Pozyskiwanie środków pozabudżetowych dla gmin - Notatki - Finanse publiczne - Część 1, Notatki'z Finanse Publiczne. University of Zielona Góra

WSTĘP

Temat mojej pracy nasunął mi się podczas obserwacji tego, co działo się

w moim mieście tzn. Iławie w ciągu ostatnich dziesięciu lat. Także prasa i

telewizja na bieżąco informowały o rozwoju samorządu lokalnego oraz o tym

jakie są przekazywane przez władze centralne na realizację zadań własnych oraz

zleconych. Dlatego też obserwuje się, że każda gmina stara się, aby jej dochody

w danym roku wzrastały. Jakikolwiek, więc przypływ pieniędzy lub innych

środków do gminy jest szansą na to, by można było zwiększyć jej finanse na

przykład poprzez pozyskiwanie środków pozabudżetowych. Okazuje się, iż

pozyskiwanie takich środków przez gminę samorządową jest jedną z możliwości

zwiększania dochodów własnych, które to w efekcie wpływają na jej wzrost

gospodarczy i ekonomiczny.

W przeddzień wejścia Polski do Unii Europejskiej każda gmina

samorządowa powinna spełniać pewne standardy obowiązujące we wspólnocie

europejskiej, a jeśli nie, to musi się dostosowywać w ciągu najbliższych lat do

wymogów Unii. Iława, jak to wynika z moich obserwacji, też stara się o środki

pochodzące z kraju oraz z zagranicy w celu dostosowania własnego rozwoju

do poziomu europejskiego. Jednak główną przeszkoda są przede wszystkim zbyt

niskie dochody gminy, dlatego też postaram się przedstawić tę gminę

samorządową jako instytucję, która chce i dąży do zwiększenia swoich wpływów

poprzez pozyskiwanie środków pozabudżetowych w celu realizacji zadań

własnych.

Zakres pracy obejmuje, więc przedstawienie gminy miejskiej jako

podstawowej jednostki samorządowej, która rozwijała się przez minione

dziesięciolecie i która w obecnej rzeczywistości ma możliwość decydowania o

swoim systemie funkcjonowania w świetle aktualnie obowiązujących norm

prawa. A normy te decydują także o zasadach finansowania gminy tzn. jakie

gmina może mieć dochody i na co je musi lub może wydatkować. Jednak, aby

zwiększyć te dochody, musi się o to bardzo starać chociażby poprzez możliwości

pozyskiwania środków pozabudżetowych od organizacji i fundacji w kraju jak i za

granicą państwa polskiego.

Jeden z rozdziałów został, więc przeze mnie przeznaczony

na przedstawienie środków pozabudżetowych w rozwoju gminy miejskiej Iława

na przestrzeni lat 1997 – 2000. W rozdziale tym chcę także zaprezentować, jak

to gmina miejska Iława starała się o te środki i jakie można było z tego tytułu

zrealizować zadania własne. Postaram się także odpowiedzieć na pytanie - Czy

docsity.com

warto było starać się o środki pomocowe, oraz jaka perspektywa w tym zakresie

czeka gminy samorządowe?

W pracy tej postaram się także wykazać, że możliwość pozyskiwania

środków pozabudżetowych rodzi duże korzyści dla gminy, czyli mieszkańców

całej społeczności lokalnej.

docsity.com

ROZDZIAŁ I

GMINA JAKO PODSTAWOWA JEDNOSTKA SAMORZĄDOWA

1. Samorząd gminy w okresie II Rzeczpospolitej

Samorząd terytorialny w Polsce lat międzywojennych dopiero w roku 1933

doczekał się ustawy zapowiedzianej Konstytucją z marca 1921 roku, nie znaczy

to jednak, że do tego czasu go nie było1. Przeciwnie, już sam tytuł ustawy

o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego, zwanej ustawą

scaleniową wskazuje, że stanowiła ona uzupełnienie istniejących już przepisów.

W związku z tym należy przypomnieć, że wcześniej funkcjonował samorząd

terytorialny w byłym zaborze pruskim, austriackim i rosyjskim.

