Pobierz Deficyt budżetowy i dług publiczny - Notatki - Ekonomia i więcej Notatki w PDF z Ekonomia tylko na Docsity!
1. Cel i tematyka pracy.
Celem mojej pracy jest ukazanie kształtowania się deficytu budżetowego i długu publicznego w Polsce, ich źródeł, ekonomicznych konsekwencji i sposobów finansowania. Dla łatwiejszego zrozumienia charakteru tych zjawisk w warunkach polskich, przedstawiam najpierw zagadnienia teoretyczne. W pracy umieściłam też dla porównania, dane dotyczące deficytu i długu w innych państwach.
2. Pojęcie deficytu budżetowego
Deficyt budżetowy występuje wówczas, gdy dochody są niższe od wydatków. Stał się on w ostatnich latach częścią polskiej rzeczywistości i nic nie wskazuje na to, aby w najbliższym czasie został zlikwidowany. Powody występowania deficytu budżetowego mogą być różnorakie. Można go m.in wiązać z niekorzystną wewnętrzną sytuacją gospodarczą lub też z deficytem w obrotach płatniczych z zagranicą. W szczególnych okolicznościach deficyt budżetowy może być okresowo świadomie wykorzystywany przez rząd do realizacji określonej polityki gospodarczej.^1 Deficyt budżetowy dotyczy jednego roku fiskalnego ( najczęściej kalendarzowego), na koniec którego powiększa on dług publiczny. Nie jest on jednak tylko rachunkowym wynikiem działalności państwa w sektorze finansów publicznych. To pojęcie ma także treść ekonomiczną, jakkolwiek trudną w interpretacji z powodu krótkiego okresu, na jaki jest ustalany, wpływu faz cyklu koniunkturalnego na dochody i wydatki, powiązania z polityką monetarną państwa. Jedna z głównych idei keynesowskich podstaw interwencjonizmu państwowego opierała się na założeniu, że budżet państwa nie musi być zrównoważony, umożliwia to bowiem prowadzenie aktywnej polityki antycyklicznej. W razie pogorszenia się koniunktury gospodarczej, spadku produkcji i wzrostu bezrobocia państwo, zwiększając wydatki budżetowe, może oddziaływać na wzrost popytu globalnego, redukcję skali bezrobocia oraz wzrost produkcji. Natomiast w razie pojawienia się presji inflacyjnej, przy wysokim poziomie wykorzystania mocy produkcyjnych, zmniejszając wydatki budżetowe państwo może ograniczyć popyt globalny.^2
(^1) Praca zb iorowa „ Finanse Publiczne” Wyższa Szko ła Banko wości - TNOiK Toruń 2005 str. (^2) Redakcja Naukowa B. W iniarski „ Polityka Gospodarcza ” Wydawnictwo PWN Wars zawa 2000r
W latach siedemdziesiątych coraz większego znaczenia w teorii polityki gospodarczej zaczęły nabierać neoklasyczne i liberalne nurty myśli ekonomicznej, które kwestionowały istotne punkty teorii keynesowskiej. Krytyka objęła m.in. celowość i praktyczną skuteczność wykorzystania deficytu budżetowego jako narzędzia polityki stabilizacyjnej. Główny zarzut przedstawicieli tych nurtów polegał na tym, że jest to polityka skierowana na usuwanie symptomów, a nie rzeczywistych przyczyn kryzysowych zjawisk w gospodarce; przyczyną tą bowiem jest nie koniunkturalnie niski popyt, lecz strukturalne osłabienie bodźców do inwestowania, związane z pogorszeniem rentowności inwestycji i wzrostem ryzyka inwestycyjnego.
