Pobierz Prawne regulacje ingerencji w zabytkowe kościoły katolickie w Polsce i więcej Publikacje w PDF z Diritto e Religione in Europa tylko na Docsity!
Studia z prawa wyznaniowego tom 16 – 2013
tomasz sienkiewicz*
administracyjnoPrawne warunki ingerencji administracji PuBlicznej w sPosóB korzystania z oBiektów sakralnych kościoła katolickiego wPisanych do rejestru zaBytków
wstęP
w sytuacji rozdziału kościoła katolickiego od państwa problem ingerencji administracji publicznej w sposób korzystania z budowli sakralnych, przede wszystkim kościołów, może wydawać się proble- mem z poprzedniej epoki. jednak nawet w obecnym systemie prawnym istnieją sytuacje, w których administracja publiczna będzie ingerować w sposób korzystania ze świątyni. należy przy tym zauważyć, że szcze- gólną sytuację administracyjnoprawną stwarza nie tylko wpis budynku kościoła do rejestru zabytków, ale również sam fakt „zabytkowości” obiektu nie wpisanego do tego rejestru. Kościół ma prawo do budowy, rozbudowy i konserwacji obiektów sakralnych i kościelnych oraz cmentarzy – zgodnie z prawem polskim. O potrzebie budowy świątyni i o założeniu cmentarza decyduje biskup diecezjalny lub inny właściwy ordynariusz. Budowę obiektów sakralnych i kościelnych oraz założenie cmentarza inicjują właściwe władze kościelne po uzgodnieniu miejsca z kompetentnymi władzami i po uzyskaniu wymaganych decyzji administracyjnych – stanowi art.
- dr. wydział zamiejscowy nauk Prawnych i ekonomicznych w tomaszowie lubel- skim, katolicki uniwersytet lubelski jana Pawła ii, ul. lwowska 80, 22-600 tomaszów lubelski, e-mail: [email protected].
302 Tomasz sienkiewicz
24 konkordatu^1. celem niniejszego artykułu jest wskazanie zakre- su regulacji ustawowej normującej przede wszystkim wydawanie specyficznych decyzji administracyjnych dotyczących m.in. obiektów zabytkowych kościoła katolickiego – pozwoleń w ochronie zabyt- ków i wykazanie wad regulacji, m.in. braku dookreślonych podstaw prawnych wydawania decyzji. jest to jeden z najistotniejszych proble- mów, z jakim boryka się administracja ochrony zabytków – uzasadnie- nie rozstrzygnięcia. wynika to z braku dookreślenia przez ustawodaw- cę przesłanek i kryteriów załatwienia sprawy. z tego powodu badanie zakresu ingerencji administracji ochrony zabytków w sposób korzy- stania z obiektów sakralnych jest działaniem w pełni uprawnionym, gdyż wszędzie tam, gdzie mają miejsce braki legislacyjne, prędzej czy później wskutek prób wykładni niespójnego prawa pojawi się zwyczaj lub nadużycie uprawnień. Praktyczna konsekwencja wynikająca ze stosowania zbyt wielu zwrotów nieokreślonych lub wręcz braku regula- cji w jakimś obszarze, w którym teoretycznie organ administracji ma dokonywać władczych oświadczeń woli w trybie decyzji administra- cyjnej wiązać się będzie z niebezpieczeństwem przejścia od uznania administracyjnego do samowoli urzędniczej, terroru administracyjne- go. konieczność dokonywania przez administrację ochrony zabytków ocen pozaprawnych i trudność uzasadniania ich w wydanym pozwo- leniu nie jest jeszcze wadą prawa, gdyż w wielu regulacjach nastę- puje odesłanie do norm pozaprawnych. Poważny problem pojawia się wówczas, gdy organ administracji nie ma konkretnie określonych prawnych przesłanek oceny, ani odesłania w normach prawnych do innego systemu norm. w związku z zakazem dokonywania wykładni rozszerzającej w działaniach policyjno-reglamentacyjnych administra- cji publicznej oraz określonością obowiązków wynikających z prawa publicznego, brak określonych wprost przesłanek, które zastosowane w danym konkretnym przypadku dają wynik pozytywny lub negatyw- ny w procesie subsumpcji, oznacza, że decyzja organu administracji
(^1) konkordat między stolicą apostolską a rzecząpospolitą Polską podpisany w warsza- wie dnia 28 lipca 1993 r. (dz. u. z 1998 r. nr. 51, poz. 318); Por. l. adamowicz, Budownic- two sakralne i kościelne. Cmentarze wyznaniowe, w: Prawo wyznaniowe , red. h. misztal, P. stanisz, lublin 2003, s. 403 i nast.
