ARTYKUŁY Rola i miejsce prokuratury w systemie organów ..., Publikacje z Etyka

Pobierz ARTYKUŁY Rola i miejsce prokuratury w systemie organów ... i więcej Publikacje w PDF z Etyka tylko na Docsity!

Rola i miejsce prokuratury w systemie organów…

Prokuratura

ARTYKUŁY

Piotr Kardas

Rola i miejsce prokuratury w systemie organów

demokratycznego państwa prawnego

1

Streszczenie

Opracowanie poświęcono zagadnieniom, których analiza powinna po- przedzać wypracowanie załoŜeń nowego projektu ustawy o prokuraturze. Uwzględnia ono historyczny rozwój regulacji ustawowej, dotyczącej prokura- tury obowiązującej w Polsce w okresie 1928–2010, z uwzględnieniem przyj- mowanych rozwiązań w zakresie konstytucyjnego umocowania prokuratury, zadań i funkcji tego organu władzy państwowej oraz relacji prokuratury i są- dów i wzajemnych relacji urzędów Prokuratora Generalnego i Ministra Spra- wiedliwości. Wśród merytorycznych aspektów determinujących załoŜenia przyszłej ustawy wskazano pięć fundamentalnych kwestii tj.: problem ustro- jowego i konstytucyjnego usytuowania prokuratury, w kontekście problemu konstytucjonalizacji prokuratury; kwestie wzajemnych relacji prokuratury i sądów; problem zadań i funkcji prokuratury; charakterystykę procesowej roli prokuratury ze szczególnym uwzględnieniem zadań prokuratury w toku postępowania karnego, wreszcie kwestie odpowiedzialności prokuratorów, zwłaszcza zaś odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz odpowiedzialności karnej. W opracowaniu przedstawiono zarazem alternatywnie ujęte propozy-

(^1) W dniu 30 maja 2012 r. odbyła się w ramach „Forum Debaty Publicznej”, organizowanego

pod patronatem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, debata poświęcona problematyce roli i miejsca prokuratury w systemie organów demokratycznego państwa prawnego. Niniejsze opracowanie stanowi nieco poszerzoną wersję wystąpienia wstępnego przedstawionego podczas tego spotkania.

P. Kardas

Prokuratura

cje ustrojowego i konstytucyjnego uregulowania prokuratury oraz zadań i roli tego organu władzy państwowej w zakresie postępowania karnego. Za- mieszczone w opracowaniu rozwaŜania w załoŜeniu stanowić mają punkt wyjścia oraz stanowisko w debacie publicznej dotyczącej załoŜeń przyszłej ustawy o prokuraturze.

Uwagi wprowadzające

Od kilkunastu lat w polskim piśmiennictwie karnistycznym i szeroko ro- zumianej przestrzeni publicznej toczy się bez mała nieprzerwanie debata dotycząca modelu ustrojowej regulacji, funkcji oraz zasad działania prokura- tury w demokratycznym państwie prawnym. RozwaŜania, kontrowersje i spo- ry dotyczące usytuowania prokuratury w Konstytucji RP, jej ustrojowej regu- lacji, zadań pełnionych przez tę instytucję, wreszcie zakresu funkcji proce- sowych, prowadzone są z róŜnych perspektyw, poczynając od stricte poli- tycznej, przechodząc przez analizy uwikłane w szerszy kontekst normatywny związany z szeroko rozumianymi funkcjami prokuratury jako organu władzy publicznej stojącego na straŜy praworządności i przestrzegania prawa przez wszystkie podmioty, a kończąc na specyficznej roli prokuratury w ramach procesu karnego. W zakresie tak prowadzonej debaty przedstawiono juŜ w polskim piśmiennictwie w zasadzie wszystkie dające się pomyśleć teore- tycznie propozycje i rozwiązania ustrojowego usytuowania oraz zakreślenia zadań i funkcji prokuratury^2. Kilkakrotnie przedstawiono do publicznej deba-

(^2) W okresie ostatnich kilkunastu lat opublikowano w polskim piśmiennictwie karnistycznym

kilkadziesiąt opracowań poświęconych tej problematyce. Zob. w szczególności: S. J. J a - w o r s k i, RozwaŜania na temat modelu prokuratury, Prok. i Pr. 2005, nr 5; E. Z a l e w s k i, Pozycja procesowa prokuratora w nowym kodeksie postępowania karnego, Prok. i Pr. 1998, nr 4; E. Z a l e w s k i, Prokuratura – zmiany, ale w jakim kierunku, Prokurator 2007, nr 3–4; G. N a u k a, Rozdział funkcji Prokuratora Generalnego od stanowiska Ministra Sprawiedli- wości, Prok. i Pr. 2008, nr 1; J. G u r g u l, Prokurator w II Rzeczypospolitej – zagadnienia wybrane, Prok. i Pr. 1999, nr 11–12; J. G u r g u l, Prokurator – jakim jest i jakim być powi- nien, Prok. i Pr. 2005, nr 5; J. G u r g u l, uwagi związane z projektem ustawy o zmianie ustawy o prokuraturze, Prok. i Pr. 2008, nr 7–8; S. W a l t o ś, Prokuratura musi być sprawna i niezawodna, Prokurator 2000, nr 1; S. W a l t o ś, Prokuratura – jej miejsce wśród organów władzy, struktura i funkcje, PiP 2002, nr 4; R. K m i e c i k, Prokuratura w „demokratycznym państwie prawnym”, Prokurator 2000, nr 1; B. K u r z ę p a, O nowy kształt prokuratury, Pro- kurator 2000, nr 1; J. K ę d z i e r s k i, O niezaleŜności prokuratury – w kręgu faktów i mitów, Prok. i Pr. 2009, nr 1; T. G r z e g o r c z y k, NiezaleŜność prokuratury i prokuratorów w świe- tle znowelizowanej ustawą z dnia 9 października 2009 r. ustawy o prokuraturze, Prok. i Pr. 2010, nr 1; B. M i k, Nowe gwarancje niezaleŜności prokuratury i prokuratorów – fakt czy ilu- zja, Prok. i Pr. 2010, nr 2; S. I w a n i c k i, Prokuratura w nowej Konstytucji, Prok. i Pr. 1995, nr 2; A. W a Ŝ n y, Konstytucja bez prokuratury, Prok. i Pr. 2009, nr 9; A. S t a n k o w s k i, Propozycja unormowań prokuratury w Konstytucji RP, Prok. i Pr. 2009, nr 10; W. G r z e s z - c z y k, Prokurator jako organ procesowy, Prok. i Pr. 2003, nr 11; J. S k o r u p k a, Refleksje