3. Rodzaje deficytu budżetowego.
Najczęściej wyróżnia się trzy rodzaje deficytu budżetowego : deficyt rzeczywisty – jest faktyczną różnicą miedzy dochodami i wydatkami w danym roku budżetowym, deficyt strukturalny – jest wielkością hipotetyczną, założeniem ujemnego salda gdy dochody i wydatki są realizowane przy pełnym wykorzystaniu zdolności wytwórczych gospodarki, deficyt cykliczny – jest rezultatem wpływu cyklicznego przebiegu procesów gospodarczych na dochody i wydatki w warunkach niepełnego wykorzystania zdolności wytwórczych.. Jest większy w okresie recesji gospodarczej, gdy dochód narodowy spada, mniejszy w okresie ożywienia i wysokiej koniunktury. Deficyt cykliczny zawsze różni się od rzeczywistego i strukturalnego. Wyróżnia się też podział na : deficyt pierwotny , wyjściowy, określany przez dochody i wydatki budżetu państwa z pominięciem wszelkich odsetek, deficyt konwencjonalny , oficjalny, powiększony o koszty obsługi długu publicznego.
4. Źródła powstania deficytów.
str. 461
- gwałtowne zwiększanie się wydatków bądź spadek dochodów (bądź jedno i drugie jednocześnie) wywołane przez czynniki krótkotrwałe i niezależni-od człowieka (jak katastrofalna powódź w Polsce w 1997 r.).^3 Ekonomiści od dawna spierają się w kwestii: czy i w jakich okolicznościach uzasadnione jest dokonywanie przez państwo wydatków większych niż wyznacza to poziom zgromadzonych dochodów publicznych. Jest to jedna z najbardziej kontrowersyjnych kwestii teoretycznych, mająca zasadnicze znaczenie praktyczne. Cześć autorów wskazuje, że mogą istnieć przesłanki obiektywne uzasadniające powstanie deficytu finansów publicznych. Najważniejsze z nich to^4 :
- potrzeba stabilizowania wzrostu gospodarczego,
- dążenie do dostosowania ciężaru finansowania wydatków publicznych ponoszonych przez kolejne generacje, do korzyści uzyskiwanych z tych wydatków,
- dążenie do ograniczenia negatywnych skutków nadzwyczajnych zdarzeń, które owocują przejściowymi zmianami w poziomie dochodów publicznych i (bądź) zapotrzebowaniem na środki publiczne.
5. Sposoby finansowania deficytu budżetowego.
W przypadku wystąpienia deficytu budżetowego zachodzi konieczność sfinansowania części zadań, które nie znajdują pokrycia w dochodach własnych. Istnieją w tym względzie dwie możliwości. Po pierwsze, można wykorzystać - jeśli się je posiada - wcześniej zgromadzone rezerwy budżetowe, niewydatkowane w latach ubiegłych. Kwoty pochodzące z nadwyżek minionych lat mają charakter bezzwrotny i dlatego korzystanie z nich nie stwarza żadnych zobowiązań dłużniczych. Nadwyżki tego typu traktowane są jako źródło finansowania, nie dochód budżetu, ponieważ w przeszłości były już dochodem - w momencie, gdy je przejmowano w danym roku do budżetu. Druga możliwość obejmuje kilka źródeł, takich jak: zaciągnięcie pożyczek krajowych lub kredytów zagranicznych, lokaty funduszów celowych czy sprzedaż obligacji i bonów skarbowych. Deficyt może być pokryty przychodami pochodzącymi z prywatyzacji
(^3) Praca zb iorowa pod red. J. Ostaszewskiego „ finanse” Difin sp z o.o. Warszawa 2007r. str.147 - (^4) Por. R. Skarżyski ,„ Polityka budżetowa w krajach kapitalistycznych” , Instytut Finasów, Warszawa 1987, str. 12
majątku Skarbu Państwa. Wymienione rodzaje źródeł różnią się od siebie i to często w zasadniczy sposób. Źródła finansowania deficytu budżetowego można podzielić na zagraniczne i krajowe, a te ostatnie na bankowe i pozabankowe. Bankowe źródła finansowania mają głównie formę kredytów bankowych, bonów skarbowych, obligacji zakupywanych przez banki.
