Bezpieczeństwo państwa w świetle dóbr publicznych, Publikacje z Terrorist Networks and Counter-Terror Organizations

Pobierz Bezpieczeństwo państwa w świetle dóbr publicznych i więcej Publikacje w PDF z Terrorist Networks and Counter-Terror Organizations tylko na Docsity!

TEORIA BEZPIECZEÑSTWA

– KULTURA BEZPIECZEÑSTWA

cz³owieka, jak i powsta³e w sposób naturalny (np. powietrze) 4. W szerszym ujêciu za dobro mo¿na uznaæ wszystko to, co jest za nie uwa¿ane w rezultacie przypisania mu pozytywnej wartoœci. Dobro publiczne, to ogólnodostêpne dobro, z którego p³yn¹ korzyœci o charakterze publicznym, czyli potencjalnie s³u¿¹ce wszystkim 5. W teorii ekonomii dobra publiczne okreœla siê jako przejaw tzw. niedoskona³oœci rynku ( market failures )^6 , poniewa¿ w ich przypadku nie maj¹ zastosowania rynkowe mechanizmy regulowania poda¿y i popytu, które decyduj¹ o iloœci dóbr trafiaj¹cych na rynek^7. Ze wzglêdu na charakter (cechy) dóbr publicznych, tj. brak konkurencyjnoœci w konsumpcji i niewykluczalnoœæ z kon- sumpcji 8 , wolny rynek w wiêkszoœci przypadków nie jest w stanie dostarczyæ optymalnej (potrzebnej) iloœci tego typu dóbr. Niekonkurencyjnoœæ w konsumpcji (in. nierywaliza- cyjnoœæ/ non-rivalry ) oznacza, ¿e korzystanie z danego dobra przez jedn¹ osobê (pod- miot) nie ogranicza w ¿adnym stopniu indywidualnej konsumpcji tego dobra przez kogoœ innego – nie redukuje bowiem iloœci tego dobra dostêpnej dla innych (np. uliczna sygnalizacja œwietlna, latarnia morska, ochrona œrodowiska, system globalnego pozy- cjonowania GPS). Niewykluczalnoœæ z konsumpcji ( non-excludability ) oznacza, ¿e dostêpu do dóbr publicznych nie da siê ograniczyæ (nikogo nie mo¿na pozbawiæ mo¿li- woœci korzystania z danego dobra), niezale¿nie od indywidualnej zdolnoœci op³acenia dostêpu przez odbiorcê; nie da siê zarezerwowaæ wy³¹cznie dla jednej osoby lub grupy mo¿liwoœci korzystania z tego dobra, gdy¿ nie da siê go dzieliæ i porcjowaæ (jest to albo

14 Jolanta BRY£A

(^4) A. Kocks, The Financing of UN Peace Operations – An Analysis from a Global Public Good Perspective , INEF Report 2005, Heft 77, s. 10, przypis 5. (^5) W literaturze mo¿na spotkaæ siê z pogl¹dem, ¿e dobra te nale¿y raczej okreœlaæ mianem zbioro- wych (kolektywnych) ni¿ publicznych, poniewa¿ wiele dóbr powstaj¹cych w sektorze publicznym nie ma charakteru publicznego lecz prywatny. Patrz np.: Welcome to Module 28, Collective Goods, Externalities and Market Failure , http://www.cbe.uidaho.edu/econ272/pdf/Mod28videonotes.pdf (18.12.2012). (^6) Obok efektów zewnêtrznych ( externalities ), monopoli naturalnych oraz asymetrii (neo-liberal- ne podejœcie). Patrz np.: A. Kargol-Wasiluk, Teoria dóbr publicznych a paradygmat ekonomii sektora publicznego , „Zarz¹dzanie Publiczne” 2008, nr 3, s. 91–117. Niewidzialna rêka rynku nie gwarantuje zaspokojenia zapotrzebowania na niektóre dobra, wiêc pañstwo zastêpuje (uzupe³nia) j¹ regulacjami s³u¿¹cymi wytworzeniu dóbr publicznych, które nie musz¹ jednak powstawaæ wy³¹cznie w sektorze publicznym. F. Foldvary, Public Goods and Private Communities: The Market Provision of Social Services 7 , Aldershot 1994, s. 1. Kyle Grayson zarzuca teorii dóbr publicznych deterministyczne ich ujmowanie, które nie pozo- stawia miejsca dla roli czynnika ludzkiego w okreœlaniu, czy dobro nale¿y umieœciæ w przestrzeni pu- blicznej, czy prywatnej. Tymczasem bez ludzi, którzy za poœrednictwem systemu politycznego „zg³aszaj¹” zapotrzebowanie na ró¿ne sposoby alokowania zasobów poprzez dostarczanie konkret- nych dóbr publicznych, nie by³oby potrzeby dostarczania tych dóbr nawet w przypadku zaistnienia tzw. niedoskona³oœci rynku. Patrz: K. Grayson, Human Security in The Global Era , http://www.yor- ku.ca/drache/talks/pdf/apd_kylefin.pdf, s. 8–14 (14.09.2012). 8 Szerzej na temat samej koncepcji i jej zastosowalnoœci patrz np.: J. McGill Buchanan, The De- mand and Supply of Public Goods , Chicago 1968; I. Kaul, Public Goods: Taking the Concept to the 21 st^ Century , http://www.yorku.ca/drache/talks/pdf/apd_kaulfin.pdf (15.09.2012); I. Kaul, Re-defi- ning public goods: Why, How, and to What Effect , http://libra.msra.cn›publications (11.10.2012). Z kolei Kyle Grayson zwraca uwagê na g³ówne b³êdy zwi¹zane z teoretyzowaniem o dobrach pu- blicznych w ekonomii oraz potrzebê sformu³owania nowej teorii dóbr publicznych. K. Grayson, Human Security in The Global Era , op. cit., s. 8–14.

fizycznie niemo¿liwe, albo by³oby bardzo kosztowne z ekonomicznego, spo³ecznego lub politycznego punktu widzenia, np. bezpieczeñstwo narodowe 9 czy powietrze, któ- rego nie da siê „ogrodziæ”). Wed³ug P. A. Samuelsona, jednego z twórców teorii dóbr publicznych, z dóbr publicznych mog¹ korzystaæ dodatkowi u¿ytkownicy nie powo- duj¹c w ten sposób zwiêkszenia kosztów wytworzenia tych dóbr (nie generuje to dodat- kowych kosztów)^10. Koszt dobra publicznego nie wzrasta wraz z liczb¹ konsumentów, albo roœnie relatywnie nieznacznie (koszt wytworzenia jeszcze jednej jednostki dobra i dostarczenia jej kolejnemu konsumentowi jest bliski zera). Czyli dobra publiczne dla in- dywidualnego odbiorcy dostarcza siê bezp³atnie, a w sensie ekonomicznym s¹ one finan- sowane zbiorowo, tj. z dochodów bud¿etowych pañstwa (podatków) i bez wzglêdu na wysokoœæ podatków p³aconych przez pojedynczego konsumenta; mo¿liwe jest wiêc, ¿e ja- kaœ jednostka w ogóle nie p³aci podatków, a i tak konsumuje dobro publiczne^11 ; podmio- ty takie okreœla siê mianem free-riders^12 („pasa¿erowie na gapê”). Nie oznacza to jednak, ¿e dobra publiczne s¹ i musz¹ byæ dostarczane wy³¹cznie przez sektor publiczny. Musi natomiast istnieæ podmiot, który sfinansuje wytwarzanie i dostarczanie tych dóbr. Mo¿liwe kombinacje wymienionych wy¿ej kryteriów (stopieñ konkurencyjnoœci w konsumpcji oraz mo¿liwoœæ wykluczenia z konsumpcji) pozwalaj¹ wyodrêbniæ ³¹cznie cztery rodzaje dóbr: dobra publiczne, dobra prywatne, dobra klubowe oraz wspólne zasoby 13. Zamieszczona poni¿ej tabela prezentuje to rozró¿nienie. Nale¿y pa- miêtaæ, i¿ rodzaj dobra (np. prywatne, publiczne) nie jest to¿samy z typem jego dostaw-

Bezpieczeñstwo pañstwa w œwietle teorii dóbr publicznych 15

Tabela 1 Klasyfikacja dóbr – ujêcie klasyczne Mo¿liwoœæ wy³¹czenia z konsumpcji TAK NIE Konkurencyjnoœæ w konsumpcji

TAK Dobra prywatne : ¿ywnoœæ, odzie¿/obuwie, samo- chody, telefony, ksi¹¿ki itp.

Wspólne zasoby: ³owiska ryb, lasy, dzika przyroda.

NIE Dobra klubowe : kina, kluby, prywatne szko³y, elektroniczne informacyjne bazy danych, telewizja kablowa.

Dobra publiczne : oœwietlenie ulic, obrona narodowa (wewn¹trz i na zewn¹trz), stra¿ po¿arna, publiczne media, publicz- na edukacja, publiczna ochrona zdrowia.

ród³o: Opracowanie w³asne na podstawie: M. Jakubowski, Dobra publiczne i dobra wspólne , w: Teoria wyboru publicznego. Wstêp do ekonomicznej analizy polityki i funkcjonowania sfery publicznej , red. J. Wilkin, Warszawa 2005, s. 160.

(^9) M. Jakubowski, Dobra publiczne i dobra wspólne , w: Teoria wyboru publicznego. Wstêp do

ekonomicznej analizy polityki i funkcjonowania sfery publicznej 10 , red. J. Wilkin, Warszawa 2005. P. A. Samuelson, The Pure Theory of Public Expenditure , „Review of Economics and Statistics” 1954, No. 36, s. 387–389. 11 J. P. Gunning, Zrozumieæ demokracjê. Wprowadzenie do teorii wyboru publicznego , Warszawa 2001, s. 76–77. (^12) Okreœlenie odnosi siê do jednostek (podmiotów), które korzystaj¹ z wytworzonego dobra, mimo ¿e nie ponios³y ¿adnych kosztów jego wytworzenia (inni zap³acili za jego powstanie). Jest to mo¿liwe z powodu niewykluczalnoœci dobra publicznego. 13 R. Cornes, T. Sandler, The Theory of Externalities, Public Goods and Club Goods , Cambridge 1999, s. 4; E. Ostrom, Governing the Commons. The Evolution of Institutions for Collective Action , Cambridge 1990.

ne/transregionalne i globalne 19. To konwencjonalne rozró¿nienie miêdzy globalnymi a regionalnymi, pañstwowymi (narodowymi) i lokalnymi dobrami publicznymi jest tylko czêœciowo przydatne – charakteryzuje ró¿norodne zakresy wytwarzania i kon- sumpcji dóbr publicznych. Jednak, jak zauwa¿a E. Altvater, w rzeczywistoœci wszyst- kie dobra publiczne podlegaj¹ „rzeczowym ograniczeniom” narzucanym przez si³y globalizacji 20. Nale¿y te¿ odró¿niæ geograficzny zasiêg dostawców dóbr publicznych (spo³ecznoœæ miêdzynarodowa, organizacje regionalne, pañstwo itp.) od geograficzne- go zasiêgu dostêpnoœci dóbr. Ze wzglêdu na efekt rozprzestrzeniania siê korzyœci p³yn¹cych z wytworzonych dóbr trudne lub niemo¿liwe mo¿e byæ ograniczenie geogra- ficznego zasiêgu dostêpnoœci niektórych dóbr publicznych (np. wy³¹cznie do wymiaru regionalnego). W warunkach globalizacji korzyœci z dostêpu do dóbr publicznych wy- kraczaj¹ poza formalne (polityczne i geograficzne) granice pañstw, regionów, kon- tynentów, wiêc zauwa¿alne jest te¿ ich poœrednie oddzia³ywanie na znacznie wiêkszym obszarze ni¿ wynika³oby to z intencji ich dostawców. Regionalne dobra publiczne 21 nie s¹ dostêpne dla wszystkich ludzi i wszystkich pañstw, ale przynosz¹ transgraniczne korzyœci mieszkañcom dwóch lub wiêcej pañstw; powstaj¹ np. jako rezultat dzia³alnoœci instytucji utworzonych w toku procesu integra- cji regionalnej i/lub regionalnych banków rozwojowych. Pañstwowe i lokalne dobra publiczne s¹ dostarczane g³ównie przez pañstwa (oraz w³adze lokalne, samorz¹dowe), natomiast dobra globalne powstaj¹ jako rezultat wspó³dzia³ania pañstw, miêdzynaro- dowych organizacji rz¹dowych i instytucji miêdzynarodowych oraz podmiotów nie- pañstwowych 22. Miêdzynarodowe dobra publiczne przynosz¹ korzyœci wiêcej ni¿ jednemu pañstwu. Globalne i regionalne dobra publiczne s¹ równie¿ publicznymi dob- rami miêdzynarodowymi 23. Jednak niektóre miêdzynarodowe dobra publiczne mog¹ nie byæ ani regionalne, ani globalne (np. publiczne dobro, jakim jest bezpieczeñstwo zapewniane przez samoobronê zbiorow¹ w ramach NATO – wykracza poza region, ale nie obejmuje ca³ego globu). Niektórzy autorzy okreœlaj¹ dobra publiczne, które s³u¿¹ mieszkañcom wiêcej ni¿ jednego pañstwa, mianem globalnych dóbr zbiorowych (ko- lektywnych) 24. Uzasadniaj¹, ¿e globalne dobra kolektywne nie mog¹ byæ uznawane za

Bezpieczeñstwo pañstwa w œwietle teorii dóbr publicznych 17

(^19) I. Kaul, Global Public Goods: What Role for Civil Society? , „Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly” 2001, Vol. 30, No. 3, s. 588–602 (590). (^20) Mog¹ one np. przybraæ formê programów adaptacji strukturalnej narzucanych przez MFW, który zaleca prywatyzacjê lokalnych obiektów u¿ytecznoœci publicznej w oparciu o PPP i inwestycje globalnych funduszy z centrów finansowych ulokowanych w tzw. rajach podatkowych. Regionalne dobra publiczne (np. stabilnoœæ waluty euro), osi¹ga siê w powi¹zaniu z globalnymi tendencjami na œwiatowym rynku finansowym (globalny kurs walut). E. Altvater, What happens when public goods are privatised? , http://www.rosalux.de/fileadmin/rls_uploads/.../altvater_0312.pdf (09.09.2012); E. Altvater, 21 Public goods for human security , „Papeles del Este” 2007, No. 14, s. 1–19. T. Felício, Managing Security as a Regional Public Good. A Regional-Global Mechanism for Security , „UNU-CRIS Occasional Papers” 2005, No. 19. Paper prepared for the Conference „Regio- nalisation and the Taming of Globalisation? Economic, Political, Social and Governance Issues”, University of Warwick, UK, 26–28 October 2005. 22

23 E. Altvater,^ Public goods for human security , op. cit., s. 3. I. Kaul, What is Public Good? , „Le Monde diplomatique” June 2000, English edition, www.mondediplo.com/2000/06/15publicgood (16.09.2012). 24 Chapter nine: Collective goods as market failures , http://www.auburn.edu/~gadzeat/public-go- ods.htm (18.12.2012).

dobra publiczne, poniewa¿ pojêcie „publiczny” zak³ada istnienie w³adzy/rz¹du, który dzia³a na rzecz wytworzenia wspólnego dobra. Tymczasem na poziomie globalnym nie istnieje rz¹d œwiatowy, ani rz¹dzenie jako takie z uwagi na suwerenn¹ równoœæ pañstw, a nawet brak zgody co do wspólnych celów. Kryterium pomocnym w rozró¿nianiu dóbr miêdzynarodowych i globalnych jest kategoria wykluczalnoœci. Dobra miêdzynarodowe s¹ wykluczalne – zbiorowoœæ, która z nich korzysta, sk³ada siê ze skoñczonej i ograniczonej iloœci pañstw; dobra globalne , to dobra znajduj¹ce siê poza wy³¹czn¹ kontrol¹ któregokolwiek z pañstw, do których legalny dostêp maj¹ zarówno wszystkie pañstwa, jak i podmioty niepañstwowe 25. „Globalnoœæ” w przypadku globalnych dóbr publicznych nie opiera siê wy³¹cznie na kryteriach geograficznych (globalne jako przeciwieñstwo lokalnego, narodowego czy regionalnego 26 ); raczej jest ona rozumiana wielowymiarowo i poza wymiarem geo- graficznym obejmuje tak¿e wymiar socjologiczny i czasowy; w przypadku dóbr odnosi siê do przekraczania wszelkich podzia³ów: zarówno granic (wymiar przestrzenny), jak i dziedzin oraz rodzajów i grup podmiotów, tym bardziej, ¿e dobra niekoniecznie maj¹ charakter materialny – mog¹ to byæ np. ramy prawne lub okreœlone „warunki” (np. zrównowa¿one œrodowisko) 27. Globalne dobra publiczne s¹ definiowane jako dobra, które przynosz¹ korzyœci uni- wersalne w kategoriach pañstw (tj. obejmuj¹ wiêcej ni¿ jedn¹ grupê pañstw), ludzi (docieraj¹ do wielu, najlepiej wszystkich, grup ludnoœci), i pokoleñ (rozci¹gaj¹ siê zarówno na obecne, jak i na przysz³e pokolenia lub przynajmniej zaspokajaj¹ potrzeby obecnego pokolenia bez pozbawiania przysz³ych pokoleñ takiej samej mo¿liwoœci) 28. Ta w³aœciwoœæ czyni ludzkoœæ jako ca³oœæ publicum, czyli beneficjentem globalnych dóbr publicznych 29. Z identyfikacj¹ beneficjentów globalnych dóbr publicznych, czyli podmiotów ko- rzystaj¹cych z danego dobra publicznego, wi¹¿¹ siê pewne problemy. Z definicji „glo- balne dobra publiczne, to dobra przynosz¹ce korzyœci rozci¹gaj¹ce siê na wszystkie pañstwa, ludzi i pokolenia” 30. W przypadku GDP beneficjentem ma byæ publicum (ogó³)^31. Kto sk³ada siê na globalny ogó³ beneficjentów? Mimo zaniku zimnowojen- nych podzia³ów ideologicznych œwiat cechuje coraz wiêcej skrajnych nierównoœci

18 Jolanta BRY£A

(^25) Np. Morze Œródziemne jest dobrem miêdzynarodowym (wspólnota maj¹ca do niego dostêp obejmuje wy³¹cznie pañstwa z nim s¹siaduj¹ce); atmosfera i przestrzeñ kosmiczna to dobra globalne, gdy¿ nikogo nie mo¿na (i nie da siê) wykluczyæ z mo¿liwoœci korzystania z nich. S. J. Buck, The Glo- bal Commons: An Introduction 26 , Washington DC 1998, s. 6. B. B. Hughes, Continuity and Change in World Politics: The Clash of Perspectives , Englewood Cliffs 1991. 27 I. Kaul, P. Conceição, K. Le Goulven, R. U. Mendoza, Why Do Global Public Goods Matter Today 28 ?, w: Providing Global Public Goods: Managing Globalization , op. cit. T. Sandler, Intergenerational Public Goods: Strategies, Efficiency and Institutions , w: Global Public Goods. International Cooperation in the 21st^ Century , eds. I. Kaul, I. Grunberg, M. A. Stern, New York 1999, s. 20–50. 29 I. Kaul, I. Grunberg, M. A. Stern, Defining Global Public Goods , w: Global Public Goods. In- ternational Cooperation in the 21 30 st^ Century , op. cit., s. 2–3.

31 Providing Global Public Goods: Managing Globalization , op. cit., s. 22 f. Ibidem. Patrz te¿: Ch. P. Kindleberger, International Public Goods without International Government , „American Economic Review” 1986, Vol. 76, No. 1, s. 1–13.

perspektywy d³ugookresowej wykraczaj¹cej poza czas trwania ludzkiego ¿ycia. Jak twierdz¹ autorzy raportu Komisji Brundtlanda zrównowa¿ony rozwój to: „rozwój po- zwalaj¹cy wspó³czesnym na zaspokojenie potrzeb bez pozbawiania przysz³ych poko- leñ takiej mo¿liwoœci” 36. Taka definicja stosuje siê nie tylko do d³ugu œrodowiskowego (tj. nieodwracalnych zniszczeñ i wyeksploatowania zasobów naturalnych), ale te¿ do finansowych i innych form zad³u¿enia. Ka¿dy rodzaj zbiorowego zapo¿yczania siê od przysz³oœci ka¿e postawiæ pytanie o istnienie faktycznej miêdzypokoleniowej równoœ- ci. Zatem globalne dobra publiczne powinny zaspokajaæ potrzeby obecnych pokoleñ nie odbieraj¹c takiej mo¿liwoœci przysz³ym pokoleniom. Zgodnie z tym wymogiem np. polityka redukowania ubóstwa, która powoduje d³ugotrwa³e lub nieodwracalne zmiany (zniszczenia) w œrodowisku naturalnym, nie mo¿e byæ uwa¿ana za dobro publiczne. Ogólnie wiêc potencjalne grupy beneficjentów GDP s¹ maksymalnie du¿e, czêsto licz¹ miliardy ludzi. W konsekwencji jest to zbiorowoœæ bardzo zró¿nicowana, obej- muj¹ca ró¿ne kategorie pañstw (rozwijaj¹ce siê i uprzemys³owione, biedne i bogate), ludzi ró¿nych kultur i z ró¿nym historycznym dziedzictwem. Nale¿y zatem spodziewaæ siê, ¿e ich interesy bêd¹ siê ró¿niæ, a wspó³praca bêdzie utrudniana m.in. przez ró¿ne priorytety polityczne, brak dostatecznej informacji i zaufania. Mo¿na wyodrêbniæ trzy kategorie globalnych dóbr publicznych: 1) naturalne dobra globalne (in. wspólne dobra), które obejmuj¹ elementy œrodowiska naszej planety: mo- rze otwarte, powietrze; ich przyk³ad pokazuje, ¿e niewykluczalnoœæ i niekonkurencyj- noœæ dóbr publicznych zale¿¹ od sposobu i skutków ich wykorzystania, a nie od sposobu dostêpu do nich^37 ; 2) globalne dobra wytworzone przez cz³owieka, materialne i niematerialne (wiedza naukowa i praktyczna, re¿imy miêdzynarodowe i normy, œwia- towe dziedzictwo kulturowe^38 , infrastruktura transnarodowa, np. Internet, GPS); 3) glo- balne rezultaty dzia³añ politycznych, warunki i us³ugi globalne (np. pokój, stabilizacja gospodarcza). W literaturze mo¿na te¿ spotkaæ wiele innych sposobów klasyfikowania globalnych dóbr publicznych np. wg kryterium sektorów, w których powstaj¹ (bezpie- czeñstwo, gospodarka, œrodowisko); rodzajów dostarczanych korzyœci (np. redukowanie ryzyka wyst¹pienia okreœlonych niepo¿¹danych zjawisk); kategorii odbiorców itd. 39

20 Jolanta BRY£A

(^35) T. Sandler, Intergenerational public goods. Strategies, Efficiency and Institutions , w: Global Public Goods. International Cooperation in the 21st Century , op. cit., s. 21–44. (^36) Our Common Future , World Commission on Environment and Development, 1987, s. 43. (^37) Gdy iloœæ dobra jest skoñczona, ró¿ne sposoby jego wykorzystania konkuruj¹ ze sob¹; mo¿e to np. skutkowaæ degradacj¹ œrodowiska naturalnego – zalana betonem dzia³ka ziemi nie bêdzie ju¿ miejscem wystêpowania jakiegoœ gatunku flory lub fauny, deforestacja skutkuje pustynnieniem itd. 38 Warto zauwa¿yæ, ¿e dostêp i mo¿liwoœci korzystania z jego elementów s¹ w ró¿ny sposób regu- lowane i ograniczane (np. bilety wstêpu do muzeum, kosztowne formy edukacji, np. artystycznej, a¿ po kradzie¿e na zamówienie staro¿ytnych dzie³ sztuki, któremu sprzyjaj¹ konflikty, np. w Iraku), mog¹ one zaspokoiæ tylko pewn¹ iloœæ potencjalnych u¿ytkowników, bo w praktyce nie mog¹ z nich skorzystaæ wszyscy równoczeœnie i w tym samym miejscu. Zatem „publiczny” aspekt dóbr publicz- nych nie oznacza „swobodnego dostêpu”, a raczej publiczn¹ kontrolê i demokratyczne procedury re- gulowania (ograniczonego) dostêpu. Jest to o tyle uzasadnione, ¿e tak jak w przypadku œrodowiska naturalnego, nadmierne i niekontrolowane, niczym nieograniczane wykorzystanie grozi³oby pogor- szeniem jakoœci dóbr, a nawet ich zniszczeniem. Dlatego zarówno dobra publiczne powstaj¹ce w spo- sób naturalny, jak i dziedzictwo kulturowe podlegaj¹ ró¿nym formom ochrony. 39 S. Barett, Critical Factors for the Successful Provision of Transnational Public Goods. Back- ground Study , Stockholm 2004, http://www.gpgtaskforce.org/uploads/files/16.doc (12.04.2010);

W realnym œwiecie niewiele dóbr publicznych powstaje w sposób naturalny – do ich wytworzenia potrzebne s¹ zwykle skoordynowane dzia³ania i decyzje wielu pod- miotów. O ile do niedawna by³y nimi g³ównie pañstwa, to wraz z globalizacj¹ i zacieraniem siê ostrego rozró¿nienia miêdzy pañstwowymi, regionalnymi i globalnymi dobrami pu- blicznymi pojawia siê potrzeba miêdzy- i wielopoziomowej wspó³pracy i zarz¹dzania (na poziomach pañstwowym, regionalnym i globalnym) dla wytwarzania tych dóbr^40. Trudno jednoznacznie oceniæ, na którym z tych poziomów tworzenie dóbr publicznych mo¿e byæ najefektywniej zagwarantowane 41. Próbuj¹c zmierzyæ siê z jakimkolwiek problemem natury politycznej lub ekonomicznej nale¿y ustaliæ, na jakim poziomie po- winien byæ rozwi¹zywany (rozwi¹zania problemu zalegaj¹cych œmieci oczekujemy od w³adz komunalnych, zapewnienia bezpieczeñstwa przed zagro¿eniami zewnêtrznymi

• od w³adz pañstwa itd.). Zwykle zarz¹dzanie tylko na jednym z nich jest niewystar- czaj¹ce. Poniewa¿ zwykle koordynacji wysi³ków, by stworzyæ i podtrzymaæ GDP, bra- kuje ci¹g³oœci, wiêc jednym z rozwi¹zañ jest instytucjonalizacja. Globalne dobra publiczne mo¿na te¿ klasyfikowaæ wg kryterium miejsca, które zaj- muj¹ w ³añcuchu wytwarzania. Rozró¿niamy koñcowe (docelowe) i poœrednie GDP. Koñcowe (docelowe) GDP s¹ raczej rezultatem (finalnym produktem) zbiorowych dzia³añ ni¿ „dobrem” w standardowym sensie. Mog¹ byæ namacalne (jak œrodowisko naturalne, wspólne dziedzictwo kulturowe ludzkoœci) lub nienamacalne (pokój miê- dzynarodowy 42 , miêdzynarodowa stabilnoœæ finansowa). Poœrednie GDP przyczyniaj¹ siê do wytwarzania koñcowych GDP jako rezultatu kombinacji publicznych i prywat- nych nak³adów. Np. cel, jakim jest ograniczenie emisji truj¹cych gazów do atmosfery, liczy siê g³ównie w kategoriach koñcowego dobra – zachowania warstwy ozonowej na- szej planety. GDP s¹ wiêc efektem dzia³añ wielu ró¿nych podmiotów, prywatnych i pu- blicznych, a celem wyodrêbnienia poœrednich GDP jest wskazanie dziedziny lub dziedzin, w których miêdzynarodowa interwencja publiczna mo¿e byæ potrzebna, aby powsta³y koñcowe GDP. Do najwa¿niejszych poœrednich dóbr publicznych nale¿¹ re- ¿imy miêdzynarodowe i organizacje miêdzynarodowe, stanowi¹ce podstawê wielu in- nych poœrednich i docelowych rezultatów, w tym takich GDP, jak np. miêdzynarodowe systemy nadzoru (weryfikacja, monitorowanie implementacji traktatów), miêdzynaro- dowa infrastruktura lub miêdzynarodowe programy pomocowe. Przenosz¹c koncepcjê dóbr publicznych na poziom globalny stajemy wobec dwóch problemów: dostêpnoœci dóbr publicznych i motywacji do ich tworzenia. Globalne do- bra publiczne, a przynajmniej niektóre z nich, stanowi¹ swoiste przed³u¿enie „czys- tych” dóbr publicznych o charakterze narodowym (pañstwowym). Doœæ powszechne przekonanie o dostêpnoœci dóbr publicznych wynika z pogl¹du, ¿e s¹ one niewyczerpy-

Bezpieczeñstwo pañstwa w œwietle teorii dóbr publicznych 21

O. Morrissey, D. W. te Velde, A. Hewitt, Defining International Public Goods: Conceptual Issues , w: International Public Goods: Incentives, Measurement, and Financing , eds. M. Ferroni, A. Mody, Washington D.C. 2002. (^40) T. Felício, Managing Security as a Regional Public Good. A Regional-Global Mechanism for Security 41 , op. cit., s. 6. I. Kaul, P. Conceição, K. Le Goulven, R. U. Mendoza, How to Improve the Provision of Global Public Goods 42 , w: Providing Global Public Goods , op. cit., s. 21–58 (44). B. Möller, Peace as a Global Public Good , Development and International Relations & Institu- te for History, International and Social Studies, Aalborg University Working Paper No. 127, 2004.

o wielostronnym charakterze i globalnym zakresie stosowania, które reguluj¹ korzysta- nie z naturalnych dóbr publicznych (np. morze otwarte), zaczê³y pojawiaæ siê ju¿ w XVII w. i rozprzestrzeni³y siê wraz z intensyfikacj¹ miêdzynarodowej aktywnoœci gospodarczej na prze³omie XIX i XX w. reguluj¹c takie kwestie, jak ¿egluga morska i oceaniczna, telekomunikacja, lotnictwo cywilne, wykorzystanie przestrzeni ko- smicznej, wielostronny re¿im handlowy itp. Traktaty te sta³y siê globalnymi dobrami publicznymi i podstaw¹ miêdzynarodowego porz¹dku, przepisów i regulacji, które przynosz¹ korzyœci wszystkim. Ich znaczenie systematycznie wzrasta wraz z postêpem globalizacji. Dzia³ania inicjuj¹ce dostarczanie miêdzynarodowych dóbr publicznych (które z czasem mog¹ staæ siê globalnymi) musz¹ byæ dobrowolne i poprzedzone okreœleniem preferencji przysz³ych beneficjentów co do umieszczenia danego dobra w miêdzynaro- dowej sferze publicznej (dobra publiczne jako konstrukcje spo³eczne s¹ produktem przetargu i decyzji politycznych). Zwa¿ywszy ró¿norodnoœæ interesów oraz podzia³y wewn¹trz pañstw i pomiêdzy nimi, osi¹gniêcie zgody w tej kwestii stanowi du¿e wyzwanie 46. Mo¿na tu wskazaæ co najmniej trzy przyczyny 47 : 1) luka jurysdykcyjna

• rozbie¿noœæ miêdzy globalnym zakresem GDP a przewa¿aj¹cym narodowym (pañ- stwowym) zakresem realizacji polityki ich wytwarzania; 2) luka partycypacyjna – wielu ludzi i wiele podmiotów jest wykluczonych z systemu zarz¹dzania miêdzynarodowego i globalnego (w tym z procesów decyzyjnych); 3) brak bodŸców, motywacji do wytwa- rzania dóbr^48. Pañstwa maj¹ niewielk¹ motywacjê, aby ponosiæ koszty wspólnego dzia³ania i do- starczania globalnych dóbr publicznych 49. Zamiast tego wol¹ korzystaæ z GDP bez w³asnego wk³adu w proces i koszty jego wytwarzania; dotyczy to nawet niektórych wykluczalnych dóbr koordynowanych 50. Jest wiele powodów, dla których pañstwa nie- chêtnie anga¿uj¹ siê w wytwarzanie globalnych (w tym miêdzynarodowych) dóbr pu- blicznych 51. Poni¿ej wymieniono niektóre z nich:
• suwerennoœæ : dobrowolnoœæ w inicjowaniu wytwarzania dóbr publicznych nie jest oczywista – pañstwa nie chc¹ ograniczaæ swoich mo¿liwoœci suwerennego decydo- wania, np. przez zaakceptowanie obowi¹zkowych regu³ lub miêdzynarodowego monitorowania prawid³owej realizacji zaci¹gniêtych zobowi¹zañ. To os³abia koope-

Bezpieczeñstwo pañstwa w œwietle teorii dóbr publicznych 23

(^46) I. Kaul, P. Conceição, K. Le Goulven, R. U. Mendoza, Why Do Global Public Goods Matter Today 47 ?, w: Providing Global Public Goods , op. cit. Cyt. za: M. Carbone, Supporting or Resisting Global Public Goods? The Policy Dimension of a Contested Concept , „Global Governance” 2007, Vol. 13, s. 179–198 (182). (^48) Wed³ug badaczy trudnoœci zwi¹zane z kooperacj¹ w procesie wytwarzania GDP mo¿na prze- zwyciê¿yæ wykorzystuj¹c ³¹cznie trzy czynniki: 1) skuteczne przywództwo; 2) skuteczne instytucje;

3. niezbêdne finansowanie. 49 P. Jacquet, S. Marniesse, Financing Global Public Goods: Issues and Prospects , w: Expert Pa- per Series Seven: Cross-Cutting Issues , Stockholm 2006, s. 59–98. (^50) W niektórych elitarnych grupach (klubach) jeden lub wiêcej cz³onków mo¿e przej¹æ inicjaty- wê, by dostarczyæ pewn¹ iloœæ kolektywnego dobra z korzyœci¹ dla wszystkich (np. ograniczanie przez wysoko uprzemys³owione pañstwa emisji dwutlenku wêgla, aby chroniæ warstwê ozonow¹). B. B. Hughes, 51 Continuity and Change in World Politics: The Clash of Perspectives , op. cit., s. 255–256. E. Zedillo, T. Thiam, International Task Force on Global Public Goods , w: Meeting Global Challenges: International Cooperation in the National Interest. Final report , Stockholm 2006, s. 2.

racjê, bo dodaje element niepewnoœci do wiêkszoœci porozumieñ miêdzynarodo- wych. Ten problem le¿y u podstaw pozosta³ych;

• odmienne preferencje i priorytety : nawet, gdy d³ugofalowe cele pañstw s¹ wspólne (np. powstrzymanie zmian klimatycznych) to doraŸne interesy rz¹dów mog¹ staæ z nimi w sprzecznoœci (np. eksporterzy ¿ywnoœci mog¹ korzystaæ na niedostatku zbó¿ wywo³anym susz¹ w innych pañstwach);
• problem „pasa¿erów na gapê” : gdy dobro publiczne zostanie ju¿ wyprodukowane i staje siê powszechnie dostêpne, wykluczenie kogokolwiek z jego konsumpcji jest trudne lub niemo¿liwe. W efekcie ka¿dy woli czekaæ, a¿ inni zap³ac¹ za wytworzenie dobra, by korzystaæ z niego bez ponoszenia kosztów jego powstania;
• problem „najs³abszego ogniwa” : niektóre globalne dobra publiczne mog¹ powstaæ jedynie wówczas, gdy ka¿dy rz¹d w pe³ni realizuje uzgodnione dzia³ania (np. wysi³ki, by ograniczyæ rozprzestrzenianie siê groŸnych chorób zakaŸnych). Sukces mo¿e zostaæ os³abiony na skutek nawet pojedynczego aktu niesubordynacji. Odnosi siê to szczególnie do d³ugofalowych problemów kooperacji – w efekcie ryzyko nie- powodzenia jest na tyle du¿e, ¿e trudno przekonaæ rz¹dy do poniesienia nak³adów bez gwarancji powodzenia;
• problem kumulacji (sumowania siê) : pojawia siê, gdy wytworzenie jakiegoœ global- nego dobra publicznego jest rezultatem lub sum¹ pojedynczych (choæ odrêbnych) wysi³ków wszystkich uczestników – np. w przypadku ograniczania globalnych zmian klimatycznych nie jest wa¿ne, kto konkretnie ograniczy emisjê gazów cieplar- nianych – wa¿ne, by ich sumaryczna iloœæ zmala³a. Trudno tu zagwarantowaæ prze- strzeganie postanowieñ przez wszystkich i w d³u¿szej perspektywie;
• statyczne postrzeganie dóbr publicznych : przywykliœmy traktowaæ dobra publiczne jak instytucje tworzone i kontrolowane przez pañstwa (ich istnienie dostarcza gwa- rancji, które nie powstaj¹ w sposób samoistny, naturalny). Jednak na poziomie miê- dzynarodowym nie ma przymusowej si³y zdolnej pozyskiwaæ fundusze lub wesprzeæ gwarancje potrzebne, by zapewniæ powszechny i równy dostêp do dóbr 52 ;
• dominacja w³asnego interesu (partykularyzm) : dla utrzymania dóbr publicznych nie- zbêdna jest wspó³praca (kolektywne dzia³anie) 53. Bez niej grupy ludzi lub pañstw narzuca³yby partykularne rozwi¹zania problemów ogólnych. Wspó³dzia³anie oczy- wiœcie nie musi staæ w sprzecznoœci z w³asnym interesem, co pokazuj¹ wysi³ki na rzecz powstrzymania niszczenia warstwy ozonowej przez ograniczanie emisji dwu- tlenku wêgla. Jednak w wielu wypadkach wydaje siê, ¿e w³asny interes wyklucza ko- operacjê, tak¿e tê na rzecz wytworzenia dóbr publicznych 54 ;
• brak zgody miêdzy pañstwami co do katalogu celów spo³ecznych : dobro publiczne musi byæ przedmiotem zgody ogó³u, gdy¿ bez wspó³pracy trudno je stworzyæ. To

24 Jolanta BRY£A

(^52) M. Fisk, Global Public Goods and Self-Interest , w: Sui Generis: Essays Presented to Richard Thomas Hull , ed. E. D. Boepple, Bloomington 2005, s. 13–33 (4), http://www.miltonfisk.org/wri- tings/global-public-goods-and-self-interest (16.10.2011). 53 M. Olson, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Goods , Cambridge 1971, s. 15. 54 Np. koszty zrealizowania przez USA zobowi¹zañ wynikaj¹cych z Protoko³u z Kioto s¹ takie same lub wiêksze ni¿ koszty szkód w œrodowisku spowodowanych nawet ewentualnym podwojeniem emisji.

Oddolna prywatyzacja (pluralizacja) przejawia siê os³abianiem efektywnoœci pañ- stwa w dostarczaniu (zapewnianiu) bezpieczeñstwa obywatelom, czy to na skutek dzia³ania autonomicznych milicji, partyzantów, grup plemiennych czy innych uzbrojo- nych niepañstwowych aktorów stanowi¹cych wyzwanie dla centralnych w³adz pañ- stwowych. Uzbrojeni niepañstwowi aktorzy rozprzestrzeniaj¹ przemoc, tworz¹ warunki braku bezpieczeñstwa, przyczyniaj¹ siê do stopniowego rozk³adu pañstwa. Wiele rz¹dów nie jest ju¿ w stanie zagwarantowaæ bezpieczeñstwa. Ich si³y zbrojne i policja s¹ zbyt s³abe, a ich funkcje nadmiernie rozci¹gniête. Ten typ prywatyzacji przemocy zapewnia atrakcyjne zyski ekonomiczne aktorom niepañstwowym. Wata¿kowie i na- jemnicy nie walcz¹ o kontrolê polityczn¹ lub terytorialn¹, lecz by zdobyæ œrodki do ¿y- cia dziêki kontynuowaniu walki. S¹ zwykle powi¹zani ze œwiatow¹ gospodark¹ (lub jej szar¹ stref¹), nielegalnie eksportuj¹ surowce, diamenty, drewno tropikalne lub narkoty- ki. Z zysków op³acaj¹ w³asnych ¿o³nierzy, s³u¿¹ swoim klientom i zwykle ³atwo naby- waj¹ broñ dla swoich oddzia³ów. Drugi kierunek to odgórna prywatyzacja oparta na outsourcingu funkcji policyj- nych i wojskowych, zlecanych przez wiele rz¹dów. Od czasu zakoñczenia zimnej woj- ny rz¹dy wielu pañstw zdemobilizowa³y miliony ¿o³nierzy w swych si³ach zbrojnych. Dziœ te pomniejszone si³y s¹ coraz bardziej obci¹¿ane ró¿nymi zadaniami, zarówno podczas konfliktów, jak i po ich zakoñczeniu (np. na Ba³kanach, w Afryce, Afganistanie i Iraku). Obarczanie si³ zbrojnych nowymi zadaniami skutkuje outsourcingiem ró¿nych zadañ wojskowych 56. Odpowiedzialnoœæ za niektóre funkcje zwi¹zane z zapewnianiem bezpieczeñstwa, poprzednio wykonywane przez instytucje pañstwowe, jest delegowa- na na podmioty z sektora prywatnego. Próbuj¹c pogodziæ problem ograniczonych zasobów i coraz wiêkszej iloœci wyz- wañ w zakresie bezpieczeñstwa pañstwa coraz czêœciej decyduj¹ siê na prywatyzacjê dostaw bezpieczeñstwa. Nowe zagro¿enia i ich deterytorializacja os³abi³y przekonanie, ¿e wojsko i policja mog¹ efektywnie i w jednakowym stopniu zapewniæ bezpieczeñ- stwo wszystkim obywatelom – obywatele mieszkaj¹cy w strefach podwy¿szonego ry- zyka teoretycznie s¹ lepiej chronieni przez pañstwo ni¿ mieszkaj¹cy poza nimi. Mancur Olson zauwa¿y³ 57 , ¿e podstawowe dobra lub us³ugi zapewniane przez rz¹d, w tym obrona narodowa i policja (i ogólnie system prawa i porz¹dku) zasadniczo dotycz¹ wszystkich, lub prawie wszystkich, obywateli pañstwa. Gdy rz¹d zapewnia obronê te- rytorium pañstwowego, aby powstrzymaæ atak wrogów zewnêtrznych, chc¹c nie chc¹c zapewnia j¹ wszystkim obywatelom, bez wzglêdu na to, czy p³ac¹ podatki, czy te¿ nie 58. Jednak w praktyce niektóre regiony pañstwa, jako potencjalnie bardziej nara¿one

26 Jolanta BRY£A

(^56) Si³y zbrojne coraz bardziej uzale¿niaj¹ siê od prywatnych firm wojskowych pod wzglêdem wsparcia logistycznego, szkolenia, napraw i utrzymania w gotowoœci systemów broni i innego sprzê- tu wojskowego, zbierania informacji wywiadowczych, przes³uchiwania jeñców wojennych, dostar- czania poczty, ¿ywnoœci i czyszczenia umundurowania. G³ówne korporacje s¹ aktywne na ca³ym œwiecie podczas przygotowañ do wojny, w trakcie konfliktu i podczas rekonstrukcji po konfliktach. Problemem jest fakt, i¿ te dzia³ania czêsto s¹ prowadzone poza kontrol¹ parlamentów i tylko czêœcio- wo pod kontrol¹ rz¹dów. 57

58 M. Olson,^ The Logic of Collective Action , Cambridge 1965, przypis 78, s. 14. Generalnie M. Olson stoi na stanowisku, ¿e bez sektora pañstwowego nie jest mo¿liwe wytwo- rzenie dóbr publicznych (w tym bezpieczeñstwa) w iloœci niezbêdnej do zaspokojenia popytu. M. Ol-

na atak przeciwnika ni¿ inne (np. stolica, g³ówne oœrodki gospodarcze) mog¹ w wiêk- szym stopniu absorbowaæ pañstwowe œrodki na obronê. W czasie pokoju ludzie tak¿e s¹ w niejednakowym stopniu nara¿eni na rozmaite zagro¿enia (np. mieszkaj¹c w nie- bezpiecznej dzielnicy). Bezpieczeñstwo mo¿e byæ (i jest) dostarczane w ró¿nych iloœ- ciach – ochrona nie wszystkich i nie przed wszystkimi zagro¿eniami. Jako dobro publiczne musi ono rywalizowaæ z innymi dobrami z powodu koniecznoœci alokowa- nia przez rz¹d ograniczonych zasobów (œrodków wydanych na bezpieczeñstwo nie mo¿na ju¿ spo¿ytkowaæ na zaspokojenie innych potrzeb). W efekcie bezpieczeñstwo mo¿e przekszta³ciæ siê z dobra publicznego w tzw. dobro wspólne (skoñczone/ograni- czone, a wiêc wymagaj¹ce regulowania zasad dostêpu). Dzieje siê tak, jeœli: 1) zdefi- niujemy bezpieczeñstwo nie jako dobro niematerialne (subiektywne poczucie braku zagro¿enia), lecz materialne (namacalne œrodki bezpieczeñstwa); 2) wystêpuj¹ ogra- niczenia w iloœci jego zasobów zamiast obfitoœci (która jest warunkiem wstêpnym nierywalizuj¹cego charakteru dóbr publicznych). Przyk³adem takich œrodków bezpie- czeñstwa s¹ si³y policyjne – w zasadzie maj¹ s³u¿yæ wszystkim obywatelom (dobro niewykluczalne), jednak w praktyce funkcjonariusze nie mog¹ byæ obecni wszêdzie i równoczeœnie. Dostêp do tego „dobra” jest ograniczony na skutek jego ograniczonej (skoñczonej) iloœci. Skutkiem mo¿e byæ rywalizacja miêdzy obywatelami o mo¿liwoœæ korzystania z tego dobra, co wymaga regulowania zasad dostêpu. W rezultacie kryte- rium iloœci danego dobra dostêpnej dla beneficjentów (ograniczonej/skoñczonej lub wystarczaj¹cej) pozwala rozró¿niæ bezpieczeñstwo jako zasób wspólny od bezpieczeñ- stwa jako dobra publicznego. Dlatego nie nale¿y zak³adaæ, ¿e rz¹dy zawsze dostarczaj¹ bezpieczeñstwo równo, w niekonkurencyjny i niewykluczalny sposób. Bezpieczeñ- stwo nie jest te¿ jednolitym, spójnym (homogenicznym) dobrem, lecz obejmuje wiele sk³adników i aspektów, od walki z przestêpczoœci¹ po zapobieganie zanieczyszczaniu œrodowiska, skutkom katastrof naturalnych, itp. Zasoby pañstwa s¹ poch³aniane przez rosn¹ce koszty utrzymania si³ zbrojnych, profesjonalnego szkolenia, uzbrojenia, badañ nad rozwojem nowych technologii wojskowych, itp. – otwiera to przestrzeñ dla pry- watnych „dostawców”. Rz¹dy pañstw, szukaj¹c bardziej efektywnych i ekonomicznie wydajnych sposobów dostarczania bezpieczeñstwa, zwracaj¹ siê do podmiotów prywat- nych, rozszerzaj¹ te¿ partnerstwo publiczno-prywatne (choæ nie ma zgody co do tego, czy i w jakich dziedzinach bezpieczeñstwa aktorzy prywatni faktycznie oferuj¹ tañsze rozwi¹zania ni¿ regularne si³y zbrojne i policyjne). Praktyka pokazuje, ¿e prywatyzacja dóbr publicznych prowadzi do pogorszenia dostêpu do nich dla ludzi nie dyspo- nuj¹cych wystarczaj¹c¹ si³¹ nabywcz¹, dlatego w przypadku bezpieczeñstwa prywaty- zacja jego dostaw powinna byæ tylko jedn¹ z dostêpnych opcji – stanowiæ uzupe³nienie publicznych dostaw, a nie ca³kowicie je zastêpowaæ, gdy¿ oznacza³oby to pogorsze- nie ogólnego stanu bezpieczeñstwa. Ludzie przywi¹zuj¹ ró¿ne znaczenie do bezpieczeñstwa i do poszczególnych jego aspektów w zale¿noœci od indywidualnych potrzeb, doœwiadczeñ z ró¿nymi rodzajami zagro¿eñ, oraz czasu i miejsca, w którym ¿yj¹. Zadaniem rz¹dz¹cych jest wiêc nie- ustanne poszukiwanie odpowiedzi na pytanie: ile bezpieczeñstwa nale¿y dostarczyæ,

Bezpieczeñstwo pañstwa w œwietle teorii dóbr publicznych 27

son, The Logic of Collective Action, Public Goods and the Theory of Groups , Cambridge 1971, s. 93–97.

Zarówno w przypadku jednostek, jak i pañstw, œrodki bezpieczeñstwa dostarczane w charakterze dóbr prywatnych i klubowych mog¹ mieæ, w stosunku do publicznie do- starczanych œrodków bezpieczeñstwa, charakter dodatkowy, zastêpczy lub uzupe³nia- j¹cy. W pierwszym przypadku pañstwo zapewnia bezpieczeñstwo publiczne, ale jednostka chc¹c uzyskaæ jeszcze wy¿szy jego poziom wynajmuje prywatn¹ firmê ochroniarsk¹ (dobro prywatne) strzeg¹c¹ jej domu lub organizuje „stra¿” s¹siedzk¹ (dobro klubowe). Gdy pañstwo redukuje liczebnoœæ si³ policyjnych (np. z powodu oszczêdnoœci), wówczas prywatna firma ochroniarska wynajêta przez jednostkê, to dobro prywatne bêd¹ce substytutem ograniczonych (kurcz¹cych siê) dostaw bezpieczeñ- stwa publicznego. Dostarczanie dóbr prywatnych i klubowych ma charakter komple- mentarny w stosunku do publicznych, gdy pañstwo okreœla ca³oœciowe ramy prawne i instytucjonalne (dobro publiczne) oraz zasady funkcjonowania i ograniczenia do- tycz¹ce prywatnych firm ochroniarskich. Zak³ada w ten sposób i dopuszcza mo¿liwoœæ istnienia takiej komplementarnoœci. Teoria dóbr publicznych zastosowana do analizy bezpieczeñstwa na poziomie miê- dzynarodowym pokazuje, ¿e ocena charakteru bezpieczeñstwa jako dobra zale¿y m.in. od tego, przed czym i jak dany podmiot (pañstwo) ma byæ chroniony. W oparciu o to kryterium E. Krahmann wyró¿nia trzy sposoby zapewniania sobie bezpieczeñstwa przez pañstwa (reagowania na zagro¿enia): prewencja, odstraszanie i przetrwanie zagro¿enia 64.

Prewencja

Bezpieczeñstwo osi¹ga siê zapobiegaj¹c pojawieniu siê zagro¿eñ (tak¿e tych nie- pañstwowych) lub je likwiduj¹c. Zamiast naprawiaæ skutki poniesionych strat (znisz- czeñ) o trudnej do przewidzenia skali, próbuje siê zapobiegaæ „zmaterializowaniu siê” zagro¿enia, jego wyst¹pieniu w przysz³oœci. Skuteczne zapobieganie konfliktom stano- wi rodzaj dobra publicznego, poniewa¿ udane wysi³ki, by nie dopuœciæ do wojny, skut- kuj¹ warunkami przynosz¹cymi niepodzielne i niewykluczaj¹ce korzyœci – nie tylko stronom potencjalnego konfliktu, ale te¿ szerszym krêgom ludzi i pañstw 65. £atwy do- stêp do tanich rodzajów broni o du¿ej sile destrukcji oznacza, ¿e wiêcej sporów mo¿e szybko przeradzaæ siê w konflikty i rozprzestrzeniaæ. Dlatego nale¿y rozwi¹zywaæ spo- ry zanim przekszta³c¹ siê w akty przemocy o szerszych konsekwencjach, tym bardziej, ¿e konflikty nie wystêpuj¹ w izolacji, maj¹ zewnêtrzny kontekst i rodz¹ koszty dla szer- szych spo³ecznoœci. Wspó³czesne zagro¿enia dla bezpieczeñstwa maj¹ te¿ niepañstwow¹ proweniencjê

• si³y natury, globalizacja, rozwój technologiczny, wydarzenia spo³eczne, polityczne,

Bezpieczeñstwo pañstwa w œwietle teorii dóbr publicznych 29

(^64) Patrz: E. Krahmann, Security: Collective Good or Commodity? , „European Journal of Interna- tional Relations” 2008, Vol. 14, No. 3, s. 379–404, http://ejt.sagepub.com/content/14/3/379.refs.html (16.09.2012). 65 D. A. Hamburg, J. E. Holl, Preventing Deadly Conflict. From Global Housekeeping to Neigh- bourhood Watch , w: Global public goods: international cooperation in the 21st^ century , op. cit., s. 366–381.

dzia³anie si³ ekonomicznych/rynkowych itp. Ró¿ni¹ siê one miêdzy sob¹ pod wieloma wzglêdami: prawdopodobieñstwem wyst¹pienia, sposobami przejawiania siê, skal¹ negatywnych konsekwencji, które mog¹ spowodowaæ, oraz stopniem kombinacji skut- ków. Potencjalnie nieograniczona wielkoœæ zniszczeñ, jakimi mog¹ skutkowaæ ozna- cza, ¿e nale¿y przede wszystkim koncentrowaæ wysi³ki na zapobieganiu zagro¿eniom zamiast na próbach zarz¹dzania ich konsekwencjami, które w wielu wypadkach mog¹ zawodziæ 66. Znaczenie prewencji wzrasta wraz ze skal¹ i natê¿eniem nowych rodzajów zagro¿eñ (ryzyka). Przeciwdzia³anie nie mo¿e byæ podjête po ujawnieniu siê zagro¿e- nia – podmiot odpowiedzialny za zapewnienie bezpieczeñstwa (pañstwo) powinien, zgodnie z oczekiwaniami spo³ecznymi, przewidzieæ mo¿liwoœæ wyst¹pienia zagro¿e- nia i skutecznie mu przeciwdzia³aæ. Prewencjê jako sposób zapewniania bezpieczeñ- stwa mo¿na stosowaæ zarówno do zagro¿eñ stwarzanych przez cz³owieka, takich jak wojna czy zanieczyszczenie œrodowiska, jak i w pewnym stopniu do niektórych kata- strof naturalnych (np. powodzi). Cech¹ prewencyjnego zapewniania bezpieczeñstwa jest to, ¿e wysi³ki koncentruj¹ siê na zwalczaniu przyczyn zagro¿eñ. Jednak w realnym œwiecie przyczyny wielu zagro¿eñ mo¿na jedynie redukowaæ, a nie ca³kowicie elimi- nowaæ (np. próby ograniczenia emisji CO 2 dla spowolnienia globalnego ocieplenia). Bezpieczeñstwo pañstwa osi¹gane dziêki zapobieganiu lub likwidowaniu za- gro¿enia, postrzegane przez pryzmat teorii dóbr publicznych, posiada cechy dobra publicznego – jest niewykluczalne i niekonkurencyjne. Nikogo nie mo¿na pozbawiæ mo¿liwoœci (wykluczyæ z) korzystania z pozytywnych efektów wyeliminowania zagro¿e- nia. Wzrost iloœci beneficjentów nie wp³ywa te¿ na ogólne zmniejszenie bezpieczeñstwa wszystkich. Ponadto zapobieganie zagro¿eniom nie rodzi dylematu bezpieczeñstwa, jak czyni to obrona i odstraszanie, ale poniewa¿ jest niewykluczalne, pojawia siê pro- blem „pasa¿erów na gapê”. Zgodnie z za³o¿eniami teorii dóbr publicznych efektywne zapobieganie zagro¿eniom na poziomie miêdzynarodowym wymaga nie tylko istnienia systemu kolektywnego dzia³ania (regulacji), ale i efektywnego systemu jego finanso- wania, np. jakiejœ formy „podatków”. Pojawia siê tu trudny do przezwyciê¿enia pro- blem: system regulacji musi dowieœæ swojej skutecznoœci, aby pañstwa zdecydowa³y siê go wspó³finansowaæ (zamiast próbowaæ jednostronnie zapewniæ sobie bezpieczeñ- stwo); jednak system nie bêdzie zdolny wykazaæ swojej efektywnoœci bez wczeœniej- szego zainwestowania odpowiednich œrodków w jego zbudowanie i utrzymanie. Mo¿e to wymagaæ od niektórych pañstw (np. mocarstw) przezwyciê¿enia partykularyzmów i przejêcia inicjatywy, by „uruchomiæ” mechanizm tworzenia dobra publicznego i w znacznej mierze go sfinansowaæ (np. globalny re¿im klimatyczny).

Odstraszanie

Odnosi siê do zagro¿eñ istniej¹cych, ale nie materializuj¹cych siê (potencjalnych). W tym przypadku bezpieczeñstwo osi¹gane jest przez odstraszanie. Zamiast likwido- waæ przyczyny zagro¿eñ d¹¿y siê do zatrzymania zagro¿enia w kategoriach mo¿liwoœci.

30 Jolanta BRY£A

(^66) E. Krahmann, Security: Collective good or commodity? , op. cit.