P. Kardas

Prokuratura

wi, tj. funkcji ścigania i publicznego oskarŜenia w procesie karnym^5. TakŜe obecnie w debacie publicznej przedstawiane są róŜnorodne propozycje związane z odmiennymi aspektami funkcjonowania prokuratury. Z jednej strony wskazuje się na potrzebę lub wręcz konieczność stworzenia moŜliwo- ści wpływania organów władzy wykonawczej, tj. Rady Ministrów lub Ministra Sprawiedliwości, na bieŜące funkcjonowanie prokuratury, w szczególności zaś stworzenie prawnej moŜliwości kształtowania przez organ władzy wyko- nawczej zasadniczych aspektów realizowanej przez prokuraturę polityki kryminalnej^6. Z drugiej podkreśla konieczność zachowania niezbędnej nieza- leŜności prokuratury od władzy wykonawczej jako elementu gwarantującego eliminację lub co najmniej minimalizację wpływu politycznego na funkcjono- wanie tej instytucji, z czym skorelowane są postulaty uporządkowania i jed- noznacznego określenia relacji między organami prokuratury, w szczególno- ści zaś kompetencjami Prokuratora Generalnego a uprawnieniami Krajowej Rady Prokuratury. Na początku tego roku z jednej strony Prokurator Gene- ralny^7 , z drugiej Minister Sprawiedliwości podjęli działania zmierzające do opracowania projektów nowelizacji obowiązujących aktów prawnych, przy czym kaŜdy z podmiotów inicjujących debatę miał, jak się wydaje, na celu modyfikację innych elementów normatywnych i w konsekwencji osiągnięcie odmiennie zakreślonego ostatecznego rezultatu. Prowadzone prace, jakkol- wiek miały w tle trwający proces zmiany modelu polskiego postępowania karnego, to jednak trudno przyjąć, Ŝe właśnie przygotowane przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Karnego przy Ministrze Sprawiedliwości RP rozwiąza- nia zamieszczone w projekcie nowelizacji kodeksu postępowania karnego stanowiły podstawowy impuls lub teŜ punkt odniesienia w analizach doty-

(^5) Mimo róŜnorodnego ujmowania zadań, funkcji i roli prokuratury jako organu władzy publicz- nej (czy teŜ jak ujmuje się to w aktualnie obowiązującej ustawie o prokuraturze nawiązując do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego „organu ochrony prawnej”), na przestrzeni ostatnich ponad osiemdziesięciu lat zdaje się nie budzić wątpliwości to, Ŝe niezaleŜnie od róŜnorodnych zadań powierzanych temu organowi kwestie związane ze ściganiem i publicz- nym oskarŜaniem stanowią podstawowy przedmiot działalności prokuratury. Stąd teŜ moŜ- na, jak się wydaje bez ryzyka popełnienia większego błędu, twierdzić, Ŝe pozostałe zadania przypisywane lub realizowane przez prokuraturę mają w tym kontekście jednoznacznie sub- sydiarny charakter. Co do konstytucyjnego i ustawowego usytuowania, zadań i funkcji pro- kuratury zob. szerzej zamieszczone w dalszej części uwagi poświęcone analizie regulacji dotyczącej prokuratury w okresie międzywojennym, PRL oraz w okresie po zmianie systemu w 1989 r. (^6) Na tym załoŜeniu opierał się opracowany przez Ministra Sprawiedliwości projekt nowelizacji

ustawy o prokuraturze, poddany następnie krytycznej ocenie z punktu widzenia zgodności ze standardem konstytucyjnym przez Centrum Legislacyjne Rządu. (^7) Na początku 2012 r. Prokurator Generalny powołał zespół ds. opracowania załoŜeń do pro-

jektu ustawy o prokuraturze, którego działalność zawiesił w związku z powołaniem przez Mi- nistra Sprawiedliwości zespołu zajmującego się pracami nad nowelizacją ustawy o prokura- turze, do czasu zakończenia prac prowadzonych przez Ministra Sprawiedliwości.

Rola i miejsce prokuratury w systemie organów…

Prokuratura

czących prokuratury^8. Tymczasem wydaje się, Ŝe funkcjonująca w aktual- nym kształcie od początku lat pięćdziesiątych XX wieku^9 prokuratura zdaje

(^8) Trzeba podkreślić, Ŝe po trwających ponad dwa lata pracach Komisja Kodyfikacyjna Prawa

Karnego przy Ministrze Sprawiedliwości RP przyjęła i przedstawiła kompleksowy projekt no- welizacji kodeksu postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw zawierających regu- lacje proceduralne w sferze szeroko rozumianego prawa represyjnego, który zawiera fun- damentalne zmiany modelu procesu karnego. Projekt opracowany pod ogólnym hasłem „w kierunku kontradyktoryjności” opiera się na załoŜeniu istotnego zwiększenia elementów kontradyktoryjnych we wszystkich stadiach procesu. Jakkolwiek zasadnicze zmiany zapro- ponowane przez KKPK odnoszą się do stadium jurysdykcyjnego przed sądem I instancji, oraz – w mniejszym nieco zakresie – do postępowania odwoławczego, to jednak z uwagi na obowiązującą w polskim prawodawstwie od 1928 r. tradycję oparcia regulacji procedural- nych na tzw. mieszanym modelu procesu karnego, w którym przewaŜają we wszystkich sta- diach, róŜnorodnie ukształtowane elementy inkwizycyjne, opracowana przez Komisję Kody- fikacyjną Prawa Karnego propozycja nowelizacji z tego punktu widzenia moŜe być uznana za wręcz rewolucyjną. Projekt KKPK opiera się na wyraźnym nawiązaniu do klasycznego, anglo-amerykańskiego modelu procesu kontradyktoryjnego, i jakkolwiek nie zawiera propo- zycji ukształtowania polskiej procedury karnej na rozwiązaniach w pełni kontradyktoryjnych, pozostawiając w istocie szereg elementów inkwizycyjnych na wszystkich stadiach procesu, to jednak zasadnicze zmiany, zwłaszcza w postępowaniu jurysdykcyjnym, sprawiają, iŜ zu- pełnie inaczej niŜ dotychczas kształtować się będzie w razie uchwalenia projektu rola, zada- nia i funkcje prokuratury jako organu realizującego funkcję ścigania i publicznego oskarŜenia w procesie karnym. Trzeba zarazem podkreślić, Ŝe projekt nie jest w pełni spójny, bowiem zwiększeniu lub wręcz dominacji elementów kontradyktoryjnych w postępowaniu jurysdyk- cyjnym nie towarzyszy odpowiednie przekształcenie stadium przedjurysdykcyjnego, w od- niesieniu do którego KKPK w zasadzie bez zmian powieliła model postępowania przygoto- wawczego, na którym oparte są aktualnie obowiązujące rozwiązania. Kwestia braku kohe- rencji rozwiązań zawartych w projekcie nowelizacji kodeksu postępowania karnego i jej ewentualnego znaczenia dla określenia modelu ustrojowego i konstytucyjnego usytuowania prokuratury a takŜe zakreślenia jej zadań, roli i funkcji w procesie karnym stanowić będzie przedmiot rozwaŜań w dalszej części niniejszego opracowania. (^9) Ustrojowe usytuowanie, pozycję, zadania oraz funkcje prokuratury, określała w sposób zbli- Ŝony do aktualnie obowiązującego ustawa z dnia 1 września 1950 r. o Prokuraturze Rze- czypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1950 r., Nr 38, poz. 346), której art. 1 stanowił, Ŝe „w celu ugruntowania praworządności ludowej, ochrony mienia społecznego i ścigania przestępstw, tworzy się urząd Generalnego Prokuratora Rzeczypospolitej”, zaś art. 3 tej ustawy określał zadania i funkcje prokuratury, wskazując, Ŝe „Generalny Prokurator Rzeczypospolitej:

