Pobierz Budżet państwa - Notatki - Ekonomia - Część 2 i więcej Notatki w PDF z Ekonomia tylko na Docsity! 13 zagospodarowanie mniej rozwiniętych regionów kraju oraz zmiany strukturalne podyktowane względami ochrony środowiska. Bardzo trudnym zabiegiem jest również zmniejszenie wydatków na cele socjalne. Ograniczenie zakresu pomocy socjalnej jest posunięciem niepopularnym i niechętnie przyjmowanym przez społeczeństwo. Często nawet utrzymanie takiego samego poziomu jednostkowych świadczeń socjalnych może wymagać wzrostu globalnych wydatków budżetowych na te cele. Sytuacja taka występuje w okresie recesji, gdy obniżenie liczby zatrudnionych automatycznie wymaga wzrostu środków budżetowych na wypłaty zasiłków dla bezrobotnych. Także sytuacja demograficzna (np. wzrost liczby ludności w wieku emerytalnym) wymusza zwiększenie wydatków budżetowych na świadczenia emerytalne, pokrycie świadczeń lekarskich itp. Również wiele innych pozycji wydatków budżetowych charakteryzuje się małą elastycznością. Istnieją więc ograniczone możliwości ich zmniejszania. Zwiększenie dochodów budżetu (zwłaszcza przez podniesienie podatków) napotyka jednak dosyć sztywne bariery. Zwiększanie podatków poza tym, że jest trudne (ze względów politycznych) do przeforsowania w parlamencie, ma też wiele negatywnych konsekwencji ekonomicznych: osłabia bodźce do pracy, zmniejsza popyt konsumpcyjny, ogranicza możliwości inwestycyjne i zniechęca do podejmowania inwestycji. Presja na wzrost wydatków budżetowych przy ograniczonych możliwościach zwiększenia dochodów prowadzi do powstawania deficytu budżetowego oraz prób jego likwidacji m.in. przez zaciąganie pożyczek u społeczeństwa. Pożyczki te w okresach późniejszych trzeba spłacić łącznie z należnym oprocentowaniem. W ten sposób poważną i trwałą pozycją w budżecie wielu rozwiniętych gospodarczo krajów stają się wydatki związane z obsługą długu publicznego. Transformacja polskiej gospodarki wpłynęła nie tylko na zmianę struktury dochodów budżetu państwa, lecz także w istotny sposób zmieniła strukturę wydatków budżetowych. W Polsce, podobnie jak w innych krajach „realnego socjalizmu”, bardzo dużo środków przeznaczano na dotacje dla przedsiębiorstw państwowych i spółdzielczych; stanowiły one 40% (a niekiedy nawet więcej) ogółu wydatków budżetowych. Jednym z elementów planu Balcerowicza było poważne ograniczenie dotacji budżetowych. W 1990 r. stanowiły one 16,9% ogółu wydatków budżetu państwa, podczas gdy w 1989 r. 28,6%, a w 1988 r. 33,2%. Kolejne lata realizacji programu urynkowienia gospodarki przyniosły dalsze poważne zmniejszenie udziału dotacji w wydatkach budżetu państwa: do 9,1% w 1991 r., 5,2% w 1992 r., 3,9% w 1993 r. i 3,2% 1994 r. Zakres dotacji zawęził się, w zasadzie, do bardzo wąskiej grupy produktów i usług (węgiel kamienny, przewozy pasażerskie kolejowe i autobusowe, nawozy sztuczne). Kolejną charakterystyczną zmianą po stronie wydatków budżetu państwa jest szybki wzrost tzw. wydatków sztywnych. Wydatki te rosną głównie z powodu wzrostu zobowiązań wobec banków oraz rosnących dopłat do systemu ubezpieczeń społecznych związanych z coraz większą liczbą emerytów, rencistów i bezrobotnych. Stosunek wydatków sztywnych do dochodów budżetu państwa wzrósł z 24,0% w 1991 r. do 47,5% w 1994 r. Oznacza to systematyczne zmniejszanie się środków pozostających na inne docsity.com 14 cele, co w znacznym stopniu tłumaczy występowanie w Polsce trudności ze zbilansowaniem budżetu państwa. Podatki i wydatki państwa jako instrumenty stabilizacji koniunktury. Mnożnikowy efekt wydatków, podatków i zrównoważenia budżetu Przy analizie wpływu wydatków rządowych na koniunkturę należy wprowadzić rozgraniczenie między wydatkami związanymi z zakupem produktów i usług przez państwo oraz wydatkami transferowymi. Państwo finansując wydatki związane z zakupem produktów i usług występuje na rynku jako ostateczny nabywca części dochodu narodowego (Y), który oprócz