Przeszukuj podgląd dokumentu
TEMAT : BUDŻET PAŃSTWA A FINANSOWANIE
GOSPODARKI
docsity.com
docsity.com
Budżet państwa a finansowanie gospodarki
1. Koncepcja wykorzystania budżetu państwa w restrukturyzacji gospodarki
Z przedstawionych dotychczas rozważań wynika, że jednym z
fundamentalnych problemów transformacji gospodarki polskiej wciąż pozostaje rola
państwa w określaniu kierunków przemian, ich tempa, stosowanych narzędzi itd. Co
więcej, rola ta nadal jest przedmiotem ostrych kontrowersji teoretycznych, które nie
pozostają bez wpiywu na kształt realizowanych reform.
Spróbujmy zatem spojrzeć na problem roli państwa w zmianach systemowych
z perspektywy budżetu. Spojrzenie takie jest potrzebne z następujących
zasadniczych powodów:
1) w gospodarce rynkowej budżet państwa jest jednym z najważniejszych
instrumentów państwa (rządu) w oddziaływaniu na procesy ekonomiczne,
2) w dotychczasowej transformacji systemu ekonomicznego także budżet
(a ściślej system budżetowy) podlegał zasadniczym przemianom,
3) jeżeli uznać za prawdziwą tezę, którą można sformułować bez większego
ryzyka z perspektywy piątego roku przemian, że transformacja gospodarki
polskiej, w tym głębsze przemiany w strukturze gospodarczej Polski, nie
dokonają się bez znaczącego udziału państwa, to powstaje pytanie: w jakim
zakresie rząd może posługiwać się budżetem i całym instrumentarium
fiskalnym, aby nie naruszać istoty mechanizmu rynkowego.
W tym fragmencie pracy nie będę jednak prowadzić rozważań teoretycznych
i nie podejmę polemiki ze stanowiskiem oponentów koncepcji aktywnej roli państwa
w gospodarce polskiej, tak w okresie transformacji jak i później, natomiast zanalizuję
procesy występujące w obszarze budżetu państwa w latach 1990 -1994. Będzie to
analiza realnego wpływu instrumentów fiskalnych na gospodarkę.
Określenie charakteru pożądanych zmian roli budżetu w odniesieniu do
gospodarki w początkowym okresie transformacji (chodzi o lata 1990 -1991) nie było
zbyt trudne, gdyż funkcjonujący w poprzednim systemie budżet nie przystawał
żadną miara do mechanizmu rynkowego. Podstawowe kierunki zmian musiały
się wiec sprowadzać do:
radykalnych cięć w wydatkach związanych z finansowaniem bieżących
docsity.com
potrzeb (delkytu) przedsiębiorstw państwowych,
istotnego ograniczenia finansowania i budżclu inwestycji przedsiębiorstw,
zmiany struktury dochodów budżeiowycli.
Zmiany zachodzące w budżecie państwa dobrze oddaje używany wówczas
często termin „dostosowanie budżetowe". Wskazuje on jednoznacznie na pasywny
charakter strategii budżetowej. Wydatki budżetowe musiały być dostosowane do
dochodów, co wynikało z przyjętej zasady zrównoważeniu budżetu.
Przedstawione wcześniej podstawowe wielkości oraz wskaźniki ekonomiczne
i finansowe charakteryzujące gospodarkę polską w okresie transformacji informują
o relatywnie (w porównaniu z przeszłością, jak również z wieloma krajami o
gospodarce rynkowej) niskim udziale budżetu państwa w redystrybucji PKB.
Wprawdzie stopa redystrybucji PKB przez cały system finansów publicznych jest
wyższa, jednak nie zmienia to oceny, że możliwości rządu oddziaływania na procesy
gospodarcze ograniczają się przede wszystkim do budżetu państwa. Budżety gminne
mają względnie dużą autonomię finansów. Podobnie jest z funduszami celowymi,
których autonomia finansowa jest gwarantowana ustawowo. Co więcej, istotna część
środków publicznych gromadzonych w budżecie państwa jest automatycznie
związana dotacjami dla funduszy celowych, zwłaszcza funduszy ubezpieczeń
społecznych i wydatki sztywne). Ogranicza to możliwości innej alokacji środków
publicznych, w tym przeznaczania ich na cele gospodarcze.
2. Budżetowe możliwości kształtowania gospodarki
Jeżeli rozważymy pierwszą możliwość, polegająca na oddziaływaniu na
gospodarkę wolumenem budżetu, to są one niewielkie, co wynika z niskiej stopy
budżetowej redystrybucji PKB. Wbrew poglądom zwolenników skrajnej wolności
gospodarczej, obecny budżet nie jest budżetem ekspansywnym - ingerencja w
dochody podmiotów gospodarujących i gospodarstw domowych jest umiarkowana.
