3. Przebieg procesu legislacyjnego, Publikacje z Gospodarka

Pobierz 3. Przebieg procesu legislacyjnego i więcej Publikacje w PDF z Gospodarka tylko na Docsity! Ramy prawne procesu legislacyjnego Jacek K. Sokołowski Kinga Studnicka 3. Przebieg procesu legislacyjnego SEJM.indb 71 2009-03-31 16:06:36 73 1. Warianty „ścieżki legislacyjnej” ................................................................73 2. Inicjatywa ustawodawcza ..........................................................................76 2.1. Przygotowanie i uzasadnienie projektu ...........................................76 2.2. Ocena Skutków Regulacji (OSR) ......................................................79 2.3. Konsultacje społeczne ........................................................................80 2.4. Kontrola wstępna Marszałka i czynności przygotowawcze ...........83 3. Postępowanie w Sejmie..............................................................................85 3.1. Pierwsze czytanie ................................................................................85 3.2. Praca w komisjach i pierwsze sprawozdanie ...................................87 3.3. Drugie czytanie i dodatkowe (drugie) sprawozdanie ....................90 3.4. Trzecie czytanie ...................................................................................93 4. Dalsze etapy procesu legislacyjnego ........................................................97 4.1. Postępowanie w Senacie i rozpatrzenie przez Sejm uchwały Senatu ....................................................................................97 4.2. Weto prezydenckie .............................................................................99 4.3. Wniosek Prezydenta do TK o zbadanie konstytucyjności ustawy ...................................................................101 4.4. Usunięcie niezgodności uchwalonej ustawy z Konstytucją w trybie art. 122 ust. 4 Konstytucji .........................106 5. Modyfikacje trybu ustawodawczego ......................................................108 SEJM.indb 72 2009-03-31 16:06:36 74 Przebieg procesu legislacyjnego 75 Weto oraz prewencyjna kontrola konstytucyjności są środkami trak- towanymi co do zasady jako alternatywne metody zablokowania ustawy przez Prezydenta. Niedopuszczalne jest mianowicie skorzystanie przez Pre- zydenta najpierw z kontroli konstytucyjności, a następnie – w razie orze- czenia przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności ustawy z Konstytucją – z weta (art. 122 ust. 3 zd. 2 Konstytucji). Konstytucja wyklucza również explicite, aby Prezydent w razie zaweto- wania ustawy i obalenia jego weta przez Sejm mógł następnie skierować ustawę do Trybunału (art. 122 ust. 5 in fine Konstytucji). Wspomnieć należy również, że ustawa uchwalona i ogłoszona może stać się przedmiotem wniosku o zbadanie jej konstytucyjności przez TK w trybie kontroli represyjnej (następczej)6, co z kolei doprowadzić może do uznania jej za sprzeczną z Konstytucją w całości lub w części i na skutek tego – do utraty przez nią mocy obowiązującej. 6 Krąg podmiotów uprawnionych do zgłaszania wniosków do TK o zbadanie zgodności ustawy z Konstytucją określony został w art. 191 Konstytucji. SEJM.indb 75 2009-03-31 16:06:36 Jacek K. Sokołowski, Kinga Studnicka 76 77 2. Inicjatywa ustawodawcza 2.1. Przygotowanie i uzasadnienie projektu Art. 118 Konstytucji wymienia pięć kategorii podmiotów uprawnionych do wniesienia projektu ustawy: posłów, Senat, Prezydenta, Radę Ministrów oraz grupę co najmniej 100 000 obywateli. Inicjatywa ustawodawcza jest ograniczona podmiotowo w przypadku ustawy budżetowej oraz ustawy o zmianie Konstytucji – w pierwszym przypadku inicjatywa przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów (art. 221 Konstytucji), a w drugim – Senatowi, Prezydentowi oraz grupie posłów liczącej co najmniej jedną piątą ich usta- wowej liczby, tj. 92 (art. 235 ust. 1 Konstytucji). Uprawnienie posłów do wniesienia projektu ustawy doprecyzowane zostało w art. 32 ust. 2 Regulaminu Sejmu, zgodnie z którym poselską inicjatywę usta- wodawczą wykonać może grupa 15 posłów lub komisja sejmowa. W praktyce autorem poselskich projektów ustaw najczęściej bywa klub, choć czasem do pro- jektu „dopisują się” posłowie z innych ugrupowań. Dla inicjatywy ustawodaw- czej Senatu konieczna jest uchwała całej izby (choć inicjatorami w jej obrębie jest – zgodnie z Regulaminem Senatu – grupa 10 senatorów bądź komisja senacka; nie mają jednak oni samodzielnej kompetencji do wniesienia projektu ustawy do Sejmu). Prawo do wniesienia projektu przez grupę obywateli, czyli tzw. ini- cjatywę ludową reguluje szczegółowo ustawa z 24 czerwca 1999 r. o wykonywa- niu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli7, określająca sposób powoływania i funkcjonowania komitetu zbierającego podpisy pod projektem obywatelskim. Szczególne miejsce w procesie inicjowania legislacji zajmuje Rada Mini- strów, która – z racji prowadzenia polityki państwa – nie tylko przygotowu- je gros projektów trafiających do parlamentu, ale też jako jedyny z uprawnio- nych podmiotów dysponuje (przynajmniej w teorii) środkami materialnymi i zapleczem fachowym, pozwalającym przygotować skomplikowane projekty stanowiące narzędzie realizacji określonej polityki gospodarczej i społecznej. Projekty ustaw rządowych powinny więc być osadzone w szerszym kontek- ście rządowego planu legislacyjnego, a proces ich przygotowywania powinien zapewniać koordynację pomiędzy poszczególnymi resortami i służyć realiza- cji strategicznych celów polityki publicznej, określonych przez rządzące ugru- powanie (i wynikających z programu wyborczego). Polska praktyka rządowa niewiele ma jednak wspólnego z tymi założeniami8. Liczne instytucje pomoc- 7 Dz.U. 1999 r., nr 62, poz. 688. 8 Por. obszerny raport zrealizowany w ramach programu Ernst&young „Sprawne Państwo”: R. Zu- SEJM.indb 76 2009-03-31 16:06:36 76 Przebieg procesu legislacyjnego 77 nicze Rady Ministrów, których zadaniem powinna być koordynacja prac legis- lacyjnych rządu (Kancelaria Premiera, Urząd Rady Ministrów, Rządowe Cen- trum Legislacji, Stały Komitet Rady Ministrów i Rada Legislacyjna) nie mają jasno podzielonych kompetencji i nie działają w sposób systematyczny9. Plany legislacyjne, choć przygotowywane, odgrywają niewielkie znaczenie – w latach 1998-2004 projekty nie objęte planem stanowiły od trzydziestu (w roku 2002) do siedemdziesięciu (w latach 1998, 1999 i 2001) procent ustaw skierowanych przez rząd do Sejmu10. Inicjatorami poszczególnych projektów są minister- stwa, zaś propozycje poszczególnych ministrów z reguły przyjmowane są na posiedzeniach rządu bez większych zastrzeżeń11. W tej sytuacji trudno mówić, że autorem legislacji rządowej jest Rada Ministrów jako ciało kolektywne lub premier, jako osoba kierująca jej pracami – właściwsze wydaje się