W chwili odzyskania niepodległości samorząd terytorialny istniał w różnym

stopniu na terenie całego kraju. Na ziemiach byłego zaboru austriackiego i

pruskiego jego organizacja opierała się początkowo na przepisach państw

zaborczych, natomiast na ziemiach byłego Królestwa Polskiego jego organizację

unormowały przepisy polskie (dekrety Naczelnika Państwa z lat 1918-19).

1. Samorząd gmin wiejskich

W chwili odzyskania niepodległości samorząd gmin wiejskich istniał

na terenie całego kraju. Zmiany dotyczące organizacji na ziemiach byłego

Królestwa Polskiego wprowadzono w 1918 roku. Nową instytucją była rada

gminna (wybierana przez zgromadzenie gminne) z wójtem na czele. Była ona

organem zarządzającym i kontrolującym działalność wójtów. Na ziemiach byłego

zaboru austriackiego przeprowadzono częściową demokratyzację istniejących

struktur samorządu gminnego, ale nie ich zmianę. Wprowadzono dodatkowe

kurie w wyborach samorządowych, mimo to rada wciąż składała się głównie z

osób pochodzących z nominacji. Na ziemiach byłego zaboru pruskiego także

odziedziczone struktury nie uległy zmianie. Wprowadzono jedynie

demokratyczną ordynację wyborczą.

2. Samorząd gmin miejskich

Samorząd gmin miejskich istniał na wszystkich terenach byłego Królestwa

Polskiego. Na mocy dekretu z 1918 roku wprowadzono pojęcie gminy jako

samodzielnej jednostki terytorialnej, wyposażonej w osobowość prawa

publicznego. Członkami gminy stali się wszyscy obywatele polscy zamieszkali na 1 Przy opracowaniu wykorzystałem pracę D. J. Malec „Historia administracji nowożytnej”, Warszawa 1994, s. 20-45.

docsity.com

jej terenie od 6 miesięcy. Organem uchwałodawczym i kontrolującym były rady

miejskie. Organ wykonawczy stanowił magistrat (zarząd miejski). Na terenach

byłego zaboru austriackiego wybory do samorządu nadal opierały się

na systemie kurialnym.

3. Samorząd powiatowy

Samorząd powiatowy po wprowadzeniu go w latach 1918-19 na ziemiach

byłego Królestwa Polskiego istniał na terenie całego kraju (z wyjątkiem Śląska

Cieszyńskiego). Organami uchwałodawczymi i kontrolującymi były sejmiki

powiatowe, a organami wykonawczymi – wydział powiatowy. Na czele sejmiku

i wydziału stał starosta. Na ziemiach byłego zaboru austriackiego samorząd

powiatowy praktycznie nie działał.

4. Samorząd wojewódzki

Samorząd wojewódzki w chwili odzyskania niepodległości istniał tylko na

ziemiach byłego zaboru pruskiego jako dawny pruski samorząd prowincjonalny.

Jego organem uchwałodawczym był sejmik wojewódzki a organem

wykonawczym – wydział wojewódzki ze starostą na czele. Funkcje samorządu

terytorialnego na terenach byłego zaboru rosyjskiego pełniły rady wojewódzkie.

„Decydujące znaczenie dla funkcjonowania samorządu terytorialnego

miała ustawa o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego z dnia 23

marca 1933 roku2 (tzw. ustawa scaleniowa). Wprowadziła ona jednolitą dla

całego kraju organizację i zasady działania samorządu gminnego (miejskiego i

wiejskiego) oraz powiatowego. Ogólnopolski samorząd wojewódzki wbrew

zapowiedziom nie został wprowadzony.”3

Ustawa dzieliła organy samorządu na wykonawcze i zarządzające oraz

stanowiące i kontrolujące. W organizacji samorządu terytorialnego w różnym

stopniu uwzględniono następujące zasady. Na postawie Konstytucji marcowej

jednostki samorządu terytorialnego pokrywały się z jednostkami podstawowego

podziału administracyjnego państwa (gminy, powiaty, województwa). Decyzje

dotyczące samorządu terytorialnego podejmowały organy wybieralne.

Jednostkom samorządu terytorialnego przyznano zarówno osobowość

cywilnoprawną jak i publicznoprawną, czyli prawo dysponowania władztwem

organizacyjnym. Jednostki samorządu terytorialnego uzyskały prawo łączenia się

w celu realizacji zadań przekraczających możliwości danej gminy (tzw. związki

międzykomunalne).

