CENTRALNE ORGANY ADMINISTRACJI PAŃSTWOWEJ W ..., Publikacje z Gospodarka

Pobierz CENTRALNE ORGANY ADMINISTRACJI PAŃSTWOWEJ W ... i więcej Publikacje w PDF z Gospodarka tylko na Docsity!

EUGENIUSZ OCHENDOWSKI

CENTRALNE ORGANY ADMINISTRACJI P A Ń S T W O W E J

W EUROPEJSKICH PAŃSTWACH SOCJALISTYCZNYCH

Problematyka p r a w n a centralnych organów administracji europej skich państw socjalistycznych jest bardzo obszerna. Dlatego w niniejszym opracowaniu skupimy uwagę na wybranych zagadnieniach, jak skład, powoływanie i pozycja rządu, pozycja premiera oraz kierownictwo resor tami. Problemy te kształtują się rozmaicie w poszczególnych państwach. Nie oznacza to jednak, iż nie można wskazać rozwiązań wspólnych dla wszystkich europejskich p a ń s t w socjalistycznych oraz że nie w a r t o pod kreślić rozwiązań szczególnych, przyjętych tylko w niektórych p a ń stwach ze względu na różne czynniki jak np. ustrój federalny państwa, poglądy kierownictwa politycznego, tradycja itp. N a wstępie kilka w y j a ś n i e ń t e r m i n o l o g i c z n y c h. I tak za centralny organ administracji uważać będziemy taki organ, którego kompetencja rzeczowa obejmuje terytorium całego państwa, bądź który reprezentuje państwo jako całość na zewnątrz 1. Pod określeniem o r g a n w y k o n a w c z y i z a r z ą d z a j ą c y rozumieć będziemy organ któ rego kompetencja nie jest ograniczona tylko do określonej grupy zaga dnień, lecz obejmuje całokształt administracji państwowej na danym t e renie 2. Pojęcie organu wykonawczego i zarządzającego pokrywa się z po jęciem organu o kompetencji ogólnej (generalnej), gdyż do kategorii organów o takiej kompetencji zalicza się te organy, których właściwość

(^1) Por. A. Łopatka, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 1968, s. 126; W. Dawi- dowicz, Nauka prawa administracyjnego, tom I, Warszawa 1965, s. 166; P. Stainow, A. Angiełow, Administratiwnoje prawo Narodnoj Riespubliki Bolgarii, Moskwa 1960, s. 121 i n.; S. Popovic, Administratiwnoje prawo. Obszczaja czast. Moskwa 1968, s. 175-176; J. M. Kozłów zalicza do centralnych te organy, które działają w skali całego ZSRR, republik związkowych i autonomicznych — Administratiwnoje prawo, Moskwa 1968, s. 90; tak samo P. T. Wasilenkow, Organy sowietskogo gosudarstwa i ich sistiema na sowriemiennom etapie. Moskwa 1967, s. 204 i V. M. Chkhikvadze, The Soviet State and Law, Moscow 1969, s. 145. (^2) F. Siemieński, Organizacja i funkcjonowanie aparatu władzy państwowej, w: Studia z zakresu konstytucjonalizmu socjalistycznego. Wrocław—Warszawa—Kraków 1968, s. 229; Z. Leoński, Rady narodowe. Zasady organizacji i funkcjonowania. Poz nań 1969, s. 133 - 134.

24 Eugeniusz^ Ochendowski

obejmuje całość lub większość spraw administracji państwowej w y s t ę p u jących na danym terenie. Organom o kompetencji ogólnej przeciwstawia się organy o kompetencji specjalnej, tj. takie organy, które są właściwe tylko co do określonej kategorii spraw administracyjnych (organy resor towe) 3. Organy centralne mogą być zarówno organami o kompetencji ogólnej jak i organami o kompetencji specjalnej.

1. S k ł a d , p o w o ł y w a n i e i p o z y c j a r z ą d u. Naczelnymi organami wykonawczymi i zarządzającymi są rządy państw socjalisty cznych, które w konstytucjach 4 nazywane są Radą Ministrów (Bułgaria, NRD, Polska, Rumunia, Węgry, Z S R R 5 lub wprost Rządem (Albania, Czechosłowacja). Wyjątek stanowi Jugosławia, w której, w związku z od dzieleniem funkcji polityczno-wykonawczej od funkcji administrowania, nie powołuje się organu wykonawczego, i zarządzającego w rozumieniu rządu w innych państwach socjalistycznych, lecz Związkową Radę Wy konawczą jako organ Skupsztiny Związkowej, ,,któremu powierza się funkcje polityczno-wykonawcze w ramach p r a w i obowiązków Federacji" (z art. 225 konstytucji S F R J z 1963 r.). Skład rządu jest różny w poszczególnych państwach w zależności od występujących potrzeb i przyjętego modelu zarządzania sprawami państwa, a przede wszystkim gospodarką narodową. Zawsze rząd jest organem kolegialnym, k t ó r y m kieruje przewodniczący (prezes), a w któ rego skład wchodzą zastępcy przewodniczącego (w Rumunii i ZSRR w y różnia się pierwszych zastępców przewodniczącego Rady Ministrów) 6. m i nistrowie, kierujący poszczególnymi resortami oraz przewodniczący okre ślonych w konstytucji lub ustawach zwykłych organów kolegialnych (np. przewodniczący Państwowej Komisji Kontroli — Albania, przewodni czący Komisji Planowania — Albania, Polska, Węgry, Państwowego Ko mitetu Planowania — ZSRR) 7. W skład rządu mogą wchodzić również