Formami pozabankowego finansowania deficytu są: — bony skarbowe zakupywane przez różne podmioty gospodarcze, w tym przez przedsiębiorstwa; — obligacje Skarbu Państwa nabywane przez indywidualne osoby; — lokaty funduszy celowych, takich jak Fundusz Ubezpieczeń Społecznych.^5
6. Charakter deficytu budżetowego w Polsce.
W latach osiemdziesiątych deficyty budżetowe w Polsce były niewielkie. Dużym obciążeniem państwa była konieczność dotowania cen urzędowych, które były ustalane na poziomie poniżej kosztów produkcji, ale państwo osiągało wysoką ściągalność należności podatkowych. Sytuacja uległa pogorszeniu w 1989 r. Obniżono obciążenia podatkowe – zmniejszyły się wpłaty do budżetu od przedsiębiorstw uspołecznionych. Liberalizacja importu stworzyła duże możliwości uchylania się od podatku obrotowego. W 1989 r. Deficyt wyniósł 4,3% PKB ( rok wcześniej zaledwie 0,2% PKB ). W 1990 r. Nastąpiła poprawa z powodu zmniejszenia dotacji do cen i zwiększenia zysków inflacyjnych przedsiębiorstw, ale już w 1992 r. deficyt osiągnął 7% PKB. Deficyt budżetowy w latach dziewięćdziesiątych ma charakter deficytu transformacyjnego. Wśród jego przyczyn szczególną uwagę zwraca się na błędną politykę gospodarczą, wyrażającą się w zbyt szybkiej liberalizacji obrotów handlowych z zagranicą i nadmiernym otwarciu granic Polski dla towarów zachodnich, w błędach w procesie prywatyzacji, zbyt wolnej restrukturyzacji ważnych dziedzin gospodarki, ułomnej polityce wobec przedsiębiorstw
(^5) Praca zb iorowa „Finase publiczne”, Wyższa Szko ła Bankowa – TNOiK Toruń 2005, str.175-
W 1992 r. państwo rozpoczęło emisję różnych papierów wartościowych, z pomocą których zaciągano pożyczki w bankach i sektorze pozabankowym: przedsiębiorstwach, gospodarstwach domowych, funduszach powierniczych, towarzystwach ubezpieczeniowych. Papiery wartościowe nabywali także inwestorzy zagraniczni, zwłaszcza w latach 1996-1998. W przypadku finansowania przez banki komercyjne jak i sektor pozabankowy, mówimy o zjawisku „zdrowego finansowania”, które ma charakter dezinflacyjny. 7 Podsumowując, po trudnym okresie 1991-1992, kiedy deficyt wymykał się spod kontroli, państwo przejęło inicjatywę w zakresie kształtowania budżetu i kontrolę nad deficytem, który zmalał w ujęciu bezwzględnym i w relacji do PKB.
Tabela 1. Źródła finansowania deficytu budżetowego w Polsce w latach 1989-1998 (w mld zł ) Źródła finansowania
NBP 0,4 - 1,9 4,7 2,5 3,1 -7,3 0,8 1,7 -
Banki komercyjne - - 0,2 1,8 2,7 2,2 8,8 2,7 1,6 0, Sektor pozabankowy
Nadwyżki z lat ubiegłych
Zagraniczne - - 0,4 -0,3 -0,6 -1,2 0,9 -0,6 -2,2 -0,
Źródło : S. Owsiak , Finanse Publiczne - Teoria i Praktyka , Warszawa 2000, PWN, str. 480.
8. Ekonomiczne konsekwencje deficytów budżetowych
Pomiędzy sferą realną i regulacyjną gospodarki a deficytem budżetowym istnieje szereg zwrotnych powiązań. Przyczyny powstania, trwałość i sposoby finansowania deficytu determinują procesy stabilizacji i wzrost u gospodarczego, który z kolei prowadząc do wzrostu dochodów i ograniczenia wydatków
(^7) S. Owsiak, „ Finanse Publiczne – Teoria i Praktyka” , Warszawa 2000, PWN, str. 481-482.