stwierdzenie, że poszczególne ministerstwa uprawiają własną, nieskooordynowaną „polity- kę legislacyjną”. Rząd przypomina raczej grupę polityków, z których każdy dąży do realizacji własnych celów politycznych, proponując projekty nie stanowią- ce elementu szerszej całości, nie zaś podmiot, który po zaakceptowaniu planu legislacyjnego następie rozdziela zadania związane z jego realizacją pomiędzy poszczególnych ministrów wykonawców. Projekt ustawy kierowany jest na ręce Marszałka Sejmu, tj. „do laski marszałkowskiej”. Do projektu dołączyć należy uzasadnienie, które zgod- nie z art. 34 ust. 2 Regulaminu Sejmu powinno: wyjaśnić potrzebę i cel wydania ustawy, przedstawić rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormo- wana, wskazać różnicę między dotychczasowym a projektowanym sta- nem prawnym, przedstawić skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne projektu, bek, K. H. Goetz, M. Lodge, Planowanie legislacyjne w Europie Środkowej, Warszawa 2007, dostępny na stronie internetowej: http://www.ey.com/global/content.nsf/Poland/Issues_&_Perspectives_-_Spraw- ne_Panstwo oraz K. H. Goetz, R. Zubek, Government, Parliament and Law-making in Poland, „The Jou- rnal of Legislative Studies” 2007 Vol. 13, Nr 4, s. 517–538 9 R. Zubek, K. H. Goetz, M. Lodge, Planowanie... [op. cit., przyp. 7], s. 19. 10 K. H. Goetz, R. Zubek, Government... [op. cit., przyp. 7], s. 523. 11 Rada Ministrów podejmuje na posiedzeniu uchwałę o przyjęciu projektu ustawy, który następnie kierowany jest przez premiera do Sejmu jako rządowa inicjatywa ustawodawcza. W latach 1998–2004 ministerialne projekty ustaw, które nie zostały przyjęte na posiedzeniu Rady Ministrów lub zostały od- rzucone przez Komitet Rady Ministrów (którego kontrola projektu poprzedza przedłożenie go Radzie Ministrów) zawierały się w przedziale od jednego do ośmiu procent wszystkich projektów rządowych, por. K. H. Goetz, R. Zubek, Government... [op. cit., przyp. 7], s. 527. — — — — SEJM.indb 77 2009-03-31 16:06:36 Jacek K. Sokołowski, Kinga Studnicka 80 81 niem projektu aktu normatywnego, na etapie prac resortowych, jednakże przewidziane w ustępie drugim tego przepisu wydanie jednolitych za- sad dokonywania OSR nastąpiło dopiero 10 października 2006 r.17 (Obo- wiązujące wcześniej Metodologiczne podstawy oceny skutków regulacji, przyjęte przez Radę Ministrów 1 lipca 2003 roku trudno uznać za efektywne w świetle badań, wykazujących, że poszczególne ministerstwa albo stoso- wały się do nich wybiórczo, albo też nie stosowały się do nich w ogóle18). Trudno ocenić czy obowiązujące obecnie wytyczne spełnią swoją rolę19, jednakże ich ogólnikowość20 nie daje podstaw by przypuszczać, że staną się one kiedykolwiek podstawą do przeprowadzania impact assessment na wzór zachodni21. Należy ponadto nadmienić, że cała problematyka OSR dotyczy tylko projek- tów rządowych – Regulamin Sejmu ani żaden inny akt prawny nie wspominają o obowiązku przeprowadzania jakiejkolwiek merytorycznej analizy skutków re- gulacji w odniesieniu do innych niż rządowa inicjatyw ustawodawczych. 2.3. Konsultacje społeczne Art 34 ust. 1 Regulaminu Sejmu wśród obligatoryjnych elementów uza- sadnienia przewiduje również „wyniki konsultacji”. Przeprowadzenie kon- 17 Informacja za: http://www.reforma-regulacji.gov.pl/Program+Reformy+Regulacji/Ocena+skutko w+regulacji+(OSR) Tekst wytycznych (Wytyczne do Oceny Skutków Regulacji (OSR)) dostępny w Inter- necie: http://www.reforma-regulacji.gov.pl/NR/rdonlyres/692FAA64-C381-4341-912B-AEEB30900605/ 28139/ Wytycznedoocenyskutkowregulacji.doc. 18 J. Winczorek, Możliwe kierunki reform systemu tworzenia prawa w Polsce, maszynopis 2004, opra- cowanie przygotowane na zlecenie fundacji „Ius et Lex”, s. 18–19; cyt. za: J. Kochanowski, Deregulacja jako pierwszy etap reformy systemu stanowienia prawa, O naprawie Rzeczypospolitej, nr (III) 1/2005, s. 6. 19 W chwili pisania niniejszego opracowania Wytyczne znajdują się ciągle na etapie wdrażania w po- szczególnych ministerstwach, zob. informacja na stronie Ministerstwa Gospodarki: http://www.reforma- regulacji.gov.pl/Program+Reformy+Regulacji/Ocena+skutkow+regulacji+(OSR). 20 Wytyczne zawierają jedynie ogólne wskazówki w rodzaju „nie należy zapominać o kosztach pośred- nich” lub „należy starać się by przedstawiać koszty w formie liczbowej” (Wytyczne, s. 37). Nie ma w nich żad- nych konkretnych metod dokonywania wyceny, bo trudno za taką uznać stwierdzenia w rodzaju: „Szacując koszty i korzyści można korzystać z porad ekonomistów/ekspertów” (Wytyczne, s. 25). 21 Np. wniesiony 16 czerwca 2008 r. (a więc ponad półtora roku po wprowadzeniu Wytycznych) duży projekt nowelizacji ustawy o powszechnym obowiązku obrony, liczący wraz z uzasadnieniem 82 strony zawiera OSR o objętości 3 stron, w którym nie odniesiono się do żadnych badań (ani nawet da- nych liczbowych) dotyczących proponowanej regulacji, zmieniającej w istotny sposób zasady naboru do służby zasadniczej i nadterminowej. OSR projektu zawiera natomiast, potraktowane zupełnie do- wolnie, szacunki dotyczące wpływu nowych rozwiązań na przeprowadzenie poboru („Szacuje się po- zyskanie do tej formy służby ponad 10 000 żołnierzy”). Por. projekt ustawy o zmianie ustawy o po- wszechnym obowiązku obrony RP, druk sejmowy nr 660 (VI kadencja), dostępny na stronie Sejmu: http://orka.sejm.gov.pl/projustall6.htm. SEJM.indb 80 2009-03-31 16:06:37 80 Przebieg procesu legislacyjnego 81 sultacji projektu wymienione jest również w Wytycznych do OSR jako „niezbędny element oceny skutków regulacji”. Obserwacja praktyki legis- lacyjnej przekonuje, że istotnie tzw. konsultacje społeczne odgrywają dużą rolę w procesie stanowienia prawa – ponad 50% projektów ustaw podda- wanych jest jakiejś procedurze konsultacyjnej22. Dziwić więc może, że nie tylko nie podlegają one jednolitej i czytelnej regulacji, ale ich problematyka nie doczekała się nawet rzetelnego opracowania monograficznego. Norma- tywne podstawy dla przeprowadzania konsultacji projektów ustaw znaleźć można w ośmiu aktach prawnych różnej rangi: 1) Konstytucja RP, 2) Ustawa z dnia 6 lipca 2006 r. o Komisji Trójstronnej ds. Społecz- no-Gospodarczych oraz wojewódzkich komisjach dialogu spo- łecznego, 3) Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, 4) Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców, 5) Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w proce- sie stanowienia prawa, 6) Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, 7) Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 maja 2002 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej, 8) Uchwała Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. Regulamin prac Rady Ministrów. Konstytucja w Preambule wymienia „dialog społeczny” jako jedną z war- tości, na których oparte są „prawa podstawowe dla państwa”. O „solidarno- ści, dialogu i współpracy partnerów społecznych” wspomina też art. 20 Kon- stytucji, który – między innymi – te wartości wskazuje jako fundamentalne dla ustroju gospodarczego. W praktyce, te ogólnikowe zapisy stały się pod- stawą dla uchwalenia ustawy o Komisji Trójstronnej23, przyznającej temu cia- łu szerokie, choć niejasno sformułowane uprawnienia konsultacyjne, prze- de wszystkim w zakresie ustawy budżetowej, ale również – praktycznie we wszystkich propozycjach legislacji mającej związek z rynkiem pracy, a więc z szeroko rozumianą gospodarką. Ze względu na wpisany w strukturę Ko- misji Trójstronnej permanentny konflikt pomiędzy wchodzącymi w jej skład przedstawicielami pracodawców a przedstawicielami związków zawodo- 22 Dane za stroną internetową Ministerstwa Gospodarki: http://www.reforma-regulacji.gov.pl/ Konsultacje. 