(^3) J. M. Kozłów, op. cit., s. 113, P. Stainow, A. Angiełow, op. cit. s. 125 i n. (^4) Chodzi tu o konstytucje: Albańskiej Republiki Ludowej z 1950 r., Bułgarskiej Republiki Ludowej z 1947 r., Czechosłowackiej Republiki Socjalistycznej z 1960 r., Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii z 1963 r., Niemieckiej Republiki Demokratycznej z 1968 r., Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 1952 r., Socjalisty cznej Republiki Rumunii z 1965 r., Węgierskiej Republiki Ludowej z 1949 r. i Związ ku Socjalistycznych Republik Radzieckich z 1936 r. Gdy niżej będzie mowa o kon stytucji określonego państwa bez bliższego oznaczenia to chodzić będzie o konsty tucje wyżej wymienione. Teksty tych konstytucji, z wyjątkiem konstytucji NRD i PRL zamieszczone są w pracy pod redakcją A. Burdy, Konstytucje europejskich państw socjalistycznych, Wrocław—Warszawa—Kraków 1967. (^5) Do 1946 r. rząd ZSRR nosił nazwę Rady Komisarzy Ludowych. — Por. Z. Ry bicki, Zarządzanie gospodarką socjalistyczną na tle przekształceń ustrojowych. War szawa 1969, s. 52. (^6) Por. art. 73 konstytucji SRR i art. 70 konstytucji ZSRR. (^7) Art. 64 konstytucji ARL, art. 31 konstytucji PRL, § 23 konstytucji WRL i art. 70 konstytucji ZSRR.

26 Eugeniusz^ Ochendowski

Ministrów z 1969 r.^14 W skład tego organu wchodzi prezes Rady Mini strów jako przewodniczący Prezydium Rządu, wiceprezesi i przewodni czący Komisji Planowania przy Radzie Ministrów. Prezydium Rządu rozpatruje sprawy określone w uchwale Rady Ministrów czy też przeka zane mu przez tę ostatnią lub przedłożone przez jej prezesa. Decyzje P r e zydium Rządu są wiążące dla organów i jednostek organizacyjnych admi nistracji i gospodarki. W Rumunii działa stałe Prezydium Rady Mini strów, w skład którego wchodzą prezes, pierwsi wiceprezesi i wicepre zesi tej Rady 15. Prezydium Rady Ministrów ZSRR tworzą: przewodni czący Rady Ministrów, pierwsi zastępcy przewodniczącego i zastępcy przewodniczącego Rady 16. W większości państw socjalistycznych rząd powoływany jest przez najwyższy organ przedstawicielski (Zgromadzenie Ludowe w Albanii i Bułgarii, Izbę Ludową w NRD, Sejm, Wielkie Zgromadzenie Ludowe w Rumunii, Zgromadzenie Państwowe na Węgrzech i Radę Najwyższą w ZSRR). Inne rozwiązanie przyjęto w Czechosłowacji, gdzie rząd jest powoływany przez prezydenta republiki1 7^. Jugosłowiańska Związkowa Rada Wykonawcza nie jest wybierana przez Skupsztinę Związkową (naj wyższy organ władzy i samorządu społecznego), lecz przez Radę Związ kową 18 (organ wchodzący w skład Skupsztiny Związkowej), mimo iż Związkowa Rada Wykonawcza jest organem właśnie Skupsztiny Związ kowej i odpowiada za realizację polityki federacji, której podstawy ustala Skupsztina. Chcąc określić p o z y c j ę rządu musimy zwrócić uwagę n a charakter p r a w n y nadawany temu organowi przez ustawy zasadnicze państw soc jalistycznych. I tak w konstytucjach spotykamy stwierdzenia, że rząd jest naczelnym lub najwyższym organem wykonawczym i zarządzają cym władzy państwowej (Bułgaria, Polska, ZSRR), tylko naczelnym organem wykonawczym i zarządzającym (Albania), po prostu najwyższym organem wykonawczym władzy państwowej (CSRS) czy wreszcie najwyż szym organem administracji państwowej (Rumunia, Węgry). Konstytucja NRD nie określa expressis verbis charakteru Rady Ministrów, jednakże ze sformułowania w niej zawartego, iż Rada Ministrów organizuje z upo ważnienia Izby Ludowej, a więc najwyższego organu władzy państwowej NRD, wykonywanie politycznych, ekonomicznych, kulturalnych i socjal nych zadań państwa oraz że działa ona na podstawie ustaw i uchwał Izby Ludowej oraz dekretów i uchwał Rady P a ń s t w a wynika, że Rada