1. sprawuje nadzór nad ścisłym przestrzeganiem przepisów prawa przez wszystkie organy, władze i urzędy na szczeblu wojewódzkim, powiatowym i gminnym oraz przez jednostki go- spodarki uspołecznionej, instytucje społeczne i poszczególnych obywateli; 2) czuwa nad zgodnością z przepisami prawa aktów i innych czynności władz, urzędów, instytucji i jedno- stek gospodarki uspołecznionej; 3) otacza ochroną prawa obywateli; 4) czuwa nad prawi- dłowym i jednolitym stosowaniem przepisów prawa przez sądy w zakresie przewidzianym w przepisach postępowania sądowego; 5) wszczyna postępowanie karne, sprawuje nadzór nad śledztwem i popiera oskarŜenie przed sądami; 6) zarządza wykonywanie orzeczeń w sprawach karnych oraz sprawuje nadzór nad wykonywaniem tych orzeczeń w zakładach penitencjarnych; 7) podejmuje inne czynności niezbędne dla ochrony mienia społecznego oraz zapobiegania przestępczości”. Przyjęty w tej ustawie model powierzenia prokuraturze funkcji nadzoru nad przestrzeganiem prawa przez wszystkie organy władzy i urzędy oraz czuwaniem nad praworządnością z jednej strony oraz kompetencje w zakresie postępowa-

Rola i miejsce prokuratury w systemie organów…

Prokuratura

wątpliwości, Ŝe zwiększenie elementów kontradyktoryjnych na wszystkich stadiach procesu skutkować musi inaczej określoną funkcją i rolą prokurato- ra w zakresie ścigania i publicznego oskarŜenia. W powyŜszej perspektywie trzeba jednak dostrzec to, iŜ o ile projektowane zmiany procedury karnej w istotny sposób modyfikują jurysdykcyjne stadium procesu, to w niewielkim tylko stopniu odnoszą się do stadium przygotowawczego^12. Z punktu widze- nia regulacji zawartych w procedurze karnej w świetle projektowanych zmian mamy zatem do czynienia ze specyficzną sytuacją, bowiem z jednej strony zmienia się rola, funkcja i procesowa pozycja prokuratora w postępowaniu sądowym, a tym samym zakres odpowiedzialności prokuratora za wynik procesu, z drugiej zaś pozostaje w zasadzie niezmieniona funkcja prokurato- ra w toku postępowania przygotowawczego. Jakkolwiek z punktu widzenia procesu karnego takie rozwiązanie moŜna uzasadniać^13 , to z perspektywy podstawowego punktu odniesienia w debacie poświęconej pozycji, funkcji i roli prokuratury w perspektywie regulacji ustrojowej odnoszącej się do tej instytucji, stan taki trudno uznać za zadowalający. Jego konsekwencją jest powaŜne utrudnienie w przyjęciu podstawowych załoŜeń, na których opierać się powinna przyszła ustawa o prokuraturze co najmniej w części związa- nych z podstawową i dominująca funkcją ścigania i publicznego oskarŜenia. Podobne trudności ujawniają się na poziomie ustrojowego i konstytucyj- nego usytuowania prokuratury. TakŜe tutaj mamy do czynienia z jedno- znacznie przeciwstawnymi stanowiskami. Z jednej strony postuluje się po- wiązanie prokuratury z organami władzy wykonawczej, w tym stworzenie moŜliwości oddziaływania na tę instytucję przez Radę Ministrów lub Ministra Sprawiedliwości, z drugiej sygnalizuje potrzebę zachowania niezaleŜności tej instytucji od organów władzy wykonawczej^14. Pomiędzy tymi ujęciami pre- zentowany jest takŜe wariant lokujący prokuraturę jako instytucję podległą parlamentowi. W powyŜszym kontekście moŜna konstatować, Ŝe aktualna debata w zaleŜności od poglądu sytuuje prokuraturę w sposób odpowiadają- cy tzw. wariantowi klasycznemu, dla którego charakterystyczne jest podpo- rządkowanie prokuratorów lub prokuratury ministrowi sprawiedliwości

wnoszenie i popieranie oskarŜenia przed sądami”. Określoną w powołanym przepisie kolej- ność zadań prokuratury zachowano w kolejnych ustawach o prokuraturze z okresu PRL, a takŜe w ustawie o prokuraturze w wersjach obowiązujących do chwili obecnej po zmia- nach systemowych w 1989 r. (^12) Zob. krytyczne uwagi dotyczące tego aspektu rozwiązań zawartych w projekcie KKPK za- mieszczone w opinii opracowanej przez Komisję Legislacyjną NRA. (^13) W pewnym zakresie taki sposób regulacji procedury karnej uzasadnia Komisja Kodyfikacyj-

na Prawa Karnego przy Ministrze Sprawiedliwości RP w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw. (^14) Zob. m.in. J. S k o r u p k a, Refleksje o przyszłej prokuraturze..., s. 178.