23 Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i woje- wódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. 2001 r., nr 100, poz. 1080). SEJM.indb 81 2009-03-31 16:06:37 Jacek K. Sokołowski, Kinga Studnicka 82 83 wych24, instytucja ta jako całość zajmuje jednak wspólne stanowisko znacz- nie rzadziej niż poszczególne wchodzące w jej skład „strony”25. Dużo większą rolę odgrywają w procesie konsultacji związki zawodowe. Zgodnie z art. 19 ustawy o związkach zawodowych26 organizacje związkowe spełniające określone kryteria co do liczebności „mają prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związ- ków zawodowych”. Co więcej, ustawa nakłada na organy władzy obowią- zek przekazywania związkom projektów aktów prawnych do zaopiniowania, a jednocześnie nigdzie w ustawie nie definiuje owego „zakresu zadań związ- ków zawodowych”. W tej sytuacji do konsultacji trafiają nie tylko projekty ści- śle związane z prawem pracy oraz ustawami branżowymi, ale również pro- jekty legislacji dotyczącej szeroko rozumianego życia gospodarczego. W podobny sposób uregulowane są uprawnienia konsultacyjne związ- ków pracodawców27. Pozostałe wymienione akty prawne mają na proble- matykę konsultacji wpływ jedynie pośredni, zapewniając zainteresowanym dostęp do informacji publicznej, w tym do programów legislacyjnych udo- stępnianych za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej. W obecnym kształcie istota konsultacji społecznych projektów ustaw sprowadza się do zorganizowanego lobbingu związków zawodowych kon- kurującego z lobbingiem organizacji pracodawców przy jednoczesnym braku mechanizmów pozwalających na włączenie do pracy nad aktem prawnym organizacji społecznych trzeciego sektora. W tej sytuacji proce- dura konsultacji – na przeprowadzenie których kładą duży nacisk Wytycz- ne do OSR – traktowana jest przez administrację rządową raczej pro forma i trudno uznać, by przyczyniała się do poprawy jakości legislacji. Nacisk związków zawodowych w połączeniu z chaotycznym przebiegiem prac le- gislacyjnych na szczeblu Rady Ministrów (patrz wyżej), wzmaga raczej nie- spójności i partykularyzm rozwiązań prawnych w zakresie kwestii gospo- darczych. 24 W skład Komisji wchodzą trzy „strony”: rządowa, pracodawców i pracowników; przedstawicie- li rządu wskazuje premier, dwie pozostałe strony reprezentowane są przez „przedstawicieli reprezenta- tywnych organizacji”, odpowiednio – związkowych bądź pracodawców, przy czym za „reprezentatyw- ne” ustawa uznaje organizacje spełniające określone wymogi co do liczebności. 25 Zgodnie z ustawą, jeżeli Komisja nie przedstawi wspólnego stanowiska, każda ze stron może przedstawić swoje stanowisko odrębnie. 26 Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. (tekst pierwotny: Dz.U. 1991 r., nr 55, poz. 234; tekst jednolity: Dz.U. 2001 r., nr 79, poz. 854). 27 Art. 16 ustawy z dnia z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz.U. 1991 r., nr 55, poz. 235 z późn. zm.). SEJM.indb 82 2009-03-31 16:06:37 84 Przebieg procesu legislacyjnego 85 3. Postępowanie w Sejmie 3.1. Pierwsze czytanie Ustawa w Sejmie rozpatrywana jest w trzech tzw. czytaniach, czyli ko- lejnych etapach. Pierwsze czytanie oznacza prezentację projektu przez jego autora (wnioskodawcę) oraz wstępną debatę nad projektem35. Podczas całej procedury legislacyjnej wnioskodawca reprezentowany jest przez upoważ- nionego przedstawiciela. Wnioskodawca pozostaje również dysponentem projektu do końca II czytania, może bowiem do tego momentu wycofać projekt (art. 119 ust. 4 Konstytucji) lub zgłosić autopoprawkę (art. 36 ust. 4 Regulaminu Sejmu). Z mocy art. 36 ust. 3 Regulaminu Sejmu, za wycofa- ny uważa się również projekt poselski, jeżeli do czasu zakończenia drugiego czytania, na skutek cofnięcia poparcia, projekt popiera mniej niż 15 posłów spośród tych, którzy podpisali projekt przed jego wniesieniem. Pierwsze czytanie odbywa się albo na posiedzeniu plenarnym Sejmu, albo na posiedzeniu właściwej komisji. Nie może się ono odbyć wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom druku projektu, chyba że Sejm lub komisja postanowią inaczej (art. 37 ust. 4 Regulaminu Sejmu). Plenar- nie czytane są ustawy dotyczące kluczowych zagadnień związanych z funk- cjonowaniem państwa, a więc projekty ustaw: o zmianie Konstytucji, bu- dżetowych, podatkowych, dotyczących wyboru Prezydenta, Sejmu i Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów (art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu). Ponadto Marszałek może skierować inne projekty (także uchwał, nie tylko ustaw) do pierwszego czytania na posiedzeniu plenarnym „jeżeli przema- wiają za tym ważne względy” – dotyczy to najczęściej projektów o dużym znaczeniu politycznym lub społecznym36. Pomimo że I czytanie obejmu- je co do zasady prezentację (uzasadnienie) projektu przez wnioskodawcę, zadawanie pytań i debatę, na posiedzeniu plenarnym możliwe jest również złożenie i przegłosowanie wniosku o odrzucenie projektu37 – ścieżka legis- lacyjna może więc zakończyć się na tym etapie, jeżeli wniosek taki zostanie przez Sejm przyjęty. Złożenie wniosku o odrzucenie w pierwszym czytaniu 35 Verba legis: „Pierwsze czytanie projektu ustawy (uchwały) obejmuje uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę, debatę w sprawie ogólnych zasad projektu oraz pytania posłów i odpowiedzi wniosko- dawcy” – art. 39 ust. 1 Regulaminu Sejmu. 