(^14) Uchwała Nr 113 Rady Ministrów z 30 VI 1969 r. w sprawie trybu działania Rady Ministrów i Prezydium Rządu (M. P. nr 30, poz. 223). (^15) Art. 73 konstytucji SRR. (^16) P. I. Romanow w: Administratiwnoje prawo, pod red. A. J. Łuniewa, Mo skwa 1967, s. 82. (^17) Art. 61 ustawy konstytucyjnej z 1968 r. (^18) Art. 226 konstytucji SFRJ.

Centralne organy administracji państwowej 27

Ministrów jest organem zarządzającym i wykonawczym władzy państ

wowej 19.

Sądzę, że zróżnicowana terminologia i różnice w usytuowaniu rządu

w państwach unitarnych i federalnych nie zmieniają faktu, iż w każdym

z europejskich państw socjalistycznych rząd jest naczelnym (najwyż

szym) organem administracji państwowej 20. Ten wniosek znajduje do

datkowe uzasadnienie w stwierdzeniu dotyczącym stosunku rządu do po

zostałych organów administracji państwowej. I tak we wszystkich państ

wach unitarnych rząd kieruje, koordynuje i kontroluje działalność mini

sterstw i centralnych organów administracji.

Nieco inaczej sprawa ta wygląda w państwach federalnych, gdyż tutaj

kompetencje rządu federalnego odnoszą się do organów ogólnozwiązko

wych i spraw zastrzeżonych do kompetencji federacji. Różnice w pozycji

rządu w państwach unitarnych i federalnych nie przekreślają możliwo

ści wskazania dla całego systemu europejskich państw socjalistycznych

wspólnych założeń, na których oparty jest system centralnych organów

administracji, w tym również pozycja rządu. Do tych wspólnych pod

stawowych założeń zaliczyć należy: podporządkowanie centralnych orga

nów administracji państwowej organom przedstawicielskim (organom

władzy państwowej) oraz nadrzędność rządu w stosunku do całego apa

ratu administracyjnego w państwie. Te założenia są widoczne zarówno

w postanowieniach konstytucji jak i znajdują swój wyraz w całym

ustawodawstwie państw socjalistycznych.

Stosunek rządu do najwyższych organów władzy państwowej można

określić jako stosunek podporządkowania rządu organom władzy. To

podporządkowanie przejawia się we wszystkich państwach socjalisty

cznych 21 w tym, że rząd odpowiada i zdaje sprawę ze swej działalności

przed najwyższym organem przedstawicielskim. Jeśli do tego dodamy,

że rząd w większości państw socjalistycznych — jak to widzieliśmy —

jest powoływany i odwoływany przez najwyższy organ przedstawicielski

oraz że jest wykonawcą ustaw uchwalanych przez parlament, to wów

czas teza o podporządkowaniu rządu organom przedstawicielskim znaj

duje swe pełne uzasadnienie.

Zresztą samo określenie rządu jako organu wykonawczego oznacza

przede wszystkim to, że rząd jest organem do którego należy wykony

wanie czy zapewnienie wykonania ustaw i dekretów. Jednakże rząd jest

organem, na którym ciążą nie tylko funkcje wykonawcze, jest on orga-

(^19) Por. art. 78 i 79 konstytucji NRD. (^20) Por. F. Siemieński, op. cit., s. 229 - 230. (^21) Również w Czechosłowacji rząd, powoływany przez prezydenta republiki, od powiada za swoją działalność przed Zgromadzeniem Narodowym. Każda z obu izb Zgromadzenia Narodowego może wyrazić rządowi wotum nieufności. — Art. 70 ustawy konstytucyjnej z 1968 r. Co do Węgier por. J. Beer, I. Koviacs, L. Szamel, Gosudarstwiennoje prawo Wiengierskoj Narodnoj Riespubliki, Moskwa, 1963, s. 425.