304 Tomasz sienkiewicz
ochrona zabytków w dekrecie z 1918 r. była unormowana w zasadzie dwutorowo – na podstawie wpisu i na podstawie stanu faktycznego. o zabytkowości rzeczy przesądzał wpis do inwentarza. zgodnie z art. 1 dekretu, wszelkie zabytki kultury i sztuki, znajdujące się w granicach Państwa Polskiego, wpisane do inwentarza zabytków sztuki i kultury, podle- gały opiece prawa. należące do Państwa Polskiego lub do jego obywateli, lub do instytucji polskich zabytki sztuki i kultury, znajdujące się zagra- nicą, mogły być przedmiotem szczególnych środków ochrony ze strony władzy państwowej polskiej oraz umów międzynarodowych, stosownie do osobnych w tej mierze postanowień. do treści tych norm należy przywo- łać art. 11 zdanie drugie dekretu z 1918 r. w brzmieniu: Dzieła ruchome, istniejące mniej niż lat 50, mogą być – w wyjątkowych razach – uznane za zabytki na mocy specjalnej decyzji Ministra W. R. i O. P.^8 Biorąc to pod uwagę należy wskazać, iż definiowanie zabytku odbywało się wówczas poprzez odpowiedni akt administracyjny. należy przy tym zauważyć, iż była pewna grupa przedmiotów korzystająca z ochrony prawnej, choć nie była urzędowo uznana za zabytki. oprócz ochrony rzeczy wpisanych do inwentarza mającego charakter administracyjno-prawny ówcześni legisla- torzy odnosili również ochronę prawną do rzeczy objętych określonym stanem faktycznym. zgodnie z art. 11 dekretu z 1918 r., zdanie pierwsze: wszelkie nieruchome i ruchome dzieła, świadczące o sztuce i kulturze epok ubiegłych, istniejące nie mniej, niż lat 50, korzystają z opieki prawa, zanim wpisane zostaną do inwentarza zabytków sztuki i kultury. Korzystają z niej także wszystkie wykopaliska i znaleziska, które z natury rzeczy nie mogą być uprzednio inwentaryzowane. zabytki dzielono na trzy kategorie: zabytki nieruchome, zabytki ruchome, ponadto wykopaliska i znaleziska. definiowanie poszcze- gólnych kategorii zabytków odbywało się poprzez katalogi otwar- te z przykładami, zapewniając dość szeroką władzę dyskrecjonalną administracji. rozporządzenie Prezydenta rP z 1928 r. określało jako zabytek taki przedmiot, o którego zabytkowości stwierdzało orzeczenie władzy państwowej. na tym tle należy zaznaczyć, że obecnie za zabytek może być uważany również przedmiot, który nie jest wpisany do rejestru
(^8) wyznań religijnych i oświecenia Publicznego.
