Bartłomiej Opaliński1 Trybunał Stanu w polskim porządku ..., Ćwiczenia z Prawo konstytucyjne

Pobierz Bartłomiej Opaliński1 Trybunał Stanu w polskim porządku ... i więcej Ćwiczenia w PDF z Prawo konstytucyjne tylko na Docsity!

Bartłomiej Opaliński^1

Trybunał Stanu w polskim porządku ustrojowym. Zagadnienia wybrane I Jedną z fundamentalnych zasad ustrojowych leżących u podstaw konstytu- cjonalizmu współczesnych państw demokratycznych jest zasada podziału władz^2. Towarzyszy ona rozwojowi myśli ustrojowej od czasów Arystotele- sa. Idea ta polega na wyodrębnieniu ustawodawstwa, wykonawstwa i sądow- nictwa jako trzech zasadniczych form sprawowania władzy w państwie^3 oraz na przyporządkowaniu każdej z tak wyodrębnionych funkcji odpo- wiednim grupom organów państwowych^4. Dokonane w ten sposób rozpro- (^1) Autor jest doktorem nauk prawnych zatrudnionym w Akademii L. Koźmińskiego w Warszawie. (^2) Zob. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 82; W. Kręcisz, W. Orłowski, Konstytucyjne zasady ustroju, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, pod red. W. Skrzydły, Lublin 2005, s. 127–128; B. Opaliński, Prawnoustrojowy status władzy wykonawczej na tle zasady podziału władz w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., [w:] Z zagad- nień współczesnego prawa polskiego, pod red. A. Doczekalskiej, Warszawa 2011, s. 143 i n. (^3) Niemniej jednak w doktrynie wskazuje się na istnienie także czwartej władzy – kon- trolującej. Zob. A. Sylwestrzak, Władza czwarta – kontrolująca, „Państwo i Prawo” z. 7, 1992, s. 87–94. Por. A. Bałaban, Sześć funkcji Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, „ Przegląd Sejmowy” z. 4, 2007, s. 127. (^4) Zob. W. Sokolewicz, Podział władz – idea polityczna czy zasada prawna?, [w:] Prawo w okresie przemian ustrojowych w Polsce. Z badań Instytutu Nauk Prawnych PAN, Warszawa 1995, s. 16; Por. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 listopada 1993 r. sygn. akt K 11/93, „Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego” 1993, część II, s. 358. We wskazanym orzeczeniu Trybunał wywiódł, że „z zasady podziału władz wynika, iż władze są rozdzielone, a nadto, że musi miedzy nimi panować równowaga”.

112 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/

szenie^5 władzy ma na celu zapobieżenie jej kumulacji w rękach jednego pod- miotu ergo i oddalenie niebezpieczeństwa rządów despotycznych^6. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r.^7 statuuje zasadę podziału władz jako podstawową regułę będącą konsekwencją zasady demokratycz- nego państwa prawnego oraz zasady suwerenności Narodu^8. Stosownie do art. 10 Konstytucji, sprawowanie władzy ustawodawczej powierzono Sejmo- wi i Senatowi, władzy wykonawczej Prezydentowi i Radzie Ministrów, zaś władzy sądowniczej sądom i trybunałom^9. W strukturze podzielonych władz ustrojodawca nadał więc odrębną po- zycję władzy sądowniczej. Dodatkową gwarancję w tym zakresie wprowa- dza art. 173 Konstytucji, ustanawiając zasadę odrębności oraz niezależności (^5) Wskazane rozproszenie należy pojmować sensu largo, nie tylko jako podział na trzy segmenty władzy, ale także rozproszenie wewnątrz tych segmentów, tj. wewnątrz legislaty- wy, egzekutywy oraz – o czym szczegółowo dalej – wewnątrz judykatywy. (^6) Należy w tym miejscu odnotować słuszny pogląd J. Locke’a i Monteskiusza, w ocenie których „kiedy w jednej i tej samej osobie lub w jednym i tym samym ciele władza prawodaw- cza zespolona jest z wykonawczą, nie ma wolności, ponieważ można się lękać, aby ten sam monarcha albo ten sam senat nie stanowił tyrańskich praw, które będzie tyrańsko wykony- wał. Nie ma również wolności, jeśli władza sądowa nie jest oddzielona od prawodawczej i wy- konawczej”. Zob. Monteskiusz, O duchu praw, t. I, Warszawa 1957, s. 144; Por. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 21. (^7) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) (^8) Funkcjonowanie zasady podziału władz jako konsekwencji zasady demokratycznego państwa prawnego dostrzegano już w czasie obowiązywania Małej konstytucji z 1992 roku (zob. ustawa konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie teryto- rialnym, Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.). Taki stan rzeczy znalazł potwierdzenie w orzecz- nictwie Trybunału Konstytucyjnego poprzedzającym uchwalenie Konstytucji z 1997 roku. Zob. R. Piotrowski, Zasada podziału władz w Konstytucji RP , „Przegląd Sejmowy” z. 4, 2007, s. 115–116. Należy również dodać, że zasada podziału władz stanowi jedną z zasadniczych dyrektyw interpretacyjnych w kwestiach związanych ze strukturą organizacyjną władz Rze- czypospolitej Polskiej, zwłaszcza – jak podkreśla się w doktrynie – przy rozstrzyganiu spo- rów kompetencyjnych. Zob. P. Sarnecki, Uwaga nr 2 do art. 10 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. V, Warszawa 2007, s. 1. (^9) Należy zatem rozróżnić dwa aspekty zasady podziału władz. W aspekcie funkcjo- nalnym polega ona na wyodrębnieniu ustawodawstwa, wykonawstwa i sądownictwa jako trzech odrębnych form działania władzy państwowej. Natomiast w aspekcie organizacyjnym funkcjonują trzy grupy organów państwowych powołanych do pełnienia każdej z wyodręb- nionych funkcji. Zob. P. Sarnecki, Uwaga nr 4 do art. 10 Konstytucji , s. 4.

