Budżet państwa a finansowanie gospodarki - Notatki - Finanse Publiczne - Część 2, Notatki z Bankowość i finanse

Pobierz Budżet państwa a finansowanie gospodarki - Notatki - Finanse Publiczne - Część 2 i więcej Notatki w PDF z Bankowość i finanse tylko na Docsity!

Za jeden z najbardziej potrzebnych sposobów kształtowania gospodarki przez państwo należy uznać oddziaływanie przez agencje rządowe lub instytucje publiczne (np. różne fundusze), do których budżet państwa wnosi udziały albo którym udziela dotacji. Wysokie walory tych instytucji polegają na tym, że za ich pomocą możliwe jest łączenie środków (funduszy) publicznych ze środkami prywatnymi (banki, przedsiębiorstwa) oraz ze środkami zagranicznymi. Zaletą agencji rządowych oraz innych instytucji publicznych są też procedury wydatkowania środków, najczęściej na zasadzie pełnej zwrotności, ale jednocześnie przy łagodniejszych obciążeniach (niższe oprocentowanie). Skuteczne wykorzystanie agencji i innych instytucji publicznych jest uzależnione od właściwie ustalonych zasad ich funkcjonowania, tak aby fundusze publiczne nie były marnotrawione, a tym bardziej defraudowane. Wprawdzie doświadczenia polskie z wykorzystaniem agencji i funduszy publicznych nie są jednoznacznie pozytywne (FOZZ, Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa), nie może to być jednak podstawą do odrzucenia tej formy oddziaływania na gospodarkę. Łącznie potencjalne zobowiązania państwa z tytułu poręczenia kredytów na 31 grudnia 1993r. wynosiły 137,7 bln zł. Z kwoty tej przypadało na poręczenie kredytów: na inwestycje centralne 47,5 bln zł, krajowe 7,7 bln zł, zagraniczne 81,5 bln zł. W ciągu roku 1994 stan zobowiązań skarbu państwa powiększył się do 201,8 bln zł (na 31 grudnia), z czego na poręczenia krajowe przypadało 114,5 bln zł, a na poręczenia zagraniczne 87,3 bln zł. Do najważniejszych agencji działających obecnie w Polsce, poza wymienionymi wyżej, należą: Agencja Rynku Rolnego, Agencja Rozwoju Przemysłu, agencje celne i rozpoczynająca działalność Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Państwo zamierza też wzmocnić pod względem kapitałowym powołaną niedawno, niezwykle istotną dla funkcjonowania gospodarki, instytucję, a mianowicie Konsorcjum Ubezpieczenia Kredytów Eksportowych (KUKE). Powstał również Fundusz Gwarancji Kredytowych w formie spółki akcyjnej, w którym udział skarbu państwa wynosi 50%. Ponadto przewiduje się utworzenie Funduszu Gwarancyjnego , którego celem będzie ewentualne finansowanie roszczeń z tytułu niszczenia w przeszłości środowiska przez prywatyzowane przedsiębiorstwa. Przedstawiony przegląd stosowanych w okresie transformacji gospodarki polskiej narzędzi fiskalnych dowodzi istnienia dużych możliwości oddziaływania

państwa na procesy gospodarcze. Nie musi to być sprzeczne z zasadami gospodarki rynkowej, co starałem się wykazać analizując poszczególne instrumenty. Przykładem są pośrednie formy oddziaływania państwa za pomocą narzędzi fiskalnych. Analizując okres transformacji gospodarki polskiej można dojść do wniosku, że w okresie tym nie uprawiano klasycznej polityki fiskalnej, w rozumieniu keynesowskim. Polityka ta ograniczała się do polityki budżetowej. Zastosowanie narzędzi fiskalnych nawet w tak wąskim zakresie było ograniczone zdecydowanie niekorzystną dla gospodarki strukturą wydatków budżetu. Wydatki te miały w przeważającej części charakter socjalno - administracyjny, co uniemożliwiło kierowanie środków publicznych do tych dziedzin gospodarki, w których mógłby wystąpić klasyczny proinwestycyjny efekt mnożnikowy. Z przedstawionych rozważań wynika, że zakres stosowanych narzędzi bezpośredniego oddziaływania państwa na gospodarkę nie ogranicza się do wyznaczania stopy redystrybucji PKB przez budżet państwa czy przez cały system finansów publicznych. Najlepszym tego przykładem są ulgi, zwolnienia i wakacje podatkowe oraz udzielane gwarancje i poręczenia kredytowe. Zasadniczym problemem nie jest więc, czy używać instrumentów fiskalnych do kształtowania procesów gospodarczych, lecz jak je używać. Możliwości w tym zakresie są uzależnione od radykalnej zmiany struktury wydatków publicznych (budżetowych), bez tego nie będzie możliwe pobudzenie gospodarki za pomocą pieniężnych środków publicznych.