budżetowych oddziałuje na wysokość deficytu. Wielkość deficytu z jednej strony jest miarą skuteczności polityki budżetowej, z drugiej zaś-instrumentem determinującym jej efekty. Zwolennicy zachowania równowagi dochodów i wydatków budżetu niezależnie od rozwoju sytuacji w gospodarce i życiu społecznym zwracaj ą przede wszystkim uwagę na negatywne skutki, jakie powoduje zaciąganie pożyczek publicznych. Trzy z nich są najważniejsze. Są to:
- przyspieszenie (bądź - pojawienie się) procesów inflacyjnych,
- pojawienie się „efektu wypychania",
- niebezpieczeństwo wpadnięcia w pułapkę zadłużenia. Dwa pierwsze niekorzystne rezultaty deficytu finansów publicznych wskazywane są jako te, które powodują osłabienie tempa wzrostu gospodarczego i prowadzą do deprecjacji oszczędności.^8 Zależność między deficytem a inflacją jest dwustronna. Inflacja wpływa na wzrost wydatków budżetowych, jednocześnie też powoduje wzrost dochodów podatkowych. Wynika to ze zjawiska zwanego bracket creep. Polega ono na tym, że na skutek procesów inflacyjnych większa część dochodów podatników podlega opodatkowaniu i trafiają oni do grup o wyższych dochodach - co skutkuje wyższymi wpływami z podatków i przy niezmienionych wydatkach – zmniejsza wielkość deficytu. Wielu ekonomistów uważa, że deficyt i jego sposoby finansowania są podstawową przyczyną inflacji. Są też jednak zupełnie odmienne poglądy o całkowitej jego neutralności wobec inflacji. Nie można zakładać, że każdy deficyt wywołuje inflację. Jeśli rząd pożycza pieniądze od przedsiębiorstw i gospodarstw domowych, może powstać przejściowy efekt deflacyjny do momentu, kiedy pieniądze zostaną wydane z budżetu. Inflacja poza negatywnymi skutkami może też poprawić stan finansów publicznych, gdy dochody budżetu państwa opierają się na podatkach przychodowych. W przypadku istnienia zjawisk inflacyjnych, zadłużone państwo uzyskuje premię inf lacyjną, stąd też wartość nominalna i realna długu różni się istotnie. Analizując związek deficytu z inflacją trzeba uwzględnić jego bezwzględna i relatywną wielkość i źródła pokrycia^9.
(^8) Praca zb iorowa „ Finase publiczne” , Wyższa Szkoła Banko wa – TNOiK Toruń 2005, str. (^9) S. Owsiak, „ Finanse Publiczne – Teoria i Praktyka” , Warszawa 2000, PWN.
publiczny jest permanentnym stanem wszystkich państw — do tego stopnia, że nie istnieje w ekonomii termin „wierzytelność państwa", określający stan przeciwny do zadłużenia państwa. Dług publiczny netto państwa może być liczony jako różnica między długiem publicznym brutto i wartością majątku państwowego możliwego do prywatyzacji. Ekonomia jednak i statystyki finansowe posługują się pojęciem długu publicznego brutto.^10
11. Przyczyny powstania długu publicznego.
W wielu krajach wysoko i średnio rozwiniętych, deficyt budżetowy i dług publiczny utrzymują się przez dziesięciolecia, ponadto mamy do czynienia z narastaniem zadłużenia w kolejnych okresach. Do najważniejszych przyczyn powstawania długu publicznego należą: utrzymujący się deficyt budżetowy, który przekształca się w dług publiczny. Deficyt dotyczy okresu jednego roku budżetowego, na koniec którego powiększa on dług publiczny. Często powstaje on z konieczności obsługi tego długu wzmożone wydatki publiczne, zwłaszcza w okresie wojen, kryzysów gospodarczych. Wojny wymagają ogromnych wydatków, których nie są w stanie pokryć dochody zwyczajne, stąd też rządy są zmuszone do bezpośredniej emisji pieniądza rządowego, ale to wywołuje inflację, albo do pożyczania od społeczeństwa, podmiotów gospodarczych, rządów obcych państw. W czasie kryzysów gospodarczych, spadają gwałtownie dochody państwa, ograniczone są możliwości cięć w wydatkach, tak więc utrzymywanie równowagi budżetowej odbiłoby się niekorzystnie na społeczeństwie. świadome utrzymywanie deficytu budżetowego i długu publicznego jako narzędzi interwencjonizmu państwowego w ramach realizowanej doktryny ekonomicznej. osiąganie celów politycznych elity rządzącej, która przyjmuje tezę o neutralności długu dla gospodarki i społeczeństwa wpadnięcie władz publicznych w pułapkę zadłużenia
