Co

więcej, rola ta nadal jest przedmiotem ostrych kontrowersji teoretycznych, które nie

pozostają bez wpiywu na kształt realizowanych reform.

Spróbujmy zatem spojrzeć na problem roli państwa w zmianach systemowych

z perspektywy budżetu. Spojrzenie takie jest potrzebne z następujących

zasadniczych powodów:

1) w gospodarce rynkowej budżet państwa jest jednym z najważniejszych

instrumentów państwa (rządu) w oddziaływaniu na procesy ekonomiczne,

2) w dotychczasowej transformacji systemu ekonomicznego także budżet

(a ściślej system budżetowy) podlegał zasadniczym przemianom,

3) jeżeli uznać za prawdziwą tezę, którą można sformułować bez większego

ryzyka z perspektywy piątego roku przemian, że transformacja gospodarki

polskiej, w tym głębsze przemiany w strukturze gospodarczej Polski, nie

dokonają się bez znaczącego udziału państwa, to powstaje pytanie: w jakim

zakresie rząd może posługiwać się budżetem i całym instrumentarium

fiskalnym, aby nie naruszać istoty mechanizmu rynkowego.

W tym fragmencie pracy nie będę jednak prowadzić rozważań teoretycznych

i nie podejmę polemiki ze stanowiskiem oponentów koncepcji aktywnej roli państwa

w gospodarce polskiej, tak w okresie transformacji jak i później, natomiast zanalizuję

procesy występujące w obszarze budżetu państwa w latach 1990 -1994. Będzie to

analiza realnego wpływu instrumentów fiskalnych na gospodarkę.

Określenie charakteru pożądanych zmian roli budżetu w odniesieniu do

gospodarki w początkowym okresie transformacji (chodzi o lata 1990 -1991) nie było

zbyt trudne, gdyż funkcjonujący w poprzednim systemie budżet nie przystawał

żadną miara do mechanizmu rynkowego. Podstawowe kierunki zmian musiały

się wiec sprowadzać do:

 radykalnych cięć w wydatkach związanych z finansowaniem bieżących

docsity.com

potrzeb (delkytu) przedsiębiorstw państwowych,

 istotnego ograniczenia finansowania i budżclu inwestycji przedsiębiorstw,

 zmiany struktury dochodów budżeiowycli.

Zmiany zachodzące w budżecie państwa dobrze oddaje używany wówczas

często termin „dostosowanie budżetowe". Wskazuje on jednoznacznie na pasywny

charakter strategii budżetowej. Wydatki budżetowe musiały być dostosowane do

dochodów, co wynikało z przyjętej zasady zrównoważeniu budżetu.

Przedstawione wcześniej podstawowe wielkości oraz wskaźniki ekonomiczne

i finansowe charakteryzujące gospodarkę polską w okresie transformacji informują

o relatywnie (w porównaniu z przeszłością, jak również z wieloma krajami o

gospodarce rynkowej) niskim udziale budżetu państwa w redystrybucji PKB.

Wprawdzie stopa redystrybucji PKB przez cały system finansów publicznych jest

wyższa, jednak nie zmienia to oceny, że możliwości rządu oddziaływania na procesy

gospodarcze ograniczają się przede wszystkim do budżetu państwa. Budżety gminne

mają względnie dużą autonomię finansów. Podobnie jest z funduszami celowymi,

których autonomia finansowa jest gwarantowana ustawowo. Co więcej, istotna część

środków publicznych gromadzonych w budżecie państwa jest automatycznie

związana dotacjami dla funduszy celowych, zwłaszcza funduszy ubezpieczeń

społecznych i wydatki sztywne). Ogranicza to możliwości innej alokacji środków

publicznych, w tym przeznaczania ich na cele gospodarcze.

2. Budżetowe możliwości kształtowania gospodarki

Jeżeli rozważymy pierwszą możliwość, polegająca na oddziaływaniu na

gospodarkę wolumenem budżetu, to są one niewielkie, co wynika z niskiej stopy

budżetowej redystrybucji PKB. Wbrew poglądom zwolenników skrajnej wolności

gospodarczej, obecny budżet nie jest budżetem ekspansywnym - ingerencja w

dochody podmiotów gospodarujących i gospodarstw domowych jest umiarkowana.

Tezę tę potwierdza aktualna struktura dochodów budżetowych oraz konstrukcja

poszczególnych podatków.

