Administracja publiczna - Notatki - Administracja, Notatki z Administracja biznesu

Pobierz Administracja publiczna - Notatki - Administracja i więcej Notatki w PDF z Administracja biznesu tylko na Docsity!

Rozdział I Administracja publiczna i prawo administracyjne

1. Pojęcie i typowe cechy administracji publicznej

Administracja z łac. „administrare” oznacza być pomocnym. Jest to działalność organizatorska zmierzająca do zrealizowania określonego celu. Przez to rozumiemy zarządzanie np. domem, organizacją społeczną itd. Administracja oznacza planowaną, celową oraz trwałą czynność. 1 „Administracja publiczna jest sprawowana przez państwo w najszerszym tego słowa znaczeniu” 2 (przez organy państwowe, związki publiczne – samorząd terytorialny oraz przez inne podmioty administracyjne). Termin „administracja publiczna” w Polsce w latach 1950-1990 został zastąpiony określeniem „administracja państwowa”, tłumaczonym jako „system podmiotów utworzonych i wyposażonych przez ustawę w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierowniczej działalności na podstawie ustaw w kierunku wewnętrznym oraz zewnętrznych, przy czym zarówno przebieg, jak i skutki działalności zewnętrznej przypisywane są zawsze państwu jako takiemu.” 3 W roku 1990 pojęcie „administracja publiczna” pojawiło się w polskich przepisach prawa. Administrację publiczna można przedstawić w następujących ujęciach:

• w ujęciu podmiotowym (organizacyjnym) – jako ogół podmiotów administracji, a więc organów administracji i innych podmiotów wykonujących określone funkcje z zakresu administracji publicznej
• w ujęciu przedmiotowym (materialnym) – jako wszelka działalność państwa, przedmiotem jej działalności są sprawy administracyjne bądź określone kompetencje i zadania w zakresie władzy wykonawczej
• w ujęciu formalnym – jest to wszelka działalność wykonywana przez podmioty administracyjne bez względu na to czy działalność ta ma charakter administracyjne czy też takiego charakteru nie posiada Zakres tych pojęć może się zazębiać. A także bardzo trudno jest ustalić ich zakres. Z tego powodu pojawiło się negatywne określenie administracji publicznej. Które określa ją jako działalność państwa, która znajduje się poza działaniami ustawodawczymi o sądowniczymi. Oznacza to, iż administrację oddzielono od sądownictwa i ustawodawstwa. Przykładem negatywnej definicji administracji publicznej będzie definicja materialno-negatywna wg. S. Kaszanicy: „administracja jest tą częścią działalności państwowej, która pozostaje po wyeliminowaniu z niej działalności prawodawczej i sądowej.” 4 Równie adekwatne jest pojęcie T. Bigo, który rozumiał administrację jako „planową działalność państwa zmierzającą do pewnych celów, nie będącą ustawodawstwem ani sądownictwem.” 5 W taki właśnie sposób najczęściej określano administrację publiczną w Polsce przed i po II wojnie światowej do 1950 roku. Administracja jest bardzo złożonym zjawiskiem i nie można jednoznacznie nadać jej uniwersalnej definicji. Posiada dużą różnorodność zadań, jak również wiele charakterystycznych cech w formach działania, strukturze jak i w samych działaniach. Wg. Eugeniusza Ochendowskiego „można ją definiować w różny sposób w zależności od celu,

(^1) Por. „Nauka administracji i polskie prawo administracyjne”, cz. I; Wykłady Dra Mariana

Zimmermanna, profesora Uniwersytetu Poznańskiego, oprac. K. Skubiszewski, Poznań 1949 r., s. 1 (^2) E. Ochendowski, „Prawo administracyjne”, Toruń 2002, s. (^3) W. Dawidowicz „Wstęp do nauk prawno-administracyjnych”, Warszawa 1974, s. 19 (^4) S. Kaszanicy „Polskie prawo administracyjne”, Poznań 1946 (^5) T. Bigo „Prawo administracyjne. Instytucje ogólne.”, Wrocław 1948

jakiemu ma służyć dana definicja.” 6 Stąd też stworzono terminy mieszane np. przedmiotowo- podmiotowe. Przykładem takiego pojęcia jest definicja H. Izdebskiego i M. Kuleszy: „przez administracje rozumie się zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach.” 7 Administracja publiczna posiada charakterystyczne, typowe cechy, które nie koniecznie są stałe, jednakże występują regularnie. Mianowicie administracja dba o interes ogółu społeczeństwa. Przy czym uwzględnia interes jednostki, która ma określone prawa człowieka. Obydwa interesy mogą się pokrywać w całości lub po części, ale także mogą wchodzić sobie w drogę. „(...) zadaniem administracji publicznej jest celowa, podejmowana również z własnej inicjatywy, działalność ukierunkowana na przyszłość (…)” 8 Zatem wynikają z tego takie cechy administracji jak: inicjatywa, aktywność oraz działalność, która jest ukierunkowana na przyszłość. Kolejna ostatnia cecha administracji publicznej odróżnia ją od ustawodawstwa. Mianowicie administracja działa konkretnymi środkami we sprawach regulacji spraw jednostkowych oraz urzeczywistniania danych przedsięwzięć. Natomiast ustawodawstwo wydaje generalne i abstrakcyjne regulacje, co prowadzi do tego, że obejmuje nieograniczoność przypadków.