2 Dz.U. z 1933 r., nr 35, poz. 294 3 D. J. Malec „Historia administracji nowożytnej”, Warszawa 1994, s. 26.

docsity.com

Ustawa scaleniowa przeprowadziła tylko częściową unifikację. Obok gmin

jednostkowych pozostawiono gminy zbiorowe składające się z gromad. Organem

uchwałodawczym w gminie była rada gminna, a organem wykonawczym był

zarząd gminy. W gminach miejskich organami uchwałodawczymi były rady

miejskie, a wykonawczymi – zarządy miejskie.

Po unifikacji w 1933 roku samorząd powiatowy działał na obszarze

powiatów oraz miast wydzielonych z powiatów (miasta liczące ponad 25 tysięcy

mieszkańców lub mniejsze z mocy szczególnej ustawy). Organami

uchwałodawczymi były rady powiatowe wybierane przez rady gminne i miejskie.

Rady powiatowe wybierały wydział powiatowy będący organem wykonawczym.

„Ustawa z 1933 roku upoważniała samorząd terytorialny do działania

tylko w wypadkach, gdy ustawa wyraźnie go do tego upoważniała. Do zakresu

działania należały sprawy własne i zlecone. Własny zakres działania obejmował

sprawy gospodarcze, kulturalne, oświatowe, zdrowia publicznego, zaspokajania

lokalnych potrzeb mieszkańców, o ile nie zostały one przekazane organom

administracji rządowej, czy samorządowi gospodarczemu. Część spraw

należących do kompetencji administracji rządowej na mocy ustaw i innych aktów

przekazano jednostkom samorządu terytorialnego. Były to zadania zlecone

(poruczone) do wykonania przez samorząd.”4

2. Samorząd terytorialny po II wojnie światowej (do 1950 r.)

1. Regulacje prawne

Zgodnie z Manifestem PKWN z dnia 22 lipca 1944 r. zapowiadającym

realizowanie władzy w terenie przez rady narodowe i swych upełnomocnionych

przedstawicieli, wprowadzono dualistyczny system organów administracji

terenowej.

Dekrety PKWN z dnia 21 sierpnia 1944 roku o trybie powoływania władz

administracji ogólnej I-ej i II-ej instancji5 i 23 listopada 1944 roku o organizacji i

zakresie działania samorządów terytorialnych6 oraz ustawa Krajowej Rady

Narodowej z dnia 11 września 1944 roku o kompetencji Przewodniczącego

Krajowej Rady Narodowej7, nawiązując do wzorów okresu międzywojennego,

stworzyły prawne podstawy systemu terenowej administracji opartej

na organach administracji rządowej oraz samorządu terytorialnego.

4 Ibidem, s. 33 5 Dz.U. z 1944 Nr 2 poz. 8 6 Dz.U. z 1944 Nr 14 poz. 74 7 Dz.U. z 1944 Nr 5 poz. 23

docsity.com

Dekret PKWN z dnia 21 sierpnia 1944 roku o trybie powołania władz

administracji ogólnej I-ej i II-ej instancji powołał obok rad narodowych w terenie

organy administracji rządowej, mianowicie województwa i starostwa oraz ich

aparaty pomocnicze tj. urzędy wojewódzkie i starostwa powiatowe.

Rady Narodowe działały przez powoływane oraz nadzorowane przez siebie

organy wykonawcze samorządu, a ponadto wykonywały funkcje planowania

działalności publicznej. Posiadały prawo do wykonywania kontroli społecznej

ogółu jednostek terenowych realizujących funkcje administracji publicznej.

Zadania Rad Narodowych znacznie wykraczały poza kompetencje samorządów

terytorialnych w okresie międzywojennym. Przyznanie im prawa kontroli i

nadzoru nad działalnością pionu administracji rządowej, odwróciło konstrukcje

sprzed 1939 roku, gdzie administracja rządowa nadzorowała działalność

samorządów. Rady działały na sesjach, za pośrednictwem komisji i prezydiów

będących organami rady. Prezydia były organem rady wyłonionym z grona

radnych, organizującym prace sesji i komisji, wykonującym kontrolę i nadzór

nad organami wykonawczymi samorządów terytorialnych.