Analiza wydatków budżetowych ostatnich lat nadaje mu cechę budżetu

administracyjno - socjalnego, o minimalnych wręcz wydatkach na gospodarkę. Co

więcej, w ostatnich latach charakterystycznym zjawiskiem było również to, że cięcia

w wydatkach budżetowych dotyczyły w pierwszym rzędzie wydatków gospodarczych.

Rozważmy teraz możliwości wykorzystania instrumentów budżetowych

docsity.com

w oddziaływaniu na gospodarkę występujących po stronie dochodów budżetu

państwa.

W latach 1992 -1993 nastąpiła radykalna zmiana w systemie podatkowym.

Polegała ona przede wszystkim na wprowadzeniu powszechnego podatku

dochodowego od osób fizycznych, podatku od towarów i usług oraz podatku

akcyzowego. Przedsięwzięcia te z pewnością uchroniły system finansów publicznych

przed kompletnym załamaniem w roku 1992, jak też odegrały ważną rolę w

zahamowaniu negatywnych tendencji fiskalnych w roku 1993.

W strukturze dochodów budżetowych dominują obecnie podatki pośrednie

Podatki pośrednie są zorientowane przede wszystkim na realizację celów fiskalnych

i jako takie są stosunkowo pewnym i wydajnym źródłem dochodów. Wynika to ze

sposobu ich poboru, a zwłaszcza z możliwości ich przerzucania na kolejnych

uczestników faz procesu gospodarczego aż do ostatecznego nabywcy towarów i

usług. Z tego względu wpływ podatków pośrednich na decyzje ekonomiczne

przedsiębiorców jest niewielki.

W polskim systemie podatkowym występuje obecnie pięć podatków

pośrednich: podatek od towarów i usług (VAT), podatek akcyzowy, podatek od gier, podatek importowy, podatek od sprzedaży akcji w obrocie publicznym. W

budżecie roku 1994 na ogólną kwotę dochodów budżetowych 631 bln zł na podatki

pośrednie przypadało 269 bln zł. Struktura dochodów według rodzajów podatków

była następująca:

- podatek od towarów i usług 140 bln zł,

- podatek akcyzowy 101 bln zł,

- podatek importowy 26 bln zł,

- podatek od gier 2 bln zł.

Analizując potencjalne możliwości wpływania wymienionych podatków

pośrednich na gospodarkę trzeba wskazać na fakt ich inflacyjnego oddziaływania w

przypadku podnoszenia stawek podatkowych oraz ewentualność pojawienia się

bariery popytu na skutek podwyższania cen.

Wśród wymienionych podatków pośrednich potencjalnym instrumentem

oddziałującym w odczuwalny sposób może się okazać podatek importowy. Jego

stawka nie była wysoka, wynosiła 6%, a od 1 stycznia 1995 r. wynosi już tylko 5%

podstawy; nakładany on jest na towary importowane po ocleniu. Dochody z ceł w

roku 1994 wyniosły około 49 bln zł. Poza oczywistym celem fiskalnym podatek

docsity.com

importowy jest traktowany przez rząd jako jedno z narzędzi przywracania

równowagi w bilansie handlowym Polski oraz jako instrument ochrony gospodarki

krajowej.

Wśród podatków bezpośrednich najważniejszy - z punktu widzenia tworzenia

budżetu - jest podatek dochodowy od osób fizycznych. Niemniej jego bezpośredni

wpływ na gospodarkę jest ograniczony do zmiany struktury popytu, jako

konsekwencji redystrybucji dochodów. Podatek ten jest progresywny. Pewne

znaczenie mogą mieć ulgi dla podatników związane głównie z budownictwem

mieszkaniowym, które mogą pobudzać popyt w tym sektorze gospodarki.

Podstawowym, narzędziem oddziaływania rządu (państwa) na gospodarkę

powinien być podatek dochodowyod osób prawnych. Wynika to z jego

bezpośredniego charakteru i związku z poziomem rentowności brutto, wpływu na

zdolność przedsiębiorstw do inwestowania, rozwoju itd. Stosowane stawki

podatkowe mogą w sposób odczuwalny wpływać na decyzje przedsiębiorstw.

Istnieją dwie główne płaszczyzny stymulacyjnego wykorzystania tego podatku:

1) skala podatkowa,

2) ulgi, zwolnienia, wakacje podatkowe.

Rozpatrując możliwości podatku od osób prawnych z punktu widzenia

oddziaływania na polską gospodarkę trzeba stwierdzić, że nie były one należycie

wykorzystane w okresie transformacji. Wynikało to poniekąd z przyczyn

obiektywnych w tym sensie, że dochody z tytułu tego podatku zaczęły, począwszy od

roku 1991 spadać. Wiąże się to z gwałtownym obniżeniem rentowności brutto

przedsiębiorstw państwowych oraz niską rentownością przedsiębiorstw prywatnych.