Przychody budżetowe, których źródłem jest pożyczka, pociągają za sobą koszty, a więc i dodatkowe rozchody budżetowe, bowiem każda pożyczka musi przynieść korzyści
(^10) M.Górski, „ Rynkowy system finasowy ” Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2007, str. 80-
pożyczkodawcy. Jej zaciągnięcie oznacza zatem przesunięcie ciężaru podatkowego na przyszłe lata, kiedy to trzeba dług spłacić. Zwróćmy przy tym uwagę, że koszty pożyczki obciążają wszystkich podatników, natomiast bezpośrednie korzyści finansowe odnoszą pożyczkodawcy (jeśli abstrahować od korzyści tych podmiotów i osób, które są pośrednimi beneficjentami wydatków publicznych finansowanych ze źródeł pożyczkowych). Stąd ważne jest, aby pożyczki publiczne były zaciągane nie na sfinansowanie bieżących potrzeb budżetu, lecz na przedsięwzięcia długofalowe (inwestycje w sferze wytwórczości, inwestycje w człowieka, w infrastrukturę sprzyjającą rozwojowi gospodarki prywatnej). Celowe wręcz wydaje się wyodrębnienie z budżetu państwowego dużych wieloletnich zadań infrastrukturalnych (dużych inwestycji), na których finansowanie zaciągane byłyby pożyczki od różnych podmiotów gospodarczych, głównie w formie emisji obligacji o celowym charakterze.^11
12. Rodzaje długu publicznego.
W literaturze można spotkać wiele podziałów stosujących różne kryteria. Jednym z nich jest kryterium dobrowolności, według którego wyróżnia się: dług publiczny dobrowolny – pożyczanie pieniędzy władzom publicznym ma charakter dobrowolny, dług publiczny przymusowy – zaciąganie pożyczek ma charakter zbliżony do podatków lub wręcz jest podatkiem. W zasadzie element nakazu może wystąpić jedynie przy zaciąganiu kredytu wewnętrznego. Nie może natomiast występować w stosunkach międzynarodowych.^12
Przyjmując kryterium czasu wyróżnia się: dług krótkoterminowy ( płynny )- służy zabezpieczaniu płynności finansowej władz publicznych, jego zaciąganie może wynikać z przejściowych trudności płatniczych, których powodem może być na przykład rozbieżność w czasie między wpływami dochodowymi a bezwzględnie koniecznymi wydatkami, jest zaciągany nie na konkretne cele, lecz w związku z równoważeniem budżetu w ogóle. Operacje państwa na krótkoterminowym rynku pożyczkowym, związane
(^11) Praca zb iorowa pod red. J. Ostaszewskiego „ finanse” Difin sp z o.o. Warszawa 2007r. str.16 1 (^12) Praca zb iorowa Finase publiczne , Wyższa Szko ła Bankowa – TNOiK Toruń 2005, str.
dług martwy , będący zadłużeniem z tytułu emisji instrumentów tzw. aktywnych (mających na celu pozyskiwanie środków na finansowanie deficytu budżetu państwa, wykup papierów wartościowych itp.) oraz pasywnych (z tytułu restrukturyzacji zadłużenia, przejęcia istniejących zobowiązań bud żetu państwa ).
Kolejny podział to podział na: dług nominalny –jest to bieżąca wartość zobowiązań władz publicznych w danym momencie, obejmuje świadczenie główne oraz kwotę przyrostu wartości kapitału na skutek jego indeksacji lub kapitalizacji, tj. koszty należnych odsetek, dyskonta, procent od kredytu itd. dług realny – wartość długu przy uwzględnieniu procesów inflacyjnych, które obniżają jego rzeczywistą wartość. Kolejny możliwy podział długu publicznego to: dług rzeczywisty – nominalne, wymagalne zobowiązania bilansowe dług potencjalny – warunkowe pozabilansowe zobowiązanie władz publicznych związane z udzielanymi przez nie poręczeniami i gwarancjami, wymaganymi przez banki, instytucje finansowe, udzielające kredytów i pożyczek polskim podmiotom gospodarczym Ostatni z omawianych podziałów, według szczeb la władzy zaciągającej pożyczki: dług centralny ( państwowy ) – dług Skarbu Państwa zaciągany przez rząd dług lokalny ( samorządowy ) – znacznie niższy niż centralny, ale ważny dla finansów publicznych m.in. ze względu na podział środków publicznych między władze państwowe i samorządowe. Podstawą do oceny stopnia obciążenia gospodarki jest globalny dług publiczny obejmujący zarówno dług centralny jak i lokalny.