P. Kardas

Prokuratura

i zaliczenie tej instytucji do organów władzy wykonawczej^15. Na antypodach leŜy prezentowany model prokuratury o względnej czy teŜ ograniczonej nie- zaleŜności, z samodzielną rolą Prokuratora Generalnego. Bynajmniej nie marginalnie wskazuje się na model parlamentarny, model podporządkowa- nia prokuratury głowie państwa, wreszcie na rozwiązania przyjęte w Wielkiej Brytanii w odniesieniu do Crown Prosecution Service. Zarazem przedsta- wiane w debacie publicznej stanowiska dotyczące konstytucyjnego usytu- owania prokuratury w zasadniczej większości abstrahują od zadań, funkcji i roli tego organu władzy publicznej oraz koncepcji powiązania prokuratury z sądownictwem lub teŜ pozostawienia tej instytucji jako niezaleŜnego orga- nu władzy publicznej. Tymczasem, wszystkie wymienione wyŜej zagadnienia pozostają w ścisłym związku, zaś przesądzenie kwestii relacji sądów i proku- ratury, zakresu zadań i funkcji prokuratury, przesądza w istotnym zakresie o ustrojowym statusie prokuratury i miejscu ewentualnych regulacji dotyczą- cych tej instytucji w strukturze ustawy zasadniczej^16. NiezaleŜnie od kwestii ustrojowego usytuowania prokuratury wedle jed- nego ze wskazanych wyŜej modeli lub w sposób jeszcze odmienny, całkowi- cie oryginalny, z czym mamy chyba do czynienia na gruncie aktualnie obo- wiązujących regulacji^17 , powaŜne dylematy związane są z sygnalizowaną juŜ wyŜej relacją prokuratury i sądownictwa. Z jednej strony wskazuje się na za- lety obowiązującego modelu, w którym prokuratura nie jest instytucjonalnie powiązana z sądami, z drugiej wyraźnie dostrzec moŜna sympatie dla obo- wiązującego w okresie międzywojennym rozwiązania lokującego prokuraturę przy sądach^18. Rozstrzygnięcie tej kwestii przesądza w zasadniczy sposób sprawę ewentualnego usytuowania w Konstytucji przepisów dotyczących prokuratury^19 , wszak połoŜenie akcentu na funkcjonalnych, organizacyjnych

(^15) Co do modelowych wariantów ustrojowego usytuowania prokuratury zob. szerzej S. W a l - t o ś, Prokuratura – jej miejsce wśród organów władzy, struktura i funkcje, PiP 2002, nr 4. Zob. teŜ m.in. J. S k o r u p k a, Refleksje o przyszłej prokuraturze…, s. 178. (^16) Na powyŜsze zaleŜności wskazuje takŜe J. S k o r u p k a, ibidem. (^17) Jakkolwiek w Konstytucji brak zapisów dotyczących prokuratury jako organu władzy publicz- nej, to zarazem ustawa zasadnicza przewiduje określone kompetencje dla Prokuratora Ge- neralnego, to zaś pozwala poszukiwać na poziomie regulacji ustawowych kaŜdego z teore- tycznych rozwiązań ustrojowego usytuowania prokuratury czy to opartego na koncepcji po- wiązania funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, czy to odwołującego

18 się^ do modelu rozdzielenia obu urzędów. Jednoznacznie w tej kwestii wypowiada się J. S k o r u p k a, podkreślając, Ŝe „naleŜy więc zmienić obowiązujący model «prokuratury śledczej» na rzecz modelu prokuratury usytu- owanej we władzy sądowniczej, jako organu wymiaru sprawiedliwości, na wzór modelu ho- lenderskiego, belgijskiego, hiszpańskiego i greckiego, a takŜe bułgarskiego, chorwackiego, litewskiego i rumuńskiego” – Refleksje o przyszłej prokuraturze…, s. 178. (^19) Zob. m.in. stanowisko przedstawione jako wprowadzenie do dyskusji przez posła R. Kalisza

podczas przeprowadzonej w dniu 30 maja 2012 r. pod auspicjami Prezydenta RP debaty poświęconej roli i miejscu prokuratury w systemie organów demokratycznego państwa prawnego. Por. teŜ. m.in. J. S k o r u p k a, ibidem , s. 178 i n.

P. Kardas

Prokuratura

jednoznaczna, ani klarowna, jak zdają się ją postrzegać niektórzy uczestnicy publicznej debaty. Analizując podstawowe kwestie związane z załoŜeniami przyszłego projektu ustawy o prokuraturze, nie moŜna bowiem tracić z pola widzenia niezwykłej wręcz róŜnorodności poglądów dotyczących kwestii fun- damentalnych, wielopłaszczyznowych uzasadnień poszczególnych ujęć, a takŜe tego, Ŝe co najmniej w odniesieniu do niektórych stanowisk niezwykle trudne jest ich połączenie, z czego wynika, Ŝe poszukując generalnych zało- Ŝeń przyszłego ustawowego rozwiązania, dokonać trzeba wyboru na rzecz jednej z prezentowanych opcji.

Zakres problemów

Pomijając przedstawianie w tym miejscu pozostałych zagadnień szczegó- łowych stanowiących przedmiot debaty dotyczącej ustrojowej pozycji, kon- stytucyjnego umocowania, wreszcie roli, zadań i funkcji prokuratury jako or- ganu władzy publicznej, wydaje się, Ŝe punktem wyjścia rozwaŜań mających na celu wypracowanie załoŜeń, na których powinna być oparta przyszła ustawa o prokuraturze, jest przeprowadzenie pełnej analizy funkcjonowania prokuratury, ze szczególnym uwzględnieniem następujących obszarów: 4.1. Oceny aktualnego stanu prawnego w kontekście praktyki stosowania prawa, obejmującej: a) ocenę obowiązujących regulacji prawnych dotyczących prokuratury w kontekście aktualnie obowiązującego modelu procesu karnego, opar- tego na dominacji elementów inkwizycyjnych w postępowaniu przygoto- wawczym oraz istotnej roli elementów inkwizycyjnych w postępowaniu ju- rysdykcyjnym przez sądem I instancji z punktu widzenia efektywności, sprawności oraz skuteczności ścigania karnego oraz realizacji funkcji oskarŜenia publicznego w procesie karnym, b) ocenę obowiązujących regulacji w perspektywie skuteczności działania organów prokuratorskich oraz z punktu widzenia przestrzegania standar- dów gwarancyjnych, w tym w szczególności ingerencji w sferę praw i wolności jednostki chronionych konstytucyjnie na podstawie decyzji lub wniosków składanych w toku postępowania przez prokuratorów, c) ocenę obowiązujących regulacji w kontekście błędów popełnianych przez prokuratorów w toku procesu karnego, z uwzględnieniem profesjonalnego i społecznego wizerunku prokuratury jako instytucji powołanej do kontroli przestrzegania praworządności oraz ścigania i oskarŜania w sprawach karnych, d) ocenę obowiązujących regulacji z punktu widzenia celów procesu karne- go, w kontekście aktualnego modelu postępowania karnego oraz ustale- nia, czy obowiązujące regulacje ustawowe dotyczące prokuratury są adekwatne, czy teŜ dysfunkcjonalne,