Dekret PKWN z dnia 23 listopada 1944 roku o organizacji i zakresie

działania samorządów terytorialnych8 przywrócił samorząd terytorialny, który

miały reprezentować rady narodowe. W ten sposób ukształtowała się swoista

sytuacja na odcinku administracji państwowej w terenie, określona jako dualizm

administracji państwowej: z jednej strony ukształtował się pion administracji

rządowej (wojewodowie, starostowie i tzw. urzędy niezespolone), z drugiej zaś

strony rady narodowe.

Do zadań samorządu terytorialnego należały sprawy publiczne

o znaczeniu lokalnym o ile nie zostały wyraźnie zastrzeżone do kompetencji

władz państwowych. Zakres administracji zleconej samorządom terytorialnym

był znaczny (m.in. szkoły, drogi, szpitale).

„Samorząd terytorialnym reprezentowany był przez terenową radę

narodową. Organami stanowiącymi samorządu terytorialnego były rady

narodowe, a organami wykonawczymi na szczeblu wojewódzkim i powiatowym –

wydziały, których z urzędu przewodniczącymi byli wojewodowie i starostowie, a

na szczeblu gminy i miasta – zarządy, którymi kierowali przełożeni gmin –

wójtowie, burmistrzowie i prezydenci.”9

Organem wykonawczym wojewódzkiej rady narodowej był wydział

wojewódzki. Przewodniczącym wydziału był wojewoda lub jego zastępca.

Wszystkie czynności biurowe wydziału wojewódzkiego załatwiał właściwy urząd

8 Dz.U. z 1944 r., nr 14, poz. 74 9 D. J. Malec „Historia administracji nowożytnej”, Warszawa 1994, s. 41.

docsity.com

wojewódzki. Organem wykonawczym powiatowej rady narodowej był wydział

powiatowy, którego przewodniczącym był starosta lub jego zastępca. Wydział

powiatowy był władzą porządkową dla burmistrzów, wójtów, sołtysów oraz

członków zarządów gmin wiejskich i miast niewydzielonych.

Organem wykonawczym miejskiej rady narodowej był zarząd miejski.

Składał się on z burmistrza i wiceburmistrza lub prezydenta i wiceprezydenta

oraz 3-6 członków zarządu wybieranych przez miejską radę narodową.

Organem wykonawczym gminnej rady narodowej był zarząd gminy.

Składał się on z wójta i podwójciego i trzech członków zarządu wybieranych

przez gminną radę narodową. Wójtowi dla celów administracji gromad podlegali

sołtysi i podsołtysi wybieranych przez ogólne zebranie mieszkańców gromady.

Brali oni udział w posiedzeniach zarządu gminnego z głosem doradczym tylko

wtedy, gdy przedmiotem obrad były sprawy dotyczące gromady.

Jeśli chodzi o organizację systemu sprawowania nadzoru

nad samorządem terytorialnym to te sprawy dopiero unormowano w ustawie z

dnia 11 września 1944 roku o organizacji i zakresie działania samorządu

terytorialnego10 poprzez wprowadzenie zasady hierarchicznego

podporządkowania: rady niższego stopnia były nadzorowane przez rady

wyższego stopnia. Cechą charakterystyczną była dwutorowość: sprawowano go

w pionie rad narodowych oraz w pionie ich organów wykonawczych. Nadzór

zwierzchni nad radami narodowymi i ich prezydiami sprawowało Prezydium

Krajowej Rady Narodowej. Na mocy ustawy konstytucyjnej z dnia 19 lutego

1947 roku11 kompetencje te zostały przekazane Radzie Państwa. Równocześnie

w pionie organów wykonawczo - zarządzających samorządu terytorialnego,

zwierzchni nadzór nad działalnością wojewódzkich i powiatowych organów

sprawował najpierw kierownik resortu administracji publicznej, zaś od 1945 roku

minister tegoż resortu. Nadzór bezpośredni nad zarządami gmin wiejskich i miast

niewydzielonych z powiatowych związków samorządowych sprawował wydział

powiatowy, a w sprawach nie cierpiących zwłoki – starosta. Nadzór nad

wydziałami powiatowymi i zarządami miast wydzielonych z powiatowych

związków samorządowych sprawował wydział wojewódzki lub wojewoda jako

przewodniczący. Wydział wojewódzki lub wojewoda jako przewodniczący.

