1.1 Pojęcie i cechy postępowania administracyjnego, Egzaminy z Postępowanie administracyjne

Pobierz 1.1 Pojęcie i cechy postępowania administracyjnego i więcej Egzaminy w PDF z Postępowanie administracyjne tylko na Docsity!

1 PostęPowanie

administracyjne

1.1 Pojęcie i cechy postępowania administracyjnego

Postępowanie administracyjne jako część prawa administracyjnego

Postępowanie administracyjne, nazywane również prawem administracyjnym formalnym,

prawem administracyjnym procesowym lub procedurą administracyjną, jest jedną z trzech

części prawa administracyjnego (rys. Rysunek 1).

Rysunek 1. Postępowanie administracyjne jako jedna z części prawa administracyjnego

Pierwsza z części prawa administracyjnego – prawo materialne – określa prawa i obowiąz-

ki adresatów norm prawa administracyjnego, czyli organów administracji oraz podmiotów

załatwiających sprawy administracyjne. Druga część prawa administracyjnego – postępo-

wanie administracyjne – reguluje sposób i formę załatwiania przez organy administracji

publicznej spraw administracyjnych 1 dotyczących konkretnych podmiotów, niepodporządko-

wanych służbowo tym organom. Postępowanie administracyjne nie dotyczy natomiast spraw

wewnętrznych administracji, w których dwoma zaangażowanymi w sprawę podmiotami są

organy administracji publicznej.

1 Sprawa administracyjna to sytuacja, w której organ administracji publicznej stosuje normę prawa admini-

stracyjnego w celu nałożenia obowiązku bądź udzielenia uprawnienia podmiotowi niepodporządkowanemu organizacyjnie temu organowi (np. wydanie pozwolenia na budowę czy nakazu rozbiórki).

Materialne prawo

administracyjne

PostęPowanie

adMinistRacyjne

Ustrojowe prawo

administracyjne

Określa, co jest przedmiotem działania administracji.

Źródła prawa: Ustawy i rozporządzenia, w których określeni zostali adresaci norm prawa administracyjnego oraz ich prawa i obowiązki (np. ustawa prawo budowlane, ustawa prawo o zgromadzeniach, ustawa o szkolnictwie wyższym)

Określa, jaK działają organy administracji.

Źródła prawa: Przede wszystkim kodeks postępowania administracyjnego

Określa, Kto jest upoważniony do rozstrzygania spraw administracyjnych.

Źródła prawa: Konstytucja RP i tzw. ustawy ustrojowe (np. ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie)

6 Rozdział 1. Postępowanie administracyjne

Przykład Postępowanie administracyjne reguluje procedurę wydawania pozwoleń na budowę, procedurę wydawania zezwoleń na sprzedaż alkoholu czy procedurę przyznawania zasiłków celowych.

Trzecia część prawa administracyjnego – prawo ustrojowe – reguluje strukturę, organi-

zację i kompetencje organów administracji publicznej. Normy prawa ustrojowego zawarte są

w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz w wielu innych ustawach

(nazywanych ustawami ustrojowymi).

Przykład Ustawa o samorządzie gminnym, będąca jednym z ważniejszych źródeł prawa ustrojowego, zawiera m.in. następujące przepisy: art. 11a. 1. Organami gminy są:

1. rada gminy,
2. wójt (burmistrz, prezydent miasta).

2. Zasady i tryb przeprowadzania wyborów do rady gminy oraz wyboru wójta (burmistrza, prezydenta miasta) określają odrębne ustawy. art. 18a. 1. Rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. art. 22. 1. Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. art. 26. 1. Organem wykonawczym gminy jest wójt. art. 26a. 1. Wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę.

charakterystyka postępowania administracyjnego

Z punktu widzenia obywatela postępowanie administracyjne zawiera opis załatwienia kon-

kretnej sprawy administracyjnej. Zatem jest to procedura, którą wykorzystują odpowiednie

organy, gdy załatwiają sprawę administracyjną. Przykład opisu procedury wydania dowodu

osobistego został zamieszczony we wzorze Wzór 1.

Znajomość norm prawnych z zakresu postępowania administracyjnego może być niezwy-

kle użyteczna w życiu każdego człowieka, ponieważ pozwala w pełni korzystać z przysługu-

jących mu praw i świadomie wykonywać ciążące na nim obowiązki, określone w przepisach

materialnego prawa administracyjnego.