36 Np. na posiedzeniu plenarnym odbywało się pierwsze czytanie wspomnianego wyżej projek- tu ustawy o CBA. 37 Do złożenia takiego wniosku uprawniony jest każdy poseł. SEJM.indb 85 2009-03-31 16:06:37 Jacek K. Sokołowski, Kinga Studnicka 86 87 zdarza się dość często, co pozostaje w ścisłym związku z charakterem czy- tania na posiedzeniu plenarnym – w przypadku ważnych i budzących poli- tyczne kontrowersje ustaw ich pierwsze czytanie zwykle zmienia się w skie- rowany do wyborców show, w którym wniosek o odrzucenie – nawet jeżeli z góry wiadomo, że nie ma dla niego wystarczającej większości – staje się pokazem determinacji politycznych przeciwników ustawy38. Znacznie spokojniejszy przebieg ma pierwsze czytanie odbywające się we właściwej komisji, dotyczy bowiem z reguły spraw o mniejszym kali- brze politycznym, ale także – co nie bez znaczenia – odbywa się bez obec- ności kamer TV. Podczas czytania komisyjnego nie ma również możliwości odrzucenia projektu w całości – to bowiem władny jest zrobić tylko Sejm jako cała izba. Komisja po prezentacji projektu, czyli zakończeniu I czyta- nia przechodzi po prostu „płynnie” do etapu „pracy w komisjach” (zob. po- niżej)39. O posiedzeniu komisji na którym ma odbyć się I czytanie zawia- damia się wszystkich posłów co daje możliwość każdemu wzięcia udziału w posiedzeniu albo możliwość pisemnego złożenia uwag lub propozycji poprawek (art. 38 Regulaminu Sejmu). Do właściwej komisji trafia również projekt prezentowany w pierwszym czytaniu na posiedzeniu plenarnym, jeżeli wniosku o odrzucenie nie zło- żono, bądź też złożono, ale został on odrzucony (art. 39 ust. 2 Regulami- nu Sejmu)40. W takim przypadku Sejm, kierując projekt do komisji, może 38 Zdarzają się też sytuacje odwrotne, kiedy projekt poselski przygotowany przez opozycję zosta- je przez nią wniesiony pomimo braku szans na uchwalenie, tylko po to, by zademonstrować polityczną wolę działania – i zostaje gładko odrzucony w całości przez większość sejmową w I czytaniu. 39 „Płynność” ta bywa względna – przeciąganie prac komisyjnych może być skuteczną metodą za- blokowania prac nad niewygodną dla politycznej większości ustawą – za przykład posłużyć mogą losy dwóch obywatelskich projektów ustaw, wniesionych na drukach nr 174 i 177 na samym początku V ka- dencji, których odrzucenie przez większość sejmową mogłoby zostać nieprzychylnie przyjęte przez wy- borców, a których uchwalenie stało w sprzeczności z polityką ówczesnej partii rządzącej – zostały więc skutecznie „zamrożone” we właściwych komisjach, które nie odbyły w ich sprawie nawet jednego po- siedzenia; zob. ścieżka legislacyjna na stronach Sejmu: http://orka.sejm.gov.pl/proc5.nsf/opisy/174.htm i http://orka.sejm.gov.pl/proc5.nsf/opisy/177.htm. 40 Zasadniczo, po I czytaniu na plenum Sejmu skierowanie projektu do prac w komisji jest obliga- toryjne. Od tej reguły zdarzają się jednak wyjątki i praktyka sejmowa dopuszcza w pewnych sytuacjach niezwłoczne przejście od I do II czytania, z pominięciem etapu prac komisyjnych. Tak było w V kaden- cji w przypadku ustawy o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców, która – pierwotnie wniesiona jako projekt rządowy (druk nr 1337) – przewidywała dzienną datę swojego wejścia w życie, przed którą to datą nie udało się rozpatrzeć wniesionych do uchwalonej już przez Sejm ustawy poprawek Senatu. Tym samym dalsze procedowanie nad ustawą stało się pozbawione sensu – bez względu na wynik głosowa- nia nad senackimi poprawkami przesłana do podpisu Prezydenta ustawa byłaby sprzeczna z Konstytu- cją (jako przewidująca wejście w życie przed własnym ogłoszeniem). W tej sytuacji projekt został przez Sejm niejako „porzucony” – nie rozpatrzono stanowiska Senatu, a zamiast tego komisja właściwa dla tej ustawy zgłosiła jej identyczną wersję (uzupełnioną o poprawki senackie, które uznano za zasadne) jako projekt komisyjny (druk nr 1639), który uchwalono w ciągu jednego posiedzenia Sejmu, przechodząc SEJM.indb 86 2009-03-31 16:06:37 86 Przebieg procesu legislacyjnego 87 wyznaczyć termin przedstawienia sprawozdania z jej prac (art. 39 ust. 3 re- gulaminu Sejmu). Komisje właściwe dla projektu są określane przez Sejm zgodnie z propozycją autora projektu lub decyzją Marszałka Sejmu. Jeżeli projekt skierowano do więcej niż jednej komisji, to komisje do których zo- stał skierowany obradują nad nim wspólnie. 3.2. Praca w komisjach i pierwsze sprawozdanie Komisja wyznaczona do rozpatrzenia projektu ustala na wniosek swo- jego prezydium tok prac nad projektem. W ramach prac może zwrócić się do innych komisji w celu wyrażenia opinii, a także powołać podkomisję dla szczegółowego rozpatrzenia projektu – w takim wypadku podkomisja przedstawia sprawozdanie o projekcie na posiedzeniu komisji, która (któ- re) ją powołała(y). W posiedzeniach komisji i podkomisji ma obowiązek brać udział upoważniony przedstawiciel wnioskodawcy (art. 42 ust. 2 Re- gulaminu Sejmu) – jednak jego nieobecność nie oznacza automatyczne- go wstrzymania prac komisji. Ponadto w pracach komisji właściwej mogą brać udział przedstawiciele komisji ustawodawczej, dysponujący szczegól- nymi uprawnieniami, mającymi na celu podniesienie poziomu prac legis- lacyjnych i zapewnienie większej spójności stanowionego prawa (zob. roz- dział poprzedni, s. 51). Głównym zadaniem komisji podczas etapu prac następującego po za- kończeniu I czytania i określanego po prostu jako „praca w komisjach” jest opracowanie zgłoszonych poprawek oraz zaopiniowanie projektu, czyli spo- rządzenie rekomendacji dla Sejmu jak powinien z nim postąpić. Poprawki do projektu ustawy mogą zgłaszać posłowie (na tym etapie postępowania legislacyjnego – również pojedynczy, por. art. 38 Regulaminu Sejmu), Rada Ministrów i wnioskodawca (autor projektu) – w tym ostatnim przypadku mamy do czynienia z tzw. autopoprawkami (zob. poniżej). Oznacza to, że Prezydent i Senat mogą wnosić poprawki tylko wtedy, gdy któryś z tych or- ganów wniósł projekt i występuje jako wnioskodawca – natomiast nie bę- dąc autorami projektu nie mogą ingerować w jego kształt na etapie prac w Sejmie. Formalnie zgłaszanie poprawek następuje podczas pracy w ko- misjach, po zakończeniu I czytania, jednak często podczas czytania plenar- płynnie od I do II a następnie do III czytania; zob. ścieżka legislacyjna obu druków na stronach Sejmu: http://orka.sejm.gov.pl/proc5.nsf/opisy/1337.htm i http://orka.sejm.gov.pl/proc5.nsf/opisy/1639.htm oraz biuletyn posiedzenia komisji na którym podjęto decyzję o takim rozwiązaniu tego szczególnego problemu: http://orka.sejm.gov.pl/Biuletyn.nsf/wgskrnr5/INF-141. SEJM.indb 87 2009-03-31 16:06:37 Jacek K. Sokołowski, Kinga Studnicka 90 91 Drugie czytanie odbywa się zawsze na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Rozpoczyna się od przedstawienia wyników prac komisji przez posła spra- wozdawcę (art. 44 ust. 1 Regulaminu Sejmu)45 i obejmuje przeprowadzenie debaty oraz zgłaszanie poprawek i wniosków46. Poprawki zgłaszać mogą – podobnie jak podczas prac komisyjnych – wnioskodawca, Rada Mini- strów i posłowie, jednakże tym w przypadku tych ostatnich prawo to przy- sługuje jedynie grupie co najmniej 15 posłów, przewodniczącemu klubu lub upoważnionemu przez niego wiceprzewodniczącemu – w imieniu klu- bu oraz przedstawicielowi porozumienia parlamentarnego, jeżeli reprezen- tuje ono co najmniej 15 posłów (art. 45 ust. 1 Regulaminu Sejmu). Prze- pis ten miał na celu zapewne ograniczenie ilości poprawek wnoszonych w drugim czytaniu, jednak ich liczba nadal pozostaje znaczna. Główny „hamulec” dla wprowadzania