2. Likwidacja samorządu terytorialnego

W latach 1948-50 doszło do likwidacji tradycyjnych organów administracji

i stworzenia jednolitego systemu administracji terytorialnej. W Polsce nastąpiło

10 Dz.U. z 1944 r., nr 5 poz. 23 11 Dz.U. z 1947 r., nr 18 poz. 71

docsity.com

to na mocy ustawy z dnia 20 marca 1950 roku o terenowych organach jednolitej

władzy państwowej12. Ustawa wprowadziła jednolitość strukturalną i

funkcjonalną. Zniosła związek samorządu terytorialnego, wydziały powiatowe i

wojewódzkie oraz zarządy, stanowiska wojewodów, starostów, burmistrzów,

wójtów, urzędy wojewódzkie i starostwa. Równocześnie nastąpiła nacjonalizacja

mienia samorządowego. Kompetencje zniesionych organów przejęły rady

narodowe: gminne, miejskie, powiatowe i wojewódzkie – które wewnętrznie

zreorganizowano. Zniesiony został wewnętrzny organ rady, kierujący jej

pracami, czyli prezydium. Powołano natomiast pod tą samą nazwą Prezydium.

Rady miały podlegać radom wyższego szczebla oraz wyborcom, którym

przyznano prawo odwołania radnego. Społeczności lokalne straciły podmiotowość

prawną. Stworzono konstrukcję, według której rada narodowa reprezentowała

jednocześnie interesy lokalnej społeczności i państwa. Radę przyrównano do

parlamentu i ona reprezentowała nie tylko lokalne społeczeństwo, ale cały naród.

W rezultacie rady i ich organy wykonawcze miały przejąć władzę w terenie. Takie

ukształtowanie roli rad narodowych mogło sugerować silną pozycję rad jako

organów państwa w terenie.

Taki stan rzeczy istniał do czasu wejścia w życie ustawy z 20 marca 1950

r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej13, która wprowadziła do

naszego systemu organów terenowych zasady ustroju radzieckiego. Ustawa ta

zniosła system dualistyczny, a więc samorząd terytorialny, jego związki i organy.

Majątek samorządu terytorialnego przejęło państwo. System wprowadzony tą

ustawą był modyfikowany wielokrotnie, co doprowadziło w 1975 roku do

zniesienia powiatów, jednocześnie zwiększając liczbę województw do 49.

W latach 1980-81 doktryna i publicystyka postulowały o przywrócenie

samorządu terytorialnego. Jednakże dopiero po wyborach czerwcowych 1989

roku stało się to możliwe14.

3. 10 lat współczesnej samorządności

1. Postanowienia „okrągłego stołu”

Teoretycy nauki administracji i prawa administracyjnego byli od lat

zwolennikami przywrócenia samorządu terytorialnego w Polsce. Szczególnie

ożywiona dyskusja na ten temat prowadzona była w latach 1980 – 1981.

Również w późniejszych latach problem ten był przedmiotem rozważań i

postulatów.

12 Dz. U. z 1950 r., Nr 14 poz. 130 13 Ibidem 14 E. Ochendowski, Prawo administracujne, Toruń 1998, str. 283-284

docsity.com

Realne szanse przywrócenia samorządu terytorialnego powstały dopiero

po obradach „okrągłego stołu”, które odbyły się w Warszawie od 6 lutego do 5

kwietnia 1989 roku. Były to rozmowy przedstawicieli opozycji, głównie osób

związanych ze zdelegalizowaną po wprowadzeniu stanu wojennego

„Solidarnością”, z reprezentantami obozu rządzącego przede wszystkim zaś z

PZPR. Przedmiotem tych historycznych obrad było wypracowanie możliwych do

przyjęcia przez obie strony zasad demokratyzacji ustroju społecznego oraz

naprawy systemu gospodarczego w Polsce. Uznano, że przezwyciężenie kryzysu

może nastąpić przez radykalną reformę państwa z równoczesną przebudową

systemu gospodarczego. Główne ustalenia konferencji dotyczyły kwestii wyborów

parlamentarnych, utworzenia senatu i urzędu prezydenta. Uznano, że „zadaniem

parlamentu wybranego w tegorocznych wyborach jest stworzenie nowej,

demokratycznej konstytucji i nowej, demokratycznej ordynacji wyborczej”.15

Sukces „Solidarności” w wyborach parlamentarnych z 4 czerwca 1989

roku stworzył dogodne warunki do realizacji reform ustrojowych na czele z

postulatem uchwalenia nowej polskiej konstytucji.