Przykład Znajomość przepisów postępowania administracyjnego lub wiedza, gdzie ich szukać, może przydać się np. wtedy, gdy chcemy zmienić nazwisko. Po zapoznaniu się z odpowiednimi przepisami będziemy wiedzieć:

• do jakiego organu należy zgłosić się w tej sprawie (właściwy miejscowo kierownik urzędu stanu cywilnego);
• do kogo można się odwołać w przypadku odmownego załatwienia sprawy (właściwy miejscowo wojewoda);
• jakie terminy obowiązują osobę występującą z wnioskiem oraz organy administracji publicznej uczestniczące w załatwianiu tej sprawy.

8 Rozdział 1. Postępowanie administracyjne

Należy zwrócić również uwagę na to, że poprzez wprowadzenie jednolitych procedur

załatwiania spraw urzędowych postępowanie administracyjne zapewnia ochronę obywateli

przed samowolą organów administracji publicznej.

Przykład Procedura wydania pozwolenia na budowę obejmuje następujące etapy:

1. Przygotowanie i złożenie wniosku do organu, który wydaje pozwolenia na budowę na danym terenie (starosta).
2. Sprawdzenie przez organ, czy jest on właściwy do poprowadzenia danej sprawy, oraz weryfikacja formalna otrzymanego wniosku, polegająca m.in. na sprawdzeniu jego kompletności.
3. Wszczęcie postępowania administracyjnego.
4. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Postępowanie administracyjne w Polsce jest skodyfikowane, co oznacza, że jego naj-

ważniejsze zagadnienia zostały uregulowane w ustawie, która ma formę kodeksu^2. Ustawą

regulującą postępowanie administracyjne jest Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks

postępowania administracyjnego. Należy jednak pamiętać, że prawo administracyjne jest

bardzo rozległą gałęzią prawa publicznego 3 i reguluje ono wiele często bardzo odmiennych

zagadnień. Z tego względu kodeks postępowania administracyjnego może być uzupełniany

przez inne ustawy. Ustawy te są określane mianem lex specialis w stosunku do kodeksu

postępowania administracyjnego.

Przykład Ustawą lex specialis w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego jest np. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie z zasadą, że przepis szczególny uchyla przepis ogólny – w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę strony postępowania ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane, a nie na podstawie art. 28 kodeksu postę- powania administracyjnego.

- art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane brzmi: „Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu”. - art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego brzmi: „Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek”.

cechy postępowania administracyjnego

Istnieją dwie charakterystyczne cechy postępowania administracyjnego:

1. podmiotem prowadzącym postępowanie administracyjne jest zawsze właściwy organ

administracji publicznej;

2. postępowanie administracyjne dotyczy konkretnych indywidualnych spraw.

Podmiotem prowadzącym postępowanie administracyjne jest zawsze organ administracji

publicznej, który w sposób władczy, na podstawie przepisów prawa rozstrzyga o przedmiocie

2 Kodeks to uporządkowany logicznie zbiór przepisów prawnych, które dotyczą wybranej, określonej sfery

życia społecznego człowieka. Cechą charakterystyczną kodeksów jest kompleksowe ujęcie danej tematyki w jednym akcie prawnym.

3 Prawo publiczne to obok prawa prywatnego jedna z dwóch podstawowych gałęzi prawa. W przeciwień-

stwie do prawa prywatnego, które koncentruje się na interesie poszczególnych jednostek, zadaniem prawa publicznego jest ochrona interesu publicznego. Prawem publicznym jest np. prawo administracyjne, prawo konstytucyjne, natomiast do prawa prywatnego zaliczamy prawo handlowe czy prawo cywilne.

Pojęcie i cechy postępowania administracyjnego^9

postępowania. Postępowanie administracyjne charakteryzuje się więc nierównorzędnością

podmiotów^4 biorących w nim udział.

Przykład

1. W postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę organem admini- stracji publicznej rozstrzygającym w sposób władczy o przedmiocie postępowania jest starosta. 2. W postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu organem administracji publicznej rozstrzygającym w sposób władczy o przedmiocie postępowania jest organ wykonawczy gminy, tj. wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

Kodeks postępowania administracyjnego ujmuje pojęcie „organ administracji publicznej”

bardzo szeroko, wyliczając jednostki, jakie się w tym pojęciu zawierają. Tak więc organami

administracji publicznej są: ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewo-

dowie oraz działające w ich albo we własnym imieniu terenowe organy administracji rządowej,

organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe i podmioty, gdy są

one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania indywidualnych

spraw w drodze decyzji administracyjnych.