produktów i usług zakupionych przez państwo (G) tworzą wydatki konsumpcyjne gospodarstw domowych (C) i zakupy dóbr inwestycyjnych (I). Stąd: Y = C + I + G. Natomiast przez wydatki transferowe państwo nie dokonuje żadnych zakupów, a jedynie powiększa dochody podmiotów, które te transfery otrzymują. Zwiększenie rozmiarów globalnego popytu i dochodu narodowego dokonuje się zatem w sposób pośredni. W analizach teoretycznych można przyjąć, że wydatki państwa nie zmieniają się automatycznie wraz ze wzrostem (spadkiem) produkcji i dochodu. Poziom wydatków rządowych zależy od tego, jakie są potrzeby socjalne, gospodarcze itp. Załóżmy więc, że wydatki rządowe (G) mają, podobnie jak inwestycje (I), charakter autonomiczny i są pewną wielkością niezależną od bieżącego poziomu dochodu narodowego. Gdy bierzemy pod uwagę wydatki rządowe (G), krzywa globalnego popytu przesuwa się z APp do AP’p, co oznacza, że uwzględnienie G wywołuje podniesienie poziomu produktu narodowego odpowiadającego warunkom równowagi (rys. 3). Rys. 3 Wydatki państwa i produkcja zapewniająca równowagę docsity.com 17 wzrostem podatków o 10 mln zł zmniejszy popyt konsumpcyjny w mniejszym stopniu, np. przy krańcowej skłonności do konsumpcji równej 0,8 popyt konsumpcyjny spadnie o 8 mln zł. W sumie globalny popyt konsumpcyjny wzrasta o 2 mln zł, co przy ksk = 0,8 i mnożniku wydatków rządowych mg = 5 daje wzrost dochodu narodowego w wysokości 10 mln zł. Przykład ten pokazuje działanie mnożnika zrównoważonego budżetu, oznaczające, że wzrost wydatków budżetu państwa, którego źródłem jest taki sam wzrost podatków od ludności, powoduje wzrost dochodu narodowego równy wzrostowi wydatków budżetowych. Mnożnik zrównoważonego budżetu wynosi więc 1. Aktywna i pasywna polityka fiskalna. Automatyczne stabilizatory koniunktury Polityka fiskalna opiera się na wykorzystaniu podatków i wydatków budżetowych do stabilizacji gospodarki oraz realizacji innych celów ekonomicznych i społecznych. Instrumenty te mogą być wykorzystywane w różny sposób. Można mówić o aktywnej i pasywnej polityce fiskalnej. Istotą aktywnej polityki fiskalnej jest podejmowanie takich decyzji dotyczących zmian dochodów i wydatków budżetowych, które pozwolą osiągnąć zamierzone w danej sytuacji cele gospodarcze. Natomiast pasywna polityka fiskalna polega na wykorzystaniu właściwej niektórym instrumentom wrażliwości na zmiany poziomu dochodu narodowego, zatrudnienia i innych wielkości ekonomicznych. Instrumenty te samoczynnie, bez potrzeby podejmowania konkretnych decyzji dostosowawczych, reagują na zmianę koniunktury. Z tego właśnie względu określane są często jako automatyczne stabilizatory koniunktury. Aktywna polityka fiskalna polega na świadomym interwencjonizmie, wymagającym każdorazowo podejmowania decyzji o wykorzystaniu konkretnych instrumentów fiskalnych, takich jak: zwiększenie lub ograniczenie wydatków budżetowych na określone cele (np. roboty publiczne), zmiana stawek i zasad opodatkowania, zmiana zasad subwencjonowania przedsiębiorstw oraz określanie sposobu, zakresu i terminu wykorzystania tych instrumentów. Decyzje takie z reguły prowadzą w dłuższym okresie do wzrostu udziału wydatków budżetowych w dochodzie narodowym i napotykają na krytykę ze strony zwolenników nurtu liberalnego, przeciwstawiających się nadmiernemu rozszerzaniu roli państwa w gospodarce oraz arbitralnemu manipulowaniu podatkami i wydatkami budżetowymi. Istotną słabością aktywnej polityki fiskalnej jest to, iż decyzje dotyczące korygowania działania instrumentów fiskalnych wymagają zmian legislacyjnych w programach budżetowych. Prowadzi to do opóźnień w działaniu instrumentów polityki fiskalnej. Opóźnienia te wynikają z czasu niezbędnego do sformułowania, akceptacji i wdrożenia pakietu środków polityki interwencyjnej. Można wyodrębnić cztery rodzaje opóźnień: 1) diagnostyczne, związane z potrzebą dokonania oceny zmian zachodzących w gospodarce, zebrania niezbędnych