Zarówno dla wygody pożyczkodawców jak i państwa-pożyczkobiorcy najkorzystniejsza sytuacja występuje wówczas, gdy każdy wierzyciel udziela pożyczki proporcjonalnie do jego możliwości finansowych. Uważa się, te można to osiągnąć między innymi dzięki świadomości społecznej, pozostawiając indywidualne określenie rozmiarów pożyczki wierzycielom. Nie wydaje się jednak, aby stopień zainteresowania subskrypcją wśród ludności był identyczny. Stąd też pełne zrealizowanie omawianego założenia jest niemożliwe i w praktyce występują mniejsze lub większe odstępstwa od zasady proporcjonalności.
Można je częściowo wyeliminować lub ograniczyć dzięki technice zaciągania kredytu wewnętrznego. I tak, przykładowo, przy zaciąganiu kredytu w formie pożyczek obligacyjnych wartość poszczególnych odcinków jest różna. Mniej jest obligacji opiewających na duże sumy, a dużo takich, które są dostępne dla ogółu.^13
13. Finansowanie długu publicznego.
Obsługa długu publicznego oraz źródła finansowania deficytu budżetowego powinny być ściśle reglamentowane przez prawo. Podstawowe rodzaje instrumentów finansowania długu publicznego i deficytu budżetowego można podzielić na: o krajowe i zagraniczne o w walutach wymienialnych i w złotych o długoterminowe (pow. 5 lat ), średnioterminowe (1-5 lat ), krótkoterminowe (do roku włącznie ) o adresowane do gospodarstw domowych i do podmiotów gospodarczych o adresowane do podmiotów bankowych i pozabankowych o instrumenty aktywne oraz pasywne
14. Ujęcie deficytu budżetowego i długu publicznego w aktach prawnych.
Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską dopuszcza istnienie deficytu budżetowego i długu publicznego dla państw wchodzących w skład Unii Europejskiej w określonych limitach: dla deficytu - 3% dopuszczalnej wielkości PKB, dla długu – 60% PKB. Limity dotyczące długu publicznego włączono do obowiązującego prawa polskiego – Konstytucji RP oraz ustawy o finansach publicznych z dnia 26.11.1998 r. Polska obecnie spełnia to kryterium traktatu i jest w sytuacji korzystniejszej od wielu państw w tym również zachodnich. Konstytucja określa obowiązek ustawowy dla zaciągania pożyczek i udzielania gwarancji i poręczeń przez państwo ( art. 216 ust. 4) oraz w zakresie zaciągania długu wyłączną inicjatywę ustawodawczą dla Rady Ministrów ( art. 221). Ponadto
(^13) Praca zb iorowa Finase publiczne , Wyższa Szko ła Bankowa – TNOiK Toruń 2005, str.