Rola i miejsce prokuratury w systemie organów…

Prokuratura

e) ocenę obowiązujących regulacji z punktu widzenia modyfikacji modelu procesu karnego zaproponowanej w projekcie nowelizacji kodeksu po- stępowania karnego przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Karnego przy Ministrze Sprawiedliwości RP, z uwzględnieniem pozycji i roli procesowej prokuratora w kontradyktoryjnym procesie karnym i jej znaczenia dla ustrojowego uregulowania zasad organizacji i funkcjonowania prokuratury w kontekście fundamentalnego pytania, czy istnieje moŜliwość wprowa- dzenia modelowych zmian procedury karnej bez dokonywania zasadni- czych zmian w zakresie ustrojowych regulacji prokuratury, f) oceny obowiązujących regulacji z punktu widzenia moŜliwości oddziały- wania organów władzy wykonawczej, w tym w szczególności Rady Mini- strów lub Ministra Sprawiedliwości na funkcjonowanie prokuratury, w tym zwłaszcza sposoby realizacji polityki kryminalnej, g) oceny aktualnie obowiązujących regulacji z punktu widzenia podmiotu realizującego czynności nadzoru nad funkcjonowaniem prokuratury. 4.2. Wypracowania na tak zakreślonym przedpolu modelowych załoŜeń w zakresie funkcji i roli prokuratury z uwzględnieniem projektowanych zmian modelu procesu karnego. Opracowanie tego modelu winno uwzględniać m.in. następujące elementy: − znaczenie zwiększenia elementów kontradyktoryjności na wszystkich etapach procesu dla ustrojowej regulacji dotyczącej prokuratury, w kon- tekście znaczenia zaleŜności ustrojowych rozwiązań dotyczących proku- ratury od przypisywanej tej instytucji roli i funkcji procesowej, − rolę prokuratora w postępowaniu przygotowawczym w kontekście ustro- jowych regulacji dotyczących prokuratury, − rolę prokuratora w postępowaniu jurysdykcyjnym w kontekście ustrojo- wych regulacji dotyczących prokuratury, − odmienności funkcji śledczej i oskarŜycielskiej, w kontekście problemu zasadności ewentualnego wyodrębnienia korpusu prokuratorów zajmują- cych się prowadzeniem lub nadzorem nad postępowaniem przygotowaw- czym oraz prokuratorów pełniących funkcje oskarŜycieli publicznych w toku postępowania sądowego, − relacje między prokuratorem a sądem w toku postępowania przygoto- wawczego, w kontekście pytania, czy istnieje potrzeba stworzenia wy- specjalizowanej grupy sędziów zajmujących się zagadnieniami związa- nymi z postępowaniem przygotowawczym, z którym wiąŜe się takŜe dy- lemat dotyczący oceny zasadności i trafności postulatów wprowadzenia do polskiego porządku prawnego instytucji sędziego śledczego, czy teŜ – jak ujmuje się to w niektórych propozycjach – sędziego ds. postępowania przygotowawczego lub teŜ wyodrębnienia strukturalnego i funkcjonalnego wydziałów ds. postępowania przygotowawczego,

Rola i miejsce prokuratury w systemie organów…

Prokuratura

przyszłej ustawy o prokuraturze. Aktualnie prowadzona debata publiczna jest bowiem uwikłana w prezentowane ad hoc , częstokroć niepoparte po- waŜniejszymi i głębszymi analizami, oceny dotyczące w szczególności funk- cjonowania prokuratury jako organu procesowego, w których bynajmniej nie incydentalnie przedstawiane są krytyczne uwagi odnoszące się do wadliwe- go funkcjonowania tej instytucji^23. Do kategorii faktów notoryjnych naleŜy wszak to, iŜ jednym z podstawowych załoŜeń modyfikacji modelu procesu karnego przyjmowanych przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Karnego przy Ministrze Sprawiedliwości RP była m.in. krytyczna ocena funkcjonowania prokuratury jako organu postępowania karnego na wszystkich stadiach pro- cesu, dostrzegalna nieefektywność postępowania karnego, jego długotrwa- łość, wadliwość praktyki w zakresie wykorzystywania niektórych instytucji przymusu procesowego, w tym w szczególności tymczasowego aresztowa- nia, zastrzeŜenia dotyczące sposobu wykonywania niektórych czynności w toku postępowania przygotowawczego. Nie kwestionując tego sposobu podejścia, trzeba zarazem wskazać, Ŝe ocena funkcjonowania prokuratury nie jest bynajmniej jednoznaczna, zaś krytycznym uwagom częstokroć prze- ciwstawiane są stanowiska wskazujące na obiektywne uwarunkowania skut- kujące np. długotrwałością procesu karnego, w tym w szczególności jego stadium przygotowawczego, rozłoŜeniem lub wręcz wyłączeniem odpowie- dzialności prokuratorów za błędy procesowe skutkujące niezasadnymi inge- rencjami w sferę praw i wolności jednostki wynikające z przekazania kompe- tencji do stosowania izolacyjnego środka zapobiegawczego sądom, co w szczególności w stanowiskach prezentowanych przez prokuratorów uwal- nia prokuratorów od odpowiedzialności za niezasadnie stosowane tymcza- sowe aresztowania, przenosząc pełną odpowiedzialność na podejmujące w tym zakresie decyzje sądy, a w istocie sędziów^24 , oraz szereg innych oko-