2. Mała konstytucja. Inne akty prawne związane z przywróceniem samorządu

terytorialnego w 1990 r.

Dnia 1 sierpnia 1992 r. Sejm uchwalił Małą Konstytucję. Po dokonaniu

przez Senat poprawek uchwalono tekst Ustawy Konstytucyjnej o wzajemnych

stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczpospolitej Polskiej

oraz o samorządzie terytorialnym w dniu 17 października 1992 roku16. Ustawa

Konstytucyjna weszła w życie z dniem 8 grudnia 1992 roku.

W zakresie samorządu terytorialnego dotychczasowa regulacja

ograniczała się do gminy. Według Małej Konstytucji z 1992 roku „samorząd

terytorialny jest podstawową formą organizacji lokalnego życia publicznego” (art.

70 ust. 1). Jednostki samorządu terytorialnego posiadają osobowość prawną

jako istniejące z mocy prawa wspólnoty mieszkańców danego terytorium.

Obok uznania gminy za podstawową jednostkę samorządu terytorialnego

(art. 70 ust. 4) ważne jest to, że przewidziano ustawową drogę tworzenia

innych, to jest wyższych jednostek samorządu terytorialnego. Należy dodać, że

określenie struktury jednostek samorządu terytorialnego, jak i jednostek

podziału terytorialno – administracyjnego stanowi materię konstytucyjną. Ważne

jest też uznanie, że samorząd terytorialny wykonuje istotną część zadań 15 „Porozumienia Okrągłego Stołu”, Olszyn 1989 r., s. 7. 16 Dz.U. z 1992 r., nr 84, poz. 426

docsity.com

publicznych mieszkańców (art. 72 ust. 1). Równie istotne jest przyjęcie

konstrukcji, że zadania własne i zlecone jednostki samorządu terytorialnego

realizują za pośrednictwem swoich organów stanowiących i wykonawczych

wyłonionych w drodze wyborów powszechnych, równych i tajnych. Możliwe jest

także rozstrzyganie spraw w drodze referendów lokalnych (art. 72 ust. 2).

Dochodami jednostek samorządu terytorialnego są dochody własne, subwencje i

dotacje. Źródła dochodów w zakresie zadań publicznych są gwarantowane

ustawowo (art. 73 ust. 1,2).

Przywrócenie samorządu terytorialnego wymagało dokonania licznych

zmian w porządku prawnym. Zmiany legislacyjne rozpoczęto od uchwalenia 8

marca 1990 roku następujących aktów prawnych:

 Ustawa o zmianie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej

 Ustawa o samorządzie terytorialnym (tzw. ustawa samorządowa)

 Ordynacja wyborcza do rad gmin

Ustawą konstytucyjną z 8 marca 1990 roku dodano w Konstytucji RP art. 42a w

brzmieniu „Wojewoda jest organem administracji rządowej oraz

przedstawicielem rządu w województwie”. Następnie kwestię tę uregulowano art.

69 Małej Konstytucji, w którym stanowiło się, że „Wojewoda jest organem

administracji rządowej oraz przedstawicielem Rady Ministrów w województwie”.

Konstytucja z 1997 roku stanowi w art. 152, że: „1. Przedstawicielem Rady

Ministrów w województwie jest wojewoda. 2. Tryb powoływania i odwoływania,

a także zakres działania wojewodów określa ustawa”.

Przy tak lakonicznym uregulowaniu konstytucyjnym duże znaczenie miała

ustawa z dnia 22 marca 1990 roku o terenowych organach rządowej

administracji ogólnej17.

Ustawa zawiera rozdział 8 zatytułowany „podział terytorialny”.

Z przepisów art. 49-52 ustawy wynika m.in., że:

1) gminy są jednostkami zasadniczego podziału terytorialnego stopnia

podstawowego

2) województwo jest jednostką zasadniczego podziału terytorialnego dla

wykonywania administracji rządowej.