15. Dług publiczny w Polsce.
W okresie powojennym, państwo korzystało z wewnętrznych pożyczek zaciąganych na cele odbudowy kraju ze zniszczeń wojennych. Były to głównie 4- procentowe premiowe obligacje. Innymi źródłami finansowania w tym okresie był też nieoprocentowany kredyt otwarty w NBP oraz emisja biletów skarbowych, skarbowych bonów inwestycyjnych, premiowych i lokacyjnych bonów oszczędnościowych. Stosowano też przymusowe oszczędzanie w utworzonym w 1948 r. Społecznym Funduszu Oszczędnościowym i lokaty budżetowe. Pożyczki zagraniczne zaciągano głownie w pierwszych latach po wojnie i w latach siedemdziesiątych od rządów i banków komercyjnych państw zachodnich, doprowadzając do wysokiego poziomu zadłużenia państwa. Kredyty te niestety wykorzystano w większości na konsumpcję bądź na nieefektywne inwestycje, a nie na racjonalny rozwój działalności gospodarczej. Wobec braku możliwości spłaty sum sięgających kilkudziesięciu miliardów dolarów USA, w wyniku porozumienia podpisanego w Paryżu w 1981 r. 90% wszystkich pożyczek rządowych zostało odroczonych do 1986 r. W celu administracji zadłużenie zagranicznym i jego spłaty, utworzono w 1985 r. Fundusz Obsługi Zadłużenia Zagranicznego. Do lat osiemdziesiątych, zaciąganie pożyczek odbywało się bez wiedzy i kontroli parlamentu, zniekształcano też wynik finansowy w drodze manipulowania saldem budżetu państwa. Na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych, państwo przejęło odpowiedzialność za zaciągnięte pożyczki zagraniczne. Obciążenie długiem sektora publicznego systematycznie się powiększało, również z powodu konieczności zaciągania kolejnych zobowiązań przez państwo na finansowanie deficytów budżetowych oraz przekształcenia zadłużenia zagranicznego w dług wewnętrzny^15. W kolejnych latach po 1990 r. następował systematyczny spadek zadłużenia zagranicznego w wartościach absolutnych i w relacji do PKB, równocześnie dług krajowy rósł w szybkim tempie. W 1991 r. na przykład dług krajowy stanowił 19,1% długu globalnego, podczas gdy w 1997 r. udział ten wzrósł do 45%. Było to skutkiem, z jednej strony, utrzymującego się deficytu budżetowego, z drugiej zaś – redukcji
(^15) E. Ruśkowski , Finanse Publiczne i Prawo Finansowe , t. 2, Warszawa 2000, KiK, str. 113-117.
polskiego zadłużenia zagranicznego i systematycznej jego spłaty. Na obniżenie polskiego długu zagranicznego miała też wpływ słaba pozycja USD w stosunku do innych walut. Obrazuje to tabela 2. Tabela 2. Dług Skarbu Państwa w latach 1991 – 2000.
Wyszczególnienie 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 ( w mld zl ) Ogółem 64 99 134 146 167 186 222 237 257 269 Krajowy 13 24 36 50 66 80 104 121 132 142 zagraniczny 51 75 98 96 101 106 118 116 125 127 ( w % PKB ) Ogółem 79,1 86,2 86,0 65,2 54,5 48,3 47,3 43,1 42,2 39, Krajowy 16,1 20,9 23,1 22,3 21,5 20,8 22,2 22,0 21,7 21, zagraniczny 63,0 65,3 62,9 42,9 33,0 27,5 25,1 21,1 20,5 18,
Źródło: W. Ziółkowska, Finanse Publiczne – Teoria i Zastosowanie , Poznań 2000, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, str. 246
W tym czasie zachodziły też zmiany w strukturze finansowania długu krajowego. Zmniejszał się w tym zakresie udział NBP i banków komercyjnych. Udział NBP wzrósł tylko w 1997 r. na skutek zakupu przez NBP obligacji nominowanych w USD oraz zaciągnięcia przez NBP tzw. kredytu powodziowego w wartości 1 mld zł. Jeżeli chodzi o banki komercyjne to ich udział rósł do 1995 r., czego powodem był kryzys bankowy z powodu złych kredytów (lata 1993 – 1994), a w związku z tym niechęć kredytowania przedsiębiorstw i lpkowanie wolnych środków w skarbowych papierach wartościowych. Następował stały wzrost udziału sektora pozabankowego, co jednak jest zjawiskiem korzystnym, gdyż oznacza zmniejszenie stopnia monetyzacji długu i działa dezinflacyjnie. Ta tendencja jest wyrazem wzrostu skłonności do oszczędzania i sprzyja rozwojowi rynku finansowego. Zmiany te przedstawia wykres 2.
