Dług publiczny – jego struktura, przyczyny, rozmiary i skutki, Prezentacje z Systematyka

Pobierz Dług publiczny – jego struktura, przyczyny, rozmiary i skutki i więcej Prezentacje w PDF z Systematyka tylko na Docsity! Alina Daniłowska Katedra Ekonomii i Polityki Gospodarczej SGGW Dług publiczny – jego struktura, przyczyny, rozmiary i skutki Wstęp Celem opracowania jest zbadanie przyczyn powstawania długu publiczne- go oraz ocena jego poziomu i skutków dla gospodarki. Uwzględniono zarówno teoretyczne, jak i praktyczne aspekty długu publicznego na przykładzie Polski w kontekście krajów Unii Europejskiej. W opracowaniu wykorzystano głównie metodę opisową i podstawowe me- tody statystyczne. Dane zaczerpnięto ze opracowań statystycznych GUS oraz Eurostatu. Pojęcie i systematyka długu publicznego Przez państwowy dług publiczny rozumie się wartość nominalną zadłuże- nia jednostek sektora fi nansów publicznych ustaloną po wyeliminowaniu wza- jemnych zobowiązań pomiędzy jednostkami tego sektora1. Tak więc długiem publicznym są wszystkie zobowiązania zaciągnięte przez skarb państwa i repre- zentujące go instytucje sektora fi nansów publicznych, w tym budżety samorzą- dowe. W skład długu wchodzą zobowiązania z tytułu: zaciągniętych i niespłaconych przez państwo pożyczek i kredytów, wyemitowanych dłużnych papierów wartościowych, odszkodowań za przymusowe wywłaszczenie mienia na zasadach odpłat- ności, gwarancji lub poręczeń, zobowiązań odszkodowawczych i innych. Sektor fi nansów publicznych w Polsce obejmuje trzy podsektory2: 1Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o fi nansach publicznych, Dz.U. 2005, Nr 249, poz. 2104, art. 10. 2Ibidem, art. 4. – – – – – 108 rządowy (organy władzy publicznej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy, trybunały, organy administracji rządowej, PAN i inne), samorządowy (jednostki samorządu terytorialnego, ich organy oraz związki i jednostki organizacyjne, dla których organem założycielskim lub nadzoru- jącym jest jednostka samorządu terytorialnego), ubezpieczeń społecznych (ZUS, KRUS). W literaturze przedmiotu można spotkać wiele klasyfi kacji długu publicz- nego. Analiza długu w różnych jego przekrojach jest potrzebna do rozpoznania przyczyn, skutków i praktycznego sprawnego zarządzania długiem. 1. Według kryterium podmiotowego wyróżnia się: dług sektora rządowego; dług sektora samorządowego; dług sektora ubezpieczeń społecznych3. W Polsce do końca 1999 r. kompleksowo ewidencjonowano jedynie dług skarbu państwa. 2. Według kryterium czasu dług dzieli się na: dług krótkoterminowy (płynny, bieżący) – jest to dług wynikający z niedo- pasowania terminowego rozkładu wpływów i wydatków państwa. W przy- padku rolowania długu krótkoterminowego przeistacza się on w dług długo- terminowy; dług długoterminowy powstaje w wyniku zaciągnięcia pożyczek i kredy- tów długoterminowych przeznaczonych na fi nansowanie głównie wydatków majątkowych. 3. Według Owsiaka [1997], ważną klasyfi kacją długu ze względu na obciążenie państwa jego obsługą jest wyróżnienie: długu nominalnego, który jest bieżącą wartością zobowiązań władz publicz- nych,oraz długu realnego, który mówi, jak na wartość zaciągniętych zobowiązań wpły- nęły procesy infl acyjne. Jest to szczególnie istotne dla dłuższych okresów. 