informacji statystycznych i ich przetworzenia; 2) decyzyjne, wynikające z czasu potrzebnego do dokonania wyboru narzędzi, które powinny być zastosowane i przeprowadzenia zmian legislacyjnych; docsity.com 18 3) wdrożeniowe, ze względu na czas niezbędny do praktycznego zastosowania przyjętego pakietu środków polityki gospodarczej; 4) związane z reakcją podmiotów gospodarczych na wprowadzone narzędzia interwencyjne. Duże opóźnienia w stosowaniu narzędzi fiskalnych mogą wpływać nie tylko na osłabienie skuteczności polityki interwencyjnej, lecz także podważać jej sens - w trakcie opóźnienia sytuacja gospodarcza może się zmienić. Aby ten problem wyjaśnić, posłużymy się przykładami. Załóżmy, że w gospodarce polskiej obserwujemy oznaki spadku koniunktury. Rząd dokonuje oceny czy gospodarce grozi poważny spadek koniunktury, czy też może szybko powrócić do poprzedniego stanu. Następnie dokonuje się wyboru narzędzi i określa się zakres, w jakim je wykorzystać i z jaką siłą mogą one oddziaływać na gospodarkę. Załóżmy, że rząd zdecyduje się na obniżenie stawek podatkowych. Wymaga to niezbędnych zmian legislacyjnych, przedyskutowanych i zatwierdzonych przez Sejm. W wyniku obniżenia stawek podatkowych wzrosną dochody do dyspozycji i zaczną się dokonywać zmiany w wydatkach gospodarstw domowych. W tym czasie recesja może się skończyć i zacząć faza ożywienia. Zwiększenie wydatków zamiast tłumić recesję będzie więc wzmacniać ożywienie i stwarzać groźbę inflacji. Załóżmy z kolei, że ożywienie nastąpiło szybko i gospodarce grozi inflacja. Jeszcze raz rząd musi postawić diagnozę sytuacji i zdecydować, jakie środki zastosować. Jeżeli postanowi podnieść podatki, znów musi przeprowadzić odpowiednie działania legislacyjne oraz wdrożeniowe i czekać na efekty. Może więc być tak, że ograniczenie wydatków spowodowane podniesieniem stopy podatkowej, jeśli nastąpiło zbyt późno, przyczyni się nie tyle do wyhamowania inflacji, ile do pogłębienia recesji, w której się gospodarka w trakcie tych działań ponownie znalazła. Rządowa polityka stabilizacyjna może zatem sprzyjać wzmocnieniu wahań cyklicznych zamiast przyczyniać się do ich tłumienia. Od końca lat sześćdziesiątych pojawiło się wiele prac teoretycznych sugerujących, że polityka stabilizacyjna przyczynia się raczej do destabilizacji gospodarki niż do jej stabilizacji i wywołuje większe fluktuacje dochodu narodowego oraz zatrudnienia niż następowałyby bez zastosowania narzędzi interwencyjnych. W rezultacie wielu ekonomistów i polityków gospodarczych odchodzi od propagowania i wprowadzania w życie ambitnych planów stabilizacyjnych. Polityka fiskalna lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych w coraz większym stopniu zaczęła przybierać pasywny charakter, opierając się głównie na wykorzystywaniu instytucjonalnych właściwości gospodarki, które bez specjalnej bezpośredniej in- gerencji władz administracyjnych działają w kierunku dławienia wahań koniunkturalnych dochodu i zatrudnienia. Niektóre wydatki i dochody rządowe poza tym, że mogą być wykorzystane jako narzędzia świadomego interwencjonizmu, mają tę właściwość, że działają samoczynnie wpływając na kształtowanie się globalnego popytu i w ten sposób oddziałują stabilizująco na gospodarkę. Właściwość tę mają np. podatki. Wzrost dochodów ludności lub przedsiębiorstw automatycznie sprawia, że dochody budżetu państwa z tytułu podatków wzrastają. Dzieje się to bez potrzeby dokonywania jakichkolwiek docsity.com 19 zmian w zasadach opodatkowania, stawkach opodatkowania, trybie poboru podatków itp. Często mówi się więc, że niektóre instrumenty fiskalne charakteryzują się dużą wrażliwością na zmiany sytuacji gospodarczej, mają „wbudowaną giętkość” stabilizacyjną. Określenie: automatyczne stablilizatory koniunktury sugeruje, że instrumenty te działają samoczynnie bez potrzeby ingerencji państwa. Co prawda uruchomienie ich nie wymaga decyzji władz administracyjnych, jednak ich