114 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/

w Straży Praw ministrowie^14 , których w stan oskarżenia stawiały izby parla- mentarne^15. Pojęciem Trybunału Stanu posłużono się po raz pierwszy w II Rzeczypo- spolitej. Instytucję tą ustanowiono w Konstytucji z dnia 17 marca 1921 r.^16 wkrótce po odzyskaniu przez Polskę niepodległości. Do jej ówczesnych za- dań należało sądzenie Prezydenta, ministrów oraz tymczasowych kierowni- ków ministerstw w zakresie odpowiedzialności za zdradę stanu, pogwałcenie Konstytucji lub przestępstwa karne (art. 51, 59 i 62 Konstytucji marcowej)^17. Instytucję Trybunału Stanu przewidywała również Konstytucja z dnia 23 kwietnia 1935 r.^18 , modyfikując jednak, w stosunku do regulacji z 1921 r., krąg podmiotów podlegających jego kognicji^19. Na podstawie Konstytucji kwietniowej odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu ponosili ministro- wie, posłowie, senatorowie oraz Prezes Najwyższej Izby Kontroli. Nie po- nosił jej natomiast Prezydent, będący wówczas najwyższym organem pań- stwowym, skupiającym jednolitą i niepodzielną władzę (art. 2 ust. 4)^20. Taka regulacja stanowiła konsekwencję przyjętej zasady, zgodnie z którą Prezy- najwyższy, sejmowy zwany, do którego przy otwarciu każdego sejmu obrane będą osoby. Do tego sądu należeć będą występki przeciwko narodowi i królowi, czyli crimina status ”. Zob. M. Borucki, Konstytucje polskie 1791–1997, Warszawa 2002, s. 15. (^14) Do składu Straży Praw wchodziło pięciu ministrów: minister policji, minister pie- częci, minister wojny, minister skarbu oraz minister pieczęci do spraw zagranicznych. Prze- wodniczył im monarcha, który pełnił funkcję podobną do roli współczesnego premiera. Do kompetencji Straży Praw należało sprawowanie nadzoru nad całością administracji oraz prowadzenie egzekucji praw. Por. M. Adamczyk, S. Pastuszka, Konstytucje polskie w rozwo- ju dziejowym 1791–1982 , Warszawa 1985, s. 17; B. Leśnodorski, Dzieło Sejmu Czteroletniego, Wrocław 1951, s. 317. (^15) Traktował o tym art. VII Ustawy Rządowej „Król, władza wykonawcza”, zgodnie z którym „[...] stany zgromadzone prostą większością wotów złączonych odesłać obwinio- nych ministrów mają do sądów sejmowych po sprawiedliwe wyrównujące przestępstwu ich ukaranie lub przy dowiedzionej niewonności od sprawy i kary uwolnienie”. Szerzej na te- mat Sądu Sejmowego w Polsce zob. W. Zarzycki, Temida Sejmowa. Z dziejów Sądu Sejmowego w Polsce przedrozbiorowej, Warszawa 2000, passim. (^16) Dz.U. Nr 44, poz. 267. (^17) Na podstawie zastosowanego w Konstytucji odesłania do ustawy, w dniu 27 kwiet- nia 1923 r. uchwalono ustawę o Trybunale Stanu (Dz.U. Nr 59, poz. 415), która uszczegóła- wiała zasady funkcjonowania tego organu. (^18) Dz.U. Nr 30, poz. 227. (^19) Uchwalono również nową ustawę o Trybunale Stanu z dnia 14 lipca 1936 r. (Dz.U. Nr 56, poz. 403), która zastąpiła ustawę z 1923 r. (^20) Ponadto, zgodnie z art. 3 Konstytucji, Trybunał Stanu, podobnie jak pozostałe orga- ny władzy sądowniczej, pozostawał wówczas pod zwierzchnictwem głowy państwa.

Bartłomiej Opaliński • Trybunał Stanu w polskim porządku ustrojowym 115 dent pozostawał odpowiedzialny za losy państwa jedynie wobec Boga i hi- storii (art. 2 ust. 3). W początkowych latach po zakończeniu II wojny światowej Trybunał Stanu nie funkcjonował. Choć pod względem formalnym nadal obowiązy- wała ustawa z 1936 r. (nie została bowiem uchylona), nie była ona wykony- wana przez władze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej^21. Podobnie nigdy nie wcielono regulacji przewidzianej w ustawie z dnia 19 lutego 1947 r. o ustro- ju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej^22. W art. 27 rzeczonej ustawy przewidziano uchwalenie odrębnych ustaw po- wołujących organy kompetentne do egzekwowania odpowiedzialności kon- stytucyjnej ministrów oraz odpowiedzialności konstytucyjnej i karnej Pre- zydenta RP^23. Także Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. w swym pierwotnym brzmieniu nie regulowała problematyki Trybunału Stanu i związanej z nim odpowiedzialności konstytucyjnej funk- cjonariuszy państwowych. Instytucja Trybunału Stanu została reaktywowana w dniu 6 kwietnia 1982 r., na skutek nowelizacji Konstytucji PRL^24. Wprowadzono wówczas art. 33b, przewidujący funkcjonowanie Trybunału Stanu jako organu wła- ściwego w zakresie egzekwowania odpowiedzialności konstytucyjnej oraz karnej osób piastujących najwyższe stanowiska państwowe^25. Szczegółowe regulacje w zakresie trybu postępowania oraz podmiotów podległych ko- (^21) Kształtujący się wówczas ustrój demokracji socjalistycznej nie uznawał bowiem Konstytucji kwietniowej ergo wszelkich kreowanych przez nią instytucji, w tym również Trybunału Stanu. (^22) Dz.U. Nr 18, poz. 71 ze zm. (^23) Por. D. Wajda, Uwagi o potrzebie reformy Trybunału Stanu, „ Przegląd Sejmowy” z. 2, 2008, s. 116. (^24) Zob. art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rze- czypospolitej Ludowej, (Dz.U. Nr 11, poz. 83). (^25) Odnotowania wymaga również uchwała Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 6 lipca 1982 r. w sprawie regulaminu czynności Trybunału Stanu, (M. P. Nr 17, poz. 135). Konstruowało ją zaledwie jedenaście paragrafów, niemniej jednak regulowała kilka istotnych kwestii, m.in. siedzibę Trybunału Stanu, strój urzędowy sędziów czy kompetencje przewodniczącego. Z chwilą wejścia w życie konstytucji z 1997 r., z uwagi na nowy sposób uregulowania problematyki źródeł prawa w Polsce, rzeczona uchwała utraciła swoją konsty- tucyjną podstawę. M. Zubik, Trybunały po dziesięciu latach obowiązywania Konstytucji III RP, „ Przegląd Sejmowy” z. 4, 2007, s. 169.

Bartłomiej Opaliński • Trybunał Stanu w polskim porządku ustrojowym 117 się w funkcję kreacyjną tej izby. Z elekcji sejmowej nie pochodzi natomiast przewodniczący Trybunału Stanu, którym tradycyjnie w polskich warun- kach ustrojowych jest Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego (art. 199 ust. 2). Jest to zasadne rozwiązanie, zwłaszcza mając na uwadze, że obsługę admini- stracyjną i kancelaryjną Trybunału Stanu pełni Biuro Organizacyjne Kan- celarii Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego^30. Ponadto ustrojodawca za- strzegł, że zastępcy przewodniczącego i co najmniej połowa członków TS powinni mieć kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska sędziego. Przepisy Konstytucji uzupełnia ustawa o TS, zgodnie z którą w skład Try- bunału Stanu mogą wchodzić jedynie obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych, niekarani sądownie i niezatrudnieni w organach admini- stracji rządowej (art. 15). Konstytucja gwarantuje członkom Trybunału Stanu niezawisłość w spra- wowaniu swoich funkcji i podległość – podobnie jak w przypadku sędziów za - wodowych orzekających w sądach – jedynie Konstytucji i ustawom (art. 199 ust. 2 i 3). Ponadto, dla zapewnienia prawidłowego, bezstronnego i nieza- leżnego sprawowania funkcji, ustrojodawca przyznał im immunitet formal- ny oraz nietykalność osobistą (art. 200). Członek Trybunału stanu nie może więc zostać pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wol- ności bez uprzedniej zgody Trybunału Stanu, wyrażonej w drodze uchwa- ły podjętej bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej 2/ członków Trybunału, z wyłączeniem osoby, której wniosek dotyczy (art. 15a ustawy o TS). Wyjątek od tej zasady stanowi ujęcie członka TS na gorącym uczynku przestępstwa, jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne dla zapewnie- nia właściwego toku postępowania. Niemniej jednak nawet wówczas członek TS może zostać natychmiastowo zwolniony, jeżeli nakaże to poinformowa- ny o zdarzeniu przewodniczący Trybunału Stanu. W świetle ustawy utrata funkcji członka Trybunału Stanu może nastą- pić na skutek zrzeczenia się urzędu, trwałej utraty zdolności do wykonywa- nia czynności albo skazania prawomocnym wyrokiem sądu. Stwierdza to w drodze postanowienia Marszałek Sejmu, informując o tym Sejm, przed (^30) Wynika to z §41 Regulaminu Sądu Najwyższego (uchwała Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 2003 r. w sprawie regulaminu Sądu Najwyższe- go, (M. P. Nr 57, poz. 898 ze zm.) Ponadto, zgodnie z art. 20e ustawy o TS, działalność Try- bunału Stanu finansowana jest ze środków budżetowych Sądu Najwyższego. Można więc mówić o swego rodzaju funkcjonalnym powiązaniu Sądu Najwyższego i Trybunału Stanu.

118 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/

którym otwiera się wówczas możliwość przeprowadzenia wyborów uzupeł- niających w celu likwidacji wakatu (art. 17). Trybunał Stanu nie funkcjonuje w sposób permanentny. Choć jego orze- czenia – podobnie jak orzeczenia sądów – mają postać wyroków wydawa- nych w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej^31 , to jego członkowie nie mają sta- tusu sędziów zawodowych. Sprawują swoje funkcje ad hoc, w związku z czym nie przysługuje im stałe wynagrodzenie. Za udział w posiedzeniach otrzy- mują diety w wysokości 10% przeciętnego wynagrodzenia obowiązującego w poprzednim roku kalendarzowym za każdy dzień udziału w pracach Try- bunału. Przysługuje im ponadto zwrot poniesionych kosztów podróży i za- kwaterowania analogicznie, jak pracownikom odbywającym podróż służbo- wą na obszarze państwa (art. 16). Trybunał Stanu jest organem kadencyjnym. Jego funkcjonowanie po- zostaje sprzężone z kadencją Sejmu, który dokonał wyboru jego członków. Konstrukcję tą należy poddać krytyce. Nie spotyka bowiem racjonalnego uzasadnienia – poza względami natury historycznej – aby niezawiśli sędzio- wie Trybunału Stanu tracili swoje funkcje tylko i wyłącznie na skutek zmia- ny układu sił politycznych w parlamencie^32. Ponadto obecna konstrukcja bynajmniej nie harmonizuje z określoną w art. 173 Konstytucji zasadą od- rębności i niezależności (zarówno funkcjonalnej jak i organizacyjnej) sądów i trybunałów od pozostałych władz. W skrajnym przypadku rozwiązanie to może doprowadzić do dysfunkcji działania Trybunału Stanu, kiedy prawo- mocne zakończenie zawisłej przed nim sprawy w okresie jednej kadencji Sej- mu będzie nader utrudnione czy wręcz nieosiągalne. Postępowanie przed TS ma charakter dwuinstancyjny. W pierwszej in- stancji Trybunał orzeka w składzie pięcioosobowym, natomiast w instancji odwoławczej w składzie siedmioosobowym z wyłączeniem sędziów, którzy orzekali w pierwszej instancji. Poszczególne składy sędziowskie wyłaniane są w drodze losowania. Do postępowania przed TS stosuje się odpowiednio przepisy procedury karnej, z wyjątkiem modyfikacji przewidzianych w usta- (^31) Objęcie orzeczeń Trybunału Stanu autorytetem państwa polskiego ma na celu za- pewnienie ich respektowania i prawidłowego wykonywania. Por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Praktyczne komentarze, Warszawa 2007, s. 184. (^32) Nie ma przy tym znaczenia przyczyna zakończenia kadencji Sejmu. Tak więc może to być zarówno upływ czasu, jak i przedterminowe skrócenie kadencji izby.

120 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/

ust. 1) oraz członków Rady Ministrów (art. 156 ust. 1), a także – co wynika ze wspomnianego już art. 2 ust. 3 ustawy o TS – Marszałków Sejmu i Senatu wykonujących tymczasowo obowiązki głowy państwa^36. Orzekając w kwe- stii odpowiedzialności karnej, Trybunał Stanu staje się więc organem wy- miaru sprawiedliwości. Należy więc zgodzić się z poglądem, że przepisy art. 145 ust. 1 i art. 156 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim ustanawia- ją odpowiedzialność karną Prezydenta i Rady Ministrów przed Trybunałem Stanu, uzupełniają katalog podmiotów sprawujących wymiar sprawiedliwo- ści, określony w art. 175 ust. 1, odnoszący tę funkcję wyłącznie do sądów^37. IV Stosownie do wcześniejszych uwag, pierwszą z konstytucyjnych funkcji Try- bunału Stanu jest egzekwowanie odpowiedzialności konstytucyjnej najwyż- szych funkcjonariuszy państwowych. Warunkiem sine qua non dla możli- (^36) Istotnym argumentem przemawiającym na korzyść tego rozwiązania jest określona w art. 25 ustawy o TS możliwość orzeczenia przez Trybunał pozbawienia praw wyborczych za popełnienie deliktu konstytucyjnego także w sytuacji, gdy ów delikt stanowi jednocze- śnie przestępstwo. Jak zauważa się w doktrynie, orzeczenie tego typu kary w świetle obowią- zujących ustaw karnych nie mieści się w kompetencji sądów powszechnych (Zob. H. Duszka- -Jakimko, M. Haczkowska, Odpowiedzialność Prezydenta RP. Kategorie prawne i pozaprawne, [w:] Pozycja ustrojowa prezydenta na przykładzie wybranych państw Europy Środkowo-Wschod- niej i Niemiec, pod red. A. Frankiewicz, S. L. Stadniczenki, Opole 2009, s. 45). Nie można przy tym zgodzić się z poglądem, iż przepis art. 2 ust. 3 ustawy o TS jest sprzeczny z Konstytucją. Wszak z art. 198 ustawy zasadniczej nie wynika, jakoby określony w nim katalog miał cha- rakter taksatywny. Należy przyjąć, że celem tej regulacji, rozszerzającej odpowiedzialności marszałków (ograniczoną konstytucyjnie jedynie do kwestii naruszenia niepołączalności materialnej) także o czyny wchodzące w zakres zastępstwa, jest zapewnienie prawidłowo- ści wykonywanych przez nich funkcji. Pewne wątpliwości mogą jednak powstać w związku z posiadanym przez marszałków pełnym immunitetem formalnym oraz przywilejem niety- kalności obejmującym wszelkie popełnione przez nich czyny, również te związane z zastęp- stwem głowy państwa. Ewentualne pociągnięcie marszałka do odpowiedzialności za czyny popełnione w związku z zastępstwem głowy państwa musiałoby więc zostać poprzedzone wyrażeniem przez niego zgody w trybie art. 105 ust. 3 Konstytucji, bądź uchwałą właściwej izby podjętą bezwzględną większością głosów ustawowej liczby jej członków (art. 7c ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora, (tekst jednolity Dz.U. 2011, Nr 7 poz. 9). W sytuacji odmiennej przeszkody do prowadzenia przeciwko marszałko- wi postępowania odpadłyby dopiero z chwilą wygaśnięcia mandatu. (^37) Zob. M. Zubik, Organizacja wewnętrzna Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003, s. 256–258.

Bartłomiej Opaliński • Trybunał Stanu w polskim porządku ustrojowym 121 wości jej dochodzenia jest popełnienie deliktu konstytucyjnego^38. W świetle art. 198 ust. 1 Konstytucji oraz art. 3 ustawy o Trybunale Stanu czyn ten po- lega na zawinionym naruszeniu Konstytucji lub ustawy w związku z zajmo- wanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania, nie wypełniając jednak ustawowych znamion przestępstwa^39. W oparciu o tak skonstruowa- ną definicję należy stwierdzić, że polski ustrojodawca przyjął tzw. formalną koncepcję deliktu konstytucyjnego. Nie przewidział bowiem jakichkolwiek przesłanek materialnych umożliwiających ograniczenie odpowiedzialności konstytucyjnej jedynie do tych naruszeń, które wyrządziły znaczną szkodę w interesach państwa lub naraziły je na wystąpienie takiej szkody^40. Przyję- te rozwiązanie zasługuje na aprobatę. Ma ono charakter zobiektywizowany, czyniąc przedmiotem odpowiedzialności konstytucyjnej sam fakt popełnie- nia czynu. Ponadto zapobiega możliwości politycznego wpływu na procedu- rę postępowania, co ma doniosłe znaczenie zważywszy na fakt, że akt oskar- żenia formułowany jest w parlamencie^41. Pierwsza z przesłanek deliktu konstytucyjnego polega na naruszeniu normy postępowania mającej umocowanie w przepisach Konstytucji lub (^38) Szerzej na temat pojęcia deliktu konstytucyjnego zob. J. Sobczak, Sądy i Trybunały, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, pod red. W. Skrzydły, Lublin 2005; L. Garlicki, Polskie pra- wo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2009, s. 371; J. Zaleśny, Konstytucyjne koncepcje odpowiedzialności , s. 187; T. Słomka, Prezydent Rzeczypospolitej po 1989 roku. Ujęcie porów- nawcze, Warszawa 2005, s. 268. Por. M. Kowalska, Trybunał Stanu, [w:] Ustrój organów ochro- ny prawnej, pod red. B. Szmulika, M. Żmigrodzkiego, Lublin 2001, s. 77. (^39) Por. K. Działocha, Naruszenie konstytucji, jako podstawa odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, Acta Universitatis Wratislaviensis, Prawo CL Wrocław 1988, s. 45 i n.; M. Pietrzak, Odpowiedzialność konstytucyjna w Polsce, Warszawa 1992, s. 103 i n. (^40) Już w toku prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego rozwiązanie to spotkało się z krytyką. Podkreślano, że przyjęcie takiej regulacji zdeprecjonuje rangę od- powiedzialności konstytucyjnej, czyniąc ją zwykłym środkiem kontroli osób piastujących najwyższe funkcje w państwie. Zob. M. Pietrzak, Odpowiedzialność konstytucyjna w Polsce w okresie przemian ustroju, „Państwo i Prawo” z. 3, 1995, s. 21. Również współcześnie wielu autorów kontestuje obecne rozwiązanie, postulując przyjęcie w Konstytucji materialnego sposobu uregulowania deliktu konstytucyjnego. Zob. m.in. Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Raport końcowy z badań, pod red. K. Działochy, Warsza- wa 2006, s. 91; M. Granat, op.cit., s. 130. (^41) Por. J. Zaleśny, Odpowiedzialność konstytucyjna w Federacji Rosyjskiej, [w:] Federacja Rosyjska 1991–2001, pod red. J. Adamowskiego, A. Skrzypek, Warszawa 2002, s. 135; idem, Odpowiedzialność konstytucyjna w Europie Środkowo-Wschodniej, [w:] Zagadnienia konstytu- cjonalizmu krajów Europy Środkowo-Wschodniej, pod red. T. Mołdawy, Warszawa 2003, s. 134 i n.

Bartłomiej Opaliński • Trybunał Stanu w polskim porządku ustrojowym 123 prawnych, jako niepodjęcie działania, które w danych okolicznościach było konieczne i możliwe do zrealizowania^47. Zachowania podmiotów ponoszących odpowiedzialność konstytucyjną oceniane są przez Trybunał Stanu wyłącznie z perspektywy ich legalności, a więc zgodności z prawem. Nie są natomiast weryfikowane z perspektywy ich celowości, ta bowiem z zasady nie poddaje się bezspornej ocenie. Przy- jęcie odmiennej wykładni zakwestionowałoby sens odpowiedzialności kon- stytucyjnej, upodabniając ją w tym zakresie do odpowiedzialności politycz- nej. Wymaga rozważenia, czy poza ustawą zasadniczą i ustawami zwykły- mi także inne akty należące do katalogu źródeł prawa powszechnie obowią- zującego mogą stanowić podstawę odpowiedzialności konstytucyjnej. Wy- daje się, że taką funkcję pełnią umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie. Naruszenie ich byłoby jednoznacz- ne z naruszeniem ustaw, na podstawie których zostały wydane^48. Nie do- tyczy to natomiast pozostałych ratyfikowanych umów międzynarodowych. Niemniej jednak, ze względu na ich znaczenie i pozycję w systemie źródeł prawa, de lege ferenda uzasadnione wydaje się rozszerzenie zakresu odpo- wiedzialności konstytucyjnej także o kategorię ratyfikowanych umów mię- dzynarodowych^49. Podstawą odpowiedzialności konstytucyjnej może być także naruszenie przepisów rozporządzeń z mocą ustawy. Akty te ex definitione mają moc prawną ustawy, w hierarchii źródeł prawa zajmują więc pozycję równorzęd- ną do ustaw^50. W doktrynie kwestią sporną pozostaje natomiast, czy pod- stawę odpowiedzialności konstytucyjnej może stanowić naruszenie przepi- (^47) Zob. Z. Ziembiński, Analiza pojęcia czynu, Warszawa 1972, s. 94–95; P. Koniecz- niak, op.cit., s. 250. (^48) Dalece dyskusyjne pozostaje, czy do grupy aktów prawnych, o których mowa w art. 198 ust. 1 Konstytucji należą także akty prawa pierwotnego i wtórnego Unii Euro- pejskiej. Choć w hierarchii źródeł prawa są one sytuowane powyżej ustaw, zbyt pochopne wydaje się zajęcie w tym zakresie stanowiska aprobującego. Również w doktrynie podchodzi się do tej kwestii z dużą dozą ostrożności. Por. K. Działocha, T. Zalasiński, op.cit., s. 3. (^49) Zob. W. Sokolewicz, Uwaga nr 14 do art. 156 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypo- spolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2001, t. II, s. 22; K. Działocha, T. Zalasiński, op.cit., s. 3–4. (^50) M. Brzeziński, Stany nadzwyczajne w polskich konstytucjach, Warszawa 2007, s. 195; Por. K. Prokop, Stany nadzwyczajne w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Białystok 2005, s. 61–67.

124 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/

sów rozporządzeń. Kontestatorzy tego poglądu wskazują na zasadę nullum crimen sine lege scripta^51. W istocie także wykładnia językowa art. 198 ust. 1 Konstytucji wyklucza ten tok rozumowania. Należy jednak zwrócić uwagę, że rozporządzenia są aktami normatywnymi najściślej związanymi z usta- wą, wszak wydawanymi na jej podstawie i w celu jej wykonania (art. 92 Kon- stytucji). Nadto wskazuje się, że takiej odpowiedzialności nie da się wyklu- czyć w kontekście art. 2 i art. 7 Konstytucji^52. Z tego względu nie sposób jednoznacznie przyjąć, że naruszenie przepisów rozporządzeń nie może sta- nowić podstawy odpowiedzialności konstytucyjnej^53. Kolejną przesłanką odpowiedzialności konstytucyjnej jest wymóg, aby naruszenie Konstytucji lub ustawy zostało dokonane w związku z zajmo- wanym stanowiskiem lub w zakresie jej urzędowania. Ustrojodawca wska- zał w ten sposób możliwą przestrzeń, w której czyny te można popełnić. Do- puszczalne są więc dwie sytuacje charakteryzujące czyn i okoliczności jego popełnienia, które mają względem siebie charakter alternatywny^54. Bez wy- stąpienia którejkolwiek z nich niemożliwym stanie się zakwalifikowanie czynu jako deliktu konstytucyjnego. Pierwsza sytuacja – „w związku z zaj- mowanym stanowiskiem” – ma miejsce, gdy dany podmiot dopuszcza się naruszenia prawa w związku z pozycją, jaką zajmuje w systemie ustrojowym państwa. Z racji piastowanego urzędu ma on faktyczną możliwość popełnie- nia deliktu konstytucyjnego a contrario, gdyby nie fakt jego sprawowania, (^51) Zob. W. Sokolewicz, ibid.; J. Zaleśny, Odpowiedzialność konstytucyjna w prawie pol- skim okresu transformacji ustrojowej, Toruń 2003, s. 164. (^52) Zob. J. Ciapała, Zagadnienie odpowiedzialności prawnej Prezydenta RP, „ Przegląd Sej- mowy” z. 6, 2005, s. 108; Por. K. Działocha, T. Zalasiński, ibid. (^53) W doktrynie wskazuje się, że wyłączenie rozporządzeń jako podstawy odpowie- dzialności konstytucyjnej mogłoby spowodować niemożność pociągnięcia do tej kategorii odpowiedzialności np. Prezydenta za wydanie aktu wykonawczego do ustawy, który unie- możliwia prawidłowe jej wykonanie. Argument ten nie wydaje się jednak dostatecznie prze- konywający. Skoro wadliwe rozporządzenie zostało wydane na podstawie ustawy, to de facto doszło do naruszenia przepisów rangi ustawowej i na tej podstawie można egzekwować od- powiedzialność konstytucyjną głowy państwa. Zob. H. Duszka-Jakimko, M. Haczkowska, op.cit., s. 38. (^54) Pierwszeństwo w tym układzie należy przyznać „zakresowi urzędowania”. Dopiero bowiem na skutek obsadzenia urzędu jawi się katalog możliwości, które dana osoba jako pia- stun urzędu może przedsięwziąć. Na tej podstawie „związek z zajmowanym stanowiskiem” należy uznać za pochodną sprawowania urzędu. Por. K. Działocha, T. Zalasiński, op.cit., s. 6.

126 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/

V

Poza orzekaniem w sprawach deliktów konstytucyjnych, drugą z funkcji Trybunału Stanu w Konstytucji z 1997 r. jest egzekwowanie odpowiedzial- ności karnej Prezydenta oraz członków Rady Ministrów. Przesłanki odpo- wiedzialności każdego ze wskazanych podmiotów zostały jednak ukształto- wane w sposób odmienny^59. Podstawą odpowiedzialności karnej Prezydenta jest art. 145 ust. 1 Kon- stytucji, zgodnie z którym za popełnienie przestępstwa^60 Prezydent może być pociągnięty do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu^61. Rozróżnić należy dwie możliwe sytuacje. Pierwsza ma miejsce wtedy, kiedy czyn przez niego popełniony stanowi kumulatywnie delikt konstytucyjny i jednocze- śnie wyczerpuje znamiona przestępstwa określone w ustawie karnej. Mieści się on wówczas w „zakresie urzędowania” lub został popełniony „w związku z zajmowanym stanowiskiem”. Druga sytuacja to taka, kiedy Prezydent na- ruszył swym postępowaniem jedynie przepisy karne, dopuścił się więc prze- stępstwa bez związku z piastowanym urzędem, jako osoba prywatna. Właściwym przepisem regulującym problematykę odpowiedzialności karnej członków rządu jest art. 156 ust. 1 Konstytucji. Stanowi on, iż człon- kowie Rady Ministrów ponoszą odpowiedzialność przed TS za naruszenie konstytucji lub ustaw, „a także za przestępstwa popełnione w związku z zaj- mowanym stanowiskiem”. Jest to zatem węższa formuła, niż ma to miejsce w przypadku art. 145 ust. 1 Konstytucji, obejmuje bowiem wyłącznie delik- (^59) Zauważyć trzeba, że wszyscy najwyżsi funkcjonariusze władzy publicznej, poza Pre- zydentem i członkami RM, ponoszą odpowiedzialność karną przed sądami powszechnymi. Nie ma przy tym znaczenia, czy czyn przez nich popełniony został dokonany w związku z zajmowanym stanowiskiem, czy występowali wówczas w charakterze osób prywatnych. Zob. H. Groszyk, Uwagi o potrzebie i kierunkach zmian ustrojowej regulacji Trybunału Stanu (w związku z art. 236 ust. 1 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja. Ustrój, system finansowy państwa. Księga pamiątkowa ku czci prof. Natalii Gajl, pod red. T. Dębowskiej-Romanowskiej, A. Jan- kiewicza, Warszawa 1999, s. 72; Por. J. Zaleśny, Konstytucyjne koncepcje odpowiedzialności , s. 201. (^60) Pojęcie przestępstwa należy w tym przypadku rozumieć sensu largo , także jako prze- stępstwo skarbowe. (^61) W toku prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego powstały na tym tle pewne kontrowersje. Wysunięto postulat, aby odpowiedzialność karna Prezydenta była dochodzona przed sądami powszechnymi. Zob. Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgroma- dzenia Narodowego, 1995, z. XI, s. 119–123. Wskazany postulat nie został jednak nigdy zre- alizowany.

Bartłomiej Opaliński • Trybunał Stanu w polskim porządku ustrojowym 127 ty popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem^62. Wynika z tego, że wszelkie pozostałe czyny członków rządu, niemieszczące się w dyspozycji art. 156 ust. 1 Konstytucji, podlegają kognicji sądów powszechnych. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ustalono, że właściwość Trybunału Stanu względem osoby Prezydenta jest zupełna i wyłączna^63. Przez zupełność należy rozumieć objęcie kognicją TS wszelkie przestępstw popełnionych przez głowę państwa w czasie piastowania urzędu, nie zaś tyl- ko popełnionych w zakresie urzędowania lub w związku z zajmowanym sta- nowiskiem. Kognicja ta ma też charakter wyłączny, bowiem Trybunał Sta- nu jest jedynym organem uprawnionym do sądzenia głowy państwa. Zgoła odmiennie kształtuje się odpowiedzialność karna członków Rady Ministrów przed Trybunałem Stanu. Ma ona charakter częściowy, bowiem nie podlega- ją jej wszystkie przestępstwa, a jedynie te, które zostały popełnione w związ- ku z zajmowanym stanowiskiem. Ma także charakter konkurencyjny, gdyż do czasu postawienia członka rządu w stan oskarżenia przed TS może on być sądzony przed sądami powszechnymi. Zapewnienie Prezydentowi privilegium fori w zakresie odpowiedzial- ności karnej i karnoskarbowej podyktowane jest kilkoma przesłankami. Przede wszystkim stanowi wyraz szczególnej pozycji, jaką głowa państwa zajmuje w polskim systemie ustrojowym^64. Należy także uwzględnić, że sę- dziowie sądów powszechnych pochodzą z prezydenckiej nominacji^65. Trud- no w związku z tym wyobrazić sobie sytuację, iż głowa państwa zostaje poddana ich osądowi^66. Przyjęta regulacja bynajmniej nie jest równoznacz- na z bezkarnością piastuna tego urzędu. Modyfikacji ulega bowiem jedy- (^62) Zob. M. Laskowska, W. Sokolewicz, Odpowiedzialność członków Rady Ministrów w Konstytucji RP na tle porównawczym, „ Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Handlu i Prawa im. Ryszarda Łazarskiego”, Seria Prawo, nr 6, Warszawa 2002, s. 21. (^63) Zob. Uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2001 r., sygn. akt P 12/00, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy, nr 3, 2001, poz. 47, s. 256 i n. (^64) Można tu wspomnieć choćby o doniosłych funkcjach ustrojowych Prezydenta, które zostały mu powierzone na podstawie art. 126 Konstytucji, tj. najwyższym przedstawi- cielstwie Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantowaniu ciągłości władzy państwowej, czuwaniu nad przestrzeganiem Konstytucji, staniu na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. (^65) Zgodnie z art. 179 Konstytucji sędziowie są powoływani przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. (^66) Zob. P. Sarnecki, Uwaga nr 2 do art. 145 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospoli- tej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, Warszawa 1999, s. 1.

Bartłomiej Opaliński • Trybunał Stanu w polskim porządku ustrojowym 129 ki Pieniężnej, tylko sam jej przewodniczący (Prezes NBP)^68 , ani Prokurator Generalny (natomiast konstytucyjnie odpowiedzialny pozostaje Minister Sprawiedliwości)^69. Ponadto wydaje się, że również inni prominentni funk- cjonariusze, tytułem przykładu Generalny Inspektor Danych Osobowych, Rzecznik Praw Obywatelskich czy prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, z racji pełnionych funkcji powinni zostać poddani reżimowi od- powiedzialności konstytucyjnej. Przyczyniłoby się to do zwiększenia efek- tywności działań Trybunału Stanu, niwelując jednocześnie utożsamianie go bardziej z narzędziem do formułowania gróźb politycznych, niż z organem władzy sądowniczej, egzekwującym odpowiedzialność najwyższych urzęd- ników państwowych^70. Pewne wątpliwości nasuwa także regulacja, zgodnie z którą Trybunał Stanu jest zarazem sądem pierwszej oraz drugiej instancji. Konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania najpełniej realizowana jest w sytu- acji, kiedy w odrębnych instancjach orzekają dwa różne organy sądzące. Nie- mniej jednak, ze względu na specyfikę Trybunału Stanu jako organu od- rębnego i niezależnego od sądów, a także z uwagi na zakres jego kognicji, (^68) Skoro Rada Polityki Pieniężnej jest organem NBP, wydaje się, że również jej człon- kowie powinni ponosić odpowiedzialność analogiczną do odpowiedzialności prezesa NBP. (^69) Taki stan rzeczy można próbować uzasadniać faktem rozdzielenia tej funkcji od funkcji Ministra Sprawiedliwości (zob. art. 1 ustawy z dnia 27 października 2009 r. o zmia- nie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 178, poz. 1375). (^70) W okresie po 1989 r. przed TS stanęło w sumie 6 osób, z czego jedynie 2 z nich zo- stały skazane. Na skutek tzw. afery alkoholowej, 1997 roku przed TS zostali postawieni: były Minister Finansów Andrzej Wróblewski – został uniewinniony, były Minister Spraw We- wnętrznych Czesław Kiszczak – został uniewinniony, były Minister Rynku Wewnętrznego Aleksander Mackiewicz – został uniewinniony, były Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą Dominik Jastrzębski – został skazany na karę 5 lat pozbawienia biernego prawa wyborczego oraz na 5-letni zakaz zajmowania stanowisk kierowniczych, były prezes Głów- nego Urzędu Ceł Jerzy Ćwiek – został skazany na karę 5 lat pozbawienia biernego prawa wyborczego oraz na 5-letni zakaz zajmowania stanowisk kierowniczych. Dotychczas nadal nie rozstrzygnięta pozostaje sprawa byłego Ministra Skarbu Emila Wąsacza, który w 2005 r. został postawiony w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu pod zarzutem niedopełnienia obowiązków przy prywatyzacji Domów Towarowych Centrum, Telekomunikacji Polskiej oraz Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń. W dniu 24 listopada 2006 roku odbyła się roz- prawa, jednak z powodu uchybień formalnych w akcie oskarżenia na podstawie postanowie- nia Trybunału postępowanie umorzono (TS 1/06). W marcu 2007 r. Trybunał Stanu w II instancji uchylił decyzje o umorzeniu i skierował sprawę do ponownego rozpoznania. Spra- wa jest aktualnie w toku. Szerzej na ten temat zob. publikacja online – serwis informacyjny www.trybunalstanu.pl/aktual/index.html, (23.05.2011).

130 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/

na gruncie obowiązujących przepisów ustrojowych przyjęte rozwiązanie nie znajduje adekwatnego substytutu. Summary State Tribunal of the Republic of Poland in Polish political system. Chosen aspects The article concentrates on issues of the State Tribunal in contemporary political order of the Republic of Poland. In the beginning there was explained the pla- ce of the State Tribunal in the system of separated powers. Next, applying the le- gal-historical method there was reconstructed its model in Polish political regu- lations, starting from the Constitution on 17 March 1921. Hereinafter there was made analysis of the contemporary position and competence of that State Tribu- nal and who can be the subject to his cognition. There was distinguished a con- stitutional and disciplinary responsibility, clarifying the being and premises for each of them. On the basis of made arrangements there was taken an attempt of evaluation of the contemporary constitutional regulation, formulating appro- priate conclusions de lege ferenda.