(^23) Pomijając róŜnorodne wypowiedzi i publikacje zamieszczane w mediach, które co do zasady

mają charakter publicystyczny i z tego powodu trudno poddają się weryfikacji, wskazać na- leŜy, Ŝe w trakcie przeprowadzonej w dniu 30 maja 2012 r. pod auspicjami Prezydenta RP debaty dotyczącej roli i miejsca prokuratury w systemie organów demokratycznego państwa prawnego przedstawione zostały przez jej uczestników, w tym takŜe pełniących najpowaŜ- niejsze funkcje publiczne w państwie, krytyczne uwagi dotyczące funkcjonowania prokuratu- ry, którym przeciwstawione zostały wypowiedzi przedstawicieli środowiska prokuratorskiego. JuŜ chociaŜby z tego powodu analiza zasadności lub niezasadności przedstawianych zarzu- tów jawi się jako zadanie pilne, realizowane – co naleŜy z naciskiem podkreślić – zarówno w interesie publicznym, jak i interesie prokuratury jako instytucji publicznej oraz zatrudnio- nych w niej prokuratorów. Za trudno akceptowalną uznać naleŜy bowiem sytuację, w której z jednej strony prezentowane są zastrzeŜenia dotyczące co do zasady jednostkowych wy- padków, które bez weryfikacji mogą pejoratywnie rzutować na wizerunek i ocenę funkcjono- wania prokuratury, z drugiej zaś nie sposób przyjąć, iŜ z uwagi na jakieś wartości sygnalizo- wane publicznie, zastrzeŜenia i nieprawidłowości miałyby pozostać niewyjaśnione. (^24) Takie stanowisko prezentowane było m.in. w trakcie debaty prowadzonej w Kancelarii Pre-

zydenta w dniu 30 maja 2012 r. pt. „Rola i miejsce prokuratury w systemie organów demo-

P. Kardas

Prokuratura

liczności sprawiających, Ŝe obraz prokuratury nie moŜe być rysowany w tak jednoznacznych i zarazem krytycznych barwach. Debata w powyŜszym za- kresie jest jednak prowadzona incydentalnie, często w formie publicystycz- nej, z reguły jako element szerszych, uwikłanych politycznie rozwaŜań. To zaś sprawia, Ŝe przeprowadzenie pełnej i pogłębionej, opartej na badaniach praktyki analizy, dokonywanej z udziałem przedstawicieli środowiska proku- ratorów, a takŜe przedstawicieli innych zawodów prawniczych, stwarzającej podstawy do realnych, opartych na faktach, nie zaś na obiegowych opiniach konkluzji, jawi się nie tylko jako niezbędny warunek racjonalnej debaty nad kształtem przyszłych konstytucyjnych i ustawowych rozwiązań dotyczących prokuratury, lecz jako konieczny element oceny dokonywanej w interesie publicznym, a takŜe interesie tej instytucji jako organu władzy publicznej i prokuratorów.

Uwarunkowania historyczne

Analiza wskazanych wyŜej zagadnień nie jest moŜliwa bez uwzględnienia historycznie ukształtowanych modeli funkcjonowania prokuratury w odmien- nych warunkach ustrojowych. Znaczna część wskazanych wyŜej kwestii mia- ła bowiem juŜ swoje konstytucyjne i ustawowe rozwiązania w okresie 1928–

2010. Zarazem kontekst ustrojowy, cele i zadania prokuratury, jej relacje z innymi organami władzy publicznej, przesądzały o określonych rozwiąza- niach prawodawcy w poszczególnych okresach historycznych. Nie moŜna zarazem tracić z pola widzenia, Ŝe funkcjonujące w polskim ustawodawstwie odmienne regulacje dotyczące prokuratury były nierozerwalnie związane ze wskazanymi wyŜej trzema elementami, zaś istniejące między nimi odmien- ności zdają się stwarzać nierozwiązywalne problemy w razie próby jedno- czesnego wykorzystywania róŜnych rozwiązań zaczerpniętych z określonych regulacji obowiązujących na przestrzeni lat najpierw w II Rzeczypospolitej, później PRL, ostatecznie zaś w III RP. W powyŜszym kontekście zasadnym wydaje się spojrzenie na kilka fundamentalnych kwestii z perspektywy histo- rycznej. W szczególności zaś rozwaŜenie następujących zagadnień:

kratycznego państwa prawnego”. Nie podejmując w tym miejscu nawet najbardziej ogólnej próby oceny tego twierdzenia, trzeba jednak wskazać, iŜ jest to jedno z fundamentalnych zagadnień wymagających powaŜnej i pogłębionej analizy oraz przedstawienia jednoznacz- nych wniosków. Jedynie tytułem egzemplifikacji naleŜy podkreślić, Ŝe przyjęcie stanowiska, wedle którego pełną odpowiedzialność za błędy związane ze stosowaniem lub przedłuŜa- niem tymczasowego aresztowania ponoszą sądy, a w istocie sędziowie, stanowić moŜe waŜny element debaty dotyczącej sposobu i podstaw stosowania izolacyjnego środka zapo- biegawczego, bez wątpienia stanowiącego jeden z najpowaŜniejszych problemów polskiego wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych, będącego takŜe powodem stałych i jedno- znacznie krytycznych wypowiedzi m.in. ETPCz dotyczących naruszeń EKPCz w toku proce- su karnego, w szczególności na etapie postępowania przygotowawczego.

P. Kardas

Prokuratura

strzeni lat obie te koncepcje znajdowały wyraz w regulacjach procesowych i ustrojowych dotyczących prokuratury. W okresie dwudziestolecia międzywojennego prokuratura funkcjonowała jako specyficzny organ wymiaru sprawiedliwości, strukturalnie i organizacyj- nie powiązany z sądownictwem^27. Podstawą działania prokuratury było – co wskazano juŜ powyŜej – prawo o ustroju sądów powszechnych, brak zaś było odrębnej ustawowej regulacji dotyczącej samej tylko prokuratury^28. Ten stan rzeczy wynikał z przyjęcia w pierwszym okresie funkcjonowania odro- dzonej Rzeczypospolitej Polskiej modelu prokuratury sądowej. Kluczowy z tej perspektywy przepis art. 233 ust. 1 prawa o ustroju sądów powszech- nych stanowił, Ŝe „przy Sądzie NajwyŜszym są czynni: pierwszy prokurator i prokuratorowie Sądu NajwyŜszego; przy sądach apelacyjnych – prokurato- rowie i wiceprokuratorowie apelacyjni; przy sądach okręgowych – prokurato- rowie, wiceprokuratorowie i podprokuratorowie okręgowi”. Podstawowe za- dania tej instytucji sprowadzały się do udziału w postępowaniach karnych, w ograniczonym zakresie w postępowaniach cywilnych, brak zaś było funkcji sprowadzającej się do swoistego „nadzoru ogólnego”, kontroli przestrzega- nia prawa, rozumianej jako szeroko zakrojona kontrola nad organami pań- stwowymi lub samorządowymi czy teŜ strzeŜenie praworządności.^29 Zasad-

(^27) Znamienne w powyŜszym są postanowienia Regulaminu, którego § 5 stanowił, Ŝe „Prokura-

tor jest obowiązany czuwać nad tem, aby wymiar sprawiedliwości był zgodny z prawem i od- powiadał duchowi ustaw oraz wymaganiom represji karnej”. (^28) Zob. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 6 lutego 1928 r. – Prawo o ustroju są-

dów powszechnych (Dz. U. z 1928 r., Nr 12, poz. 93) – dalej p.u.s.p. z 1928 r. Akt ten zawie- rał zarówno przepisy dotyczące pozycji i zasad występowania prokuratora przed sądem, jak równieŜ w dziale VI wprowadzał odrębne uregulowania dotyczące pozycji ustrojowej proku- ratury, choć trzeba przyznać, Ŝe czynił to w tym zakresie w sposób dość lakoniczny. Bardziej szczegółowe postanowienia dotyczące funkcjonowania i ustroju prokuratury zawierały roz- porządzenia ministra sprawiedliwości z dnia 1 grudnia 1932 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania prokuratur sądów apelacyjnych i okręgowych (Dz. U. z 1932 r., Nr 110, poz.