Centralne organy administracji państwowej 29

i kontroli wykonywania ustaw, wydawanych przez parlamenty, czy d e kretów wydawanych przez Radę P a ń s t w a (Polska, NRD). Kompetencje rządu w zakresie realizacji i kontroli wykonywania ustaw i dekretów obejmują w niektórych państwach prawo rządu do uchylania przepisów prawnych wydawanych przez inne organy admini stracji państwowej. I tak w Jugosławii Związkowa Rada Wykonawcza ma prawo uchylania przepisów związkowych organów administracyjnych, jeżeli przepisy te są sprzeczne z ustawą związkową, rozporządzeniem lub innymi przepisami Rady (art. 228 pkt. 7 konstytucji). Rada Ministrów P R L może uchylić rozporządzenie lub zarządzenie wydane przez ministra (art. 33 ust. 3 konstytucji), Rada Ministrów WRL zaś może uchylić lub zmienić każde rozporządzenie lub uchwałę, pod jętą przez inny organ administracji państwowej lub przez terenowy organ władzy państwowej, jeśli jest sprzeczna z konstytucją lub narusza inte resy ludu pracującego (§ 25 pkt 4 konstytucji). Rada Ministrów ZSRR ma prawo zawieszać uchwały i zarządzenia rad ministrów republik związ kowych oraz uchylać zarządzenia i instrukcje ministrów ZSRR oraz in nych podporządkowanych jej instytucji (art. 69 konstytucji). W konstytucjach innych p a ń s t w socjalistycznych nie ma wyraźnych przepisów dotyczących uchylania przez rząd przepisów p r a w n y c h w y dawanych przez podporządkowane mu organy administracyjne. Przyjąć jednak można, iż uprawnienia takie mieszczą się w bardziej ogólnych sformułowaniach, jak n p. postanowienie konstytucji NRD, w którym stanowi się, że ,,Rada Ministrów kieruje, koordynuje i kontroluje dzia łalność ministerstw, innych centralnych organów państwowych i rad okręgowych [... ] " (art. 79 u. 2). Pozycję rządu można określić nie tylko przez przedstawienie jego stosunku do najwyższych organów przedstawicielskich, ale również przez jego stosunek do pozostałych organów administracji państwowej. Analiza przepisów konstytucji wskazuje, że we wszystkich państwach rząd kie ruje działalnością ministerstw i innych centralnych organów administra cyjnych. P e w n e różnice występują tutaj pomiędzy ujęciem tego problemu w państwach unitarnych i państwach federalnych. We wszystkich państwach unitarnych ustawy zasadnicze stanowią, że rząd kieruje i koordynuje działalność ministerstw i innych central nych organów administracyjnych (Albania, Bułgaria, NRD, Polska, Ru munia, Węgry). Natomiast w państwach federalnych kompetencje rządu w tym zakresie określone są już inaczej. I tak Rada Ministrów ZSRR kieruje i koordynuje działalność ogólnozwiązkowych i związkowo-repu- blikańskich ministerstw, komitetów państwowych Rady Ministrów ZSRR i innych podległych jej instytucji2 3^. Rząd Czechosłowacji kieruje i kon-

(^23) Art. 68 konstytucji ZSRR; por. też Administratiwnoje prawo pod red. J. M. Kozłowa, s. 92; P. T. Wasilenkow, op. cit., s. 208 i V. M. Chkhikvadze, op. cit., s. 147. \

30 Eugeniusz^ Ochendowski

troluje działalność federalnych ministerstw, komitetów i innych fede ralnych centralnych organów administracji2 4^. Również kompetencje j u gosłowiańskiej Związkowej Rady Wykonawczej ograniczają się tylko do administracji związkowej. Rządy państw federalnych nie kierują dzia łalnością centralnych organów administracyjnych republik wchodzących w skład federacji. Nadrzędność rządu nad pozostałymi organami administracji państwo wej przejawia się również w tym, że rząd może tworzyć niektóre organy administracyjne. I tak Rada Ministrów ZSRR ustanawia komitety państ wowe ZSRR, a w razie potrzeby komitety specjalne i centralne organy administracji, podporządkowane Radzie Ministrów ZSRR do spraw go spodarczych, kulturalnych i obrony (art. 68). Prawo tworzenia niektó rych związkowych organów administracji przysługuje również Związ kowej Radzie Wykonawczej SFRJ, jak i rządom Albanii, Bułgarii i W ę gier 25. O nadrzędnej pozycji rządu w sferze administracji państwowej n a j dobitniej świadczy § 28 konstytucji WRL, w którym stanowi się, że Rada Ministrów może działać bezpośrednio lub za pośrednictwem któregokol wiek z ministrów w każdej sprawie należącej do zakresu działania admi nistracji państwowej i że może wziąć pod swój bezpośredni nadzór którą kolwiek z gałęzi administracji państwowej 26. Dzięki temu, że rząd zajmuje nadrzędną pozycję w stosunku do ca łego aparatu administracyjnego najwyższe organy przedstawicielskie za pośrednictwem rządu wywierają wpływ na całość administracji p a ń stwa. Dodać należy, że rząd kieruje i koordynuje nie tylko działalność centralnych organów administracji, lecz również niektórych terenowych organów administracyjnych. Chodzi tu w szczególności o prezydia rad narodowych w P R L i ich odpowiedniki w innych państwach, a więc o ko mitety wykonawcze terenowych organów przedstawicielskich, które bez pośrednio lub pośrednio poprzez komitety wykonawcze organów wyższe go stopnia podporządkowane są rządowi. Rządy republik czeskiej i słowackiej posiadają jeszcze dalej idące kompetencje, gdyż kierują pracą komitetów narodowych i ją kontrolują2 7^. Komitety narodowe są zaś „organami władzy i administracji państwowej w krajach, powiatach i gminach" 28 ; są terenowymi organami przedsta wicielskimi, które uważa się nie tylko za organy władzy państwowej, ale jednocześnie za organy administracji państwowej i stąd czerpie się uzasadnienie dla podporządkowania ich rządowi.