AdministrAcyjnoprAwne wArunki ingerencji AdministrAcji publicznej 305
zabytków, ani w inny formalny sposób nie został objęty ochroną. różni- ca jest dość istotna z punktu widzenia bezpieczeństwa prawnego posia- dacza zabytku. obecnie może on dokonywać czynności sprzecznych z prawem wskutek braku świadomości „zabytkowości” posiadanej rzeczy. w rozporządzeniu z 1928 r. zabytkowy charakter rzeczy będącej własnością prywatnych właścicieli musiał być stwierdzony przez właści- wy organ administracji publicznej i dopiero wówczas (nie licząc przepi- sów przejściowych rozporządzenia^9 oraz przedmiotów zabytkowych będących własnością skarbu Państwa 10 ) można było mówić o danej rzeczy, że jest zabytkiem w rozumieniu pojęcia prawnego. rozporzą- dzenie Prezydenta rP z dnia 6 marca 1928 r. definiuje pojęcie zabytku i wskazuje przykładowo, jakie rzeczy mogą być uznane za zabytek. zgodnie z art. 1 rozporządzenia z 1928 r., zabytkiem w rozumieniu niniejszego rozporządzenia jest każdy przedmiot tak nieruchomy, jak ruchomy, charakterystyczny dla pewnej epoki, posiadający wartość artystyczną, kulturalną, historyczną, archeologiczną lub paleontologicz- ną, stwierdzoną orzeczeniem władzy państwowej, i zasługujący wskutek tego na zachowanie. należy zwrócić uwagę, iż o „zabytkowym” charak- terze przedmiotu przesądzało orzeczenie władzy państwowej. Ponad- to wskazano katalog przykładowych rzeczy, które można uznać za zabytek. zgodnie z art. 3 rozporządzenia z 1928 r., przedmioty otrzymują charakter zabytków w znaczeniu niniejszego rozporządzenia na skutek orzeczenia władzy konserwatorskiej pierwszej instancji, stwierdzające- go wartość zabytkową przedmiotu, a nadto przy zabytkach nierucho- mych określającego granice zabytku i granice otoczenia podlegającego przepisom niniejszego rozporządzenia w myśl art. 2 pkt. 2). Przedmioty te podlegają ochronie prawa już od chwili doręczenia orzeczenia (…). jednocześnie stwierdza się w art. 45, że przedmioty, uznane za zabytki na mocy przepisów poprzednich, podlegają opiece w myśl przepisów niniej- szego rozporządzenia, bez potrzeby stosowania art. 3. 11
(^9) zob. np. art. 45. (^10) zgodnie z art. 44 rozporządzenia z 1928 r., sposób chronienia przedmiotów zabytkowych, będących własnością Państwa, określi rozporządzenie Rady Ministrów. (^11) administrację ochrony zabytków okresu międzywojennego szczegółowo opisał j. Pruszyński, Organizacja ochrony zabytków w dwudziestoleciu międzywojennym , „ochro-
AdministrAcyjnoprAwne wArunki ingerencji AdministrAcji publicznej 307
zakres znaczeniowy pojęcia „zabytek” w ustawie o ochronie dóbr kultu- ry można stwierdzić, iż był on kwalifikowaną formą dobra kultury.^14 obowiązująca obecnie ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazuje definicję zabytku oraz rodzaje zabytku. zgodnie z jej art. 3 pkt 1-4, użyte w ustawie słowo „zabytek” może być interpre- towane w następujących kontekstach znaczeniowych jako: _1) zabytek – nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespo- ły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiada- ną wartość historyczną, artystyczną lub naukową;
- zabytek nieruchomy – nieruchomość, jej część lub zespół nieru- chomości, o których mowa w pkt 1;
- zabytek ruchomy – rzecz ruchomą, jej część lub zespół rzeczy ruchomych, o których mowa w pkt 1;
- zabytek archeologiczny – zabytek nieruchomy, będący powierzch- niową, podziemną lub podwodną pozostałością egzystencji i działalności człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów albo zabytek ruchomy, będący tym wytworem_^15. następnie, w art. 6 u.o.z., wskazuje się zakres „ochrony i opieki”. jak na wyżej ukazanych przykładach widać, obecne unormo- wania są bardziej restrykcyjne od norm przyjętych w rozporządze-
(^14) Por. tamże, s. 178. (^15) omawiając definicję zabytku archeologicznego należy mieć na uwadze treść art. 189 k.c., który odnosi się do znalezienia tzw. „skarbu” stanowiąc, że: Jeżeli rzecz mająca znaczniejszą wartość materialną albo wartość naukową lub artystyczną została znaleziona w takich okolicznościach, że poszukiwanie właściciela byłoby oczywiście bezcelowe, znalaz- ca obowiązany jest oddać rzecz właściwemu organowi państwowemu. Rzecz znaleziona staje się własnością Skarbu Państwa, a znalazcy należy się odpowiednie wynagrodzenie. jak zauważa m. trzciński: „mimo, iż hipoteza normy zawartej w art. 189 kodeksu cywilnego (skarb) jest w istocie zbieżna z hipotezą normy z art. 35 ust. 1 ustawy o zabytkach, to uznanie każdego zabytku archeologicznego za skarb byłoby zdaniem autora niewskazane. w prakty- ce bowiem okazuje się, że założenie, iż każdy odkryty zabytek archeologiczny musi posia- dać wartość naukową, artystyczną lub materialną, jest utopią. sytuacja ta jest nader czytelna w przypadku odkrywania materiału masowego (np. ułamków ceramiki), który został już gruntownie rozpoznany i przebadany”. m. trzciński, Wokół definicji zabytku archeologicz- nego , „ochrona zabytków” 2007, nr 4, s. 114.