2. Pojęcie prawa administracyjnego

Prawo administracyjne jest to dział prawa, który obejmuje ogół norm regulujących stosunki społeczne związane z administracyjną działalnością organów państwowych i innych podmiotów wykonujących funkcje administracyjne w administracji publicznej. Ponad to jest także rozwinięciem, skonkretyzowaniem prawa konstytucyjnego w warunkach codziennej działalności państwa. Geneza prawa administracyjnego sięga XVIII w. i wiąże się z rewolucja francuską (1789), która przekształciła poddanego (poddaństwo) w obywatela. Uzyskał on prawo żądania od organów państwa przestrzegania praw uchwalonych przez parlament. W okresie państwa liberalnego przepisy prawa administracyjnego wyznaczały przede wszystkim ramy działania administracji, poza którymi pozostawała sfera działania prywatnego przedsiębiorcy. Zakres oddziaływania prawa administracyjnego zwiększał się w tych krajach w miarę rozszerzania się państwowego interwencjonizmu. W wielu naukowych książkach pojawiają się różne definicje prawa administracyjnego. Najczęściej powtarzającym się pojęciem jest podział prawa na dwa znaczenie: wąskie i szerokie. W książce pod redakcją J. Służewskiego „Polskie prawo administracyjne” pojawia się właśnie taka definicja. W znaczeniu szerokim przez prawo administracyjne rozumie się normy prawne regulujące organizację i zachowanie się administracji państwowej jako części aparatu państwowego, a także zachowanie się osób fizycznych i innych podmiotów w zakresie nie unormowanym przez przepisy należące do innych gałęzi prawa. W tym znaczeniu prawo administracyjne dodatkowo jest podzielone na trzy części: a) prawo o ustroju administracji państwowej, które normalizuje zasady funkcjonowania oraz organizację aparatu państwowego powołanego do wykonywania zadań państwowych w formach uznanych za właściwe dla administracji państwowej. Posiada ona następujące przepisy prawne:

• stanowiące podstawę dla określenia zadań poszczególnych organów administracji państwowej i ich systemu, a także form i metod ich wykonania

(^6) E. Ochendowski „Prawo administracyjne”, Toruń 2002, s. 21 (^7) H. Izdebski, M. Kulesza „Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne.” Wyd. 2, Warszawa 1999, s. 79 (^8) E. Ochendowski „Prawo administracyjne”, Toruń 2002, s. 23

Bądź też prawem administracyjnym jest prawo, które zawiera elementy władztwa obrazującej możliwość jednostronnego rozstrzygania sytuacji indywidualnych, rozstrzygania trwałego i obowiązującego wszelkie podmioty prawne w państwie oraz zabezpieczonego przymusem państwowym, w razie gdy treścią rozstrzygnięcia jest nałożenie obowiązku. W Polsce prawo administracyjne obowiązuje przez:

• przepisy ustrojowe organów administracji publiczne
• przepisy proceduralne
• przepisy dotyczące kontroli nad działalnością administracji
• przepisy dotyczące szczegółowych działów administracji

1.3. Rozgraniczenie między prawem administracyjnym a innymi gałęziami prawa (prawem konstytucyjnym i cywilnym)

Rozgraniczenie między prawem administracyjnym a innymi gałęziami prawa nie jest trudne, jeżeli sfera prawa administracyjnego jest różna od przedmiotu regulacji danej gałęzi prawa. Problem pojawia się dopiero wtedy, gdy pojawią się dość bliskie związki pomiędzy prawem administracyjnym a inną gałęzią prawa. Taka właśnie niedogodność pojawia się przy próbie rozgraniczenia prawa konstytucyjnego oraz cywilnego od prawa administracyjnego. Związek prawa administracyjnego z prawem konstytucyjnym jest bardzo ścisły. Dlatego też pojawia się trudność przy rozgraniczeniu ich. Natomiast kilka norm prawa administracyjnego, zwłaszcza prawa materialnego i procesowego nie posiada tego typu ścisłych związków z prawem konstytucyjnym. Dlatego nie można odnosić do nich tezy, iż stanowią skonkretyzowane prawo konstytucyjne. E. Ochendowski w swej książce „Prawo administracyjne” pisze, iż „prawo konstytucyjne i prawo administracyjne należą do dziedziny prawa publicznego, która dotyczy ustroju i działań organów państwa podejmowanych w interesie publicznym.” 9 Stąd też wynika, że „pod względem teoretycznoprawnym prawo konstytucyjne i administracyjne stanowią jedność, bowiem posługują się tymi samymi konstrukcjami, metodami i regułami. Prawo administracyjne nie jest wszak izolowane, jest częścią konstytucyjnego porządku prawnego. Konstytucja jest głównym normatywnym źródłem ustroju i działań administracji, a także prawną podstawą nieustannego procesu wyważania interesów ogólnych i indywidualnych, co jest jurydyczną treścią zadań wykonywanych przez administrację.” 10 Poważny problem pojawia się przy próbach rozgraniczenia prawa administracyjnego od prawa cywilnego. Istnieje nawet kilka poglądów, które mówią, iż takie odgraniczenie jest teoretycznie nie możliwe. Próbę rozwiązania tego problemu podjęła doktryna niemiecka, według której ten problem opiera się na rozgraniczeniu prawa publicznego od prawa niemieckiego. W sprawie tego podziału powstało bardzo dużo dyskusyjnych teorii. A teorie te podzielono na trzy grupy:

1. teoria interesu – wywodzi się z prawa rzymskiego, „prawo publiczne służy interesowi publicznemu, natomiast prawo prywatne urzeczywistnia interesy prywatne” 11
2. teoria podporządkowania – za kryterium przyjęto charakter stosunku prawnego. Prawo publiczne rozumiemy jako stosunek prawnej nadrzędności państwa i subordynacji obywatela, natomiast gdy stosunek prawny jest równy to mówimy o prawie prywatnym.
3. teoria podmiotu – inaczej teoria praw specjalnych, według niej prawo publiczne tworzą takie normy prawne, które zobowiązują lub uprawniają podmioty skupiające władzę państwową, zaś do prawa prywatne należą takie normy prawne, które uprawniają i zobowiązują każdego (^9) E. Ochendowski „Prawo administracyjne”, Toruń 2002, s. 34 (^10) J. Łętowski, „Prawo administracyjne, Zagadnienia podstawowe.” Warszawa 1990, s. (^11) E. Ochendowski „Prawo administracyjne”, Toruń 2002, s. 35

Każda z tych teorii nie daje w pełni satysfakcjonującej odpowiedzi na pytanie w jaki sposób rozgraniczyć prawo administracyjne i prawo cywilne. E. Ochendowski uważa, że należy zgodzić się z teorią J. Łętowskiego, która brzmi następująco, iż „nie istnieje żadna materialnie nieprzekraczalna granica między prawem cywilnym a administracyjnym, a o każdorazowej kwalifikacji konkretnego stosunku prawnego powinna decydować analiza jego treści i przyjętej przez ustawodawcę metody rozwiązywania powstających na jego tle konfliktów. Nie ma zatem spraw ‘z natury rzeczy’ cywilnych ani administracyjnych; więcej – nie ma żadnej ‘natury’ ani ‘istoty rzeczy’, które mogłyby mieć decydujące znaczenie dla kwalifikowania przynależności konkretnych stosunków prawnych. Trzeba więc odrzucić przekonanie, że stosunek prawny zawsze musi być albo prywatno-, albo publicznoprawny, nie może być natomiast nigdy publiczno- i prywatnoprawny łącznie.” 12

Rozdział II Źródła prawa stanowione przez organy centralne

2.1. Pojęcie źródeł i ich klasyfikacja

„Źródło prawa” jest pojęciem wieloznacznym. Przez źródło prawa rozumie się bowiem z jednej strony czynniki wpływające na treść prawa, a więc np. wolę narodu czy prawodawcy, stosunki społeczno-ekonomiczne, stan świadomości prawnej; z drugiej strony –

(^12) J. Łętowski, „Prawo administracyjne, Zagadnienia podstawowe.” Warszawa 1990, s. 21

• uchwały Rady Ministrów
• zarządzenia Prezydenta RP
• zarządzenia Prezesa Rady Ministrów
• zarządzenia ministrów
• niektóre uchwały Sejmu i Senatu
• regulamin Zgromadzenia Narodowego
• niektóre akty innych centralnych organów państwowych

2.2. Konstytucja jako ustawa zasadnicza

Konstytucja RP jest najważniejszym polskim aktem prawnym i podstawą ustroju państwa polskiego. Gwarantuje prawa i wolności obywatelskie, określa wzajemne stosunki między władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, decyduje o kształcie i sposobie powoływania najważniejszych instytucji państwowych takich, jak Sejm, Senat, Prezydent i Rada Ministrów, ma bezpośredni wpływ na kształt systemu sądownictwa, samorządu terytorialnego i organów kontroli państwowej. Reguluje sprawy związane z organizacją administracji rządowej, finansami publicznymi i sytuacjami wyjątkowymi (stanami nadzwyczajnymi). Polska jest prekursorem konstytucjonalizmu europejskiego. W 1791 roku Sejm Rzeczpospolitej Obojga Narodów uchwalił pierwszą na Starym Kontynencie ustawę zasadniczą, nazwaną później Konstytucją 3 Maja. Obecna Konstytucja RP, uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe (czyli Sejm i Senat obradujące na wspólnym posiedzeniu) w dniu 2 kwietnia 1997, została przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym 25 maja tego roku. Podpisana przez Prezydenta RP Aleksandra Kwaśniewskiego 16 lipca 1997 roku, weszła w życie 17 października 1997 r. i tego dnia zaczęła obowiązywać. Wcześniej obowiązywała tzw. Mała Konstytucja, która zmieniła najistotniejsze zapisy stalinowskiej ustawy zasadniczej z 1952 r. i umożliwiła legalne funkcjonowanie państwa polskiego w latach 1990 – 97.

Tekst Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono w Dz.U. 1997, NR 78 poz. 483