na tym etapie procedury legislacyjnej zbyt daleko idących zmian stanowi orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zakazujące wprowadzania do ustawy treści pozostających całkowicie poza pierwotnym projektem, gdyż oznaczało by to w istocie obejście przepisów o inicjatywie ustawodawczej47. W tej sytuacji II czytanie – zwłaszcza w przypadku ważnych politycznie ustaw – staje się areną dla forsowania przez opozycję poprawek do projektu. Jak się wydaje, wynika to przede wszystkim z faktu, że drugie czytanie od- bywa się publicznie na plenum Sejmu, co daje większe szanse na polityczne zdyskontowanie konfliktów wokół zapisów ustawy. Innym możliwym po- wodem jest też jednak słabe przygotowanie klubów i posłów do prac me- rytorycznych – w klubach poselskich nie działają stałe zespoły monitorują- ce legislację, które mogłyby przygotowywać stanowiska swoich ugrupowań w kwestii poszczególnych ustaw i koordynować dążenie do umieszczenia w nich określonych zapisów. Walka o wprowadzenie do projektu kolejnych poprawek rozgrywa się zwykle „na bieżąco” – stąd w II czytaniu zgłasza się wnioski, których kluby nie zdążyły po prostu przygotować wcześniej. 45 Nt. roli posła sprawozdawcy zob. rozdział poprzedni. Podobnie jak w przypadku I czytania po- słowie mają tydzień czasu, aby zapoznać się z przedmiotem debaty – II czytanie projektu ustawy może odbyć się nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom sprawozdania komisji, chyba że Sejm postanowi inaczej (art. 44 ust. 3 Regulaminu Sejmu). 46 Z wyjątkiem sytuacji opisanej powyżej w pkt 2 kiedy komisja rekomenduje Sejmowi odrzuce- nie projektu w całości – wówczas bowiem postępowanie legislacyjne znajduje się nadal pomiędzy eta- pem prac komisyjnych a drugim czytaniem i może – w przypadku nieodrzucenia projektu zostać cof- nięte do etapu prac w komisji. 47 Por. L. Garlicki, Polskie... [op. cit., przyp. 1], s. 246 oraz orzeczenia TK: K 3/98 z 24 czerwca 1998 r., K/98 z 21 października 1998 r. oraz K 9/02 z 12 grudnia 2002 r. SEJM.indb 90 2009-03-31 16:06:37 90 Przebieg procesu legislacyjnego 91 Wreszcie, zgłaszanie poprawek służy też często przedłużeniu prac nad usta- wą48. W trakcie II czytania możliwe jest też zgłoszenie wniosku o odrzuce- nie projektu w całości (art. 45 ust. 2 Regulaminu), nie odgrywa ono jednak większej roli. Zgłoszenie w II czytaniu poprawek powoduje konieczność ponowie- nia prac komisyjnych (art. 47 ust. 1 Regulaminu), chyba że Sejm w głoso- waniu postanowi inaczej – możliwa jest bowiem, choć niezbyt częsta, sy- tuacja w której Marszałek poddaje pod głosowanie Sejmu rozstrzygnięcie, czy – pomimo zgłoszenia poprawek – przejść bezpośrednio do III czytania (w którym poprawki te będą głosowane bez wcześniejszego ich opracowa- nia przez właściwą komisję). Zgodnie z art. 119 ust. 4 Konstytucji do koń- ca II czytania wnioskodawca – autor projektu, może wycofać projekt, co stanowi dla niego możliwość zablokowania toku legislacyjnego w sytuacji, w której zgłoszone poprawki zmieniają ustawę do tego stopnia, że nie reali- zuje już ona zamysłów autora. Jednak skorzystanie z tego uprawnienia sku- tecznie ograniczone jest przez określenie terminu jego wykonania jako „do końca II czytania”. Czytanie to bowiem kończy się bowiem wraz z zakoń- czeniem debaty plenarnej w której zgłoszono poprawki. Dla autora-wnio- skodawcy nie jest racjonalne wycofanie projektu w tym momencie, nawet w przypadku zgłoszenia dużej liczby „rujnujących” go poprawek, może bo- wiem liczyć, że uda mu się zwalczyć ich część podczas powtórnych prac komisyjnych i doprowadzić do ich odrzucenia w III czytaniu. Jak się wy- daje, w większości przypadków autorzy ustaw wybierają właśnie tę strate- gię, przypadki wycofania projektu ustawy są bowiem w polskim parlamen- cie rzadkie49. 48 Najbardziej skrajnym przykładem obstrukcji parlamentarnej dokonanej z wykorzystaniem nieograniczonego prawa do składania poprawek była próba zablokowania listopadzie 1999 r. (w III ka- dencji) przez SLD – największy ówczesny klub opozycyjny – nowelizacji do ustaw o PIT i CIT, której symbolem stał się poseł Maciej Manicki. Zgłosił on w II czytaniu kilkaset poprawek, licząc że ich rozpa- trywanie w komisji uniemożliwi uchwalenie nowelizacji w terminie umożliwiającym jej wejście w ży- cie od następnego roku (wobec zakazu zmieniania ustaw podatkowych w trakcie trwania roku podat- kowego). Obstrukcję przełamał przewodniczący rozpatrującej poprawki komisji finansów publicznych, Henryk Goryszewski, który ograniczył czas rozpatrywania poprawek do trzech minut na każdą. Dzięki temu komisja zdążyła z przygotowaniem sprawozdania, zaś w III czytaniu koalicyjna większość odrzu- ciła wszystkie poprawki. Zob. Tysiące stron poprawek, „Życie Warszawy” 17-11-1999; Bieg z poprawka- mi, „Gazeta Wyborcza” 15-11-1999; Sześćdziesiąt poprawek na godzinę, „Rzeczpospolita” 18-11-1999. 49 Nie stosuje się również – przynajmniej nie w sposób jawny, brak bowiem doniesień prasowych na ten temat – swoistego „szantażu” polegającego na oświadczeniu przez autora-wnioskodawcę, że wyco- fa projekt, jeżeli w II drugim czytaniu zostaną zgłoszone poprawki nadmiernie ingerujące w jego treść, co – przynajmniej w przypadku niektórych ustaw, których uchwalenie jest konieczne np. ze względu na zobowiązania międzynarodowe (zwł. wynikające z prawa UE) mogłoby być działaniem skutecznym. SEJM.indb 91 2009-03-31 16:06:37 Jacek K. Sokołowski, Kinga Studnicka 92 93 Od 2004 r. Regulamin Sejmu nie dopuszcza już możliwości zgłaszania poprawek po zakończeniu II czytania, na etapie powtórnych prac komisyj- nych, co niewątpliwie przyczynia się do większej kontroli autora wniosko- dawcy nad projektem50. Obecnie bowiem przynajmniej wie on jakie po- prawki zostały zgłoszone i zachowuje możliwość wycofania projektu, jeżeli idą zbyt daleko, natomiast przed nowelizacją Regulaminu Sejmu dokonaną w 2004 r., w momencie zakończenia debaty musiał podjąć decyzję o pozo- stawieniu projektu w rękach posłów, nie mając pewności czy w trakcie po- nownych prac komisji nie zostaną zgłoszone poprawki idące jeszcze dalej – na które nie mógł już zareagować wycofaniem projektu. Ponowna praca nad projektem w komisji odbywa się analogicznie do etapu prac komisyjnych po I czytaniu, z tym że polega wyłącznie na oce- nie i redakcji poprawek zgłoszonych podczas II czytania. Ponadto, komisja nie ma obowiązku rozpatrywania poprawki, w przypadku kiedy przedsta- wiciel jej autora (wnoszącego ją klubu lub Rady Ministrów) nie pojawił się na posiedzeniu komisji. Etap prac komisyjnych kończy się przygotowaniem sprawozdania. To drugie, czyli w nomenklaturze Regulaminu „poprawio- ne” lub „dodatkowe” sprawozdanie komisji, zgodnie z art. 47 ust. 2 może mieć postać dwojaką: Jeżeli zaproponowane w II czytaniu zmiany są daleko idące i ist- nieje większość polityczna dążąca do ich uchwalenia, to drugie sprawozdanie