308 Tomasz sienkiewicz
niu z 1928 r. poprzez definiowanie „zabytku” przez pryzmat stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. w pełni rozumiejąc konieczność „strzeżenia” zabytków, również przez administrację publiczną należy zauważyć, iż posiadacz zabytku, którego rzecz nie jest wpisana do rejestru zabytków ani nie podlega innym formom formalno-prawnej ochrony może nie wiedzieć, iż dysponuje zabytkiem i że podej- muje działania sankcjonowane przez prawo. stawia to bezpieczeń- stwo prawne posiadacza zabytku pod znakiem zapytania i powoduje wątpliwość, czy przypadkiem posiadacz zabytku nie został pozosta- wiony przez ustawodawcę na łasce pracownika administracji, bez faktycznych gwarancji realizacji praw podmiotowych wynikających z prawa własności lub z posiadania? często stan faktyczny przesą- dza o powstaniu konkretnych obowiązków. Powstaje tu problem świadomości prawnej podmiotów zobowiązanych, w szczególności gdy posiadacz nie przeczuwa nawet, że z posiadaniem rzeczy będącej własnością kościoła katolickiego mogą wiązać się specyficzne skutki publiczno-prawne. w sytuacji, w której pojęcie „zabytek” jest ocenne i wieloznaczne, stosowanie zasady ignorantia iuris nocet może być de facto bezprawiem, a w zasadzie elementem terroru administracyjnego, który stawia człowieka w dowolnej dyspozycji aparatu władzy. może się bowiem zdarzyć, iż o tym, że posiadanie danej rzeczy generuje obowiązki można dowiedzieć się dopiero w czasie egzekucji tych obowiązków lub orzeczenia sankcji o charakterze karnym. jednocze- śnie brakuje w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami norm zapewniających racjonalne stosowanie prawa w sytuacjach, w których podmiot zobowiązany bez złej woli nie dopełnił obowiąz- ków lub działał bez pozwolenia w niewielkim zakresie szkodliwości (niebezpieczeństwa) czynu dla wartości zabytku. kwalifikowaną formą ochrony jest wpis do rejestru zabytków^16. z samej definicji zabytku wskazanej w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 3 pkt 1) wynika, iż zachowanie ich leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historycz- ną, artystyczną lub naukową. wpis do rejestru zabytków następu- je po postępowaniu administracyjnym, w ramach którego powinno
(^16) zob. u.o.z., art. 7 pkt. 1.
310 Tomasz sienkiewicz
ii. administracyjne ograniczenia Prawa do korzystania z zaByt- kowego oBiektu sakralnego
zgodnie z art. 41. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do kościoła katolickiego w rzeczypospolitej Polskiej^19 a) Kościół w Polsce i jego osoby prawne mają prawo realizacji inwestycji sakralnych i kościelnych; b) Inwestycją sakralną jest budowa, rozbudowa, odbudowa kościoła lub kaplicy, a także adaptacja innego budynku na cele sakralne. c) Inwestycją kościelną jest inwestycja kościelnej osoby prawnej nie wymieniona w ust. 2. d) Inwestycje sakralne i kościelne podlegają ogólnie obowiązu- jącym przepisom o planowaniu przestrzennym i prawa budow- lanego, a w odniesieniu do budynków zabytkowych – również przepisom o ochronie dóbr kultury. Przepisy wskazane w ust. 4 to przede wszystkim ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. kościół katolicki, będący właścicie- lem obiektu zabytkowego jest zobowiązany do opieki nad nim. zgodnie z art. 5 tej ustawy o pieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właści- ciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu warun- ków: 1) naukowego badania i dokumentowania zabytku; 2) prowadze- nia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; 3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; 4) korzystania z zabytku w sposób zapewniają- cy trwałe zachowanie jego wartości; 5) popularyzowania i upowszech- niania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury. Prawo do korzystania z rzeczy wyznacza zakres prawa własności. W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecz- nego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą – stanowi kodeks cywil- ny^20 w art. 140. sytuacja administracyjnoprawna właściciela rzeczy
(^19) dz. u. nr 29, poz. 154, z późn. zm. (^20) ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (dz. u. nr. 16, poz. 93, z późn. zm.).
