Pobierz 455 Andrzej Jackiewicz Uniwersytet w Białymstoku UWAGI ... i więcej Notatki w PDF z Prawo konstytucyjne tylko na Docsity!
Andrzej Jackiewicz
Uniwersytet w Białymstoku
UWAGI NA TEMAT WPŁYWU FORMY USTROJU
TERYTORIALNEGO PAŃSTWA NA KSZTAŁT
WŁADZY WYKONAWCZEJ
Dla rozważań na temat relacji pomiędzy konstrukcją władzy wykonawczej a ustrojem terytorialnym niezbędne jest określenie tego, co uznajemy za władzę wy- konawczą. Można ją definiować w znaczeniu formalnym (podmiotowym), poprzez wskazanie, jakie organy władzy są uznane za egzekutywę w danym systemie kon- stytucyjnym. Władzę wykonawczą można także definiować jako funkcję władzy publicznej, w znaczeniu materialnym (przedmiotowym), czyli odnosząc się do okre- ślonych działań władzy publicznej. Zadaniem opracowania jest wykazanie, że we współczesnym państwie demo- kratycznym ograniczenie się do stwierdzenia, że władza wykonawcza należy do rządu centralnego, nie wyczerpuje jej złożoności. Zostanie więc ustalona definicja władzy wykonawczej (na potrzeby tego opracowania), a następnie zostanie przeana- lizowane, jak zasady unitaryzmu i federalizmu wpływają na organizację władzy wy- konawczej w kontekście pionowego podziału władzy. Ze względu na ramy artykułu nie jest możliwa analiza postanowień konstytucyjnych występujących w większej liczbie państw unitarnych oraz federalnych, w związku z czym autor ograniczy się do rozważań w ramach konstrukcji teoretycznych, ilustrowanych postanowieniami konstytucyjnymi Rzeczypospolitej Polskiej oraz Konfederacji Szwajcarskiej. Formalne definiowanie przez konstytucję władzy wykonawczej jest często spotykanym rozwiązaniem. Jak zauważa Bogusław Banaszak, konstytucje państw demokratycznych z reguły nie definiują pojęcia władza wykonawcza w sposób przedmiotowy (materialny) i ograniczają się jedynie do wskazania organów tej wła- dzy. 1 Przyjęcie litery konstytucyjnej podlega weryfikacji przez doktrynę i orzecznic- two (zwłaszcza konstytucyjne), oceniające i charakteryzujące formalnie określoną egzekutywę, przy zastosowaniu kryterium materialnego.
1 B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Warszawa 2012, s. 465.
Andrzej Jackiewicz
Materialna definicja władzy wykonawczej nie powoduje większych kontrower- sji co do jej istoty, choć poszczególni autorzy eksponują różne jej aspekty. W defi- nicji Bogusława Banaszaka, jest to działalność polegająca na wykonywaniu zadań państwowych mających na celu realizację dobra ogólnego, interesu publicznego, które to zadania są z reguły określone przez władzę ustawodawczą w ustawach. Zwraca on również uwagę, że pojęcie władza wykonawcza różni się od pojęcia ad- ministracja tym, że w zakresie tego pierwszego terminu mieszczą się dwa zakresy: polityczny i administracyjny. Zakres polityczny polega na wytyczeniu linii politycz- nej dla realizowanych zadań poprzez np. ustalanie ich hierarchii, wskazanie tempa i zakresu ich realizacji. Zakres administracyjny polega natomiast na wcielaniu w ży- cie owej linii politycznej za pomocą środków i form właściwych dla administracji, a więc stosowaniu prawa rozumianym jako wykonywanie ustaw oraz działalności organizatorskiej, prowadzonej przez funkcjonariuszy państwowych powiązanych ze sobą na różnych szczeblach organizacyjnych stosunkami nadrzędności i podpo- rządkowania.