Konstytucja zapewnia wszystkim polskim obywatelom równość wobec prawa (bez względu na płeć, rasę, wyznanie, zawód, pochodzenie i wykształcenie), wolność i nietykalność osobistą, nienaruszalność miru domowego, wolność sumienia i wyznania, prawo do sprawiedliwego sądu (z zasadą domniemania niewinności) i prawną ochronę życia. Konstytucja gwarantuje też: wolność i ochronę tajemnicy komunikowania się, wolność wyrażania swoich poglądów, wolność słowa, wolność zrzeszania się i organizowania pokojowych zgromadzeń, uczestniczenia w służbie publicznej, wybierania władz Rzeczpospolitej i pełną informację o działalności organów władzy publicznej. Konstytucja chroni również prawo do własności i prawo do dziedziczenia, wolność wyboru i wykonywania zawodu, prawo do bezpiecznych warunków pracy, gwarantuje minimalne wynagrodzenie, ochronę zdrowia i zabezpieczenie świadczeń społecznych oraz prawo do nauki (nauka do 18 roku życia jest obowiązkowa). Ustawa zasadnicza zapewnia też wolność twórczości artystycznej, badań naukowych, wolność nauczania i korzystania z dóbr kultury. Szczególną ochroną Konstytucja RP obejmuje dobro rodziny i prawa dziecka. Polska ustawa zasadnicza nakłada na polskich obywateli obowiązki wobec państwa. Podstawowym obowiązkiem jest wierność Rzeczpospolitej i troska o dobro wspólne. Do czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji powołane są wszystkie organy państwa, ale szczególną rolę odgrywa specjalny sąd powołany do badania zgodności prawa z ustawą zasadniczą - Trybunał Konstytucyjny. Każdemu obywatelowi przysługuje prawo do

wnoszenia skargi przed Trybunał Konstytucyjny o naruszenie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Konstytucja określa podstawowe zasady funkcjonowania państwa (rozdział I „Rzeczpospolita”), ustala katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego (rozdział III „Źródła prawa”), ustrój władzy ustawodawczej (rozdział IV „Sejm i Senat”), wykonawczej (rozdział V „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej” oraz rozdział VI „Rada Ministrów i administracja rządowa”) i sądowniczej (rozdział VII „Sądy i trybunały”), podstawy i zakres działania organów kontroli państwowej i ochrony prawa (rozdział IX „Organy kontroli państwowej i ochrony prawa”), a także zasady działania państwa w sytuacji szczególnych zagrożeń, regulując podstawy regulacji trzech stanów: wojennego, wyjątkowego i klęski żywiołowej (rozdział XI „Stany nadzwyczajne”). Wreszcie Konstytucja określa warunki i tryb zmiany konstytucji, wyróżniając ją w ten sposób od innych aktów stanowienia prawa powszechnie obowiązującego (rozdział XII „Zmiana konstytucji”). Dla prawa administracyjnego istotne znaczenie mają tylko przepisy Konstytucji, które są zawarte w następujących rozdziałach:

• rozdział I „Rzeczpospolita”
• rozdział II „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”
• rozdział III „Źródła prawa”
• rozdział VI „Rada Ministrów i administracja rządowa”
• rozdział VII „Samorząd terytorialny”
• rozdział IX „Organy kontroli państwowej i ochrony prawa” Art. 2 Konstytucji stanowiący, że „Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej” oraz art. 7 mówiący, że „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa” mają dla administracji szczególne znaczenie.

2.3. Ustawa

Ustawa jest podstawowym aktem stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Ustawa wydawana jest przez Sejm RP. Konstytucja określa sposób opracowania i uchwalania ustawy oraz sposób i zakres współdziałania Sejmu z Senatem. 14 „Z inicjatywą uchwalania ustawy może wystąpić grupa co najmniej 100 tys. Obywateli, grupa co najmniej 15 posłów, Senat, Prezydent RP lub Rada Ministrów.” 15 Z inicjatywą ustawodawczą mogą wystąpić tylko ci obywatele, którzy mają prawo wybierania do Sejmu, tak przewiduje Konstytucja. Wnioskodawcy przekładając Sejmowi projekt ustawy, przedstawiają skutki finansowe jej wykonania. 16 Wyznaczają także swojego upoważnionego przedstawiciela do reprezentowania go w pracach nad złożonym projektem ustawy. Regulamin Sejmu określa sposób wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez posłów, w tym liczbę posłów popierających projekt. Projekt ustawy składany jest na ręce Marszałka Sejmu w formie pisemnej. Projekt ustawy powinien mieć dołączone uzasadnienie, które wyjaśniać powinno potrzebę i cel wydania ustawy, przedstawiać stan faktyczny dziedziny, która ma zostać unormowana, wykazać różnice między projektowanym stanem prawnym a dotychczasowym, wykazać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne oraz wskazać źródła finansowania. Procedurę uchwalania ustawy określa Konstytucja oraz Regulamin Sejmu i Senatu. Sejm rozpatruje projekt ustawy w trzech czytaniach. Prawo wnoszenia poprawek do projektów ustaw w czasie ich rozpatrywania przez Sejm przysługuje wnioskodawcy projektu,

(^14) Art. 121. Konstytucji (^15) „Prawo Administracyjne”, pod red. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1999 (^16) Art. 118 ust. 3 Konstytucji

Rozporządzenie z mocą ustawy jest to akt normatywny wydawany przez organ władzy wykonawczej zastępujący ustawę. Instytucja rozporządzeń z mocą ustawy pojawiła się po raz pierwszy w noweli z 2 sierpnia 1926 r. do Konstytucji Marcowej z 17 marca 1921 r. Zgodnie z nią, Prezydent mógł na wniosek Rady Ministrów – na podstawie upoważnienia ustawy – wydawać rozporządzenia z mocą ustawy. Po drugiej wojnie światowej dekrety z mocą ustawy mógł wydawać rząd, a w okresie od uchwalenia Konstytucji z 22 lipca 1952 r. do 18 lipca 1989 r. – Rada Państwa. Mała Konstytucja (ustawa z 17 października 1992 r.) przewidywała upoważnienie do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy dla rady Ministrów. Nowa Konstytucja nie przewiduje możliwości wydawania przez rade Ministrów rozporządzeń z mocą ustawy, takie upoważnienie daje Prezydent RP. Zgodnie z art. 234 Konstytucji, jeżeli w czasie stanu wojennego Sejm nie może zebrać się na posiedzenie, Prezydent, na wniosek Rady Ministrów, wydaje rozporządzenia z mocą ustawy określające zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie stanu wojennego, a także podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych wynikających z tych ograniczeń. Rozporządzenia te mają charakter źródeł powszechnie obowiązującego prawa.