W roku 1992 dochody budżetu państwa z tytułu podatku dochodowego od osób

prawnych z sektora prywatnego wyniosły zaledwie 3,2 bln zł, a za 11 miesięcy roku

1993 tylko 4,8 bln zł.

Jeżeli chodzi o konstrukcję skali podatkowej, to podatek ten nie stwarza

możliwości oddziaływania na podmioty gospodarcze ze względu na zmieniającą się

sytuację gospodarczą. Dzieje się tak dlatego, że podatek dochodowy od osób

prawnych wynosił 40% (stawka liniowa). Ponadto charakter tego podatku pozbawia

go możliwości spełniania funkcji automatycznego stabilizatora koniunktury.

Drugą płaszczyzną bodźcowego wykorzystania podatku dochodowego od osób prawnych są ulgi, wakacje podatkowe oraz zwolnienia. Oceniając strategię

podatkową państwa w okresie transformacji gospodarki najwięcej uwag krytycznych

docsity.com

można sformułować właśnie pod tym adresem. Na szczęście obserwujemy

pozytywną ewolucję od praktycznej rezygnacji z tych ważnych instrumentów w

początkowym okresie transformacji do bardziej zdecydowanego sięgania do tych

instrumentów w 1994 r. W roku tym stosowane były odliczenia od dochodu przed

opodatkowaniem: wydatki inwestycyjne do 25% dochodu oraz do 50%, jeśli

określony procent przychodów pochodził z eksportu.

Reakcje przedsiębiorstw na podatek od ponadnormatywnego wzrostu wynagrodzeń były wielce zróżnicowane, a sam podatek był przedmiotem ostrych

kontrowersji. Fiskalne znaczenie tego podatku malało wraz z upływem lat. Pomimo

ostrej progresji w praktyce jego ciężary były ponoszone tylko połowicznie, o czym

świadczą znaczne zaległości przedsiębiorstw w jego płaceniu.

4. Pośrednie finansowanie gospodarki z budżetu państwa.

Analiza funkcjonowania budżetu państwa wskazuje, że metoda pośredniego

finansowania gospodarki może być skutecznym narzędziem kształtowania przemian

w gospodarce.

Finansowanie pośrednie gospodarki z budżetu państwa może przyjmować

formy:

1) finansowania różnic stóp oprocentowania kredytów udzielanych przez banki

komercyjne dla preferowanych przez państwo dziedzin gospodarki; ma to

znaczenie nie tylko dla beneficjentów budżetu (np. rolników), lecz także dla

rozwoju poszczególnych banków;

2) dekapitalizowania banków komercyjnych - jednoosobowych spółek skarbu

państwa;

3) udzielania poręczeń i gwarancji kredytowych przez rząd;

4) dofinansowania instytucji publicznych, zwłaszcza agencji i agend rządowych,

w formie wnoszenia udziałów oraz dotacji określanych corocznie w ustawie

budżetowej.

Innym narzędziem pośredniego oddziaływania państwa na gospodarkę są

zamówienia publiczne, które sprzyjają stabilnemu rozwojowi określonych dziedzin

gospodarki.

Oceniając zakres wykorzystania pośrednich form oddziaływania państws na

gospodarkę w okresie transformacji polskiej gospodarki należy wyeksponować

docsity.com

szczególne stosunki finansowe rzątiu z bankami komercyjnymi.

W analizowanych latach budżet państwa był związany w szczególny sposób z

bankami przez:

1. Dekapitalizowanie banków komercyjnych i NBP w formie obligacji

nominowanej w USD z tytułu wykorzystania lokat dewizowych tych banków do

spłaty zadłużenia zagranicznego Polski. Budżet państwa przejął więc

zobowiązania kraju wobec zagranicy. Wartość wyemitowanych w 1991r.

obligacji skarbowych wynosiła 5,5 mld USD, co tworzyło zobowiązanie

państwa równe 59,7 bln zł (stan na 31 grudnia 1991r.). Stan zobowiązań

z wymienionego tytułu na 31 grudnia 1994r. wyniósł 104,0 bln zł, przy czym

wobec banków komercyjnych 70,0 bln zł, a wobec NBP 34,0 bln zł.