ADMINISTRACYJNOPRA WNEW ARUNKI INGERENCJI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ 311
zabytkowej skutkuje ograniczeniami w tym zakresie. czynności administracji publicznej o charakterze reglamentacyjnym i policyjnym w zakresie sposobu używania zabytków znajdują swoje uzasadnienie prawne w konstytucji rP 21. zgodnie z jej art. 5 rzeczpospolita Polska ma obowiązek strzec dziedzictwa narodowego. z tego powodu organy ochrony zabytków wyposażone zostały w kompetencje do „strzeżenia”, wyrażające się we władczej ingerencji w uprawnienia właściciela lub posiadacza zabytku. Funkcja ochronna powinna być realizowana (co do zasady) dla dobra wspólnego, dla realizacji interesu społecznego wyrażającego się w zachowaniu dla przyszłych pokoleń dziedzictwa kulturowego 22. „celem ostatecznym i przewodnim prawa jest to, co określamy pojęciem dobro wspólne (bonum commune). dobro wspólne jest wartością zbiorową, wynikającą z natury człowieka i obejmującą doskonałość wielości osób, którą osiągają w życiu wspólnym i wzajem- nym współdziałaniu poprzez korzystanie z instytucji społecznych. dobro wspólne określane jest także jako dobro ogólne, powszech- ne, publiczne, społeczne lub jako interes ogólny”^23 – pisze a. kość. czynności reglamentacyjne w zakresie ochrony zabytków realizują cel prawa – dobro wspólne. w polskich realiach mają również szczegól- ną wagę historyczną, gdyż podczas drugiej wojny światowej polskie zbiory zabytków zostały zauważalnie uszczuplone. znaczna ilość kościołów została zniszczona, a ponadto okupant niemiecki i radziec- ki dokonywał zawłaszczeń dzieł sztuki, które do dnia dzisiejszego nie zostały odnalezione lub zwrócone stronie polskiej. zatem dbałość administracji o zachowanie dorobku minionych pokoleń jest wyrazem ochrony uzasadnionego prawnie i faktycznie interesu społecznego. o doniosłości prawnej tego działania świadczy fakt podniesienia do rangi konstytucyjnej strzeżenia dziedzictwa narodowego^24.
(^21) ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. konstytucja rzeczypospolitej Polskiej (dz. u. nr 78, poz. 483 z późn. zm.), dalej - konstytucja rP. (^22) Por. k. zalasińska, Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce, warszawa 2010, s. 141. (^23) a. kość, Podstawy filozofii prawa, lublin 2001, s. 239-240. (^24) Por. m. chmaj, Konstytucyjne podstawy ochrony dóbr kultury, w: Prawna ochrona dóbr kultury, red. t. gardocka, j. sobczak, toruń 2009, s. 27.