2.5. Umowy międzynarodowe jako źródła prawa administracyjnego.

Art. 87 ust. 1 Konstytucji zalicza ratyfikowane umowy międzynarodowe do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. W myśl art. 91 ust. 1 Konstytucji, po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP ratyfikowanej umowy międzynarodowej stanowi ona część krajowego

• wewnętrznego, porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, wyjątkiem jest gdy jej stosowanie uzależnione jest od wydania ustawy. Umowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. 19 Porównując treść art. 87 ust. 1 Konstytucji z jej art. 91 ust. 2, można dostrzec pewną niekonsekwencję. Pierwszy z artykułów wymienia źródła prawa powszechnie obowiązujące w porządku hierarchicznym i sytuuje ratyfikowaną umowę poniżej ustawy, co oznaczałoby, iż umowa ma mniejszą moc prawną niż ustawa. Drugi z kolei artykuł Konstytucji stanowi, że umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie maja pierwszeństwo w stosunku do ustaw. Powinny zatem w porządku hierarchicznym zostać wymienione przed ustawami. Pozostaje zatem do określenia ranga umów międzynarodowych ratyfikowanych samodzielnie przez Prezydenta. Podmiotami umów międzynarodowych są państwa, które wykonują ich treść poprzez działanie upoważnionych do tego organów. Umowy są ratyfikowane (zatwierdzane) przez uprawniony organ państwowy i oznacza to ostateczną zgodę na zawiązanie się państwa umową międzynarodową. Ratyfikacja niektórych umów międzynarodowych, jak również ich wypowiedzenie, wymaga uprzedniej zgody wyrażonej ustawie. Chodzi tutaj o umowy dotyczące:
• pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych
• wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji
• członkostwa Polski w organizacji międzynarodowej
• znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym
• spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy (art. 89 ust. 1 Konstytucji)

(^19) Art. 91 ust. 2 Konstytucji

Ustawa z 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych 20 określa zasady oraz tryb zawierania, wykonywania, ratyfikowania, wypowiadania i zmian zakresu obowiązywania umów międzynarodowych. Ustawa ta wyróżnia:

1. (^) umowy ratyfikowane
2. umowy nie podlegające ratyfikacji Ratyfikowane są umowy:

• o których mowa w art. 89 ust. 1 oraz w art. 90 ust. 1 Konstytucji
• inne umowy międzynarodowe, które przewidują wymóg ratyfikacji albo ją dopuszczają, a szczególne okoliczności to uzasadniają Zwykłe umowy międzynarodowe, które są zatwierdzone przez Radę Ministrów, bądź zwykłe umowy resortowe (ministerialne), które dla swojego obowiązywania nie potrzebują ratyfikacji, obowiązują one po podpisaniu przez określonego Ministra. Ratyfikowane umowy międzynarodowe są publikowane w Dzienniku Ustaw, natomiast zwykłe umowy międzynarodowe w Dzienniku RP Monitor Polski.

Rozdział III Terenowe źródła prawa – akty prawa miejscowego

3.1 Pojęcie i klasyfikacja terenowych przepisów prawnych

Przez akty prawa miejscowego rozumieć należy przepisy prawne powszechnie obowiązujące na oznaczonej części terytorium państwa wydane na podstawie upoważnienia ustawowego przez uprawnione do tego organy. Organami tymi są: sejmik województwa, wojewoda, organy administracji niezespolonej, rada gminy. Ustawa z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej określała, iż przepisy prawa miejscowego w formie rozporządzeń wykonawczych i porządkowych stanowił wojewoda, natomiast ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym przepisy stanowione przez organy samorządu nazywała przepisami gminnymi. Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. ujednoliciła obie nazwy przez wprowadzenie pojęcia „prawo miejscowe” dla aktów stanowionych przez organy administracji rządowej i przez organy jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie ustawa o samorządzie gminnym (pierwotny tytuł: ustawa o samorządzie terytorialnym) została zmieniona ustawą z 20 lipca

(^20) Dz. U. Nr 39, poz. 443

morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej 22 , jak również okręgowi inspektorzy rybołówstwa morskiego na podstawie art. 66 ustawy z 6 września 2001 r. o rybołówstwie morskim 23. Art. 40 ustawy z 5 czerwca 1998 r. stanowi, iż wojewoda może wydawać przepisy porządkowe w formie rozporządzeń porządkowych. Rada Powiatu wydaje przepisy porządkowe formie uchwały na szczeblu powiatu. Odstępstwo od tej reguły przewiduje ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym stanowiąc w art. 42 ust. 2, że w przypadkach niecierpiących zwłoki powiatowe przepisy porządkowe może wydawać zarząd powiatu. Na szczeblu gminnym przepisy porządkowe ustanawiane są przez radę gminy w drodze uchwały. W sytuacjach niecierpiących zwłoki, jeżeli chodzi o gminę przepisy może wydać wójt, burmistrz, prezydent w drodze zarządzenia. Przepisy porządkowe nie mogą być wydawane, jeżeli dana materia uregulowana jest w ustawie lub w innych przepisach powszechnie obowiązujących, czyli przepisy porządkowe mogą być wydawane jedynie wówczas gdy dana kwestia nie jest uregulowana w ustawie ani w przepisach powszechnie obowiązujących stanowionych zarówno przez centralne organy państwa bądź terenowe organy administracji rządowej.