sporządzane jest w postaci analogicznej do pierw- szego, tzn. zawiera nowy tekst jednolity projektu (uwzględniający zaakceptowane przez komisję zmiany), zaś odrzucone przez komi- sję poprawki zamieszczane są – na żądanie wnioskodawcy – jako wnioski mniejszości, tzw. „poprawione sprawozdanie komisji”. Jeżeli uwzględnienie zgłoszonych w II czytaniu poprawek nie wy- maga nowej redakcji całości projektu, to sprawozdanie zawiera tylko omówienie poszczególnych poprawek, wraz z podaniem ich autor- stwa i rekomendacją komisji, jakie stanowisko powinien zająć Sejm wobec każdej poprawki (przyjąć czy odrzucić). W tej postaci spra- wozdanie nie zawiera wniosków mniejszości, ponieważ każda po- 50 Zmianę wprowadzono zmianą Regulaminu Sejmu z 20 lutego 2004 r., (uchwała Sejmu RP z dnia 20 lutego 2004 r. o zmianie Regulaminu Sejmu RP, M.P. z 2004 r., nr 12, poz. 182), która zastąpiła dawne brzmienie art. 45 „Prawo wnoszenia poprawek do projektów ustaw w trakcie ich rozpatrywania przez Sejm przysługuje wnioskodawcy, posłom i Radzie Ministrów” sformułowaniem: „Prawo wnoszenia po- prawek do projektów ustaw w czasie drugiego czytania przysługuje (...)”. Uwagi nt. wcześniejszego sta- nu prawnego zob. K. Eckhardt, Wpływ organów władzy wykonawczej na wewnątrzparlamentarne postę- powanie ustawodawcze, „Przegląd Sejmowy” 3/2000, s. 24. — — SEJM.indb 92 2009-03-31 16:06:37 94 Przebieg procesu legislacyjnego 95 Rysunek 3.2b. Przebieg procesu legislacyjnego w Sejmie Rysunek 3.2c. Przebieg procesu legislacyjnego w Sejmie SEJM.indb 95 2009-03-31 16:06:38 Jacek K. Sokołowski, Kinga Studnicka 96 97 Rysunek 3.2d. Przebieg procesu legislacyjnego w Sejmie SEJM.indb 96 2009-03-31 16:06:38 96 Przebieg procesu legislacyjnego 97 4. Dalsze etapy procesu legislacyjnego 4.1. Postępowanie w Senacie i rozpatrzenie przez Sejm uchwały Senatu Zgodnie z art. 121 Konstytucji, uchwalona ustawa przekazana zostaje przez Marszałka Sejmu do Senatu, który w ciągu 30 dni może: przyjąć ją bez zmian, uchwalić do niej poprawki lub uchwalić jej odrzucenie w całości (tzw. weto Senatu). Jeżeli Senat nie podejmie żadnej uchwały w terminie 30 dni od przekazania mu ustawy, ustawę uznaje się za uchwaloną w brzmie- niu przyjętym przez Sejm. Marszałek Senatu kieruje przekazaną mu ustawę do właściwej komisji sena- ckiej, która przygotowuje projekt stanowiska Senatu. Uchwała Senatu w przed- miocie ustawy podejmowana jest na posiedzeniu plenarnym, przy identycz- nych wymogach co do większości i quorum, jak dla głosowania nad ustawą w Sejmie i poprzedzona jest debatą. Jeżeli w toku dyskusji któryś z senatorów zgłosi wniosek „o charakterze legislacyjnym”, wówczas Marszałek Senatu za- rządza przerwę, w trakcie której właściwe komisje senackie mają ustosunkować się do wniosku (art. 52 ust. 2 Regulaminu Senatu). Po przerwie dopuszczeni do głosu mogą być już tylko sprawozdawca komisji i wnioskodawca. Najczęściej jednak Senat głosuje po prostu zgodnie z rekomendacją komisji. Problematyka zakresu dopuszczalnych poprawek, jakie Senat jest wład- ny wprowadzić do ustawy była kilkakrotnie przedmiotem sporu pomiędzy izbami, w wyniku którego ukształtowało się orzecznictwo Trybunału Kon- stytucyjnego, nakazujące respektować Senatowi tzw. szerokość regulacji, tj. zakazujące mu uchwalać poprawki dotyczące zagadnień nie objętych za- kresem regulacji uchwalonej przez Sejm54. Całkowita swobodą izba wyższa dysponuje natomiast w odniesieniu do głębokości regulacji – dopuszczalne jest przyjęcie przez Senat rozwiązań całkowicie odmiennych niż uchwalo- ne przez Sejm, byleby w granicach zakresu regulacji55. Jeżeli Senat podjął uchwałę w przedmiocie ustawy, to przekazywana jest ona Marszałkowi Sejmu, który kieruje ją do komisji które pracowały 54 Por. L. Garlicki, Polskie... [op. cit. przyp. 1], s. 248 oraz orzeczenia TK: K 5/93 z 23 listopada 1993 r., K25/97 z 22 września 1997 r., K 25/98 z 23 lutego 1999 r., K 11/02 z 19 czerwca 2002 r., K 14/02 z 24 czerwca 2002 oraz P 11/02 z 19 lutego 2003 r. 55 Przykładem ingerencji w głębokość regulacji (a więc dozwolonej) byłaby na przykład zmiana stawki podatkowej w ustawie obniżającej dany podatek, tak aby w efekcie skutkiem zmiany było jego podwyższenie. Niedopuszczalne natomiast, gdyż znajdujące się poza zakresem regulacji byłoby na przykład wprowadzenie do ustawy zmieniającej wyłącznie stawkę podatku nowej ulgi podatkowej. SEJM.indb 97 2009-03-31 16:06:38 Jacek K. Sokołowski, Kinga Studnicka 100 101 Zastosowanie weta ma charakter czynności formalnej, polegającej na „przekazaniu ustawy do ponownego rozpatrzenia” przy czym wniosek o ponowne rozpatrzenie ma być umotywowany (art. 122 ust. 5 Konstytu- cji). Obowiązek umotywowania wniosku nie oznacza jakiegokolwiek ogra- niczenia zakresu w jakim weto może być stosowane, ani też zawężenia możliwości jego użycia do określonych powodów (które najczęściej mają charakter czysto polityczny)60. Postępowanie w Sejmie w sprawie weta pre- zydenckiego zbliżone jest do procedury rozpatrywania uchwały Senatu w przedmiocie ustawy: wniosek Prezydenta trafia na ręce Marszałka Sejmu, który kieruje go do właściwej komisji (tej – lub tych – które rozpatrywały projekt ustawy od początku postępowania legislacyjnego). Komisje przy- gotowują sprawozdanie, w którym zawierają wniosek „o ponowne uchwa- lenie ustawy w brzmieniu dotychczasowym bądź wniosek przeciwny” (art. 64 ust. 3 Regulaminu Sejmu). W pracach komisji nie bierze jednak udziału przedstawiciel Prezydenta – występuje on natomiast na posiedzeniu Sejmu, na którym odbywa się głosowanie nad odrzuceniem weta. Posiedzenie to obejmuje tylko jego wystąpienie, prezentację sprawozdania komisji przez posła-sprawozdawcę oraz głosowanie. Większość wymagana dla obalenia weta prezydenckiego wynosi 3/5 posłów przy quorum 50% i jak wskazano powyżej – jest w polskim systemie politycznym praktycznie nieosiągalna, tym bardziej że weto prezydenckie dotyczy z reguły ustaw kontrowersyj- nych politycznie, frekwencja posłów podczas jego rozpatrywania jest więc z reguły wysoka. Weto prezydenckie nie może z mocy Konstytucji dotyczyć ustawy bu- dżetowej i ustaw o prowizorium budżetowym oraz ustawy o zmianie Kon- stytucji61. W przypadku pozostałych ustaw dotyczy ono zawsze całości ustawy – polskie prawo konstytucyjne nie zna instytucji weta selektywnego, pozwalającego Prezydentowi na odrzucenie tylko wybranych fragmentów wetowanego aktu prawnego. Nie jest również dopuszczalne wprowadza- nie do zawetowanej ustawy jakichkolwiek zmian na tym etapie procedu- ry legislacyjnej, co – jak się wydaje – w świetle dotychczasowej praktyki, w której ustawy odrzucane były przez Prezydenta z powodu braku akcep- 60 Przepis art. 122 ust. 5 Konstytucji stał się co prawda podstawą do interpretacji zmierzającej do radykalnego ograniczenia dopuszczalności stosowania weta przez Prezydenta, a mianowicie do zawęże- nia możliwości jego użycia wyłącznie do sytuacji, w których odrzucenie ustawy znajduje uzasadnienie w jednym z zadań, które Konstytucja przypisuje Prezydentowi, a więc z zakresu określonego w art. 126, pogląd ten jednak pozostaje odosobniony; por. P. Sarnecki, Kompetencje kontrolne Senatu RP, „Przegląd Sejmowy” 6/2000, przeciwnie: L. Garlicki, Polskie... [op. cit. przyp. 