ADMINISTRACYJNOPRA WNEW ARUNKI INGERENCJI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ 313
Policyjne czynności administracji w szczególności są widoczne w rozdziale 4 u.o.z. – Nadzór konserwatorski. jako przykład działań policyjnych można przywołać decyzję o wstrzymaniu np.: prac konser- watorskich, restauratorskich, badań konserwatorskich lub architekto- nicznych przy zabytku wpisanym do rejestru; robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu; badań archeolo- gicznych; wykonywanych bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków wskazanych w pozwoleniu^25. konserwator może również w przypadku braku pozwo- lenia lub naruszenia określonych w nim zakresu i warunków wstrzymać: przemieszczanie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru; trwałe przeniesienie zabytku ruchomego wpisanego do rejestru, z naruszeniem ustalonego tradycją wystroju wnętrza, w którym zabytek ten się znajdu- je; dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru; umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów (nie dotyczy to znaku umieszczonego przez starostę, w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, informującego, iż zabytek podlega ochronie); podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru; poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicz- nych oraz sprzętu do nurkowania^26_._ Policyjny charakter ma również wydanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków decyzji nakazu- jącej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, z określeniem terminu wykonania tych czynności^27 , albo^ nakła- dającej obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie wstrzymanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku^28 , jak również nakładającej obowiązek podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku do zgodności z zakresem
(^25) u.o.z., art. 43 pkt 1-3. (^26) u.o.z., art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, w zw. z art. 43 pkt 4. (^27) u.o.z., art. 44 ust. 1 pkt 1, porównaj z treścią art. 44 ust. 2 oraz art. 45 ust 1 pkt. 1. (^28) u.o.z., art. 44 ust. 1 pkt. 2.
314 TOMASZ SIENKIEWICZ
i warunkami określonymi w pozwoleniu, wskazując termin wykona- nia tych czynności^29_._ Policyjno-administracyjny charakter ma również pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na wznowienie wstrzymanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku^30 , a także decyzja zobowiązująca do doprowadzenia zabytku do jak najlep- szego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie^31_._ należy zwrócić uwagę, iż uprawnienia o charakterze policyjno- -administracyjnym wojewódzkiego konserwatora zabytków mogą również dotyczyć sytuacji, w której zabytek nie jest wpisany do rejestru. może on wydać decyzję o wstrzymaniu prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku nie wpisanym do rejestru, jeżeli zabytek ten spełnia warunki uzasadniające dokonanie wpisu do rejestru^32_._ zakres ingerencji policyjno-administracyjnych w prawo własności w przypadku ochrony zabytków może mieć bardzo dotkliwy dla właściciela lub posiadacza zabytku wymiar. Wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarzą- du albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowe- go, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwa- torskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodze- niem tego zabytku^33_._ jeżeli taka decyzja wydana została względem ochro- ny zabytku nieruchomego nie zwalnia to z obowiązku uzyskania pozwole- nia na budowę lub dokonania zgłoszenia określonych w przepisach Prawa budowlanego^34.^ istnieje również możliwość zastępczego wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym. wówczas wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję określającą wysokość wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu wykonania zastępczego tych prac lub robót, ich zakres oraz termin wymagalności tej wierzytel-
(^29) u.o.z., art. 44 ust. 1 pkt. 3. (^30) u.o.z., art. 44 ust. 3. (^31) u.o.z., art. 45 ust. 1 pkt. 2. (^32) u.o.z., art. 46 ust. 1. (^33) u.o.z., art. 49 ust. 1. (^34) zob. u.o.z., art. 49 ust. 2.
316 TOMASZ SIENKIEWICZ
na zagadnienie wykonalności (egzekucji) decyzji względem obiektów sakralnych, które stanowi odrębny obszar badawczy^40_._
iii. ustawowe Podstawy działania administracji ochrony zaBytków
organy ochrony zabytków stanowią podsystem w administracji publicznej. zgodnie z definicją s. wrzoska „administracja publiczna jest to system organów i ich aparatu pomocniczego działający w struk- turach państwa lub jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa. administrację można określić jako system, gdyż: 1) składa się z podsystemów, między którymi zachodzą wzajemne relacje (np. poszczególne resorty, urzędy, podsystem normatywny); 2) można ją wyodrębnić z otoczenia zewnętrznego (przede wszystkim można wskazać, które podsystemy zalicza się do administracji, a które są jej otoczeniem zewnętrznym; 3) między administracją i jej podsystemami zachodzą relacje z bezpośrednim i pośrednim otoczeniem zewnętrznym (np. wydawanie decyzji); 4) realizuje cele postawione jej w związku z realizowaną misją; 5) zarówno administracja, jak i jej podsystemy są w stanie modernizować, a nawet zmieniać swoje cele (np. związane z realizacją polityki administracyjnej; 6) posiada podsystem sterujący (np. rada ministrów, burmistrz)”^41. struktury są jednym z systemo- wych czynników składających się na organizację administracji^42. struk-
(^40) u.o.z., art. 50 ust. 4, por. art. 8 §1 pkt 16 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postę- powaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. dz. u. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.)