910. oraz wydany w tym samym dniu Regulamin urzędowania Prokuratury Sądu NajwyŜ- szego (Dz. U. z 1932 r., Nr 110, poz. 912). (^29) Zob. art. 231 p.u.s.p. z 1928 r., gdzie na prokuratora nałoŜono obowiązek stania na straŜy ustaw. Powojenny odpowiednik tego przepisu to art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1950 r. o Pro- kuraturze Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1950 r., Nr 38, poz. 346), który stanowił, iŜ w celu ugruntowania praworządności ludowej, ochrony mienia społecznego i ścigania prze- stępstw, tworzy się urząd Generalnego Prokuratora Rzeczypospolitej. Z kolei, wedle brzmie- nia art. 2 ustawy z dnia 14 kwietnia 1967 r. o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludo- wej (tekst jedn. Dz. U. z 1980 r., Nr 10, poz. 30 ze zm.): 1. Zadaniem Prokuratora General- nego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i podległych mu prokuratorów jest strzeŜenie pra- worządności ludowej, a w szczególności ściganie przestępstw, czuwanie nad ochroną wła- sności społecznej, zapewnienie poszanowania praw obywateli. 2. Działalność Prokuratury ma na celu ochronę i umacnianie ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Wreszcie art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze PRL (Dz. U. z 1985 r., Nr 31, poz. 138; tekst jedn. Dz. U. z 1991 r., Nr 25, poz. 103; tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 21, poz. 206 ze zm., tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 7, poz. 39 oraz

Rola i miejsce prokuratury w systemie organów…

Prokuratura

niczym zadaniem i funkcją prokuratury było publiczne oskarŜanie w postę- powaniu karnym oraz nadzór nad postępowaniem przygotowawczym (pro- wadzonym w formie śledztwa lub dochodzenia). Przyjęty model ulegał stop- niowej ewolucji (w oparciu o nowele do ustawy z 1928 r. uchwalone w latach 1932 i 1938)^30 w kierunku poszerzenia kompetencji prokuratora w postępo- waniu karnym, w szczególności kosztem uprawnień przysługujących sę- dziemu śledczemu, jednakowoŜ uprawnień tych nie poszerzano na płasz- czyźnie horyzontalnej (na nowe obszary prawa, w tym w szczególności obejmujące postępowanie administracyjne i nadzór nad działalnością innych organów państwowych), a raczej „wertykalnej”, zwiększając znaczenie jego pozycji i zakresu uprawnień w postępowaniu karnym. Istotnym elementem systemu opartego na instytucjonalnym powiązaniu sądów i prokuratury był znaczący wpływ, jaki prokuratura miała na praktykę stosowania prawa, w tym w szczególności na orzecznictwo sądowe i działalność orzeczniczą Sądu NajwyŜszego, a takŜe stanowienie prawa, w przypadku braków lub sprzeczności w ustawach^31. Powiązanie sądów i prokuratury oddziaływało niejako dwustronnie, poniewaŜ na prokuratorach okręgowych i apelacyjnych spoczywał obowiązek zwoływania systematycznych konferencji podległych prokuratorów w celu omówienia orzecznictwa oraz ujednolicenia działalności prokuratur^32. W okresie bezpośrednio powojennym, tj. w latach 1945–1950, nie wypra- cowano i nie przedstawiono publicznie klarownego modelu prokuratury w odmienionej rzeczywistości społecznej i politycznej. Zgodnie z przyjętą zasadą ciągłości i kontynuacji państwa i prawa, w pierwszych latach po woj- nie obowiązywało prawo o ustroju sądów powszechnych w brzmieniu przyję- tym po nowelizacji z 1938 r. oraz przedwojenny kodeks postępowania kar- nego. Formalnie doszło zatem do swoistego „przeniesienia” modelu prokura- tury przedwojennej na grunt nowego systemu ustrojowego. Jednak, analizu- jąc ustawowe regulacje dotyczące prokuratury w okresie 1945–1950, nie moŜna tracić z pola widzenia szeregu rozwiązań szczególnych, wprowadza- nych na mocy odrębnych aktów prawnych, których zasadniczym celem było rozliczenie z przeszłością, tj. poprzedzającym II wojnę światową okresem sanacyjnym, oraz pociągnięcie do odpowiedzialności karnej faszystowsko-

tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 ze zm.), której tytuł z dniem 31 marca 1991 r. otrzymał brzmienie „Ustawa o prokuraturze”, stanowi, Ŝe: „Zadaniem prokuratury jest strze- Ŝenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw”. (^30) Zob. szerzej w tej kwestii H. Z i ę b a - Z a ł u c k a, Instytucja Prokuratury w Polsce, Warszawa

2003, s. 76 i n. (^31) Zob. § 5, 6 i 7 Regulaminu wewnętrznego urzędowania prokuratur sądów apelacyjnych

i okręgowych z 1932 r. oraz § 5 pkt a Regulaminu Urzędowania Prokuratury Sądu NajwyŜ- szego z 1932 r. (^32) Zob. § 41 Regulaminu wewnętrznego urzędowania prokuratur sądów apelacyjnych i okrę-

gowych z 1932 r.