Nierównowaga w budżecie państwa

1. Zmiany w podejściu do równowagi budżetowej Analizując problem skutków transformacji systemu finansów publicznych napotykamy istotną kwestię równoważenia budżetu państwa w okresie transformacji. Z perspektywy roku 1996 zauważalne są następujące zmiany w podejściu do deficytu budżetowego. 1. Zarzucenie dogmatu o zrównoważeniu budżetu. Nastąpiło to jednak dopiero pod wpływem kryzysu finansów publicznych, który w najostrzejszej formie w Polsce ujawnił się w 1991 r. 2. Wysiłki w celu zrównoważenia budżetu zastąpiono staraniem o utrzymanie tzw. bezpiecznego deficytu budżetowego. Chodzi zwłaszcza o zachowanie

deficytu budżetowego strukturalnego jak i deficytu budżetowego cyklicznego. Nie ma już większego znaczenia, na ile deficyt budżetowy w latach 1991-1994 był wynikiem błędnej polityki gospodarczej, wyrażającej się zwłaszcza w nadmiernym otwarciu granic Polski dla towarów zachodnich, ułomnej polityce wobec przedsiębiorstw państwowych, błędów w procesie prywatyzacji itd. Istotne jest wyciągnięcie wniosków z pierwszych doświadczeń. Teza o nieuchronności występowania deficytu budżetowego w najbliższych latach w Polsce znajduje teoretyczne uzasadnienie w różnicach i podobieństwach między podatkiem a pożyczką. Rząd zawsze stoi wobec dylematu, czy przy danych wydatkach zwiększać podatki, czy zaciągać pożyczki. Presja na rząd ze strony przedsiębiorców i gospodarstw domowych znacznie ogranicza pole swobody podatkowej. Analiza podstawowych danych odnośnie do równowagi budżetowej w Polsce wzmacnia wątpliwości teoretyczne i praktyczne, z którymi od lat borykają się ekonomiści i politycy. Jednocześnie doświadczenia polskie obalają wiele mitów narosłych wokół równowagi budżetowej. W dyskusjach zbyt często pomija się fakt, że inflacja poza negatywnymi skutkami dla gospodarki i społeczeństwa może sprzyjać poprawie finansów publicznych. Sytuacja taka powstaje wówczas, gdy dochody budżetu państwa bazują na podatkach przychodowych. Ten typ podatków dominuje w dochodach budżetowych w Polsce od roku 1992 (rozszerzenie podatku obrotowego i wprowadzenie VAT). W warunkach inflacji stan budżetu zależy od tego, czy wydatki są indeksowane i jaka jest ich struktura w porównaniu ze zmianą struktury cen. Nie można więc a priori zakładać, że każdy deficyt budżetowy wywołuje inflację. Jeżeli rząd pożycza pieniądze od przedsiębiorstw i od gospodarstw domowych, to - przeciwnie - może powstać przejściowy efekt deflacyjny do momentu, w którym pieniądze zostaną wydane z budżetu. W każdym razie nie można wykluczyć sytuacji, w której deficyt budżetowy będzie neutralny względem inflacji. Na skutek pożyczek zmieniona zostanie jedynie struktura dochodów w przekroju podmiotowym. Analizując zatem związek deficytu budżetowego z inflacją trzeba uwzględnić bezwzględną i relatywną wielkość deficytu budżetowego oraz źródła jego pokrycia. Jeżeli przyjrzymy się wskaźnikom dla lat 1990 -1995, to zauważymy ujemny związek między rozmiarami deficytu budżetowego a stopą inflacji; ilustruje to tablica

1. Dane te nie mogą służyć do jakichkolwiek uogólnień, chociażby ze względu na

krótki okres, ale pokazują np. zjawisko premii inflacyjnej rządu zrealizowanej w roku

Tablica 1. Saldo budżetu państwa a stopa inflacji w latach 1990 - Lata Saldo budżetu państwa jako % PKB Stopa wzrostu cen

1990 + 0,4 480,

1991 -3,9 50,

1992 -6,0 36,

1993 - 3,4 35,

1994 -2,7 32,

1995 - 2,7 27,

Źródło: tłocznik Statystyczny 1992. s. 118, 138, 162; Rocznik Statystyczny 1993. s 130, 145. 167; dla lat 1994-1995 dane CUP.