- nie podlegają egzekucji administracyjnej rzeczy służące w kościołach i innych domach modlitwy do odprawiania nabożeństwa lub do wykonywania innych praktyk religijnych albo będące obiektami kultu religijnego, choćby były kosztownościami lub dziełami sztuki. (^41) s. wrzosek, Podstawowe pojęcia z zakresu ogólnej części prawa administracyjne- go , w: Kompendium wiedzy administratywisty , red. s. wrzosek, lublin 2008, s. 41; por. s. wrzosek, g. maj, Praktyczne aspekty kształcenia administratywistów w zakresie public relations , w: Biurokracja , red. j. łukasiewicz, rzeszów 2006, s. 731 – administracja jako system; por. definicje administracji publicznej: Prawo , red. j. Boć, s. 15; j. zimmerman, Prawo administracyjne. warszawa 2008, s. 25-32. (^42) zob. j. łukasiewicz, Zarys nauki administracji , warszawa 2007, s. 120 - autor wymienia czynniki systemowe: cele (zadania), środki działania, struktury, formalizację.
ADMINISTRACYJNOPRA WNEW ARUNKI INGERENCJI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ 317
tury powołane do strzeżenia zabytków i zadania w tym zakresie określa przede wszystkim ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami^43. organami ochrony zabytków w Polsce są: _1) minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje Generalny Konserwator Zabytków;
- wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje wojewódzki konserwator zabytków_^44. Funkcję organu ochrony zabytków będących materiałami biblio- tecznymi sprawował będzie głównie dyrektor Biblioteki narodowej^45. Poza wyżej wskazanymi organami administracji publicznej elementa- mi podsystemu będą urzędy: ministerstwo i wojewódzki urząd ochrony zabytków^46 , a także fakultatywnie delegatury wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków, jak również jednostki samorządu terytorialnego wskazane w wyżej wymienionej ustawie i instytucje kultury wyspe- cjalizowane w opiece nad zabytkami, w zakresie niektórych zadań^47. elementami podsystemu będą również: rada ochrony zabytków^48 , główna komisja konserwatorska^49 i wojewódzka rada ochrony zabytków^50. uzupełnieniem „społecznym” wyżej wymienionych struk- tur są społeczni opiekunowie zabytków^51. cały system zawiera zarów- no cechy dekoncentracji, jak i decentralizacji. wśród wyżej wskazanych organów zadania i kompetencje w zakresie nadzoru nad zabytkami będącymi budowlami sakral- nymi posiada głównie wojewódzki konserwator zabytków, który
(^43) dz. u. nr. 162, poz. 1568 z późn. zm. (^44) u.o.z., art. 89. (^45) zob. u.o.z., art. 58. (^46) ukształtowanie służby ochrony zabytków, normatywne rozróżnianie „ochrony” i „opieki” poddawane było krytyce – por. k. zeidler, O właściwy kształt służby ochrony zabytków w Polsce. Postulaty de lege ferenda , w: Prawna ochrona dóbr kultury, red. t. gardocka, j. sobczak, toruń 2009, s. 34 – „służba ochrony zabytków w swym aktualnym kształcie nie jest w stanie wypełniać nałożonych na nią ustawą (…) zadań”. (^47) zob. tamże, s. 36-37; u.o.z., art. 96. (^48) zob. u.o.z., art. 97. (^49) zob. u.o.z., art. 98. (^50) zob. u.o.z., art. 99. (^51) zob. u.o.z., art. 102.