3.3. Nadzór nad stanowieniem aktów prawa miejscowego i utrata ich mocy.

Powołane organy sprawujące nadzór nad działalnością nadzorowanych instytucji wykonują czynności kontrolne, a także podejmują określone czynności prawne, które umożliwiają zmianę, eliminację bądź skorygowanie nieprawidłowych działań. Regulacja nadzoru jest inna dla organów administracji rządowej i inna dla jednostek samorządu terytorialnego. Konstytucja stanowi, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, zaś działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności 24. Nadzór nad stanowieniem aktów prawa miejscowego sprawuje Prezes Rady Ministrów. „Prezes Rady Ministrów uchyla, w trybie nadzoru, akty prawa miejscowego, ustanowione przez wymienione organy, jeżeli są one niezgodne z ustawami lub aktami wydanymi w celu ich wykonania, a więc z rozporządzeniami. Tak więc w przypadku stwierdzenia przez Prezesa Rady Ministrów niezgodności aktu prawa miejscowego z prawem, zobowiązany jest on do zastosowania środka nadzoru w postaci uchylenia takiego aktu.” 25 Ponadto Prezes Rady Ministrów zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie ma prawo uchylić akt prawa miejscowego, jeżeli jest on niezgodny z polityką rządu lub narusza zasadę rzetelności i gospodarności. Art. 41 ust. 2 tej samej ustawy stanowi, iż Prezes Rady Ministrów ustala, w trybie rozporządzenia, tryb kontroli aktów prawa miejscowego ustanowionych przez określone organy. Obowiązuje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 24 grudnia 1998 r. w sprawie trybu kontroli aktów prawa miejscowego ustanowionych przez wojewodę i organy administracji niezespolonej. 26 Akt prawa miejscowego może utracić swą obowiązującą moc w wyniku wyroku sądowego, jak również akty wydane przez wojewodę o organy administracji rządowej tracą moc wskutek uchylenia przez Prezesa Rady Ministrów. Natomiast powiatowe przepisy porządkowe tracą moc obowiązująca wtedy, gdy rada powiatu odmówi ich zatwierdzenia. Podobnie jest w przypadku przepisów porządkowych wydanych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, tracą moc, jeżeli rada gminy ich nie zatwierdzi lub gdy nie zostaną przedstawione do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady gminy.

(^22) Dz. U. Nr 32, poz. 131 (^23) Dz. U. Nr 129, poz. 1441 (^24) Art. 165 ust. 2 i art. 171 ust. 1 Konstytucji (^25) E. Ochendowski „Prawo administracyjne”, Toruń 2002, s. 122 (^26) Dz. U. Nr 162, poz. 1149

Akt prawa miejscowego traci swą moc obowiązującą, gdy upłynie czas jego obowiązywania, ponieważ był ustanowiony na czas określony lub gdy zostanie uchylony innym aktem prawa miejscowego. Wykonawcze akty prawa miejscowego tracą moc obowiązująca tylko przypadku, jeżeli zostanie uchylona ustawa, która zawierała upoważnienie do ich wydania.

Rozdział IV Swoiste źródła prawa

4.1. Akty wewnętrzne i akty planowania.

Akty prawa wewnętrznego do niedawna nie były uważana za akty tworzące normy prawne, ale za res internae , co oznacza sprawy wewnętrzne administracji. Obecnie akty wewnętrzne administracji w wielu przypadkach zawierają normy prawne. Ich adresatem są podporządkowane organowi wydającemu ten akt jednostki organizacyjne i ich pracownicy lub też w przypadku zakładów publicznych – użytkownicy tych zakładów. Źródłami prawa wewnętrznego mogą być uchwały organów kolegialnych i zarządzenia organów monokratycznych. Akty wewnętrzne noszą różne nazwy np. instrukcja, regulamin itp. W urzędzie gminy znajduje się regulamin organizacyjny określający organizację i zasady funkcjonowania tego urzędu. Podobnie jest w starostwie powiatowym, gdzie regulamin taki uchwalany jest przez radę powiatu na wniosek zarządu powiatu. Natomiast w województwie organizację zespolonej administracji rządowej określa status urzędu wojewódzkiego nadany przez wojewodę i zatwierdzony przez Prezesa Rady Ministrów, ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Szczegółową organizację oraz tryb pracy urzędu wojewódzkiego określa regulamin ustalony przez wojewodę w drodze zarządzenia. Statuty posiadają także Kancelaria Prezesa Rady Ministrów i ministerstwa. Takie statuty nadaje Prezes Rady Ministrów w drodze rozporządzenia.

generalność i konkretność. Obok ustaw posiadających normy prawa materialnego, plan ten jest podstawą do wydawania decyzji administracyjnych. Jeżeli podjęte decyzje są niedostosowane do tego planu to są aktami nieważnymi. O znaczeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego świadczą przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) Art. 33 tej ustawy stanowi, że „ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości”. Natomiast art. 7 stwierdza, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym.