^2 Stanisław Bożyk władzę wykonawczą określa jako realizację poważ- nie rozbudowanych zadań państwa o charakterze wykonawczym, czyli polegającą na wykonywaniu wcześniej ustanowionych norm prawnych.^3 Paweł Sarnecki de- finiuje władzę wykonawczą jako działania, których celem jest realizacja ustaw, wprowadzanie ich w życie i określanie w ten sposób postępowania rozmaitych pod- miotów w całym okresie obowiązywania tych ustaw, oraz działania w sytuacjach, gdy na pewnym odcinku brak jest w ogóle uregulowania ustawowego, ale z uwagi na interes państwa czy potrzeby społeczne podjęcie działania jest konieczne (przy poszanowaniu zasady legalizmu).^4 Te dość pobieżne, dokonane na potrzeby tematu tego opracowania, uwagi na te- mat formalnego oraz materialnego definiowania władzy wykonawczej, wskazują, iż przyglądając się konstrukcji władzy wykonawczej należy uwzględnić wszelkie or- gany, a więc zarówno te nazwane jako takie przez konstytucję, jak też i te uznane za organy władzy wykonawczej przez doktrynę i orzecznictwo, ze względu na ich zadania i kompetencje.^5 Ustalony tematem kontekst dyskusji nad kształtem władzy wykonawczej zostanie rozwinięty uwagami na temat wpływu zasad unitaryzmu oraz federalizmu^6 na strukturę władzy wykonawczej. Rezultatem określenia podmiotu władzy suwerennej w państwie unitarnym (art. 4 Konstytucji RP^7 ) jest brak możliwości podziału władzy ustawodawczej po- między poszczególne szczeble organizacji terytorialnej państwa. Dopuszczalne,
2 Ibidem , s. 465-466. 3 S. Bożyk, System organów państwowych, (w:) S. Bożyk (red.), Prawo konstytucyjne, Białystok 2014, s. 144. 4 P. Sarnecki, Ogólna charakterystyka państwowości w Rzeczypospolitej Polskiej, (w:) P. Sarnecki (red.), Prawo konstytucyjne RP, Warszawa 2008, s. 79. 5 Warto mieć na względzie ogólną tendencję poszerzania się kręgu aktywności i instrumentarium władzy wyko- nawczej, która niejako zawłaszcza sobie kolejne skrawki w przestrzeni władztwa publicznego. 6 Model państwa regionalnego nie zostaje uwzględniony w artykule ze względu na jego ramy objętościowe. 7 Dz.U. Nr 78, p. 483.
Andrzej Jackiewicz
stytucja nie uwzględnia zasady trójpodziału władz dokonując klasyfikacji organów samorządu terytorialnego na stanowiące i wykonawcze. Istotne w kontekście proble- matyki tego artykułu jest także to, że Trybunał odniósł się do organów stanowiących samorządu terytorialnego, stwierdzając, iż „nie są one organami władzy ustawodaw- czej w tym znaczeniu, w jakim o organach w zakresie władzy ustawodawczej jest mowa w art. 1 Małej Konstytucji, ale też nie mogą być utożsamiane z organami w zakresie władzy wykonawczej.” Trybunał zauważając więc związek samorządu terytorialnego z władzą wyko- nawczą stwierdził, iż samorządowych organów stanowiących nie można utożsa- miać z organami władzy wykonawczej. Organy władzy wykonawczej, o których była mowa w tym kontekście – a więc wskazane w art. 1 Małej Konstytucji Pre- zydent RP oraz Rada Ministrów – mają inny charakter ustrojowy i na gruncie ów- czesnego, jak i dzisiejszego systemu politycznego, są typowymi organami władzy wykonawczej w formalnym i materialnym tej władzy rozumieniu. Oczywistym jest więc brak tożsamości tych organów z organami stanowiącymi samorządu terytorial- nego. Jednakże organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, w pewnym zakresie swoich zadań i kompetencji, mieszczą się w zakresie materialnej definicji władzy wykonawczej, o czym decyduje przede wszystkim możliwość wydawania aktów o charakterze wykonawczym – aktów prawa miejscowego. W innym orzecze- niu, z dnia 11 stycznia 2000 r.,^12 wydanym już na gruncie obowiązującej konstytucji, Trybunał stwierdził wyraźnie, że „dochodzi do stworzenia dualistycznego modelu administracji, cechującego współczesne ustroje demokratyczne”, a następnie pod- kreślił, że „obecnie w Polsce organy władzy samorządowej wykonują znaczną część zadań, które wcześniej realizowane były w całości przez agendy administracji rzą- dowej (...).” Trybunał skonkludował, iż uzasadnia to wniosek, że w trójpodziale władz organy samorządu terytorialnego reprezentują postać władzy wykonawczej. Na gruncie takiego stanowiska Trybunału nie ma powodów, by nie zaliczyć do mate- rialnie definiowanej władzy wykonawczej zarówno samorządowych organów stano- wiących, jak i organów wykonawczych.^13 W państwach federalnych oprócz organów władzy państwowej na szczeblu federalnym, występują organy władzy publicznej na poziomie podmiotów federa- cji, a także organy jednostek samorządu terytorialnego. Charakterystyka federalnej struktury państwa pozwala nie tylko na podział władzy w sferze władzy wykonaw- czej – jak w państwach unitarnych, ale także w sferze władzy ustawodawczej.^14
12 Sygn. K 7/99, Dz.U. 2000, Nr 3, p. 45. 13 Analizując konstytucyjne ujęcie zasady podziału władzy w RP, Piotr Winczorek przypominał, iż liczne postanowie- nia konstytucyjne dokonują repartycji władzy publicznej między organy państwa i samorządu, głównie terytorial- nego, który w tym kontekście jest traktowany jako element administracji publicznej, a zatem jest położony blisko rządowego pionu władzy wykonawczej. Zwrócił także uwagę na umiejscowienie rozdziału poświęconego samo- rządowi terytorialnemu pomiędzy rozdziałem dotyczącym Rady Ministrów i administracji rządowej oraz rozdzia- łem poświęconym sądom i trybunałom. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Warszawa 2008, s. 37-38. 14 Na temat suwerenności w państwach unitarnych: W. Suchecki, Teoria federalizmu, Warszawa 1968, s. 73.
Uwagi na temat wpływu formy ustroju terytorialnego państwa na kształt władzy wykonawczej
Na mapie władzy publicznej pojawiają się więc oprócz parlamentu państwa inne or-
gany władzy ustawodawczej – zgromadzenia (parlamenty) podmiotów federacji, co znajduje odzwierciedlenie w systemie źródeł prawa, gdzie oprócz ustaw federalnych
pojawiają się ustawy stanowione przez parlamenty podmiotów federacji. Inaczej niż w przypadku państwa unitarnego, podmioty federacji nie są bowiem tworzone de-
cyzjami centralnych (federalnych) władz państwowych, a ich byt jest niezależny – pierwotny lub równoległy – w stosunku do federacji.
Analogicznie w sferze władzy wykonawczej, oprócz federalnych organów wy- konawczych, obecne są organy władzy wykonawczej na poziomie podmiotów fe-
deracji.^15 Są odpowiedzialne za wykonywanie ustaw stanowionych przez parlament
krajowy, ale dodatkowo także za realizację ustaw stanowionych przez parlamenty części składowych federacji, najczęściej będąc także ich inicjatorami.