Tezę tę potwierdza aktualna struktura dochodów budżetowych oraz konstrukcja
poszczególnych podatków.
Analiza wydatków budżetowych ostatnich lat nadaje mu cechę budżetu
administracyjno - socjalnego, o minimalnych wręcz wydatkach na gospodarkę. Co
więcej, w ostatnich latach charakterystycznym zjawiskiem było również to, że cięcia
w wydatkach budżetowych dotyczyły w pierwszym rzędzie wydatków gospodarczych.
Rozważmy teraz możliwości wykorzystania instrumentów budżetowych
docsity.com
w oddziaływaniu na gospodarkę występujących po stronie dochodów budżetu
państwa.
W latach 1992 -1993 nastąpiła radykalna zmiana w systemie podatkowym.
Polegała ona przede wszystkim na wprowadzeniu powszechnego podatku
dochodowego od osób fizycznych, podatku od towarów i usług oraz podatku
akcyzowego. Przedsięwzięcia te z pewnością uchroniły system finansów publicznych
przed kompletnym załamaniem w roku 1992, jak też odegrały ważną rolę w
zahamowaniu negatywnych tendencji fiskalnych w roku 1993.
W strukturze dochodów budżetowych dominują obecnie podatki pośrednie
Podatki pośrednie są zorientowane przede wszystkim na realizację celów fiskalnych
i jako takie są stosunkowo pewnym i wydajnym źródłem dochodów. Wynika to ze
sposobu ich poboru, a zwłaszcza z możliwości ich przerzucania na kolejnych
uczestników faz procesu gospodarczego aż do ostatecznego nabywcy towarów i
usług. Z tego względu wpływ podatków pośrednich na decyzje ekonomiczne
przedsiębiorców jest niewielki.
W polskim systemie podatkowym występuje obecnie pięć podatków
pośrednich: podatek od towarów i usług (VAT), podatek akcyzowy, podatek od gier, podatek importowy, podatek od sprzedaży akcji w obrocie publicznym. W
budżecie roku 1994 na ogólną kwotę dochodów budżetowych 631 bln zł na podatki
pośrednie przypadało 269 bln zł. Struktura dochodów według rodzajów podatków
była następująca:
- podatek od towarów i usług 140 bln zł,
- podatek akcyzowy 101 bln zł,
- podatek importowy 26 bln zł,
- podatek od gier 2 bln zł.
Analizując potencjalne możliwości wpływania wymienionych podatków
pośrednich na gospodarkę trzeba wskazać na fakt ich inflacyjnego oddziaływania w
przypadku podnoszenia stawek podatkowych oraz ewentualność pojawienia się
bariery popytu na skutek podwyższania cen.
Wśród wymienionych podatków pośrednich potencjalnym instrumentem
oddziałującym w odczuwalny sposób może się okazać podatek importowy. Jego
stawka nie była wysoka, wynosiła 6%, a od 1 stycznia 1995 r. wynosi już tylko 5%
podstawy; nakładany on jest na towary importowane po ocleniu. Dochody z ceł w
roku 1994 wyniosły około 49 bln zł. Poza oczywistym celem fiskalnym podatek
docsity.com
importowy jest traktowany przez rząd jako jedno z narzędzi przywracania
równowagi w bilansie handlowym Polski oraz jako instrument ochrony gospodarki
krajowej.
Wśród podatków bezpośrednich najważniejszy - z punktu widzenia tworzenia
budżetu - jest podatek dochodowy od osób fizycznych. Niemniej jego bezpośredni
wpływ na gospodarkę jest ograniczony do zmiany struktury popytu, jako
konsekwencji redystrybucji dochodów. Podatek ten jest progresywny. Pewne
znaczenie mogą mieć ulgi dla podatników związane głównie z budownictwem
mieszkaniowym, które mogą pobudzać popyt w tym sektorze gospodarki.
Podstawowym, narzędziem oddziaływania rządu (państwa) na gospodarkę
powinien być podatek dochodowyod osób prawnych. Wynika to z jego
bezpośredniego charakteru i związku z poziomem rentowności brutto, wpływu na
zdolność przedsiębiorstw do inwestowania, rozwoju itd. Stosowane stawki
podatkowe mogą w sposób odczuwalny wpływać na decyzje przedsiębiorstw.
Istnieją dwie główne płaszczyzny stymulacyjnego wykorzystania tego podatku:
1) skala podatkowa,
2) ulgi, zwolnienia, wakacje podatkowe.