(^24) Art. 76 ustawy konstytucyjnej z 1968 r. (^25) Art. 228 pkt 6 konstytucji SFRJ, art. 63 konstytucji ARL, art. 43 konstytucji BRL i § 28 konstytucji WRL. (^26) Podobny przepis zawiera konstytucja BRL (art. 43). (^27) Por. art. 136 ustawy konstytucyjnej z 1968 r. (^28) Por. art. 86 konstytucji CSRS.

32 Eugeniusz^ Ochendowski

cji państwowej. I tak np. w konstytucji WRL stanowi się, że premier wydaje rozporządzenia w zakresie w ł a s n y c h k o m p e t e n c j i oraz że kieruje on pracą organów bezpośrednio podległych Radzie Ministrów 31. Przewodniczący jugosłowiańskiej Związkowej Rady Wykonawczej koor dynuje działalność związkowych organów administracji w celu w p r o w a dzenia w życie ogólnej polityki Rady Wykonawczej3 2^. Konstytucja Buł garii stanowi, że premier jak i wicepremierzy mogą jednocześnie pia stować urzędy ministrów3 3^. W t y m przypadku mogą oni występować jako organy monokratyczne administracji państwowej, ale już w zakresie określonego resortu. Premier zaś, występując jako organ jednoosobowy, działa nie w zakresie spraw określonej gałęzi administracji państwowej, ale w skali całej administracji, jako organ o kompetencji ogólnej. Indywidualna odpowiedzialność premiera (wicepremierów) za jego za rządzenia i działalność k s z t a ł t u j e c i e tak samo jak i pozostałych człon ków rządu. Egzekwowanie tej odpowiedzialności i jej zakres zależy od ustawodawstwa poszczególnych państw. Konstytucje tej sprawy nie regu lują szczegółowo, a co najwyżej odsyłają do ustaw odrębnych (Albania, Bułgaria, Węgry)3 4^.

3. K i e r o w n i c t w o r e s o r t a m i. Administracja państwowa dzieli się na działy, gałęzie, skupiające sprawy o jednolitym czy też zbli żonym charakterze. Gałęzie te n a z y w a m y resortami. Kierownictwo resor tami należy do centralnych organów administracji państwowej, którymi są ministrowie albo komisje i komitety lub inne organy mające u p r a wnienia ministrów. Zasadniczym problemem jest liczba resortów w danym państwie. 0 tym, ile m a m y resortów decyduje cały szereg czynników, których nie będziemy tutaj szerzej omawiać. Wspomnieć warto o niektórych z nich. I tak tendencje centralistyczne powodują, że wzrasta liczba resortów, gdyż organy centralne ingerują i załatwiają stosunkowo drobne sprawy należące do wąsko określonego działu administracji państwowej. Decen tralizacja administracji sprzyja natomiast ograniczeniu liczby resortów, gdyż organy terenowe i podległe jednostki organizacyjne wyposażone są we względną samodzielność i p r a w o decydowania w zakresie spraw im przekazanych. Z drugiej strony pamiętać należy, że państwo socjalisty czne, prowadząc szeroką działalność gospodarczą i kulturalno-wychowaw- czą, musi tworzyć większą liczbę resortów niż czynią to państwa b u r ż u - azyjne. Najogólniej rzecz biorąc, stwierdzić trzeba, że o liczbie resortów przesądzają funkcje państwa, określony model zarządzania sprawami państwowymi, a przede wszystkim gospodarką narodową oraz komiecz- (^31) § 26 ust. 1 konstytucji WRL. (^32) Art. 230 konstytucji SFRJ. (^33) Por. art. 39 konstytucji BRL. (^34) Por. art. 67 konstytucji ARL, art. 45 konstytucji BRL i § 27 ust. 2 konsty tucji WRL.