AdministrAcyjnoprAwne wArunki ingerencji AdministrAcji publicznej 319
ograniczanie tej wolności powinno następować tylko w sytuacji przewi- dzianej prawem, a w zasadzie tylko ustawowo. niedopuszczalne jest ograniczanie praw podmiotowych np. rozporządzeniami, ani żadnymi pozaprawnymi domniemaniami. w tej sytuacji faktycznej, która wystę- puje obecnie, negatywną przesłanką, ale nie wyrażoną wprost będą wszelkie działania stanowiące, w świetle interesu społecznego, istot- ne zagrożenie dla walorów ekspozycyjnych zabytku, samej substan- cji zabytkowej lub zachowania substancji zabytkowej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. o tym, jakie to będą działania zadecyduje tak naprawdę zwyczaj, utrwalona linia orzecznictwa w sprawach podob- nych. o dowolności oceny świadczyć może stosowanie zwrotów niedo- określonych, w połączeniu ze zwrotem „w szczególności”, dającym nieokreślony katalog przesłanek negatywnych. Przykładowo, wyrażoną w pkt. 3 negatywną niedookreśloną przesłankę „niewłaściwego korzy- stania z zabytków”, należy tak naprawdę interpretować w świetle całego tego punktu i dokonać wykładni, iż chodzi o takie korzystanie, które skutkować będzie niszczeniem zabytku. natomiast powstaje pytanie, czy ta przesłanka nie powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny, jako po prostu udaremnianie niszczenia zabytków, co mieściłoby w sobie również przesłankę niszczenia wskutek niewłaściwego korzystania. na to wszystko nakłada się problem z interpretacją legalnej definicji zabytku, która nie wiąże „zabytkowości” rzeczy ze stanem prawnym, np. wpisem do rejestru, tylko ze stanem faktycznym. zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez zabytek rozumie się nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stano- wiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość histo- ryczną, artystyczną lub naukową. zatem wszelkie działania stanowiące zagrożenie dla ochrony zabytku należy interpretować w świetle zagro- żeń dla wartości wskazanych w tej definicji, to jest przede wszystkim możliwego uszczerbku na zachowaniu świadectwa minionej epoki lub zdarzenia, w świetle wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Ponadto zauważyć należy, iż organ wydający pozwolenie (za wyjąt- kiem pozwoleń na wywóz za granicę) może wskazać w nim określone warunki, które mogą ograniczać prawa podmiotowe do dysponowania
320 Tomasz sienkiewicz
rzeczą. zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków pozwolenia mogą określać warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku. zatem to ochrona przed „uszkodzeniem lub zniszczeniem zabyt- ku” będzie podstawowym kryterium pozaprawnej oceny wojewódzkie- go konserwatora zabytków. odmawiając wydania pozwolenia, organ administracji powinien uzasadnić, dlaczego w świetle interesu społecz- nego uznał, iż planowane działanie będzie skutkować uszczerbkiem dla wartości zabytków. o ile jest to działanie polegające na podejmowa- niu prac budowlanych ocena zagrożenia dla substancji zabytkowej jest w miarę czytelna. ale na tym przykładzie łatwe rozwiązania się kończą. Problemy pojawiają się w sytuacjach związanych z codziennym korzy- staniem z zabytku wpisanego do rejestru, np. gdy proboszcz, który, nie niszcząc substancji zabytkowej, na obiekcie zabytkowym planuje zawie- sić tablicę ogłoszeń parafialnych musi wystąpić o pozwolenie^53. albo, jakie kryteria prawne mogą skutkować odmową wydania pozwolenia na zmianę przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku?^54 oprócz warunków dotyczących substancji zabytkowej istotnym kryterium faktycznym staja się walory ekspozy- cyjne, widokowe zabytku. Pozwolenia wymaga bowiem podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru^55. w sytuacji tak dalece rozwiniętego katalogu pozwoleń, brak sformułowanych wprost kryte- riów oceny jest wadą regulacji utrudniającą bieżące funkcjonowanie w zgodzie z prawem (a w zasadzie w zgodzie z poglądami administracji ochrony zabytków) użytkowników obiektów sakralnych.
iV. rola regulacji Prawnych Pozaustawowych w określaniu zakresu ingerencji administracji ochrony zaBytków
omawiając rolę regulacji prawnych pozaustawowych w kształto- waniu treści pozwoleń należy zwrócić uwagę na to, jak bogaty zakres
(^53) Por. u.o.z., art. 36 ust. 1 pkt 10. (^54) u.o.z., art. 36 ust. 1 pkt. 9. (^55) zob. art. 36 ust. 1 pkt 11.