Przykład Organami administracji publicznej są np. Prezes Głównego Urzędu Statystycznego, starosta, wójt, burmistrz, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w danej

sprawie musi być właściwy do jej załatwienia. Oznacza to, że powinien to być organ:

• powołany do załatwiania spraw danego rodzaju, czyli właściwy rzeczowo ;
• powołany do działania na danym obszarze, czyli właściwy miejscowo ;
• który w strukturze (hierarchii) organów administracji publicznej zajmuje miejsce po-

zwalające na prowadzenie tej sprawy, czyli właściwy instancyjnie^5.

Postępowanie administracyjne zawsze dotyczy spraw indywidualnych , czyli kon-

kretnej osoby i konkretnej sytuacji. Osoba ta musi być wymieniona z imienia i nazwiska,

a sprawa ma dotyczyć konkretnego stanu faktycznego.

Przykład Jan Kowalski składa wniosek o wydanie prawa jazdy do właściwego organu, którym w tym przy- padku jest starosta. Wniosek dotyczy konkretnej osoby – Jana Kowalskiego, oraz konkretnej sy- tuacji – wydania prawa jazdy po spełnieniu ustawowych warunków, czyli m.in. po odbyciu kursu i zdaniu egzaminu.

sPrawdź siebie

1. Na jakie części dzieli się prawo administracyjne? 2. Dlaczego znajomość norm prawnych z zakresu postępowania administracyjnego przydaje się w życiu każdego człowieka? 3. Wymień cechy charakteryzujące postępowanie administracyjne. 4. Jak rozumiesz brak równorzędności stron w postępowaniu administracyjnym?

4 Postępowanie administracyjne przebiega odmiennie niż np. postępowanie cywilne, w którym mamy do

czynienia z dwiema równorzędnymi stronami postępowania.

5 Rodzaje właściwości organów zostaną omówione szerzej w dalszej części podręcznika.

Rodzaje postępowania administracyjnego^11

Funkcja organizatorska postępowania administracyjnego przejawia się w dwóch aspek-

tach. Po pierwsze, chodzi o zapewnienie ładu i porządku w społeczeństwie dzięki stosowaniu

jednolitych procedur administracyjnych w poszczególnych dziedzinach życia społecznego.

Dzięki temu każdy wie, czego może się spodziewać, w jaki sposób ma postąpić i jak wygląda

dana procedura. Z kolei drugi aspekt funkcji organizacyjnej skupia się bardziej na sferze

wewnętrznej, tj. na właściwym i sprawnym działaniu instytucji państwa w zakresie wyko-

nywanych przez nie zadań publicznych.

Funkcja demokratyzacji postępowania administracyjnego przejawia się w tym, że za-

pewnia ona obywatelom udział w załatwieniu spraw, które ich dotyczą. Wynika to z art. 10

k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić stronom

czynny udział w każdym etapie postępowania.

Funkcja wychowawcza polega na kształtowaniu pożądanych postaw ludzi wobec prawa

oraz ich właściwych zachowań na gruncie postępowania administracyjnego.

sPrawdź siebie

1. Wymień funkcje postępowania administracyjnego. 2. Na czym polega równowaga interesu indywidualnego i społecznego w postępowaniu admi- nistracyjnym?

1.3 Rodzaje postępowania administracyjnego

Rodzaje postępowania administracyjnego zostały przedstawione na rysunku Rysunek 3.

Rysunek 3. Rodzaje postępowania administracyjnego

Podstawowym kryterium podziału postępowań jest to, czy kończy się ono wydaniem

decyzji administracyjnej.

! Postępowanie jurysdykcyjne jest to postępowanie administracyjne, które kończy się wyda- niem decyzji administracyjnej.

Postępowanie jurysdykcyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym 7. Oznacza to, że

jeżeli adresat decyzji administracyjnej wydanej w toku prowadzonego postępowania ad-

ministracyjnego nie będzie z niej zadowolony lub uzna ją za krzywdzącą, może się od niej

odwołać do organu odwoławczego, czyli organu II instancji. Sprawa administracyjna może

być zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy administracji publicznej.