4.2. Normy techniczne

Norma techniczna to wypowiedź określająca zachowanie adresata w procesie produkcji i wykorzystywania dóbr. Regulują stosunki między ludźmi w sferze produkcji i wykorzystywania dóbr materialnych w celu najbardziej racjonalnego wykorzystania sił przyrody. Są oparte na właściwościach rzeczy i prawach przyrody, uwarunkowane poziomem wiedzy i rozwojem techniki. Istnieją w każdej dziedzinie produkcji czy życia. Stosowanie się do nich przynosi wymierne korzyści, a ich ignorowanie przynosi ujemne skutki. Normy techniczne to np wskazania medycyny co do diagnozowania, agrotechniki, zootechniki, receptury sporządzania i przyjmowania leków, normy przechowywania produktów itp. Nie są one związane w jakiś sposób z określonym ustrojem społecznym, gospodarczym czy politycznym. Przestrzegane są dobrowolnie, wszystkim ludziom służą jednakowo. Prawo może nakazywać stosowanie tych norm np stosowanie lepszych, doskonalszych norm gdy są gorsze, mniej skuteczne. Może przewidywać sankcje wobec tych, którzy się do nich nie stosują. Państwo jest zainteresowane w rozwijaniu i udoskonalaniu norm technicznych. Istnieją specjalne organy i instytucje państwowe zajmujące się rejestrowaniem, upowszechnianiem i kontrolą przestrzegania tych norm. Określenia norm technicznych zawierają Polskie Normy, o których stanowi ustawa z 3 kwietnia 1993 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 55, poz. 251 z późn. zm.). W Polskich Normach zawarte są różne wymagania, metody badań oraz innych czynności, w zakresie:

1. podstawowych cech jakościowych wspólnych dla asortymentowych grup wyrobów
2. głównych parametrów i innych charakterystyk technicznych związanych z klasyfikacją rodzajową i jakościową oraz zamiennością wymiarową i funkcjonalną wyrobów
3. bezpieczeństwa pracy i użytkowania oraz ochrony życia, zdrowia, mienia i środowiska, z uwzględnieniem potrzeb ludzi niepełnosprawnych
4. dokumentacji technicznej
5. projektowania obiektów budowlanych oraz warunków wykonania i odbioru, a także metod badań przy odbiorze robót budowlano-montażowych Polski Komitet Normalizacyjny, który jest podległy Prezesowi Rady Ministrów ustanawia te normy techniczne. Wszelkie normy techniczne muszą być oznaczone numerami i symbolem „PN” na zasadzie wyłączności. Ministrowie mają możliwość wprowadzenia obowiązku stosowania Polskiej Normy, wtedy gdy dotyczyć ona będzie ochrony zdrowia, życia, mienia, bezpieczeństwa i użytkowania, ochrony środowiska oraz wyrobów, które są zamawiane przez organy państwowe. Zastosowanie tych norm jest obowiązkowe, jeśli zostaną powołane w ustawach. Ustawa z 3 kwietnia 1993 r. o badaniach i certyfikacji (Dz. U. Nr 55, poz. 250 z późn. zm.) stanowi, że Polskie Normy muszą być podstawą oceny wyrobów krajowych oraz importowanych, a także usług, mogących stwarzać zagrożenie bądź które służą ratowaniu zdrowia, życia oraz środowiska. Ustawa ta „ma służyć likwidowaniu barier technicznych w handlu, zwiększeniu konkurencyjności wyrobów i usług, a także ułatwieniu krajowego i międzynarodowego obrotu towarowego.”

Co do wyrobów z metali szlachetnych, wymagania takie określa Prezes Głównego Urzędu Miar stosując przepisy z ustawy z 3 kwietnia 1993 r. Prawo probiercze (Dz. U. Nr 55, poz. 249) 22 stycznia 2000r. została ustanowiona ustawa o ogólnym bezpieczeństwie produktów (Dz. U. Nr 15, poz. 179), która określa wymagania dotyczące bezpieczeństwa produktów. Dlatego też wszelkie produkty muszą spełniać określone w przepisach wymagania. Natomiast jeśli nie można zastosować do produktu szczególnych przepisów dotyczących bezpieczeństwa produktu, to wtedy art. 6 tej ustawy stanowi, że bezpieczeństwo tego produktu ocenia się poprzez uwzględnienie stopnia spełnianych przez produkt odpowiednich wymagań, które są w Polskich Normach. A jeśli nie ma odpowiednich Polskich Norm to wtedy bezpieczeństwo ocenia się biorąc pod uwagę właściwe specyfikacje techniczne, zasady dobrej praktyki zawodowej oraz przez odwołanie się do oczekiwań konsumentów lub stanu wiedzy i techniki. Nadzór nad bezpieczeństwem produktów sprawuje Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, któremu pomaga Inspekcja Handlowa.