wierzyciele zrzeszeni w tzw. Klubie Londyńskim, z którymi podpisano w 1994 r. umowę, na podstawie której zredukowano zadłużenie o 49,2% – zostało ono częściowo wykupione za gotówkę, a częściowo zamienione na obligacje nominowane w dolarach USA, do spłaty w latach 1999-2004 (obligacje Brady’ego). Bank Światowy – kredyty w nim zaciągane, związane są przede wszystkim z restrukturyzacją sektora węgla kamiennego, tworzeniem miejsc pracy na wsi poza rolnictwem oraz likwidacją skutków powodzi. posiadacze emitowanych przez Polskę obligacji na rynkach zagranicznych. Pierwsza emisja miała miejsce w 1995 r. i obejmowała obligacje nominowane w dolarach USA z pięcioletnim terminem wykupu i stałym oprocentowaniem – 7,75% w skali rocznej. Emisja obligacji na rynkach zagranicznych pozwala na zaspokojenie potrzeb finansowych rządu, a także podnosi wiarygodność Polski na rynkach finansowych i sprzyja napływowi inwestycji zagranicznych. pozostali wierzyciele : Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOR) i Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) Tabela 3. Zadłużenie zagraniczne w latach 1991 – 1998 ( w mld USD ). Zadłużenie 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Klub Paryski 31,6 29,6 28,7 26,8 28,6 26,6 24,2 24, Klub Londyński 11,7 12,2 12,7 8,0 7,7 7,7 6,0 6, Gwarantowane poza Klubem Paryskim
Rosja i banki byłej RWPG 2,6 2,6 2,7 2,4 2,3 - - - Bank Światowy - 0,5 0,6 1,2 1,6 1,6 1,6 1, Pozostali wierzyciele 1,0 0,7 0,4 0,4 0,8 0,5 0,7 1, Zagraniczne obligacje skarbowe
Razem 47,3 46,0 45,4 39,0 41,4 36,9 33,4 34,
Źródło: S. Owsiak , Finanse Publiczne - Teoria i Praktyka , Warszawa 2000, PWN, str. 517.
16. Koszty obsługi długu publicznego.
Zaciąganie pożyczek wiąże się zawsze z koniecznością ich spłaty w przyszłości wraz odsetkami. Koszt obsługi długu zależy od sposobu zarządzania nim. Celem optymalnego zarządzania jest minimalizacja realnych kosztów obsługi długu. Sprowadza się ono do wyboru instrumentów dotyczących obszaru zaciągania długu (rynek krajowy czy zagraniczny), sposobu oprocentowania (stały czy zmienny), rozkładu zapadalności poszczególnych elementów długu. Po okresie wzrostu udziału kosztów obsługi długu w PKB, od 1996 r. następuje systematyczny ich spadek (tabela 3). Mimo wszystko, obsługa długu stanowi w 2002 r. zgodnie z ustawą budżetową 13,9% ogółu wydatków. W 2001 r. było to 12,5%, a rok wcześniej 12,1% Zmieniała się też struktura kosztów – wzrastał udział kosztów obsługi zadłużenia krajowego ( 27% ogółu kosztów w 1991 r. do 76% w 1998 r.), obniżał się udział kosztów obsługi zadłużenia zagranicznego (odpowiednio 73% i 24% ). 16
Tabela 4. Udział kosztów obsługi długu Skarbu Państwa w PKB w latach 1991-2000.
Wyszczególnienie 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 ( w % PKB) Ogółem 1,2 2,9 3,6 4,1 4,7 3,7 3,5 3,3 3,1 2, krajowy 0,4 1,8 2,8 3,3 3,6 2,9 2,7 2,6 2,5 2, zagraniczny 0,9 1,0 0,8 0,8 1,1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,
Źródło : W. Ziółkowska, Finanse Publiczne – Teoria i Zastosowanie , Poznań 2000, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, str. 252.
A jak na Zachodzie? Problem deficytu i długu nie jest czymś obcym dla gospodarek krajów zachodnich. Zasada równowagi budżetowej była na ogół przestrzegana, a odstępstwa od niej zdarzały się najczęściej w czasie wojen. Nie mniej jednak, zjawisko deficytu budżetowego występuje, z różnym nasileniem w różnych krajach.
(^16) A. Majchrzycka -Gu zowska, Finanse i Prawo Finansowe , Warszawa 1998, PWN, str.49.