Ilustracją tych ogólnych założeń jest Konfederacja Szwajcarska. Konstytucja z 1999 r. przewiduje trójszczeblową organizację państwa – wydzielając określony
zakres władzy każdemu z tych szczebli – federacji, kantonom i gminom.^16 Central- nym elementem egzekutywy szwajcarskiej jest zgodnie z art. 174 konstytucji Rada
Federalna, najwyższa władza rządząca i wykonawcza.^17 Jej pozycja ustrojowa nie- wątpliwie wykracza jednak poza szablon „zwykłej” egzekutywy, poprzez znaczącą
rolę w kształtowaniu polityki państwa – dlatego wspominany art. 174 konstytucji w pierwszym rzędzie określa ją jako władzę rządzącą, a następnie jako wykonaw-
czą. Samą funkcję rządzenia Z.Czeszejko-Sochacki na gruncie doktryny szwajcar- skiej definiuje jako „planowe, perspektywiczne i odnoszące się do wspólnego dobra
naczelne kierownictwo państwowe”. Autor ten zwraca przy tym uwagę na trudność,
z jaką przychodzi zakwalifikowanie tych kompetencji na gruncie klasycznego mo- delu podziału władz. 18
Rada Federalna aktywnie korzysta z inicjatywy ustawodawczej oraz opi- niuje projekty, kierowane do niej przez izby i kan tony. Wydaje rozporządzenia fe-
deralne, na podstawie samej konstytucji (tzw. samoistne) lub na podstawie ustawy (niesamoistne). Rozporządzenia te mogą mieć charakter wykonawczy lub będąc
stanowionymi na podstawie ustawy uzupełniać ustawę albo nawet ją zmieniać ( ge-
15 Por. J. Jaskiernia, Wprowadzenie do systemu państw federalnych, (w:) J. Jaskiernia (red.), Problemy rozwoju fe- deralizmu we współczesnym świecie, Kielce 2009, s. 21. 16 Podmiotami tworzącymi federację są kantony, przy czym ich pozycja ustrojowa oraz historia kształtowania się szwajcarskiej państwowości nie pozwalają sprowadzić ich roli do części składowych państwa szwajcarskiego. Kantony wiążąc się wzajemnymi zobowiązaniami, a następnie cedując część kompetencji na federację, nigdy nie zrzekły się atrybutów własnej odrębnej państwowości. Współcześnie występują więc dwa czynniki państwotwór- cze – naród i kantony. 17 To konstytucyjne określenie powinno być interpretowane w kontekście zasady supremacji Zgromadzenia Fe- deralnego oraz federalizmu, wyznaczającej granice kompetencji władz federalnych i chroniącej samodzielność kantonów. 18 Z. Czeszejko-Sochacki, System konstytucyjny Szwajcarii, Warszawa 2002, s. 58.
Uwagi na temat wpływu formy ustroju terytorialnego państwa na kształt władzy wykonawczej
- federacji, kantonom i gminom, w obrazie władzy wykonawczej należy uwzględnić także gminy, które communis opinio uważane są zaś za fundament życia politycz- nego i kultury^24. O ile jednak w przypadku kantonów mamy do czynienia z suwe- rennością, to w przypadku gmin konstytucja gwarantuje ich autonomię stosownie do prawa kantonalnego. W większości kantonów prawo kantonalne pozwala samym gminom decydować o przyjęciu konkretnej formy ustrojowej, a także każdy kanton ustala zakres zadań, za jakie odpowiadają gminy.^25 W zakres autonomii gmin wchodzi m.in. kompetencja do stanowienia prawa w sprawach pozostawionych gminom przez prawo kantonalne. Ponadto mogą one stanowić prawo na podstawie upoważnienia udzielonego im przez prawo federal- nego lub prawo kantonalne.