Centralne organy administracji państwowej 33

ność zapewnienia funkcjonowania sprawnej administracji. W państwach związkowych dochodzi jeszcze dalszy problem, k t ó r y m jest podział ga łęzi administracji na ogólnozwiązkowe i poszczególnych republik związ kowych. Te czynniki są źródłem dla uregulowań prawnych. Z p u n k t u widzenia prawnego m u s i m y rozważyć kto, jaki organ może tworzyć, łą czyć i znosić poszczególne resorty oraz jakie ich rodzaje można wyod rębnić w poszczególnych państwach. Rozpoczynając od ostatniej kwestii zaznaczyć należy, że we wszystkich państwach socjalistycznych, za wyjątkiem Jugosławii, występują mini strowie i ministerstwa oraz inne organy centralne, jako organy kierujące resortami. W państwach federalnych ministerstwa dzielone są na określone ka tegorie. I tak konstytucja ZSRR dzieli ministerstwa ZSRR na: a) ogólno związkowe, które kierują powierzonymi im działami administracji p a ń stwowej na całym terytorium ZSRR, bądź bezpośrednio bądź za pośre dnictwem powołanych przez siebie organów, b) związkowo-republikań- skie, które kierują powierzonym im działem administracji państwowej z reguły ze pośrednictwem jednoimiennych ministerstw republik związ kowych; bezpośrednio zarządzają tylko określoną liczbą przedsiębiorstw, których wykaz zatwierdza Prezydium Rady Najwyższej ZSRR 35. W 1968 r. w ZSRR funkcjonowały 23 ministerstwa ogólnozwiązkowe i 31 ministerstw związkowo-republikanskich3 6^. Niezależnie od mini sterstw występują, pod innymi nazwami, centralne resorty, które fak tycznie wykonują funkcje ministerstw i których kierownicy wchodzą w skład Rady Ministrów ZSRR. Tego typu resortów centralnych jest w ZSRR 14. Tak więc w ZSRR istnieje 68 resortów centralnych, których kierownicy są członkami rządu. Ponadto występują — w liczbie 21 — centralne organy resortowe związkowo-repubiikańskie — również o róż nych nazwach (komitet, komisja, rada, zarząd główny) — których kie rownicy nie wchodzą w skład Rady Ministrów 37. Trudno dopatrzyć się jakiś kryteriów tego zróżnicowania centralnych organów administracji w ZSRR. W republikach związkowych i republikach autonomicznych występują ministerstwa republikańskie, których liczba jest dostosowana do odrębnej specyfiki rozwoju gospodarczego i narodowościowego poszczególnych r e publik. Tego typu ministerstwa występują w 15 republikach związkowych (^35) O czynnikach kształtujących system ministerstw w ZSRR i pozycji prawnej ministerstw por. A. J. Łuniew, System i status prawny ministerstw w ZSRR, Pań stwo i Prawo 1968, z. 11, s. 714-723 oraz tegoż: Diemokratizm sowietskogo uprawlie- nija, (^) 36 Moskwa 1967, s. 80 i n.; por. też P. T. Wasilenkow, op. cit., s. 227-231. Liczba ministerstw w ZSRR ulega częstym zmianom. W 1936 r. było np. 8 ministerstw ogólnozwiązkowych i 10 ministerstw związkowo-republikanskich, a w 1947 r. już 36 ministerstw ogólnozwiązkowych i 22 ministerstwa związkowo-repubii- kańskie. — P. T. Wasilenkow, op. cit., s. 226. (^37) A. J. Łuniew, System ..., op. cit., s. 717.