ustanowienie, tzn. określenie zasad opodatkowania różnych rodzajów dochodów, zasad i trybu przyznawania zasiłków dla bezrobotnych, zasad subwencjonowania rolnictwa itp., jest zadaniem państwa. „Automatyzm” tych środków polega na tym, że: a) po ich zatwierdzeniu zaczynają działać bez konieczności wprowadzania częstych korekt na skutek zmian sytuacji gospodarczej, b) siła i zakres ich działania zależy niemal wyłącznie od skali zmian poziomu aktywności gospodarczej. Do najważniejszych automatycznych stabilizatorów koniunktury zaliczyć należy: - podatki od dochodów ludności, - podatki od przedsiębiorstw, - podatki pośrednie (nakładane na artykuły konsumpcyjne), - zasiłki dla bezrobotnych i inne formy świadczeń społecznych, - programy pomocy dla rolnictwa (subwencje, polityka gwarantowanych cen produktów rolnych). Od automatycznych stabilizatorów koniunktury oczekuje się, aby w okresie recesji hamowały spadek globalnego popytu, a w okresie ekspansji hamowały jego wzrost. Wyjaśnimy to na przykładzie progresywnego opodatkowania dochodów ludności. W okresie recesji, gdy spadają dochody ludności, jeszcze szybciej (ze względu na progresywny charakter stawek podatkowych) zmniejszają się wpływy budżetowe z tytułu podatków. Dochód do dyspozycji obniża się więc wolniej niż dochód brutto, wobec czego spadek popytu globalnego jest mniejszy niż wynikałoby to ze spadku dochodu narodowego. Wbudowana giętkość systemu podatkowego prowadzi więc do hamowania tempa spadku produkcji, zatrudnienia i dochodu narodowego. Z kolei w okresie ożywienia koniunktury i wzrostu dochodów ludności kwoty podatków rosną szybciej niż dochody ludności. Dochód do dyspozycji wzrasta więc wolniej niż dochód narodowy. Podatki działając jako automatyczny stabilizator hamują wzrost popytu ludności i przeciwdziałają powstawaniu presji inflacyjnej. Na podobnej zasadzie działają stabilizująco na gospodarkę zasiłki dla bezrobotnych i świadczenia socjalne, których globalne kwoty automatycznie rosną w okresie recesji, gdy wzrasta liczba bezrobotnych i obniża się poziom dochodów, oraz spadają, gdy spada liczba bezrobotnych i wzrasta poziom dochodów. A więc te elementy wydatków budżetowych zmieniają się automatycznie w pożądanym kierunku, częściowo korygując zmiany dokonujące się w globalnym popycie. Zwróćmy uwagę na niektóre słabości polityki nastawionej na wykorzystywanie automatycznych stabilizatorów koniunktury. docsity.com 22 Podstawowym źródłem pokrywania poważnej części deficytu budżetowego staje się dług publiczny zaciągany w bankach (a często na podobnych zasadach w innych instytucjach finansowych, np. w firmach ubezpieczeniowych, które traktują korzystnie oprocentowane obligacje państwowe jako źródło stałego dochodu). Ta forma finansowania wydatków rządowych różni się od poprzednich głównie tym, że umożliwia kreowanie dodatkowego popytu, co stwarza większe możliwości oddziaływania na koniunkturę, ale równocześnie może prowadzić do powstawania inflacji. Niebezpieczeństwo to jest mniejsze, jeśli w gospodarce występują niewykorzystane rezerwy mocy wytwórczych. Dodatkowemu popytowi kreowanemu przez rząd towarzyszy wówczas wzrost podaży, a zadłużenie sprzyja ożywieniu gospodarki. Jednak w momencie zbliżania się do pełnego wykorzystania mocy wytwórczych może dochodzić do wzrostu ogólnego poziomu cen, z powodu ograniczonych możliwości dostosowania rozmiarów podaży do wzrastających rozmiarów popytu. W finansowaniu deficytu budżetowego w drodze dodatkowej emisji pieniędzy można więc doszukiwać się jednej z przyczyn inflacji. Z dużymi wydatkami rządowymi prowadzącymi do powstawania deficytu budżetowego wiąże się następny kontrowersyjny problem: czy deficyt budżetowy „wypycha” inwestycje prywatne, czy też do nich zachęca. Często padają argumenty, że wydatki rządowe osłabiają naturalną żywotność gospodarki, gdyż rząd finansując duże programy robót publicznych, np. w dziedzinie tzw. infrastruktury gospodarczej