1], s. 252. 61 Tak wydaje się wynikać z brzmienia art. 235 ust. 7 Konstytucji, choć pogląd ten nie jest w doktry- nie przyjmowany bezdyskusyjnie, por. L. Garlicki, Polskie... [op. cit. przyp. 1], s. 252. SEJM.indb 100 2009-03-31 16:06:38 100 Przebieg procesu legislacyjnego 101 tacji dla poszczególnych zapisów62 – mogłoby być rozwiązaniem racjonal- nym, zwłaszcza w połączeniu z uznanym na gruncie obecnej Konstytucji jego uprawnieniem do każdoczesnego wycofania weta do momentu głoso- wania w Sejmie nad jego odrzuceniem63. Przełamanie weta oznacza dla Prezydenta obowiązek podpisania usta- wy bez dalszych możliwości jej kwestionowania – w terminie 7 dni (art. 122 ust. 5 Konstytucji). Jego utrzymanie natomiast oznacza definitywny koniec procesu legislacyjnego bez wejścia ustawy w życie. 4.3. Wniosek Prezydenta do TK o zbadanie konstytucyjności ustawy Nieco odmienny, choć w praktyce również często polityczny charakter, ma druga przysługująca Prezydentowi „kompetencja blokująca”, czyli ini- cjacja prewencyjnej kontroli konstytucyjności ustawy. Przed omówieniem tej instytucji należy jednak – w kontekście często pojawiającego się zarzutu o polityczny charakter rozstrzygnięć Trybunału – krótko scharakteryzować jego skład i rolę w polskiej polityce. Trybunał Konstytucyjny jest odrębnym od sądów, samodzielnym or- ganem konstytucyjnym państwa64. Składa się z 15 sędziów, wybieranych przez Sejm na indywidualną 9-letnią kadencję. Sędzią Trybunału może zo- stać osoba posiadająca kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska sędziego Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego65, a więc wykazująca się dużym doświadczeniem i wiedzą prawniczą. Nieza- leżność Trybunału zapewnić ma przede wszystkim zakaz wybierania sę- dziego na kolejną kadencję oraz nieusuwalność ze stanowiska w jej trakcie. Prezesa i Wiceprezesa Trybunału mianuje Prezydent RP spośród dwóch kandydatów przedstawionych na każde z tych stanowisk przez Zgromadze- nie Ogólne Sędziów Trybunału. 62 Jak miało to miejsce w przypadku reformy podziału terytorialnego kraju, por. przyp. 54. 63 Kwestię tę rozstrzygnęło ostatecznie orzeczenie TK K 6/96 z 5 listopada 1996 r., zob. też L. Gar- licki, Polskie... [op. cit. przyp. 1], s. 252. 64 Podstawy prawne funkcjonowania Trybunału określają art. 188–197 Konstytucji oraz ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 roku o Trybunale Konstytucyjnym (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 102, poz. 643, z późn. zm.). 65 Wymogi te określają ustawy i należą do nich m.in. warunek co najmniej 10-letniego stażu pra- cy na stanowisku sędziego lub prokuratora albo wykonywania przez co najmniej 10 lat zawodu adwo- kata, radcy prawnego lub notariusza. SEJM.indb 101 2009-03-31 16:06:39 Jacek K. Sokołowski, Kinga Studnicka 102 103 Apolityczność członków każdego organu obsadzanego przez Sejm musi być w polskich realiach traktowana z dystansem, zwłaszcza kiedy dotyczy ciała kolektywnego66. Pomimo chętnie kreowanego przez sędziów TK wi- zerunku kierujących się tylko literą prawa „strażników Konstytucji”, nie ma racjonalnego powodu, by zakładać że prawnicy są osobami nie posiadają- cymi poglądów politycznych i że poglądy te nie wpływają na ich ocenę pra- wa67. W Polsce nie dokonano jak do tej pory przekrojowej analizy orzeczeń Trybunału pod kątem ich ewentualnej zbieżności z konkretnymi interesa- mi politycznymi, ale nie ulega wątpliwości, że organ ten odegrał ogrom- nie pozytywną rolę w procesie kształtowania się polskiej demokracji, sku- tecznie wymuszając na politykach przestrzeganie zasad demokratycznego państwa prawa i podnosząc standardy legislacji68. Wśród najgłośniejszych spraw rozstrzyganych przez TK wskazać można zarówno takie w których wykazał się on dużą niezależnością od polityki, jak i takie w których aktyw- nie ją kreował – przy czym jak się wydaje, najbardziej uzasadnione zarzuty o stronniczość i włączenie się Trybunału w grę polityczną dotyczyły sytu- acji, w których stwierdzał on niekonstytucyjność ustaw regulujących zasa- dy funkcjonowania zawodów prawniczych oraz lustrację, a więc materie o których powiedzieć można, że bezpośrednio dotyczą samych członków Trybunału oraz ich środowisk zawodowych i rodzinnych69. W tej sytuacji przyjmowanie, że TK wolny jest całkowicie od relacji z bieżącą polityką i że decyzja Prezydenta o poddaniu ustawy jego prewencyjnej kontroli nie pod- lega kalkulacji politycznej z punktu widzenia skuteczności tego instrumen- tu byłoby naiwnością. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obo- wiązującą i są ostateczne. Podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie 66 Co wiąże się z faktem, że obsada organów kolektywnych przez Sejm bardzo często jest przed- miotem targów politycznych pomiędzy ugrupowaniami, czego najjaskrawszym przykładem są koalicje tworzące się w związku z obsadą stanowisk w Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji. 67 Do pewnego stopnia jest to naturalna cecha każdego sądu konstytucyjnego, przynajmniej w sy- tuacjach, w których orzeka on o wykładni podstawowych zasad ustrojowych w kontekście rozwiązań, których istota sprowadza się do dokonania pewnego wyboru światopoglądowego – takich jak dopusz- czalność aborcji. Czym innym jest jednak odwołanie się do określonego światopoglądu (czego w pew- nych sytuacjach po prostu nie da się uniknąć), czym innym zaś włączenie się w bieżącą politykę. Roz- ważając na ile polski Trybunał Konstytucyjny może być odporny na tę ostatnią pokusę często pomija się okoliczność, że część sędziów TK – będąc niewątpliwie doświadczonymi prawnikami – była też ak- tywnymi politykami przed swoim wyborem albo też po upływie kadencji włączała się aktywnie w poli- tykę (Ciemniewski, Zieliński, Zoll). 68 Zob. w szczególności Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa TK, Wydawnictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008; aktualna wersja opracowania dostępna w Internecie: http://www.try- bunal.gov.pl/epublikacje/download/proces_prawotworczy.pdf . 