3 Ruch prawniczy 3/

Centralne organy administracji państwowej 35

i na Węgrzech 43. Konstytucja Rumunii stanowi, że Wielkie Zgromadzenie Narodowe „organizuje [.. .] ministerstwa i inne centralne organy admini stracji państwowej", nie podając, czy następuje to w drodze ustawy czy uchwały tego organu4 4^. Konstytucja Bułgarii upoważnia Zgromadzenie Narodowe do tworzenia nowych ministerstw, łączenia i znoszenia już istniejących4 5^. J a k z powyższego wynika, jedynie konstytucja NRD z 1968 r., tak samo jak konstytucja z 1949 r., nie określa liczby resortów ani też nie reguluje sposobu ich tworzenia, ograniczając się do ustalenia, że ,,każdy minister odpowiada za całość spraw powierzonego mu r e sortu" 46. Konstytucje mówią z reguły o ministerstwach, którymi kierują człon kowie rządu — ministrowie. Jednocześnie stwierdza się, że ministrowie od powiadają za powierzony im dział administracji państwowej 47. Konsty tucja P R L stanowi, że zakres działania ministrów określają ustawy, ale z drugiej strony, że Rada Ministrów koordynuje działalność ministerstw. Z związku z t y m powstaje pytanie, kto jest centralnym »organem admi nistracji państwowej, ministerstwo czy minister? Problem ten jest dysku towany w nauce prawa. Przeważa pogląd, iż centralnym organem admi nistracji jest minister, a nie ministerstwo4 8^ , które jest tylko urzędem, a więc zespołem środków osobowych i rzeczowych, przy pomocy których minister kieruje resortem. Kierownictwo resortami należy nie tylko do ministerstw, ale — jak to widzieliśmy na przykładzie ZSRR — często do innych naczelnych organów administracji państwowej noszących inne nazwy, a co ważniej sze, będących z reguły organami kolegialnymi. Takie organy kolegialne poza ZSRR — występują również w Albanii, Bułgarii, Czechosłowacji, Jugosławii, NRD, Polsce, Rumunii i Węgrzech. Kompetencje ministrów i organów im równorzędnych wynikają z po stanowień konstytucji, ustaw zwykłych i innych aktów prawnych (uchwał (^43) Art. 81 ustawy konstytucyjnej z 1968 r., art. 234 konstytucji SFRJ, art. 33 ust. 1 konstytucji PRL i § 24 konstytucji WRL. (^44) Art. 43 konstytucji SRR. (^45) Art. 39 konstytucji BRL. (^46) Art. 80 ust. 6 konstytucji NRD. (^47) Por. P. T. Wasilenkow, op. cit., s. 229 - 230, który podkreślił, że minister kie ruje pracą' ministerstwa na zasadzie jednoosobowego kierownictwa. A. J. Łuniew podkreśla zaś, że na podstawie uchwały Rady Ministrów ZSRR o statucie ogólnym ministerstwa ZSRR z 10 VII 1967 r. można mówić o połączeniu w działalności mini sterstw zasady jednoosobowego kierownictwa z zasadą kolegialności. Kompetencje ministerstw realizowane są przez ministra, sprawującego urząd jednoosobowo, oraz przez podporządkowany mu aparat. Kompetencje ministrów zostały dodatkowo rozszerzone na podstawie uchwały Rady Ministrów ZSRR z 10 VII 1967 r. w spra wie dodatkowego rozszerzenia praw ministrów ZSRR. A. J. Łuniew, Diemokra- tizm. .., op. cit., s. 80 i 88. (^43) Por. Z. Rybicki, op. cit., s. 186 i A, J. Łuniew, System ..., op. cit., s. 722.

P. Stainow, A. Angiełow, op cit, s. 139.

3*

36 Eugeniusz^ Ochendowski

Rady Ministrów). W zasadzie nie ma aktów prawnych, które poświęcone byłyby wyłącznie określeniu pozycji prawnej ministrów (ministerstw) w ogóle. Można jednak przypuszczać, że w przyszłości takie akty prawne się pojawią, ponieważ są już pierwsze zwiastuny takiej regulacji. Takim zwiastunem jest uchwała nr 640 Rady Ministrów ZSRR z 10 VII 1967 r. o statusie ogólnym ministerstw ZSRR4 9^. Uchwała ta utrwaliła szereg ukształtowanych już wcześniej zasad ogólnych działalności ministerstw, jak np. połączenie zasady jednoosobowego kierownictwa z zasadą kole gialności, reguły wzajemnych stosunków między ministerstwami a pod porządkowanymi im jednostkami organizacyjnymi. Poza tym uchwała RM ZSRR określiła uprawnienia ministerstw w zakresie planowania, na uki i techniki, budownictwa inwestycyjnego, finansów i kredytu, polityki kadrowej, pracy i płac oraz stosunków ekonomicznych, naukowo-techni cznych i kulturalnych z zagranicą. Na podstawie całokształtu n o r m prawnych dotyczących kompetencji ministerstw A. J. Łuniew wylicza 6 następujących grup ogólnych u p r a w nień i obowiązków ministerstw:

1. planowe kierownictwo określoną dziedziną gospodarki lub życia państwowego;
2. dobór i rozmieszczenie kadr kierowniczych, specjalistów i naukow ców oraz szkolenie kadr i podnoszenie ich kwalifikacji oraz wychowy wanie w duchu przestrzegania interesów państwa i dyscypliny p a ń stwowej;
3. zapewnienie przestrzegania określonego ustawowo rozgraniczenia kompetencji między danym resortem a innymi resortami;
4. nawiązywanie kontaktów i współpracy z innymi resortami w celu rozwiązywania zagadnień dotyczących dwóch i więcej resortów;
5. zapewnienie ochrony własności społecznej i racjonalnego jej wyko rzystania w jednostkach organizacyjnych resortu;
6. normowanie — w granicach zakreślonych p r a w e m — działalności podporządkowanych jednostek organizacyjnych 50. Można przyjąć, że takie kompetencje z p e w n y m i modyfikacjami, przede wszystkim gdy chodzi o dobór i rozmieszczenie kadr, służą w ogóle ministrom w państwach socjalistycznych. Na jedno z uprawnień ministra należy zwrócić szczególną uwagę, gdyż mowa o nim w większości konstytucji, a mianowicie na prawo w y dawania rozporządzeń, zarządzeń i instrukcji, Akty te wydawane są na podstawie i w celu wykonania ustaw i rozporządzeń rządu (Albania,