Rozpatrując możliwości podatku od osób prawnych z punktu widzenia
oddziaływania na polską gospodarkę trzeba stwierdzić, że nie były one należycie
wykorzystane w okresie transformacji. Wynikało to poniekąd z przyczyn
obiektywnych w tym sensie, że dochody z tytułu tego podatku zaczęły, począwszy od
roku 1991 spadać. Wiąże się to z gwałtownym obniżeniem rentowności brutto
przedsiębiorstw państwowych oraz niską rentownością przedsiębiorstw prywatnych.
W roku 1992 dochody budżetu państwa z tytułu podatku dochodowego od osób
prawnych z sektora prywatnego wyniosły zaledwie 3,2 bln zł, a za 11 miesięcy roku
1993 tylko 4,8 bln zł.
Jeżeli chodzi o konstrukcję skali podatkowej, to podatek ten nie stwarza
możliwości oddziaływania na podmioty gospodarcze ze względu na zmieniającą się
sytuację gospodarczą. Dzieje się tak dlatego, że podatek dochodowy od osób
prawnych wynosił 40% (stawka liniowa). Ponadto charakter tego podatku pozbawia
go możliwości spełniania funkcji automatycznego stabilizatora koniunktury.
Drugą płaszczyzną bodźcowego wykorzystania podatku dochodowego od osób prawnych są ulgi, wakacje podatkowe oraz zwolnienia. Oceniając strategię
podatkową państwa w okresie transformacji gospodarki najwięcej uwag krytycznych
docsity.com
można sformułować właśnie pod tym adresem. Na szczęście obserwujemy
pozytywną ewolucję od praktycznej rezygnacji z tych ważnych instrumentów w
początkowym okresie transformacji do bardziej zdecydowanego sięgania do tych
instrumentów w 1994 r. W roku tym stosowane były odliczenia od dochodu przed
opodatkowaniem: wydatki inwestycyjne do 25% dochodu oraz do 50%, jeśli
określony procent przychodów pochodził z eksportu.
Reakcje przedsiębiorstw na podatek od ponadnormatywnego wzrostu wynagrodzeń były wielce zróżnicowane, a sam podatek był przedmiotem ostrych
kontrowersji. Fiskalne znaczenie tego podatku malało wraz z upływem lat. Pomimo
ostrej progresji w praktyce jego ciężary były ponoszone tylko połowicznie, o czym
świadczą znaczne zaległości przedsiębiorstw w jego płaceniu.
4. Pośrednie finansowanie gospodarki z budżetu państwa.
Analiza funkcjonowania budżetu państwa wskazuje, że metoda pośredniego
finansowania gospodarki może być skutecznym narzędziem kształtowania przemian
w gospodarce.
Finansowanie pośrednie gospodarki z budżetu państwa może przyjmować
formy:
1) finansowania różnic stóp oprocentowania kredytów udzielanych przez banki
komercyjne dla preferowanych przez państwo dziedzin gospodarki; ma to
znaczenie nie tylko dla beneficjentów budżetu (np. rolników), lecz także dla
rozwoju poszczególnych banków;
2) dekapitalizowania banków komercyjnych - jednoosobowych spółek skarbu
państwa;
3) udzielania poręczeń i gwarancji kredytowych przez rząd;
4) dofinansowania instytucji publicznych, zwłaszcza agencji i agend rządowych,
w formie wnoszenia udziałów oraz dotacji określanych corocznie w ustawie
budżetowej.
Innym narzędziem pośredniego oddziaływania państwa na gospodarkę są
zamówienia publiczne, które sprzyjają stabilnemu rozwojowi określonych dziedzin
gospodarki.
Oceniając zakres wykorzystania pośrednich form oddziaływania państws na
gospodarkę w okresie transformacji polskiej gospodarki należy wyeksponować
docsity.com
szczególne stosunki finansowe rzątiu z bankami komercyjnymi.
W analizowanych latach budżet państwa był związany w szczególny sposób z
bankami przez:
1. Dekapitalizowanie banków komercyjnych i NBP w formie obligacji
nominowanej w USD z tytułu wykorzystania lokat dewizowych tych banków do
spłaty zadłużenia zagranicznego Polski. Budżet państwa przejął więc
zobowiązania kraju wobec zagranicy. Wartość wyemitowanych w 1991r.
obligacji skarbowych wynosiła 5,5 mld USD, co tworzyło zobowiązanie
państwa równe 59,7 bln zł (stan na 31 grudnia 1991r.). Stan zobowiązań
z wymienionego tytułu na 31 grudnia 1994r. wyniósł 104,0 bln zł, przy czym
wobec banków komercyjnych 70,0 bln zł, a wobec NBP 34,0 bln zł.