i budownictwa mieszkaniowego, a także rozwijając działalność produkcyjną eliminuje z tych dziedzin prywatnych inwestorów i hamuje rozwój sektora prywatnego. Pogląd ten opiera się na założeniu, że duże zapotrzebowanie na kredyty udzielane przez banki na finansowanie wydatków rządowych prowadzi do wzrostu stopy procentowej, co z kolei negatywnie oddziałuje na inwestycje prywatne. Obserwacja zachowania różnych podmiotów gospodarczych wskazuje jednak na dyskusyjność tego założenia. Można bowiem argumentować, że podniesienie stopy procentowej bardziej wpływa na wydatki inwestycyjne małych przedsiębiorstw oraz na zakupy ratalne dóbr konsumpcyjnych, niż na wydatki inwestycyjne dużych przedsiębiorstw. Duże przedsiębiorstwa podejmują decyzje inwestycyjne biorąc pod uwagę przewidywany popyt, przewidywaną stopę zysku oraz stopień wykorzystania istniejących mocy produkcyjnych, a ponadto podejmując inwestycje w znacznie większym stopniu niż małe przedsiębiorstwa bazują na własnych środkach. Negatywne skutki wysokiej stopy procentowej mogą być też neutralizowane przez rozwiązania przyjęte w systemie podatkowym, umożliwiając wyłączenie z podstawy opodatkowania kosztów związanych ze spłatą oprocentowania. Deficyt budżetowy nie musi więc prowadzić do „wypychania” inwestycji prywatnych, które są uwarunkowane wieloma czynnikami. Prowadzona w większości rozwiniętych gospodarczo krajów polityka fiskalna wiąże się z wysokimi wydatkami publicznymi, często przewyższającymi bieżące dochody budżetowe. Tylko w nielicznych krajach udaje się uniknąć deficytu budżetowego. Utrzymujący się przez lata deficyt budżetowy prowadzi do szybkiego wzrostu zadłużenia publicznego. W niektórych krajach (Włochy, Grecja) dług publiczny w 1990 r. był zbliżony do wielkości produktu krajowego brutto, a niekiedy nawet kwotę tę przekraczał (Belgia, Irlandia). docsity.com 23 Dług publiczny jest finansowym zobowiązaniem państwa z tytułu zaciągniętych pożyczek oraz innych form działalności, w wyniku których państwo płaci odszkodowanie (np. wywłaszczenie mienia na zasadach odpłatności). Biorąc pod uwagę źródła zaciągania długu można mówić o długu publicznym krajowym i zagranicznym. Krajowymi wierzycielami długu publicznego mogą być osoby fizyczne oraz przedsiębiorstwa, w tym banki i różne instytucje finansowe. Część dochodów budżetowych państwa przeznaczona jest na obsługę długu publicznego, tzn. spłatę rat zaciągniętych pożyczek oraz wypłatę oprocentowania. Systematyczny wzrost rozmiarów długu publicznego prowadzi do wzrostu kosztów jego obsługi, głównie z powodu wysokiego oprocentowania pożyczek państwowych. W wielu krajach wydatki związane z obsługą długu publicznego stanowią około 10% ogólnych wydatków budżetu. Następstwem wewnętrznego zadłużenia jest redystrybucja dochodu narodowego w obrębie danego społeczeństwa. Dług publiczny reprezentuje żądania jednych członków społeczeństwa wobec innych. O realnym ciężarze i korzyściach tej redystrybucji decyduje rozłożenie obligacji i pożyczek państwowych między różne grupy społeczeństwa oraz struktura podatków. Wzrastające koszty obsługi długu publicznego obciążają płatników podatków. Natomiast korzyści w postaci odsetek od udzielonych pożyczek uzyskują głównie instytucje finansowe, w których obecnie skoncentrowana jest poważna część długu publicznego. Prowadzi to do przesunięcia bogactwa społecznego z grup gospodarczo i politycznie słabszych do silniejszych. Efekty jakie społeczeństwo uzyskuje z tytułu zadłużenia zagranicznego w poważnym stopniu zależą od sposobu wykorzystania pożyczek. Jeżeli pożyczki przeznaczone są na inwestycje, które umożliwiają wzrost dochodu narodowego oraz efektywny eksport, to istnieją realne szanse na unowocześnienie gospodarki i szybką spłatę kredytów. Natomiast jeżeli pożyczki zostaną wykorzystane na nieefektywne programy inwestycyjne lub na cele konsumpcyjne, ciężar długu publicznego ponoszą przyszłe pokolenia. docsity.com