69 Chodzi tu o wyrok TK z 11 maja 2007 r. K 2/07 oraz wyrok z 19 kwietnia 2006 r. K6/06. SEJM.indb 102 2009-03-31 16:06:39 104 Przebieg procesu legislacyjnego 105 jonym” kształcie) lub „zwrócić ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgod- ności” (art. 122 ust. 4 Konstytucji). Ta ostatnia sytuacja oznacza szczególny tryb „poprawienia” ustawy przed jej wejściem w życie i zostanie szczegóło- wo omówiona poniżej. Porównując polityczną rolę prewencyjnej kontroli konstytucyjności oraz weta Prezydenckiego wskazać należy, że – mogąc służyć do osiąg- nięcia tego samego celu jakim jest zablokowanie ustawy zwalczanej przez Prezydenta z powodów politycznych – różnią się one między sobą prze- de wszystkim w dwóch aspektach: przewidywalności skutków oraz odbio- ru społecznego. Weto jest narzędziem niemal stuprocentowo skutecznym, a co za tym idzie – jego efekty są przewidywalne78. Skierowanie ustawy do TK nie daje pewności co do zablokowania ustawy, zwłaszcza wobec możli- wości uznania za niekonstytucyjne tylko niektórych „niezwiązanych z nią nierozerwalnie” przepisów; aczkolwiek – z uwagi na niski poziom polskiej legislacji oraz sformułowany przez TK wymóg dostatecznej określoności przepisów prawa79 – szanse powodzenia również i w tym przypadku nale- ży oceniać jako wysokie. Prezydent dążący do zablokowania ustawy z po- wodów politycznych powinien zatem posługiwać się w pierwszym rzędzie wetem jako narzędziem do osiągnięcia tego celu. Jednak tradycja ustrojowa (a zarazem medialna) III Rzeczypospolitej ukształtowała stanowisko Pre- zydenta jako osoby, od której wyborcy oczekują często postawy ponadpar- tyjnej i koncyliacyjnej, „prezydenta ponad podziałami”. W tej sytuacji za- stosowanie weta, instrumentu jednoznacznie konfliktowego może wiązać się z wysoką ceną w postaci spadku popularności. Decyzja „wniosek do Trybunału czy weto” zależy więc w konkretnej sytuacji nie tylko od wagi interesu politycznego, któremu zagraża uchwalona ustawa i od dokonywa- nych przez Kancelarię Prezydenta prognoz co do wyroku TK, ale również – jak to często bywa w polityce – od aktualnego poziomu poparcia dla Prezy- denta w sondażach i przychylności mediów (mogących znacznie złagodzić wrażenie zaangażowania w politykę partyjną poprzez użycie weta)80. 78 Zob. przyp. 4. 79 Trybunał w szeregu orzeczeń uznał klarowność, stabilność, spójność logiczną i wzajemną konse- kwencję przepisów za standardy legislacyjne wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa i konsekwentnie uznawał niedochowanie tych standardów przez ustawodawcę za przyczynę niekon- stytucyjności ustaw. Por. szczegółowe omówienie orzeczeń [w:] Proces prawotwórczy... [op. cit., przyp. 66]. 80 Prezydent A. Kwaśniewski, cieszący się dużym poparciem społecznym oraz dużą przychylnością mediów, przez cały okres obydwu swoich kadencji nie wahał się wetować ustaw w interesie grupy poli- tycznej, z której się wywodził i korzystał z tego narzędzia dość często. SEJM.indb 105 2009-03-31 16:06:39 Jacek K. Sokołowski, Kinga Studnicka 106 107 4.4. Usunięcie niezgodności uchwalonej ustawy z Konstytucją w trybie art. 122 ust. 4 Konstytucji W przypadku gdy wydane przez TK w trybie kontroli prewencyjnej na wniosek Prezydenta orzeczenie o niezgodności z Konstytucją dotyczy „po- szczególnych przepisów ustawy, a Trybunał Konstytucyjny nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z całą ustawą”, Prezydent może podpisać ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niekonstytucyjne lub zwró- cić ją Sejmowi „w celu usunięcia niezgodności”. Z politycznego punktu wi- dzenia walka o ustawę jest już zakończona – w części w jakiej Trybunał nie uznał ustawy za niekonstytucyjną musi ona wejść w życie. Pozostaje na- tomiast otwarta kwestia czy „poprawienie” niekonstytucyjnych przepisów nastąpi od razu w parlamencie, co pozwoli na promulgację kompletnego aktu prawnego czy też będzie on przez pewien czas istniał jako ustawa nie- kompletna (lecz nadająca się do stosowania) i zostanie uzupełniony w dro- dze nowelizacji. W tej kwestii Prezydent konsultuje Marszałka Sejmu, choć również i ta decyzja ma wymiar polityczny81. W razie skierowania ustawy do „poprawienia” Regulamin Sejmu przewiduje procedurę składającą się z trzech czytań, lecz ograniczoną wyłącznie do pracy nad przepisami za- kwestionowanymi przez Trybunał z zachowaniem ich dotychczasowego zakresu przedmiotowego (art. 58 ust. 1 Regulaminu Sejmu). Marszałek Sej- mu po otrzymaniu ustawy kieruje ją do komisji, które rozpatrywały pro- jekt. Pierwsze posiedzenie komisji obejmuje przedstawienie wyroku Try- bunału Konstytucyjnego oraz wystąpienia Prezydenta w sprawie zwrócenia ustawy Sejmowi, a także debatę w sprawie założeń koniecznych zmian w ustawie; w posiedzeniu tym bierze udział również przedstawiciel Pre- zydenta (art. 59 ust. 2 Regulaminu Sejmu). Oprócz nowego brzmienia przepisów uznanych za niekonstytucyjne, komisja może również dokonać niezbędnych zmian redakcyjnych pozostałych przepisów, tak aby zharmo- nizować je z brzmieniem przepisów zmienionych, nie może jednak zmienić istoty ani zakresu zawartej w nich regulacji (art. 58 ust. 2 Regulaminu Sej- mu). Podczas drugiego czytania niedopuszczalne jest zgłaszanie poprawek dotyczących zmiany przepisów zgodnych z Konstytucją bądź zmieniających zakres regulacji przepisów „poprawianych” – Marszałek ma obowiązek od- mowy poddania pod głosowanie poprawek, które naruszałyby ten zakaz 81 Można bowiem zakładać, że od konkretnych okoliczności będzie zależało, czy „poprawienie” ustawy w trybie nadzwyczajnym okaże się drogą szybszą niż uchwalenie nowelizacji do niej po jej pro- mulgacji z pominięciem przepisów niekonstytucyjnych. SEJM.indb 106 2009-03-31 16:06:39 106 Przebieg procesu legislacyjnego 107 i może zasięgnąć opinii komisji ustawodawczej w tej kwestii (art. 61 ust. 2 i 3 Regulaminu). Głosowaniu poddane są tylko poprawki do zmian, a na- stępnie „tekst zmian w całości”, nie głosuje się więc nad całością ustawy. Tekst zmian w postaci uchwały Sejmu przesyłany jest następnie do Senatu. Ponieważ regulamin izby wyższej milczy na temat postępowania z uchwa- łami Sejmu w przedmiocie usunięcia niezgodności ustawy z Konstytu- cją, należy zakładać, że jej rozpatrywanie odbywa się w trybie przewidzia- nym dla zwykłej ustawy (a więc z prawem wnoszenia poprawek lub nawet weta)82. Nie jest również jednoznacznie rozstrzygnięta kwestia, czy Prezy- dentowi przysługuje prawo odmowy podpisania zmienionej wersji ustawy lub ponownego skierowania jej do TK, wydaje się jednak, że przyznanie mu takiego uprawnienia byłoby zbyt daleko idące. Należy zatem przyjąć, że po rozpatrzeniu przez Senat zmian do ustawy i ewentualnym zajęciu przez Sejm stanowiska wobec uchwały Senatu (weta lub poprawek) tekst zmian przesyłany jest do podpisu Prezydentowi, mającemu obowiązek promulgo- wać całą ustawę w brzmieniu uwzględniającym zmiany. 82 Tak wyraźnie sugeruje art. 62 ust. 2 Regulaminu Sejmu, nakazujący stosować odpowiednio do uchwały Sejmu wprowadzającej zmiany do ustawy przepisy art. 52, 54 i 55, art. 54 Regulaminu Sejmu zaś określa sposób postępowania z poprawkami lub wetem Senatu. Rozwiązanie to nie wydaje się uza- sadnione, skoro Sejm opracowując zmiany usuwające niekonstytucyjność przepisów zakwestionowa- nych przez TK nie ma możliwości dokonać w nich zmiany zakresu regulacji. SEJM.indb 107 2009-03-31 16:06:39