^26 Występuje więc sytuacja analogiczna do szczebla kan- tonalnego, przy czym na szczeblu gminy organy wykonawcze wykonują akty prawa miejscowego stanowione przez organy stanowiące (zgromadzenia), wydane w ra- mach materii, w których właściwa jest gmina, a w zakresie wykonywania prawa federalnego oraz kantonalnego mogą to być wszelkie organy, które w tym zakre- sie będzie można uznać za quasi - organy wykonawcze (podobnie jak na szczeblu kantonu). W obu zarysowanych powyżej modelach zadania z zakresu władzy wykonaw- czej są realizowane nie tylko przez rząd centralny i podległą mu administrację rzą- dową, ale także przez organy władzy terytorialnej, co pozwala na określenie władzy wykonawczej we współczesnym państwie demokratycznym mianem egzekutywy rozproszonej. Wynika to z obecnych w obu typach państw zasad subsydiarności i decentralizacji. Są więc sfery władzy wykonawczej rozumianej w sensie material- nym, w których działania państwa powinny być jednolite, ale są też takie sfery wła- dzy wykonawczej rozumianej w sensie materialnym, gdzie można sobie pozwolić na egzekutywę rozproszoną, rozumianą jednak jako podział władzy wykonawczej pomiędzy kolejne szczeble władzy w danym ustroju terytorialnym. Jednak konstruk- cja państwa federalnego, w tym równoległe uwarunkowanie podmiotowości ele- mentów składowych federacji, determinuje dalej idące i naturalne „rozproszenie” zadań i kompetencji zaliczanych do sfery egzekutywy, w szczególności w zakre- sie stanowienia aktów wykonujących ustawy (federalne i kantonalne), podczas gdy w przypadku państwa unitarnego zakres powierzonej władzy wykonawczej, nawet gdy ukierunkowany dyrektywami konstytucyjnymi, jest efektem rozstrzygnięć cen- tralnych organów państwa unitarnego.
24 Z. Czeszejko-Sochacki, System..., op. cit. , s. 37, M. Matyja, Swiss made. Jak funkcjonuje wielokulturowa Szwaj- caria ?, Brzezia Łąka 2010, s. 35, M. Aleksandrowicz, System..., op. cit ., s. 112. 25 Poziom decentralizacji wyznaczony w ten sposób prawem kantonalnym różni się – zakres autonomii gmin jest węższy w kantonach francuskojęzycznych, natomiast w gminach niemieckojęzycznych gminy cieszą się szerszą autonomią. I. Rycerska, Tendencje…, op. cit ., s. 200. 26 M. Aleksandrowicz, System..., op. cit ., s. 189.
Andrzej Jackiewicz BIBLIOGRAFIA
Aleksandrowicz Maciej. 2009. System prawny Szwajcarii. Historia i współczesność, Białystok: Temida2.
Banaszak Bogusław. 2007. Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycz- nych, Kraków: Wolters Kluwer Polska.
Bożyk Stanisław. 2014. System organów państwowych. W Prawo konstytucyjne, Białystok: Temida2.
Jackiewicz Andrzej. 2011. Territorial Organization of European States. Federalism, Regionalism, Uni- tarism, Białystok: Temida2.
Jaskiernia Jerzy. 2009. Wprowadzenie do systemu państw federalnych. W Problemy rozwoju federali- zmu we współczesnym świecie, Kielce: Wydawnictwo Uniwersytetu Humanistyczno-Przyrod- niczego Jana Kochanowskiego.
Sarnecki Paweł. 2008. Ogólna charakterystyka państwowości w Rzeczypospolitej Polskiej. W Prawo konstytucyjne RP, Warszawa: Wydawnictwo C.H.Beck.
Czeszejko-Sochacki Zdzisław. 2002. System konstytucyjny Szwajcarii, Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe.
Matyja Mirosław. 2010. Swiss made. Jak funkcjonuje wielokulturowa Szwajcaria?, Brzezia Łąka: Wy- dawnictwo Poligraf.
Rycerska Izabela. 2010. Tendencje reform samorządu terytorialnego w Szwajcarii. W Samorząd teryto- rialny w Europie Zachodniej, Warszawa: Dom Wydawniczy Elipsa.
Rycerska Izabela. 2009. Kierunki rozwoju federacji szwajcarskiej. W Problemy rozwoju federalizmu we współczesnym świecie, Kielce: Wydawnictwo Uniwersytetu Humanistyczno-Przyrodni- czego Jana Kochanowskiego.
Suchecki Wiktor. 1968. Teoria federalizmu, Warszawa: Państwowe Wydawnictwo Naukowe.
Winczorek Piotr. 2008. Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Warszawa: Liber.