7 Zasada dwuinstancyjności jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i została

ona szerzej przedstawiona w podrozdziale 1.6. Ogólne zasady postępowania administracyjnego.

PostęPowanie adMinistRacyjne

postępowanie

administracyjne

ogólne

w sprawie

wydawania

zaświadczeń

postępowanie

administracyjne

szczególne

w sprawie skarg

i wniosków kompetencyjne

jurysdykcyjne niejurysdykcyjne

12 Rozdział 1. Postępowanie administracyjne

Przykład Wójt gminy jako organ I instancji wydaje decyzję administracyjną odmawiającą przyznania dodatku mieszkaniowego. W terminie 14 dni od dnia otrzymania tej decyzji można się od niej odwołać do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, będącego organem II instancji.

W konstrukcji dwuinstancyjności ważne jest, że odwołać można się jedynie od decyzji

nieostatecznych. Decyzje nieostateczne zatem to te, od których służy prawo wniesienia od-

wołania. Z kolei decyzje ostateczne to te, od których nie przysługuje odwołanie do organu

II instancji. Decyzjami ostatecznymi są decyzje:

• odnośnie których we wskazanym terminie nie wniesiono odwołania;
• które mają taki charakter na podstawie przepisów prawa;
• które zostały wydane przez organ II instancji, ponieważ jest to ostatnia instancja postę-

powania administracyjnego.

Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ogólne jest to postępowanie admini-

stracyjne prowadzone:

• przez organy administracji publicznej i inne podmioty;
• w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej;
• na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z tym, że jest to najczęściej występujący rodzaj postępowania administracyj-

nego (są to np. sprawy zmiany nazwisk, pozwoleń budowlanych), określa się je po prostu

jako „postępowanie administracyjne”^8.

Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne szczególne jest przeprowadzane wów-

czas, gdy przepisy prawne wyłączają określone rodzaje spraw administracyjnych spod

działania postępowania administracyjnego ogólnego. Do postępowań administracyjnych

szczególnych należą m.in. postępowanie podatkowe, postępowanie celne, postępowanie

w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Postępowanie szczególne dotyczy tylko

tych dziedzin administracji, w których tryb postępowania organów administracji pu-

blicznej przy załatwianiu spraw jest odmienny niż w postępowaniu administracyjnym

ogólnym. W postępowaniu szczególnym stosuje się przede wszystkim przepisy ustaw

innych niż kodeks postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy ustawa regulująca

dane postępowanie szczególne nie zawiera przepisów dotyczących określonego fragmentu

postępowania, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie

szczególne, podobnie jak postępowanie ogólne, kończy się wydaniem decyzji przez organ

administracji publicznej.

! Postępowanie niejurysdykcyjne nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Jego celem jest potwierdzenie określonych faktów czy stanu prawnego lub wyjaśnienia i oceny dotyczące funkcjonowania organów administracji publicznej.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest uregulowane w dziale VII kodeksu

postępowania administracyjnego. Zaświadczenie jest to urzędowy dokument, wydany przez

właściwy organ administracji publicznej, potwierdzający określony fakt lub stan prawny.

Jest to po prostu oświadczenie wiedzy odpowiedniego organu. Do często wydawanych za-

świadczeń należą m.in. odpisy skrócone aktu urodzenia czy aktu małżeństwa.

Postępowanie w sprawie skarg i wniosków w głównej mierze wynika z faktu, że

Konstytucja RP gwarantuje każdemu obywatelowi prawo składania petycji, skarg i wnio-

sków do organów państwowych i samorządowych oraz organizacji i instytucji społecznych.

8 Postępowanie administracyjne ogólne zostanie szczegółowo omówione w dalszej części podręcznika,

w podrozdziałach 1.8.-1.24.