Zobowiązanie państwa z tytułu wymienionej obligacji ma charakter
długoterminowy, chociaż w roku 1992 nastąpiła spłata dwóch rat kapitałowych
w wysokości 436 min USD. Budżet państwa obciążony jest jednak na bieżąco
odsetkami od tych obligacji. Wydatki z tego tytułu w roku 1994 miały wynieść
7,1 bln zł.
2. Wyemitowanie przez skarb państwa w 1993r. tzw. obligacji
restrukturyzacyjnych o wartości 21 bln zł. Związane to było z realizacją ustawy
z 3 lutego 1993r. o restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw i banków oraz
zmianie niektórych ustaw. Celem państwa było polepszenie sytuacji
finansowej banków i przedsiębiorstw przez zmianę tzw. złych długów
w obligacje skarbowe restrukturyzacyjne. Obligacje mają charakter
długoterminowy; maksymalny okres wykupu wynosi 15 lat. Istotne jest, że
koszty obsługi obligacji zostały rozłożone między budżet państwa i Fundusz
Prywatyzacji Banków Polskich, który został utworzony z Funduszu Stabilizacji
Złotego, a ten z kolei powstał z darów rządów zagranicznych.
Ważnym instrumentem oddziaływania rządu (państwa) na gospodarkę są
poręczenia spłaty kredytów.
W analizowanym okresie 1990 -1995 występował pewien chaos w udzielaniu
poręczeń, czego przyczyną były niejasne przepisy. System poręczeń skarbowych
stworzono dopiero w 1993r. System ten umożliwia szersze wykorzystanie tego
instrumentu oddziaływania państwa na gospodarkę, przy jednoczesnym
minimalizowaniu ujemnych skutków dla budżetu państwa (podział ryzyka między
budżet a bank, zabezpieczenie wekslowe itp.). W systemie tym obowiązuje zasada,
docsity.com
że budżet państwa może finansować jedynie poręczenia, a nie gwarancje kredytów
bankowych. Aby ograniczyć możliwość nadużywania instytucji poręczeń, system
zakłada, iż łączna kwota zobowiązań państwa, które powstają z tytułu poręczeń,
określana jest corocznie w ustawie budżetowej.
W latach 1990 -1993 udzielane były poręczenia spłaty kredytów na inwestycje
centralne, poręczenia spłaty kredytów krajowych oraz poręczenia spłaty kredytów
zagranicznych.
Łącznie potencjalne zobowiązania państwa z tytułu poręczenia kredytów na
31 grudnia 1993r. wynosiły 137,7 bln zł. Z kwoty tej przypadało na poręczenie
kredytów: na inwestycje centralne 47,5 bln zł, krajowe 7,7 bln zł, zagraniczne 81,5
bln zł. W ciągu roku 1994 stan zobowiązań skarbu państwa powiększył się do 201,8
bln zł (na 31 grudnia), z czego na poręczenia krajowe przypadało 114,5 bln zł, a na
poręczenia zagraniczne 87,3 bln zł.
W roku 1994 budżet państwa był obciążony spłatą zobowiązań w kwocie 8,0
bln zł, z tego 2,0 bln zł na uregulowanie zobowiązań z tytułu poręczeń kredytów
krajowych oraz 6,0 bln zł z tytułu poręczeń kredytów na inwestycje centralne (m.in.
elektrownie w Opolu i Bełchatowie, kopalnia „Czeczott", wytwórnia nawozów
sztucznych Police II).
Wprawdzie wydatki budżetowe z. tytułu poręczeń nie mają charakteru dotacji
bezzwrotnych, gdyż podlegają windykacji, ale jej skuteczność może okazać się
niewielka. W każdym razie istnieją podstawy ku temu, aby wydatki te traktować jako
wydatki na gospodarkę. Dotyczy to zwłaszcza spłaty poręczonych kredytów na
inwestycje centralne, ze względu na ich wysoką kapitałochłonność.
Pośredni charakter wydatków na gospodarkę mają również wydatki ujmowane
w ramach tzw. rozliczeń z bankami. Głównym celem tych wydatków jest
dofinansowywanie budownictwa mieszkaniowego oraz rolnictwa. Wydatki te poza
celami socjalnymi, jak to jest np. w przypadku mieszkań, przyczyniają się do
kreowania popytu w sektorze budownictwa.
W roku 1994 na rozliczenia z bankami przewidziana była kwota 19,3 bln zł, z
której przypadało na:
- wykup odsetek od kredytów mieszkaniowych 9,8 bln zł,
- wypłaty premii gwarancyjnych od wkładów na książeczkach mieszkaniowych 7,0 bln
zł,
- dopłaty do oprocentowania kredytów rolnych 2,5 bln zł.
docsity.com