4.3. Zwyczaj i znaczenie orzecznictwa dla administracji publicznej

„Prawo zwyczajowe powstaje przez długotrwałe i jednolite stosowanie ( consuetudo ) i przekonanie zainteresowanych, że to stosowanie jest prawnie nakazane ( opinio iuris ).” 30 Powstanie prawa zwyczajowe w naszym państwie jest bardzo trudne. Czemu nie sprzyjają zmiany ustrojowe czy też dość częste zmiany ustawodawstwa. Z tego powodu ciężko jest zaliczyć prawo zwyczajowe do źródeł prawa administracyjnego. Odmienną rolę spełniają zwyczaje do których odwołuje się przepis prawa. Przypisuje im się wtedy znaczenie prawne i mogą stać się z mocy przepisu prawa faktami, które mają doniosłość prawną. Orzecznictwo w administracji posiada dwa aspekty. Znaczenie orzecznictwa należy rozpatrywać poprzez ocenienie znaczenia orzeczeń organów administracji publicznej w indywidualnych sprawach dla rozstrzygnięcia spraw podobnych oraz poprzez znaczenie orzeczeń Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego dla praktyki orzeczniczej administracji publicznej. Te dwa aspekty orzeczeń nie są źródłami prawa administracyjnego i nie tworzą prawa. Oba orzecznictwa posiadają znaczenie dla stosowania przepisów prawa administracyjnego w praktyce oraz ich wykładni. Można tu zauważyć, że dość szczególne znaczenie ma orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy administracji muszą stosować wykładnię przepisów prawa przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w przeciwnym razie ich decyzja w przypadku zaskarżenia zostanie uchylona. Orzeczenie tego sądu dotyczą konkretnych spraw i wiążą ten sąd z organami administracji w tej sprawie. Orzeczenia Sądu Najwyższego wiążą tylko Naczelny Sąd Administracyjny, jednakże mają wpływ również na organy administracyjne.

(^30) E. Ochendowski „Prawo administracyjne”, Toruń 2002, s. 132

5.2. Rodzaje dzienników urzędowych i zasady ogłaszania aktów normatywnych.

Rodzaje dzienników urzędowych są zawarte w ustawie z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych w artykułach 9-13, które brzmią następująco:

Art. 9. 1. W Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, zwanym dalej "Dziennikiem Ustaw", ogłasza się:

1. Konstytucję,

2. ustawy,

3. rozporządzenia z mocą ustawy wydane przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,

4. rozporządzenia wydane przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów, ministrów kierujących działami administracji rządowej, przewodniczących określonych w ustawach komitetów, będących członkami Rady Ministrów, oraz Krajową Radę Radiofonii i Telewizji,

5. teksty jednolite aktów określonych w pkt 1-4,

6. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące aktów normatywnych ogłoszonych w Dzienniku Ustaw,

7. uchwały Rady Ministrów uchylające rozporządzenie ministra.

2. W Dzienniku Ustaw ogłasza się również akty prawne dotyczące:

1. stanu wojny i zawarcia pokoju,

2. referendum zatwierdzającego zmianę Konstytucji i referendum ogólnokrajowego,

2a) skrócenia kadencji Sejmu,

3. wyborów do Sejmu i Senatu,

4. wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,

5. powszechnej lub częściowej mobilizacji i użycia Sił Zbrojnych do obrony Rzeczypospolitej Polskiej,

6. stanu wojennego,

7. stanu wyjątkowego,

8. stanu klęski żywiołowej,

9. stwierdzenia ważności wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, wyborów do Sejmu i Senatu oraz ważności referendum zatwierdzającego zmianę Konstytucji i referendum ogólnokrajowego.

3. W Dzienniku Ustaw ogłasza się ponadto inne akty prawne, jeżeli odrębne ustawy tak stanowią.

Art. 10. 1. W Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", zwanym dalej "Monitorem Polskim", ogłasza się:

1. zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wydane na podstawie ustawy,

2. uchwały Rady Ministrów i zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, wydane na podstawie ustawy,

3. teksty jednolite aktów określonych w pkt 1 i 2,

4. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące aktów normatywnych ogłoszonych w Monitorze Polskim lub aktów normatywnych, które nie były ogłoszone.

2. W Monitorze Polskim ogłasza się również:

1. uchwały Zgromadzenia Narodowego dotyczące:

a) regulaminu Zgromadzenia Narodowego,

b) uznania trwałej niezdolności Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia,

c) postawienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu,

2. uchwały Sejmu dotyczące:

a) regulaminu Sejmu,

b) (skreślona),

c) uchwalenia wotum zaufania Radzie Ministrów oraz absolutorium dla Rady Ministrów,

d) uchwalenia wotum nieufności Radzie Ministrów lub ministrowi,

e) pociągnięcia do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu,

f) rozwiązania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego,

g) wyboru, powoływania lub odwoływania na określone w Konstytucji lub ustawach stanowiska państwowe; uchwałę o powołaniu lub odwołaniu wymagającym zgody Senatu ogłasza się po wyrażeniu takiej zgody,

3. uchwały Senatu dotyczące:

a) regulaminu Senatu,

b) wyboru, powoływania, odwoływania, a także wyrażenia zgody na powoływanie lub odwoływanie przez Sejm na określone w Konstytucji lub ustawach stanowiska państwowe,

4. akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej dotyczące:

a) zwoływania pierwszego posiedzenia nowo wybranych Sejmu i Senatu,

b) (skreślona),

c) zrzeczenia się urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,

d) desygnowania i powoływania Prezesa Rady Ministrów oraz Rady Ministrów,

e) przyjmowania dymisji Rady Ministrów i powierzania jej tymczasowego pełnienia obowiązków,

f) dokonywania zmian w składzie Rady Ministrów na wniosek Prezesa Rady Ministrów,

g) odwoływania ministra, któremu Sejm wyraził wotum nieufności,

h) powoływania lub odwoływania na określone w Konstytucji i ustawach stanowiska państwowe,

i) powoływania sędziów,

j) nadawania tytułu naukowego profesora,

k) mianowania na stopień generała i równorzędny,

l) nadawania statutu Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,

5. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzeniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz powierzeniu Marszałkowi Sejmu tymczasowego wykonywania obowiązków Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,

6. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa.