Studiuj dzięki licznym zasobom udostępnionym na Docsity
Zdobywaj punkty, pomagając innym studentom lub wykup je w ramach planu Premium
Przygotuj się do egzaminów
Studiuj dzięki licznym zasobom udostępnionym na Docsity
Otrzymaj punkty, aby pobrać
Zdobywaj punkty, pomagając innym studentom lub wykup je w ramach planu Premium
Społeczność
Odkryj najlepsze uniwersytety w twoim kraju, według użytkowników Docsity
Bezpłatne poradniki
Pobierz bezpłatnie nasze przewodniki na temat technik studiowania, metod panowania nad stresem, wskazówki do przygotowania do prac magisterskich opracowane przez wykładowców Docsity
Inaczej mówiąc, aby bezrobotny, urząd pracy, ośrodek pomocy społecznej i organizacja ... bezrobocie klasyczne – będące efektem umyślnego utrzymywania płacy ...
Typologia: Publikacje
1 / 172
Ta strona nie jest widoczna w podglądzie
Nie przegap ważnych części!
Warszawa, lipiec 2011 r.
Projekt „Modelowy System na rzecz integracji społecznej” współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
Wstęp
Cel raportu. Raport ma przedstawić działania instytucji: pomocy społecznej i urzędów pracy wobec osób bezrobotnych, uwzględniając istniejący stan prawny, organizacyjny i funkcjonalny z wybranymi elementami skuteczności.
Metody. Raport ma skonsumować istniejące (dość bogate i różnorodne) analizy, wyniki badań, ekspertyzy i dane statystyczne na temat bezrobocia i bezrobotnych w Polsce.
Uzasadnienie. Różnorodność zasobów zmusza do opracowania dość szczegółowego planu prezentacji istniejących zasobów merytorycznych. Istnieje konieczność nie tylko ich problemowego uporządkowania, ale i dokonania selekcji z punktu widzenia istoty projektu Modelowy system na rzecz integracji społecznej. Selekcja ta podporządkowana powinna być opracowaniu modelu optymalizującego współdziałanie pomocy społecznej i urzędów pracy różnych szczebli z wykorzystaniem ngo’osów. Model ten podporządkowany ma być skutecznemu wsparciu bezrobotnych i pomocy im mimo różnorodnego okresu bycia bez pracy w znalezieniu jej a także ograniczeniu psychospołecznych skutków bezrobocia w kontekście własnej osoby, rodziny i społeczności lokalnej.
Plan raportu. Raport składa się z pięciu części.
- Część pierwsza, prezentuje problem bezrobocia, jego charakterystykę ekonomiczno- społeczną, uwarunkowania oraz definicje pojęć związanych z tym obszarem. - Część druga, prezentuje kontentuje i analizuje aspekt prawny tego zagadnienia również i z punktu widzenia pomocy społecznej, a szerzej polityki społecznej. - Część trzecia, prezentuje wyniki badań dotyczących urzędów pracy jako instytucji powołanych do działań związanych zarówno z samymi bezrobotnymi jak i tych, które przeciwdziałają bezrobociu. - Część czwarta omawia instytucje pomocy społecznej w relacji do bezrobotnych. - Część piata, prezentuje współpracę pomiędzy sektorem publicznym a sektorem pozarządowym w ramach świadczenia usług w Niemczech.
Szczególnego znaczenia przy budowie modelu nabiera problematyka spójności, ale spostrzegana w kontekście decentralizacji. Pada, więc pytanie: czy decentralizacja sprzyja, stymuluje czy utrudnia politykę spójności i jej realizację?.
Stanisława Golinowska^1 powołując się na Komitet ds. Spójności Społecznej przy Radzie Europejskiej, przywołuję cztery zasady na których opiera się polityka spójności społecznej:
sprawiedliwość wraz z jednakowym dostępem do istniejących i tworzonych zasobów, poszanowanie indywidualnej i zbiorowej godności z respektowaniem odmienności ludzi, uczestnictwo w życiu społecznym i udział w odpowiedzialności, wolność i respektowanie indywidualnego dążenia do spełniania celów osobistego rozwoju. Wydaje się, że te cztery zasady tak, czy nieco inaczej sformułowane, ukierunkowują podstawowy problem i pytanie postawione w ramach projektu, co i jak trzeba zrobić, żeby instytucje lokalne współpracowały ze sobą a pobudzona aktywność indywidualna bezrobotnych była elementem partnerstwa z tymi instytucjami. Inaczej mówiąc, aby bezrobotny, urząd pracy, ośrodek pomocy społecznej i organizacja pozarządowa stanowiły aktywny „kwadrat”, w obrębie, którego wspomnianej wyżej zasady spójności społecznej określałby czy wyznaczałby sposoby, techniki i metody działania. Wierzchołki kwadratu stanowią:
Ośrodki pomocy społecznej, stymulujące aktywność bezrobotnych, dzięki skutecznej pracy socjalnej, uruchamiającej tkwiące w danej osobie potencjalne możliwości i pobudzając równocześnie potrzeby podstawowe – bytowe, i wyższe – np. samorealizację i rozwój.;
Urzędy pracy oferujące dostęp do usług począwszy od oferty pracy, przekwalifikowań, do prac społecznie użytecznych i skierowań do różnych form zatrudnienia subsydiowanego;
Organizacje pozarządowe zachęcające i umożliwiające uczestnictwo w życiu społecznym, wpływ na środowisko lokalne i otoczenie, chroniące przed wykluczeniem;
Bezrobotni, których owo bezrobocie starają się traktować instytucjonalnie, szukając sposobów aktywnej integracji (zgodnie z unijnymi wartościami).
Aktywny kwadrat określa pole, na którym toczy się gra o lokalną spójność społeczną, o rozwój kapitału społecznego, przeciwko długotrwałemu bezrobociu, dezintegracji i patologii społecznej.
(^1) St.Golinowska: O spójności i kapitale społecznym , Polityka Społeczna nr 5-6, Warszawa 2011 r.
W prezentowanym raporcie wyjściowym omówione są rozwiązania prawne i organizacyjne, których celem jest pomoc bezrobotnym, przeciwdziałanie długotrwałemu bezrobociu oraz próba oceny skuteczności podejmowanych działań przez lokalne instytucje rynku pracy i pomocy społecznej.
Raport składa się z pięciu zasadniczych części.
Część pierwsza, Bezrobocie i bezrobotni, w której Autor podejmuje próbę przedstawienia społecznego problemu, jakim jest bezrobocie, dokonując jego charakterystyki oraz omawia ewolucje definicyjne, które pośrednio pokazują jak na przestrzeni blisko 20 lat zmieniał się stosunek do bezrobocia i instrumenty przy pomocy, których radzono sobie z tym zjawiskiem o szerokich implikacjach społecznych. Charakteryzując zjawisko bezrobocia trzeba mieć świadomość, że jest ono na trwale umiejscowione na mapie problemów społecznych. Wahaniom będą polegać jego nasilenie-od kilku do kilkunastu procent bezrobotnych. Tak, więc prawo i instytucje, które mają za zadanie reagować na to zjawisko muszą być budowane i organizowane na trwale, opierać się na mocnych fundamentach teoretycznych, wykorzystywać doświadczenie innych krajów (por. część piąta Raportu). Różnorodność instrumentów musi wynikać z faktu, iż bezrobotni stanowią zróżnicowaną wewnętrznie kategorię społeczną. Decentralizacja w Polsce odbywała się, jeśli chodzi o urzędy pracy z kilkuletnim opóźnieniem. Powstała, więc szansa lepszego przygotowania się do tego procesu. Szczególnie istotne jest to, ze względu na lokalne zróżnicowanie wymiarów i charakteru bezrobocia, jak również odmienny rynek pracy nie tylko w poszczególnych województwach, ale i powiatach. Lokalne urzędy pracy stanęły przed poważnym wyzwaniem przygotowania się także do działań związanych z zapobieganiem bezrobociu.
Ten wymiar lokalny, jego diagnoza i adekwatne do niej narzędzia zwiększają szanse, a nawet więcej, dają szanse na aktywną twórczą odpowiedź i kreację wspomnianej wcześniej spójności społecznej i jej zasad.
Raport wstępny nie tylko charakteryzuje bezrobocie, jako zjawisko, ale też część trzecia i czwarta poświęcona jest przeglądowi dwóch instytucji istotnych dla projektu. Pierwsza z nich to urzędy pracy wszystkich szczebli. Omówione są ich funkcje, zadania i system organizacyjny. Druga natomiast to pomoc społeczna. Z obu tych części wynika obraz nikłej współpracy między nimi, a co więcej, brak jest w obecnie funkcjonującym systemie prawno- organizacyjno- funkcjonalnym punktów stycznych. Można śmiało postawić tezę, że pomoc społeczna „lepiej się czuje” w strukturach samorządowych, natomiast na urzędach pracy ciąży wieloletni okres, w którym stanowiły administrację urzędniczą.
Druga część raportu poświęcona jest omówieniom stanu prawnego i sytuacji bezrobotnych w Polsce. Z tego rozdziału wynika, iż rozwiązania prawne nie stymulują współdziałania obu
dr Bartłomiej Rokicki
Bezrobocie i bezrobotni
Problematyka związana z kwestią bezrobocia jest jednym z najbardziej istotnych zagadnień będących przedmiotem polityki społecznej państwa. Wynika to zarówno z problemów, jakie związane są z samym bezrobociem, jak i tych, które mogą być pochodną jego występowania (np. dezaktywacja zawodowa, czy marginalizacja społeczna).
Celem niniejszego opracowania jest dokonanie kompleksowego przeglądu najważniejszych kwestii związanych z bezrobociem w Polsce. Przegląd ten rozpocznie krótkie omówienie istniejących definicji bezrobocia, zarówno z punktu widzenia teorii ekonomicznej, jak i przepisów prawa. Następnie przeanalizowane zostaną konsekwencje występowania bezrobocia w krótkim i długim okresie z punktu widzenia polityki społecznej i gospodarczej. Kolejna część opracowania to przegląd danych statystycznych pokazujących bezrobocie w różnych przekrojach oraz jego ewolucję w ostatnim dziesięcioleciu.
Przegląd ten pozwoli m.in. zweryfikować tezę mówiącą o tym, iż bezrobocie w Polsce jest trwałym problemem społecznym, który może negatywnie wpływać na rozwój społeczno- gospodarczy kraju.
Na koniec dokonana zostanie weryfikacja skuteczności działań mających za cel walkę z problemem bezrobocia w Polsce, oparta na krytycznej analizie wybranych badań empirycznych. W części tej przeprowadzona będzie również krótka dyskusja dotycząca efektywności polskiego systemu zabezpieczenia społecznego na tle systemów funkcjonujących w Europie.
Problematyka bezrobocia na trwałe stała się przedmiotem uwagi ekonomistów w efekcie wielkiego kryzysu z lat 30. ubiegłego wieku, kiedy to w krótkim czasie stopa bezrobocia w większości krajów uprzemysłowionych wzrosła do poziomu przekraczającego 20%. Fakt ten spowodował, iż po obu stronach oceanu zaczęły powstawać modele teoretyczne, których celem było znalezienie odpowiedzi na przyczyny występowania bezrobocia oraz sposoby skutecznej z nim
walki^2. W chwili obecnej, z punktu widzenia przyczyn powstawania, ekonomiści wyróżniają 4 rodzaje bezrobocia:
bezrobocie frykcyjne – niemożliwy do obniżenia, minimalny poziom bezrobocia występujący w każdej gospodarce; bezrobocie strukturalne – związane ze zmianami, jakie zachodzą w gospodarce, których efektem jest niedopasowanie siły roboczej do potrzeb pracodawców; bezrobocie klasyczne – będące efektem umyślnego utrzymywania płacy realnej powyżej poziomu wyznaczanego przez przecięcie się krzywych podaży i popytu na pracę; bezrobocie keynesowskie (cykliczne, koniunkturalne) – występujące w efekcie zmniejszenia się popytu globalnego i wolnego dostosowania się płac i cen do nowej sytuacji.
Na podstawie powyższej klasyfikacji, możliwe jest również wyróżnienie 2 głównych typów bezrobocia, z punktu widzenia „postawy" pracownika. Z jednej strony, mówić można o bezrobociu dobrowolnym (naturalnym), do którego zaliczamy bezrobocie frykcyjne, strukturalne i klasyczne, z drugiej zaś, o bezrobociu przymusowym, którego przykładem jest bezrobocie koniunkturalne.
Powyższe definicje nie wyczerpują bynajmniej listy możliwych rodzajów bezrobocia, które może być zróżnicowane z punktu widzenia czasu trwania (przejściowe i długotrwałe) czy też danych dostępnych w statystyce publicznej. W tym drugim wypadku, na szczególną uwagę zasługuje bezrobocie ukryte (niewidoczne w powszechnie dostępnych danych statystycznych) oraz podział na bezrobocie rejestrowane (dane na jego temat pochodzą z urzędów pracy) i ekonomiczne (szacowane na podstawie Badanie Aktywności Ekonomicznej Ludności). Różnice w poziomie poszczególnych typów bezrobocia pokazane zostaną w części poświęconej przeglądowi danych statystycznych. Tam również dokonana zostanie interpretacja wyników, z punktu widzenia wpływu poszczególnych rodzajów bezrobocia na sytuację społeczno-ekonomiczną.
Ekonomiczne definicje bezrobocia nie są bynajmniej tymi, które koniecznie muszą odgrywać najważniejszą rolę w polityce społecznej. W wypadku tej ostatniej dużo istotniejsze są definicje bezrobocia zapisane w aktach prawnych, które regulują sposób jej prowadzenia. Paradoksalnie, przepisy te mogą również w znacznej mierze kreować samo bezrobocie, o czym szerzej mowa będzie w dalszej części opracowania.
Definicja bezrobotnego istniejąca w polskim prawodawstwie ulegała stopniowej ewolucji od początku lat 90. I tak, w ustawie z dn. 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, jako
(^2) Za pierwszy z nich uznać należy zapewne model Keynesa, który na trwałe trafił do kanonu teorii ekonomicznej.
rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego, zasiłku macierzyńskiego lub zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, d) nie jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dn. 23 kwietnia1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.), o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub nie podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe, e) nie uzyskuje przychodów podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym z działów specjalnych produkcji rolnej, chyba że dochód z działów specjalnych produkcji rolnej, obliczony dla ustalenia podatku dochodowego od osób fizycznych, nie przekracza wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 2 ha przeliczeniowych ustalonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie przepisów o podatku rolnym, lub nie podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek, lub domownik w takim gospodarstwie, f) nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis:
g) nie jest osobą tymczasowo aresztowaną lub nie odbywa kary pozbawienia wolności, z wyjątkiem kary pozbawienia wolności odbywanej poza zakładem karnym w systemie dozoru elektronicznego, h) nie uzyskuje miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych, i) nie pobiera na podstawie przepisów o pomocy społecznej zasiłku stałego, j) nie pobiera, na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjnego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania, k) nie pobiera po ustaniu zatrudnienia świadczenia szkoleniowego, o którym mowa w art. 70 ust. 6, l) nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego.
Co istotne, w ustawie z 2004 r. po raz pierwszy pojawiają się także dodatkowe definicje bezrobotnych:
a) bezrobotnego do 25. roku życia – oznacza bezrobotnego, który do dnia zastosowania wobec niego usług lub instrumentów rynku pracy nie ukończył 25. roku życia; b) bezrobotnego powyżej 50. roku życia – oznacza bezrobotnego, który w dniu zastosowania wobec niego usług lub instrumentów rynku pracy ukończył co najmniej 50. rok życia; c) bezrobotnego długotrwale – oznacza bezrobotnego pozostającego w rejestrze powiatowego urzędu pracy łącznie przez okres ponad 12 miesięcy w ciągu ostatnich 2 lat, z wyłączeniem okresów odbywania stażu i przygotowania zawodowego dorosłych; d) bezrobotnego bez kwalifikacji zawodowych – oznacza to bezrobotnego nieposiadającego kwalifikacji do wykonywania jakiegokolwiek zawodu poświadczonego dyplomem, świadectwem, zaświadczeniem instytucji szkoleniowej lub innym dokumentem uprawniającym do wykonywania zawodu.
Jak widać z powyższego, prawne definicje bezrobotnego nie mają zbyt wiele wspólnego z definicjami ekonomicznymi, poza wspólnym mianownikiem, jakim jest brak posiadania zatrudnienia oraz chęć jego uzyskania. W kolejnej części opracowania omówione zatem będą konsekwencje występowania bezrobocia w krótkim i długim okresie, z punktu widzenia procesów ekonomicznych oraz polityki społecznej i gospodarczej państwa.
Kwestie związane z przyczynami i konsekwencjami występowania bezrobocia są przedmiotem licznych opracowań ekonomistów. Stąd też zwykle najczęściej mówi się o ekonomicznych kosztach związanych z bezrobociem. Wśród nich wymienić można m.in. spadek dochodów fiskalnych i wzrost wydatków budżetu państwa, proces dezaktywizacji zawodowej, migracje czy wzrost zróżnicowania dochodu w społeczeństwie. W rzeczywistości wymiar ekonomiczny bezrobocia jest jednak tylko jednym z kilku możliwych, zaś w literaturze przedmiotu o kosztach bezrobocia mówi się zarówno w wymiarze ekonomicznym, społecznym, psychologicznym czy politycznym (patrz: np. Szałkowski, 1992).
Kalkulacja kosztów związanych z występowaniem bezrobocia zwykle dokonywana jest w odniesieniu do podmiotu ponoszącego te koszty. Z tego punktu widzenia można mówić o kosztach fiskalnych, indywidualnych i społecznych. Koszty te mogą się od siebie różnić znacząco, przy czym istotne jest tutaj rozróżnienie na krótki i długi okres. Poniżej przedstawione
przestępczości czy pogorszeniem się sytuacji zdrowotnej – to z kolei w konsekwencji musi skutkować wzrostem wydatków państwa na działalność wymiaru sprawiedliwości, czy służbę zdrowia. Wreszcie, utrzymujący się wysoki poziom bezrobocia w wybranych regionach kraju, może powodować konieczność zwiększonych nakładów finansowych na działania w polityce regionalnej.
Koszty fiskalne związane z występowaniem bezrobocia negatywnie wpływać będą na stan finansów publicznych. Konsekwencją takiego stanu rzeczy może być potrzeba obniżenia wydatków publicznych, np. na badania i rozwój czy edukację. To z kolei w dłuższym czasie negatywnie musi wpłynąć na poziom wzrostu gospodarczego kraju i relatywny spadek przyszłych dochodów podatkowych. A zatem w skali makro, koszty fiskalne bezrobocia generowane przez wyższe wydatki budżetowe mogą w długim okresie być znacznie większe niż te, które są bezpośrednio związane są z jego występowaniem w krótkim okresie. W tym kontekście należałoby je postawić w jednym rzędzie z tymi będącymi wynikiem migracji zagranicznych czy dezaktywizacji zawodowej.
b) Koszty indywidualne
Indywidualne koszty bezrobocia związane są bezpośrednio ze utratą dobrobytu osoby pozostającej bez pracy. Dobrobyt nie ogranicza się tutaj bynajmniej do kwestii czysto ekonomicznych, ale również do tych związanych ze sferą psychiczną. Jak pokazują bowiem badania empiryczne status bezrobotnego jest jednym z najważniejszych powodów wymienianych jako przyczyny bycia nieszczęśliwym. Co więcej, pozapieniężne efekty bezrobocia mogą być silniejsze niż efekty będące bezpośrednią konsekwencją utraty dochodu (patrz: np. Clark i Oswald, 1994; Blanchflower, 1996). Jak pokazują Winkelmann i Winkelmann (1998), w odróżnieniu od innych możliwych niekorzystnych wydarzeń, poczucie szczęścia wydaje się niemożliwe do osiągnięcia w wypadku osób bezrobotnych. Jest oczywiste, iż wpływ bezrobocia na dobrobyt zależy od wielu czynników związanych z indywidualnym, rodzinnym i społecznym otoczeniem bezrobotnego. Spadek dochodu z pracy może być, bowiem mniej dotkliwy w wypadku posiadaniu alternatywnych źródeł dochodu (np. dochodów kapitałowych). Pozapieniężne efekty bezrobocia, takie jak stres czy depresja, mogą być z kolei redukowane dzięki korzystnemu oddziaływaniu rodziny, czy najbliższego otoczenia. Zarazem Ahn i inni (2005) przekonują, iż status bezrobotnego może mieć pewne zalety, do których zaliczyć należy przede wszystkim możliwość przeznaczenia większej ilości czasu na działania związane z edukacją, wysiłkiem fizycznym, obowiązkami domowymi czy odpoczynkiem. Wśród psychologicznych kosztów bezrobocia wyróżnić należy w szczególności, takie jak utrata tożsamości czy niska autoocena. Co ciekawe, niektórzy autorzy przekonują, iż uwzględnienie w funkcji użyteczności, takich zmiennych, jak tożsamość czy
autoocena pozwala na wyjaśnienie wielu kwestii, które nie mogą być wyjaśnione w standardowym podejściu ekonomicznym (patrz: np. Akerlof i Kranton, 2000). W wypadku bezrobocia, spadek samooceny czy zmiany tożsamości wpływać będą zatem na obniżenie poziomu zadowolenia z życia. Podobny efekt będą mieć stres, czy depresja będące pochodną utraty zatrudnienia.
W powyższym kontekście interesujące wydają się wyniki badania Ahn et al. (2004) dla 14 krajów Unii Europejskiej, które pokazują, iż czas pozostawania bez pracy ma mały lub żaden wpływ na ogólny poziom zadowolenia. Oznacza to, iż bezrobocie ma długotrwały, negatywny wpływ na psychikę jednostki, niezależnie od tego czy jest ono krótko, czy długotrwałe. Omawiane badanie pokazuje również, iż dobrobytowe konsekwencje bezrobocia mogą się znacząco różnić pomiędzy krajami. Różnice wydają się być wynikiem odmiennych regulacji obowiązujących na rynku pracy, w tym polityk związanych z walką z bezrobociem.
W wypadku kosztów ekonomicznych, spadek bieżącego dochodu jest tylko jednym z wielu, niekoniecznie najważniejszych konsekwencji bezrobocia. W dłuższym okresie dużo istotniejszy wpływ na jednostkę może mieć deprecjacja kapitału ludzkiego w okresie pozostawania poza zatrudnieniem. Szczególnie istotne i niekorzystne wydają się być konsekwencje bezrobocia w wypadku absolwentów. Mroz i Savage (2006) na podstawie wyników badań empirycznych przeprowadzonych na danych dla Stanów Zjednoczonych pokazują, iż przymusowe bezrobocie w młodym wieku prowadzi do nieoptymalnych inwestycji w kapitał ludzki młodych ludzi w krótkim okresie. W efekcie, pomimo występowania efektu catching-up osoby, które doświadczyły bezrobocia za młodu będą odczuwać jego konsekwencje nie tylko w krótkim, ale również w długim okresie (chociażby ze względu na niższy poziom aktywności zawodowej, czy niższe wynagrodzenia otrzymywane w przyszłości). Wyniki badania empirycznego są tutaj zgodne z przewidywaniami teoretycznymi (patrz: np. Ben-Porath, 1967 czy Blinder i Weiss, 1976). W badaniu dla krajów Unii Europejskiej, Ekert-Jaffé i Terraz (2011) wskazują również, że podobnie jak w wypadku kosztów psychologicznych, konsekwencje dochodowe bezrobocia mogą być różne w różnych krajach. Zwykle jednak negatywny wpływ na płace osób wychodzących z bezrobocia jest większy w wypadku mężczyzn niż kobiet oraz tam, gdzie mamy do czynienia z bardziej elastycznym rynkiem pracy. Temat ten podjęty zostanie jeszcze szerzej w ostatniej części niniejszego opracowania.
c) Koszty społeczne
Koszty fiskalne i indywidualne nie są jedynymi związanymi z występowaniem bezrobocia, które może również mieć wymiar „zła” społecznego. Oznacza to, iż ludzie będą niezadowoleni z powodu występowania bezrobocia nawet w sytuacji, gdy nie dotyka ich ono bezpośrednio.
Ludności) oraz stopy bezrobocia rejestrowanego (szacowanej z wykorzystaniem danych z powiatowych urzędów pracy). Jak widać na rys.1,ewolucja obydwu stóp w ostatnim dziesięcioleciu była bardzo zbliżona, przy czym na początku omawianego okresu stopa bezrobocia ekonomicznego była nieznacznie wyższa, podczas gdy po roku 2005 bezrobocie ekonomiczne na trwałe spadło poniżej poziomu bezrobocia rejestrowanego. Na koniec 2010 r. różnica pomiędzy jednym, a drugim wynosiła już ponad 2,5 punktu procentowego. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że obie stopy bezrobocia nie są do końca porównywalne ze względu na różnice metodologiczne. I tak, stopa bezrobocia ekonomicznego obejmuje populację osób w wieku 15-64 lata, podczas gdy bezrobocie rejestrowane odnosi się jedynie do osób spełniających wymogi ustawowe. Obserwując ewolucję stopy bezrobocia w ostatnich 10 latach, warto zwrócić uwagę na brak ścisłego powiązania poziomu bezrobocia i stopy wzrostu PKB per capita. I tak np., szybki wzrost PKB w latach 2003-2004 (odpowiednio 4% i 5,4%) spowodował jedynie nieznaczny spadek bezrobocia rejestrowanego (z 20,0% w grudniu 2002 r. do 19,0% na koniec 2004 r.). Z kolei wolniejszemu wzrostowi gospodarczemu w roku 2005 (3,7%) towarzyszył szybszy spadek bezrobocia (z 19% do 17,6% na koniec 2005 r.). Jest to z jednej strony efekt wysokiego poziomu bezrobocia strukturalnego i bezzatrudnieniowego wzrostu gospodarczego obserwowanego w pierwszej części omawianego okresu, z drugiej zaś, przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, które spowodowało masową emigrację zarobkową i spadek stopy bezrobocia po 1 maja 2004 r.
Rys.1. Ewolucja stopy bezrobocia w Polsce w latach 2000-
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z Badania Aktywności Ekonomicznej Ludności i MPiPS.
Co istotne, porównanie poziomu bezrobocia w Polsce i krajach Unii Europejskiej wyraźnie wskazuje, iż obserwowany w ostatnich latach spadek liczby osób pozostających bez pracy w naszym kraju w połączeniu z ich wzrostem w pozostałych krajach Wspólnoty, pozwolił nam zbliżyć się do średniej unijnej. Poziom bezrobocia w Polsce w końcu 2010 r. był dokładnie taki sam, jak średnia dla UE, zaś rok wcześniej stopa bezrobocia w naszym kraju (8,2%) była nawet poniżej średniej, wynoszącej 9%. Wynik ten jeszcze kilka lat temu wydawał się niemożliwy do osiągnięcia, co najlepiej widać na Rys. 2.
Rys.2 Ewolucja stopy bezrobocia ekonomicznego w Polsce i UE 27 w latach 2000-
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z Labour Force Survey (LSF).
Jednym z najważniejszych problemów polskiego rynku pracy był w ostatnich latach wysoki udział długotrwale bezrobotnych (powyżej 12 miesięcy) w ogóle osób pozostających bez pracy. Udział ten wynosił na początku poprzedniej dekady niecałe 45% (niezależnie od źródła danych statystycznych) i rósł aż do jej połowy, aby osiągnąć maksymalny poziom 57,7% w przypadku bezrobocia ekonomicznego oraz 52,5% w przypadku bezrobocia rejestrowanego (patrz rys.3.).
Poprawa sytuacji nastąpiła po przystąpieniu Polski do UE – w efekcie w roku 2010 udział długotrwale bezrobotnych spadł do ok. 30%. Może to sugerować, iż znaczną część osób, które opuściły kraj w poszukiwaniu zatrudnienia zagranicą stanowiły właśnie osoby długotrwale bezrobotne.
Bardzo istotnym wymiarem charakteryzującym bezrobocie jest jego rozkład w przekroju terytorialnym. W wypadku Polski występuje w tym względzie dość duże zróżnicowanie, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia skuteczności polityki rynku pracy. I tak, w końcu 2010 r. stopa bezrobocia rejestrowanego wahała się pomiędzy 9,2% w województwie wielkopolskim, a 20% w warmińsko-mazurskim. Zarazem zróżnicowanie to było jeszcze większe na niższych szczeblach administracji samorządowej. Na poziomie podregionów rozpiętość stopy bezrobocia przekraczała już 20 p.p. (od 3,4% w podregionie m.st. Warszawy do 24,2% w podregionie ełckim). Jeszcze większe zróżnicowanie obserwowane jest na poziomie powiatów − najniższy poziom bezrobocia zanotowano w m.st. Warszawie (3,4%), zaś najwyższy w powiecie szydłowieckim (35,1%). Brak jest niestety danych statystycznych na poziomie gmin, można jednak przyjąć, iż rozpiętość stóp bezrobocia jest tutaj jeszcze większa. Przekonują o tym chociażby dane GUS dotyczące udziału bezrobotnych zarejestrowanych w liczbie ludności w wieku produkcyjnym, który waha się pomiędzy 1,7% w gminie Kleszczewo, a 28,4% w gminie Lelkowo. Po odjęciu osób nieaktywnych zawodowo odsetki te powinny bowiem relatywnie wzrosnąć^9.
Patrząc na rozkład stopy bezrobocia w układzie przestrzennym, nie sposób nie zauważyć, iż rozkład ten jest dość stabilny w czasie. Oznacza to, iż regiony z poziomem bezrobocia powyżej średniej dla całego kraju nie są w stanie znacząco obniżyć tego poziomu średnim okresie. Z kolei obszary historycznie wykazujące niskie poziomy bezrobocia, z reguły są w stanie utrzymać swoją relatywnie dobrą pozycję zarówno w okresach boomu gospodarczego, jak i recesji. Najlepiej widać to na rysunku 5., gdzie przedstawiono ewolucję stopy bezrobocia rejestrowanego na poziomie województw w latach 2001-2010.
Trzeba w tym miejscu podkreślić, że skuteczna walka z bezrobociem w wielu regionach może być utrudniona ze względu na specyficzne cechy pewnych obszarów. Szczególne znaczenie ma tutaj niekorzystne położenie geograficzne i brak połączeń transportowych, które z jednej strony skutecznie ograniczają perspektywy rozwoju gospodarczego, z drugiej zaś, możliwości znalezienia zatrudnienia poza miejscem zamieszkania. Najlepszym przykładem mogą być tutaj obszary popegeerowskie, co pokazano w raporcie Giza-Poleszczuk i inni (2008). Na potrzeby raportu przeprowadzone zostało bowiem badanie ankietowe w 8 powiatach, w których położone były PGR. Rozpiętość stopy bezrobocia wyniosła tutaj od 6,2% w powiecie oławskim do 25,9% w powiecie parczewskim, przy czym generalnie dla całej analizowanej grupy, stopa bezrobocia była ponad dwukrotnie wyższa niż średnia dla kraju (wg BAEL).
(^9) Stopa bezrobocia to udział bezrobotnych w liczbie aktywnych zawodowo.
Rys. 5. Ewolucja stopy bezrobocia rejestrowanego według województw w latach 2001-
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z Badania Aktywności Ekonomicznej Ludności i MPiPS.
Analizując problematykę bezrobocia w układzie terytorialnym, warto także zwrócić uwagę na istotne różnice w rozkładzie, w zależności od źródła danych. I tak, o ile zgodnie z danymi rejestrowymi najwyższy poziom bezrobocia systematycznie obserwowany jest w województwie warmińsko-mazurskim, o tyle dane BAEL pokazują, iż regionami o tradycyjnie najwyższej stopie bezrobocia ekonomicznego są przede wszystkim województwa zachodnio-pomorskie i dolnośląskie.
Województwo warmińsko-mazurskie znajduje się natomiast wśród obszarów o średnim poziomie bezrobocia (patrz: rysunek 6.). Różnice pomiędzy jednym i drugim źródłem danych w dużej mierze są pochodną rozwiązań instytucjonalnych, które powodują, iż z punktu widzenia władz samorządowych (którym podlegają PUP) utrzymywanie wysokiej stopy bezrobocia rejestrowanego może być korzystne. Wiąże się, bowiem z dodatkowymi środkami na walkę z bezrobociem, otrzymywanymi z budżetu centralnego.