Zobowiązanie państwa z tytułu wymienionej obligacji ma charakter

długoterminowy, chociaż w roku 1992 nastąpiła spłata dwóch rat kapitałowych

w wysokości 436 min USD. Budżet państwa obciążony jest jednak na bieżąco

odsetkami od tych obligacji. Wydatki z tego tytułu w roku 1994 miały wynieść

7,1 bln zł.

2. Wyemitowanie przez skarb państwa w 1993r. tzw. obligacji

restrukturyzacyjnych o wartości 21 bln zł. Związane to było z realizacją ustawy

z 3 lutego 1993r. o restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw i banków oraz

zmianie niektórych ustaw. Celem państwa było polepszenie sytuacji

finansowej banków i przedsiębiorstw przez zmianę tzw. złych długów

w obligacje skarbowe restrukturyzacyjne. Obligacje mają charakter

długoterminowy; maksymalny okres wykupu wynosi 15 lat. Istotne jest, że

koszty obsługi obligacji zostały rozłożone między budżet państwa i Fundusz

Prywatyzacji Banków Polskich, który został utworzony z Funduszu Stabilizacji

Złotego, a ten z kolei powstał z darów rządów zagranicznych.

Ważnym instrumentem oddziaływania rządu (państwa) na gospodarkę są

poręczenia spłaty kredytów.

W analizowanym okresie 1990 -1995 występował pewien chaos w udzielaniu

poręczeń, czego przyczyną były niejasne przepisy. System poręczeń skarbowych

stworzono dopiero w 1993r. System ten umożliwia szersze wykorzystanie tego

instrumentu oddziaływania państwa na gospodarkę, przy jednoczesnym

minimalizowaniu ujemnych skutków dla budżetu państwa (podział ryzyka między

budżet a bank, zabezpieczenie wekslowe itp.). W systemie tym obowiązuje zasada,

docsity.com

że budżet państwa może finansować jedynie poręczenia, a nie gwarancje kredytów

bankowych. Aby ograniczyć możliwość nadużywania instytucji poręczeń, system

zakłada, iż łączna kwota zobowiązań państwa, które powstają z tytułu poręczeń,

określana jest corocznie w ustawie budżetowej.

W latach 1990 -1993 udzielane były poręczenia spłaty kredytów na inwestycje

centralne, poręczenia spłaty kredytów krajowych oraz poręczenia spłaty kredytów

zagranicznych.

Łącznie potencjalne zobowiązania państwa z tytułu poręczenia kredytów na

31 grudnia 1993r. wynosiły 137,7 bln zł. Z kwoty tej przypadało na poręczenie

kredytów: na inwestycje centralne 47,5 bln zł, krajowe 7,7 bln zł, zagraniczne 81,5

bln zł. W ciągu roku 1994 stan zobowiązań skarbu państwa powiększył się do 201,8

bln zł (na 31 grudnia), z czego na poręczenia krajowe przypadało 114,5 bln zł, a na

poręczenia zagraniczne 87,3 bln zł.

W roku 1994 budżet państwa był obciążony spłatą zobowiązań w kwocie 8,0

bln zł, z tego 2,0 bln zł na uregulowanie zobowiązań z tytułu poręczeń kredytów

krajowych oraz 6,0 bln zł z tytułu poręczeń kredytów na inwestycje centralne (m.in.

elektrownie w Opolu i Bełchatowie, kopalnia „Czeczott", wytwórnia nawozów

sztucznych Police II).

Wprawdzie wydatki budżetowe z. tytułu poręczeń nie mają charakteru dotacji

bezzwrotnych, gdyż podlegają windykacji, ale jej skuteczność może okazać się

niewielka. W każdym razie istnieją podstawy ku temu, aby wydatki te traktować jako

wydatki na gospodarkę. Dotyczy to zwłaszcza spłaty poręczonych kredytów na

inwestycje centralne, ze względu na ich wysoką kapitałochłonność.

Pośredni charakter wydatków na gospodarkę mają również wydatki ujmowane

w ramach tzw. rozliczeń z bankami. Głównym celem tych wydatków jest

dofinansowywanie budownictwa mieszkaniowego oraz rolnictwa. Wydatki te poza

celami socjalnymi, jak to jest np. w przypadku mieszkań, przyczyniają się do

kreowania popytu w sektorze budownictwa.

W roku 1994 na rozliczenia z bankami przewidziana była kwota 19,3 bln zł, z

której przypadało na:

- wykup odsetek od kredytów mieszkaniowych 9,8 bln zł,

- wypłaty premii gwarancyjnych od wkładów na książeczkach mieszkaniowych 7,0 bln

zł,

- dopłaty do oprocentowania kredytów rolnych 2,5 bln zł.

docsity.com