Warto zastanowić się czym jest gmina jako podmiot samorządu

terytorialnego, czym jest samorząd terytorialny według współczesnych

poglądów.

Przyjmuje się, że samorząd terytorialny stanowi wyodrębniony

w strukturze państwa powstały z mocy prawa związek lokalnego społeczeństwa

(wspólnota samorządowa), powoływany do samodzielnego wykonywania

17 Dz. U. z 1990 r., Nr 21, poz. 123 z późn. zm.

docsity.com

administracji państwowej, wyposażony w materialne środki umożliwiające

realizację nałożonych zadań. Według art. 1 ustawy samorządowej18 gmina

stanowi wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Mieszkańcy

gminy tworzą wspólnotę samorządową z mocy prawa.

Ustawa odeszła od tradycyjnego podziału na gminy miejskie i wiejski,

tworząc uniwersalny układ gmin oraz elastyczny system organów wewnętrznych

tych podmiotów. Oczywiście utrzymuje się miasta, w których zamiast wójta

działa burmistrz, a w miastach powyżej 100 000 mieszkańców – prezydent

miasta.

Gmina posiada osobowość prawną. Wykonuje zadania publiczne w imieniu

własnym i na własną odpowiedzialność. Samodzielność gminy podlega ochronie

sądowej. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje, że sąd

administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami samorządu

terytorialnego a terenowymi organami administracji. Samorząd terytorialny jest

powoływany na szczeblu podstawowych jednostek podziału terytorialnego kraju

– gmin i miast. Struktury ponadpodstawowe (województwa) zachowują swój

dotychczasowy charakter. Pozostają wtopionymi w strukturę państwową

elementami administracji rządowej.

18 Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 z późn. zm.

docsity.com

ROZDZIAŁ II

PODSTAWY FINANSOWANIA GMINY W ŚWIETLE OBOWIĄZUJĄCYCH

USTAW

1. Ogólna charakterystyka dochodów jednostek samorządu

terytorialnego.

Podstawowym warunkiem właściwego wykonywania przez organy lokalne

ich zadań jest wyposażenie w odpowiednie środki finansowe. Rozwiązania

prawne dotyczące dochodów w istocie decydują o zakresie i możliwości działania

tych organów. Struktura gospodarki budżetowej, będąca konsekwencją podziału

terytorialnego państwa, wymaga stosownego podziału dochodów.

Podział dochodów między szczeble systemu budżetowego może odbywać

się w różny sposób. Teoretycznie rzecz ujmując, podział taki może być

rezultatem przyznania kompetencji jednostkom wszystkich szczebli do

stanowienia o własnych dochodach. Istota jego rozwiązania polega na tym, że

organy każdego szczebla odpowiednio do swoich potrzeb decydują o swoich

dochodach. Zastosowanie takiego rozwiązania w praktyce mogłoby prowadzić do

dezintegracji systemu finansowego uniemożliwiając prowadzenie skutecznej

polityki finansowej na skalę państwa i kierowanie gospodarką narodową. Z tych

względów rozwiązanie takie, analizowane niekiedy w piśmiennictwie19, nie

występuje w żadnym państwie. Z reguły organy lokalne mają niewielkie

kompetencje normodawcze odnoszące się do ich dochodów, a dominujące

znaczenie w tym zakresie ma szczebel centralny.

Podstawowym sposobem podziału dochodów jest podział poszczególnych

źródeł pomiędzy szczeble gospodarki budżetowej. Rezultatem takiego podziału

jest przyznanie danemu szczeblowi określonych źródeł dochodów. Taki podział

dochodów występuje powszechnie, jednakże nigdzie nie jest to jedyny sposób

dzielenia środków.

Innym sposobem jest podział środków z jednego źródła. Dochody z

jednego źródła mogą wpływać na rzecz dwóch lub więcej szczebli gospodarki

budżetowej. Dzielenie dochodów z jednego źródła może przybrać postać różnych

konstrukcji prawnych. Najprostszy sposób polega na tym, że dochody z

określonego źródła wpływają do danego budżetu i są to dochody „własne” owego

budżetu, ale określona przepisami ich część trafia do budżetu innego stopnia. 19 W. Nykiel, Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000, Mat. Szk. RAP, zeszyt 9, str. 13, W-wa 1999

docsity.com