(^49) P, T. Wasilenkow, op. cit., s. 226; por. też A. J. Łuniew, System..., op. cit., s. 718. (^50) A. J. Łuniew, System..., op. cit., 718-719: por. też G. Csanadi. Instytucje

prawne w mechanizmie zarządzania gospodarką narodową WRL, Państwo i Prawo 1970, z. 6, s. 877.

38 Eugeniusz^ Ochendowski

rzadko wane sobie piony terenowych organów administracyjnych i in nych jednostek organizacyjnych, które z kolei najczęściej nie są pod porządkowane t e r e n o w y m organom przedstawicielskim i ich komitetom wykonawczym; po prostu nie są to terenowe organy administracyjne podwójnie podporządkowane. W takich przypadkach m a m y więc do czy nienia ze swoistymi resortami, tworzonymi z reguły w zakresie zagadnień specjalistycznych (np. ceł, geodezji i kartografii, wynalazków i p a t e n tów, normalizacji i miar, statystyki, spraw w y z n a ń itp.) 57 -

LES ORGANES CENTRAUX D'ADMINISTRATION D'ÉTAT DANS LES PAYS SOCIALISTES EUROPÉENS

R é s u m é L'auteur commente la composition, la création et la position du gouvernement, la position du premier ministre et la direction des différents domaines dans les pays socialistes européens. D'ordinaire la composition des gouvernements de ces pays comprend le président (premier ministre), le vice-président, les ministres et les présidents d'organes collégiaux ordinaires établis par la Constitution ou par des décrets. Seul 3e Conseil Exécutif ed Yougoslavie diffère. Dans certains pays socia- listes (RDA, Pologne, Roumanie, URSS) on crée au sein du gouvernement des organes plus restreints appelés praesidium du Conseil des Ministres. Dans la plupart des pays socialistes européens le gouvernement est institué par l'organe représentatif suprême. En Tchécoslovaquie c'est le président de la République qui institue le gouvernement. Le Conseil Exécutif d'Union de Yugos- lavie est élu par le Conseil d'Union. Les gouvernements des pays socialistes européens sont soumis aux organes représentatifs suprêmes même lorsque ces gouvernements ne sont pas institués par l'organe représentatif suprême, mais par le président (Tchécoslovaquie). En revanche tout l'appareil administratif de l'Etat est soumis au gouvernement. Le Premier Ministre dispose de certaines compétences en tant que membre de l'organe collégial qu'est le gouvernement, et dans certains pays il fonctionne également en tant qu'organe monocratique. La Constitution et les décrets ordinaires lui confèrent alors les pouvoirs d'émettre des arrêtés, soumettent directement sous sa compétence certains organes de l'administration de l'Etat et le chargent d'exécu- ter individuellement d'autres fonctions du domaine de l'administration de l'Etat. En fonction de l'activité très large de l'Etat socialiste dans les domains écono- mique, social et culturel, le nombre d'organes de ressort est important dans ces pays. Seules les Constitutions d'Albanie, de Bulgarie et d'URSS citent les ministères existant dans ces pays. Les constitutions des autres pays déterminent la façon d'instituer et de liquider les organes de ressort. Le droit d'instituer et de liquider ces organes appartient aux organes représentatifs suprêmes. La direction des ministères appartient aux ministres. Il existe cependant des organes collégiaux (commissions, comités, conseils etc.) qui possèdent les pouvoirs

Ročnik III, Praha 1969, s. 245 - 253, co do Jugosławii — S. Popovic, op. cit., s. 195 - -198, a co do ZSRR — A. J. Łuniew, 57 System ..., op. cit., 717. Artykuł oddano do druku w grudniu 1970 r. Dlatego nie uwzględniono zmian ustawodawstwa z 1971 r., a w szczególności Konstytucji Bułgarii z 1971 r.

Centralne organy administracji państwowej 39

des ministres. Les présidents de ces organes sont également membres du gouverne ment. A cette catégorie d'organes collégiaux appartiennent avant tout les commissions (comités) de planification, les comités pour la science et la technique ainsi que d'autres. Outre les ministères et les organes qui leur sont parallèles, il existe encore des organes centraux d'administration dont les dirigeants ne sont pas membres du gouvernement. Ce sont des organes très étroitement spécialisés comme par ex. les organes pour les questions de taxes, pour la géodésie et la cartographie, la normali- sation et les mesures etc.