W kwestii deficytu budżetowego i inflacji fundamentalne pytanie brzmi: w jaki sposób finansowany jest deficyt budżetowy. Udzielając odpowiedzi na to pytanie trzeba uwzględnić bank centralny i szczególny charakter jego stosunków z rządem (budżetem państwa), przy czym najistotniejszy jest stopień autonomii banku centralnego względem rządu. Zrozumiałe jest, że rząd stara się podporządkować działalność banku centralnego, równie naturalne jest, że bank centralny dąży do ochrony wartości realnej pieniądza. Z tego właśnie względu ważny jest sposób finansowania przez bank centralny deficytu budżetowego.

3. Zmiany w metodzie i źródłach finansowania deficytu budżetowego Oceniając skutki funkcjonowania nowego systemu finansów publicznych w Polsce trzeba wyraźnie wyeksponować zmianę w metodzie finansowania deficytu budżetowego. W okresie transformacji zmieniły się zwłaszcza: rola i formy finansowania deficytu budżetowego przez NBP. W latach osiemdziesiątych NBP

wprowadzenia tych nowych instrumentów zmniejszyła się rola bezpośredniego kredytu bankowego udzielanego rządowi przez NBP i banki komercyjne. Zmiany w tym zakresie przedstawiono w ramach analizy długu publicznego. W tym miejscu warto zaznaczyć, że „podział ról" między bank centralny, banki komercyjne i pozabankowy sektor pożyczkowy w zakresie finansowania deficytu budżetowego sprzyja racjonalizacji polityki budżetowej państwa. Zmniejsza się presja rządu na NBP w celu finansowania deficytu budżetowego. Należy założyć, że kredyty udzielane rządowi przez banki komercyjne w znacznie większym stopniu oparte są na ekonomicznych podstawach, gdyż banki te nie mają prawa do tworzenia pieniądza „z niczego". Nie występuje więc, tak jak to ma miejsce w przypadku banku centralnego, niebezpieczeństwo „drukowania pustego pieniądza". Zjawisko „zdrowego finansowania" deficytu budżetowego występuje również w przypadku zaciągania pożyczek poza sektorem bankowym. W takich przypadkach rząd sięga do oszczędności, głównie gospodarstw domowych i jest to działanie anty inflacyjne lub ściślej, deflacyjne. W stosunkach rządu z bankami komercyjnymi i przy sprzedaży obligacj skarbowych poza system bankowy pojawia się ważny element ekonomiczny warunki, na których rząd chce zaciągać pożyczki. Oznacza to, że rząd może napotkać trudności w zaciąganiu pożyczek i finansowaniu deficytu budżetowego. Na rynkach finansowych obowiązuje reguła wymienności między stopć oprocentowania (dochodu) a ryzykiem. Gra rządu na rynkach finansowycł polega na oferowaniu niższego oprocentowania pożyczek w zamian za niema stuprocentową pewność lokat inwestorów oraz za korzyści podatkowe. Nie mniej jednak może wystąpić taka sytuacja, że inwestorzy preferują większe ryzyko i większe dochody, stąd trudności w zdobyciu przez rząd potrzebnycł pieniędzy. Sytuacja taka wystąpiła w Polsce w roku 1993, kiedy to zarówno banki komercyjne jak i gospodarstwa domowe nie były skłonne nabywać bonów skarbowych i obligacji oszczędnościowych Ministerstwa Finansów, cc było jedną z zasadniczych przyczyn znacznie niższego deficytu budżetowego niż zakładała ustawa budżetowa. Długotrwała bessa na Giełdzie Papieróv Wartościowych spowodowała jednak zjawisko ogromnego popytu na obligacje skarbowe w roku 1994. Popyt na te walory skarbowe utrzymywał się także w roku 1995, mimo że zmieniono zasady ich oprocentowania na mnie korzystne dla nabywców. Zastąpienie kredytu bankowego bonami skarbowymi jako formą finansowania

głównie bieżących potrzeb płatniczych rządu zobiektywizowało także ekonomiczne warunki zaciągania przez rząd pożyczek w NBP. Cena za pożyczone rządowi pieniądze zawarta jest w stopie dyskontowej weksli skarbowych. Cena ta jest więc pośrednio, ale wyraźnie powiązana ze stopą inflacji, co urealnia wartość zaciąganych przez rząd pożyczek.