14 Rozdział 1. Postępowanie administracyjne

Postępowanie w trybie nadzwyczajnym (postępowanie nadzwyczajne) 10 zajmuje się

weryfikacją ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych w trybie zwyczajnym. W ra-

mach postępowania nadzwyczajnego mieszczą się następujące rodzaje postępowań:

- w sprawie wznowienia postępowania – np. gdy dowody, na podstawie których ustalo-

no istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

- w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – np. gdy decyzja została skierowana do

osoby niebędącej stroną w postępowaniu lub gdy została wydana z naruszeniem prze-

pisów o właściwości;

- mające na celu uchylenie lub zmianę decyzji prawidłowej bądź dotkniętej niekwa-

lifikowanymi wadami , tj. innymi wadami niż te, które dają podstawę do wznowienia

postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji.

sPrawdź siebie

1. W jakich trybach może być prowadzone postępowanie administracyjne? 2. Czy postępowanie administracyjne prowadzone w trybie zwyczajnym może toczyć się przed organem II instancji? 3. Czym różni się zwyczajny tryb postępowania administracyjnego od trybu nadzwyczajnego?

1.5 Źródła prawa postępowania administracyjnego

Podstawowym aktem normatywnym regulującym kwestie postępowania administracyjnego

jest wspomniana już wcześniej Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania

administracyjnego. Ustawa ta weszła w życie 1 stycznia 1961 r. i do dnia dzisiejszego została

poddana wielu nowelizacjom. W wersji obowiązującej kodeks postępowania administracyj-

nego składa się z 10 działów, które zostały scharakteryzowane w tabeli Tabela 1.

tabela 1. Zawartość kodeksu postępowania administracyjnego

tytuł działu omawiane zagadnienia

dział i. Przepisy ogólne • podmiotowy oraz przedmiotowy zakres stosowania kodeksu

• definicje pojęć używanych w kodeksie
• podstawowe zasady postępowania administracyjnego
• zasady ustalania właściwości organów administracji publicznej
• przyczyny wyłączenia z postępowania pracownika oraz organu administracji publicznej
• pojęcie strony postępowania i określenie jej uprawnień
• ustanawianie pełnomocnika oraz wyznaczanie przedstawiciela
• terminy załatwiania spraw
• regulacje w zakresie doręczeń pism
• charakterystyka wezwań
• sposób obliczania i przywracania terminów

10 Postępowania nadzwyczajne dotyczące weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych zostaną

omówione w podrozdziale 1.23. Weryfikacja rozstrzygnięć administracyjnych.

ciąg dalszy tabeli na następnej stronie

Źródła prawa postępowania administracyjnego^15

tytuł działu omawiane zagadnienia

dział ii. Postępowanie • wszczęcie postępowania

• metryki, protokoły i adnotacje
• udostępnianie akt
• dowody
• świadek
• biegły
• wyznaczenie i prowadzenie rozprawy
• fakultatywne oraz obligatoryjne zawieszenie postępowania
• charakterystyka decyzji administracyjnej
• przesłanki zawarcia ugody administracyjnej
• postanowienia
• możliwość odwołania od decyzji
• zażalenia na postanowienia
• przesłanki wznowienia postępowania
• uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji

dział iii. Przepisy szczególne

w sprawach ubezpieczeń

społecznych

• stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu

ubezpieczeń społecznych

dział iV. Udział prokuratora • charakterystyka udziału prokuratora w postępowaniu

dział V Dział ten został skreślony (uchylony) w 2004 r. i obecnie nie obowiązuje. Nosił tytuł

„Rozstrzyganie sporów o właściwość między organami administracji publicznej a sądami

powszechnymi”. Podstawą jego skreślenia był zapis art. 4 ust. 7 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

• Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

dział Vi Dział ten został skreślony (uchylony) w 1995 r. i obecnie nie obowiązuje. Nosił tytuł „Zaskar-

żanie decyzji do sądu administracyjnego”. Podstawą jego skreślenia był zapis art. 61 ust. 3

nieobowiązującej już Ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

dział Vii. Wydawanie

zaświadczeń

• przesłanki i tryb wydawania zaświadczeń
• obowiązek, odmowa oraz ograniczenia w sprawie wydania zaświadczeń

dział Viii. Skargi i wnioski • charakterystyka skarg oraz wniosków

• skargi i wnioski prasy i organizacji społecznych
• nadzór i kontrola skarg i wniosków

dział iX. Opłaty i koszty

postępowania

• wzywanie do uiszczania opłat i kosztów postępowania
• składniki kosztów postępowania
• zwolnienie od opłat i innych należności

dział X. Przepisy końcowe • upoważnienia pracowników do załatwiania spraw w imieniu organu

• prawomocność a ostateczność decyzji