Rola i miejsce prokuratury w systemie organów…

Prokuratura

niem przepisów prawa przez wszystkie organy, władze i urzędy na szczeblu wojewódzkim, powiatowym i gminnym”, zaś dopiero w punkcie 5 zamiesz- czonego w tym przepisie wyliczenia zawarte było wskazanie na funkcje w procesie karnym ujęte jako „wszczynanie postępowania karnego, spra- wowanie nadzoru nad śledztwem i popieranie oskarŜenia przed sądami”. Na mocy tej ustawy rozdzielono funkcje Generalnego Prokuratora i Ministra Sprawiedliwości. Przyjęte w ustawie z 1950 r. rozwiązania sprawiały, iŜ ko- nieczne stało się określenie roli i miejsca prokuratury w systemie organów państwa. Niewątpliwie straciła ona swój charakter organu powiązanego z sądami, jednak z faktu, iŜ funkcja Generalnego Prokuratora została roz- dzielona od funkcji Ministra Sprawiedliwości, a Prokurator Generalny był powoływany i odwoływany przez Radę Państwa, wynika^35 , Ŝe prokuratura była organem niepodporządkowanym takŜe rządowi, a zatem niezwiązanym bezpośrednio z władzą wykonawczą. Jednocześnie z uwagi na funkcje, jakie pełnili prokuratorzy w postępowaniu sądowym (zarówno karnym, jak i cywil- nym), z punktu widzenia współczesnego modelu konstytucyjnego opartego na zasadzie trójpodziału władzy moŜna uplasować prokuraturę jako organ o charakterze pośrednim między władzą wykonawczą a sadowniczą. Rzecz jasna z perspektywy socjalistycznego ustroju taka klasyfikacja nie miała większego znaczenia, bowiem zgodnie z jego załoŜeniami zerwano z kon- cepcją trójpodziału władz, wprowadzając w to miejsce koncepcję jednolitej władzy państwowej. Warto juŜ w tym miejscu zaznaczyć, Ŝe swoistym do- pełnieniem regulacji zawartych w ustawie o prokuraturze z 1950 r. było wprowadzenie do Konstytucji z 1952 r. zapisów dotyczących prokuratury, usytuowanych w rozdziale VI zatytułowanym „Sąd i Prokuratura”. Uchwalona w dniu 14 kwietnia 1967 r. ustawa o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej^36 w zasadzie nie zawierała zmian co do ustrojo- wego usytuowania, funkcji oraz roli prokuratury, powielając w zasadniczej części rozwiązania zawarte w ustawie z 1950 r. Prokurator Generalny był podporządkowany Radzie Państwa, a zadania prokuratury nadal rozdzielone były na dwa zasadnicze nurty, z których pierwszy odnosił się do prowadze- nia postępowania przygotowawczego i udziału w postępowaniach karnych w charakterze oskarŜyciela publicznego oraz udziału w innych postępowa- niach sądowych, drugi zaś odnosił się do zadań z zakresu tzw. „nadzoru ogólnego” sprowadzającego się do strzeŜenia praworządności ludowej. Na podkreślenie zasługuje jednak odmienne rozłoŜenie akcentów, bowiem o ile na gruncie ustawy z 1950 r. zadania związane z procesem karnym wymie-

(^35) Zob. art. 5.1 ustawy z dnia 20 lipca 1950 r. o Prokuraturze Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U.

z 1950, nr 38, poz. 346) oraz Ustawę Konstytucyjną z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i za- kresie działania najwyŜszych organów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1947 r., Nr 18, poz. 71). (^36) Dz. U. z 1967 r., Nr 13, poz. 55.

P. Kardas

Prokuratura

niane były dopiero w punkcie 5 zamieszczonego w art. 3 wyliczenia, o tyle art. 3 ustawy z 1967 r. w pierwszej kolejności wskazywał, Ŝe zadania okre- ślone w art. 2, tj. „strzeŜenie praworządności ludowej, a w szczególności ściganie przestępstw, czuwanie nad ochroną własności społecznej, zapew- nienie poszanowania praw obywateli” Prokurator Generalny i podlegli mu prokuratorzy wykonują przez „prowadzenie lub nadzorowanie postępowania przygotowawczego w sprawach karnych i popieranie oskarŜenia przed są- dami”, a w dalszej kolejności wskazywano na „wytaczanie powództw w sprawach karnych i cywilnych, a nadto udział w postępowaniu cywilnym, jeŜeli tego wymaga ochrona praworządności, praw obywateli, interesu spo- łecznego lub własności społecznej”. Istotniejszych zmian w zakresie ustrojowego usytuowania, zadań i funkcji prokuratury nie wprowadzała takŜe ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o Pro- kuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej^37 , w szczególności nie modyfi- kowała statusu prokuratury jako odrębnego od władzy sądowniczej i władzy wykonawczej organu państwa. Podmiotem samodzielnym pozostawał Pro- kurator Generalny, niezwiązany instytucjonalnie i strukturalnie z Ministrem Sprawiedliwości. Dokonywana pod koniec roku 1989 zasadnicza transformacja ustrojowa początkowo ominęła prokuraturę. Mimo Ŝe deklaratywnie dokonano zmiany systemu, regulacja pozycji procesowej prokuratury nie uległa zmianie. W momencie transformacji ustrojowej Rzeczypospolitej Polskiej pojawiło się, dotychczas bezprzedmiotowe, pytanie o miejsce prokuratury w systemie or- ganów państwa wobec wprowadzanej idei trójpodziału władz, na której opar- te zostały podstawowe rozwiązania konstytucyjne kreowanego demokra- tycznego państwa prawnego^38. W pewnym uproszczeniu moŜna stwierdzić, Ŝe w odniesieniu do prokuratury, w latach 1990–2010, funkcjonował system hybrydalny. W zakresie zadań i funkcji nie dokonano właściwie istotniejszych zmian w porównaniu do regulacji obowiązujących w okresie PRL, gdyŜ sta-

(^37) Dz. U. z 1985 r., Nr 31, poz. 138. (^38) Jakkolwiek znowelizowane przepisy Konstytucji z 1952 r. nie zawierały expressis verbis przepisu nawiązującego do zasady trójpodziału władz, to jednak przyjęte w 1989 r. rozwią- zania ustrojowe wyraźnie nawiązywały do tej koncepcji. Formalnie zasadę trójpodziału władz wprowadził do polskiego porządku konstytucyjnego przepis art. 1 ustawy konstytucyjnej z dna 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1992 r., Nr 84, poz. 426), który stanowił, Ŝe „Organami Państwa w zakresie władzy ustawodawczej są Sejm i Senat Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie władzy wykonawczej – Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, w zakresie władzy sądowniczej – niezawisłe są- dy”. Przepis ten nawiązywał do konstrukcji przyjętej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r., który stanowił, Ŝe „Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej naleŜy do Narodu. Organami Narodu w zakresie ustawodawstwa są Sejm i Senat, w zakresie władzy wykonawczej – Prezydent Rzeczypospolitej łącznie z odpowiedzialnymi ministrami, w zakresie wymiaru sprawiedliwości – niezawisłe Sądy”.