4. Przyjmując za kryterium miejsce zaciągnięcia długu lub ulokowanie wierzy- cieli (rezydent i nierezydent), wyróżnia się: dług krajowy, zwany też wewnętrznym; dług zagraniczny (zewnętrzny). Podział ten jest istotny, gdyż w wyniku pożyczkowej aktywności państwa w układzie kraj – zagranica następuje redystrybucja dochodów z tytułu kosztów obsługi długów. Dlatego ważne jest, czy ponoszone przez podatnika koszty są dochodem podmiotów zagranicznych, czy podmiotów krajowych, jak gospodar- 3Po raz pierwszy GUS wyodrębnił sektor ubezpieczeń społecznych w Małym Roczniku Staty- stycznym 2008, tab. 24(269), s. 432. – – – – – – – – – – – – 111 że przekroczenie tego defi cytu ponad referencyjną wartość 3% PKB nie było wywołane żadnymi nadzwyczajnymi wydarzeniami leżącymi poza kontrolą pol- skich władz ani nie było rezultatem recesji, toteż wydała rekomendację zmniej- szenia defi cytu najpóźniej w 2007 roku. Brak realizacji tej rekomendacji mógł pozbawić Polskę dostępu do środków z Funduszu Spójności. Jak pokazują dane, Polska zastosowała się do zaleceń i systematycznie zmniejszała defi cyt budżetowy w relacji do PKB. Mimo że w latach 2000–2006 poziom rozpatrywanego wskaźnika był wyraźnie wyższy niż w większości po- równywanych państw (z wyjątkiem Węgier) i średniej w UE, to od 2004 roku poziom defi cytu malał i w 2007 roku udało się Polsce zmniejszyć go do –2%. 2. Wydatki publiczne związane z prowadzeniem wojen, wystąpieniem klęsk żywiołowych, kryzysów ekonomicznych. Z badań poziomu zadłużenia państwa w niektórych krajach (np. USA i Wiel- ka Brytania) wynika, że w okresach wojen i poważnych kryzysów gospodarczych zadłużenie państwa rosło nawet kilkakrotnie [Barro 1997]. Wojny wymagają po- noszenia ogromnych wydatków, których nie są w stanie pokryć normalne docho- dy, tym bardziej że w takich okresach aktywność gospodarcza jest ograniczona, jak również system egzekwowania podatków działa mniej sprawnie. Również w okresie kryzysów gospodarczych z powodu ograniczania aktywności gospo- darczej dochody państwa spadają, natomiast wydatki związane z opieką społecz- ną i zasiłkami dla bezrobotnych czy realizacją programów walki z bezrobociem wzrastają. W okresach pokoju i dobrej koniunktury stosunek długu publicznego do PKB wykazuje tendencję do spadku. Tabela 2 Wysokość defi cytu budżetowego w Polsce na tle wybranych krajów Unii Europejskiej (% PKB) Rok Polska Czechy Węgry Niemcy Szwecja Francja Wielka Brytania EU-27 1996 –3,0 –3,3 –4,7 –3,3 –3,3 –4,0 –4,2 x 2000 –3,0 –3,7 –2,9 + 1,3 + 3,8 –1,5 + 3,6 x 2003 –6,3 –6,6 –7,2 –4,0 –0,9 –4,1 –3,3 –3,1 2004 –5,7 –3,0 –6,5 –3,8 + 0,8 –3,4 –3,4 –2,8 2005 –4,3 –3,5 –7,8 –3,4 + 2,4 –2,9 –3,5 –2,4 2006 –3,8 –2,7 –9,2 –1,6 + 2,5 –2,5 –2,7 –2,6 2007 –2,0 –1,6 –5,5 0,0 + 3,5 –2,7 –2,9 –0,9 x – brak danych Źródło: Government Finance Statistic. Summary Tables 2/2007. Data 1996–2007. Eurostat Statistical Books, European Commission, 2008. 112 Prawidłowość tę można zaobserwować również w przypadku Polski. W latach znacznego spadku tempa wzrostu gospodarczego (2000–2003) poziom defi cytu szybko wzrastał i w 2003 roku był ponaddwukrotnie wyższy niż w 2000 roku. 3. Realizacja interwencjonizmu państwowego polegającego na zwiększo- nych wydatkach publicznych w celu pobudzania wzrostu gospodarczego, reduk- cji bezrobocia, łagodzenia cykli koniunkturalnych; Konieczność tych wydatków akcentuje teoria Keynesa, gdzie wydatki rządu stanowią jeden ze składników popytu globalnego i ich wzrost oznacza wzrost popytu, a w ślad za tym wzrost wytwarzanego produktu. 4. Wpadnięcie w pułapkę zadłużenia Jest to sytuacja, gdy bieżąca obsługa długu publicznego nie jest w pełni fi - nansowana z dochodów budżetu, lecz wymusza zaciąganie nowych pożyczek. Finansowanie takie oznacza przesunięcie ciężaru fi nansowania tych wydatków na przyszłość, czasem nawet na przyszłe pokolenia. Zjawisko to określa się jako międzypokoleniową redystrybucję dochodów. Budzi ono wiele kontrowersji. 5. Osiąganie celów politycznych rządzącej ekipy, która chce zdobyć poparcie polityczne i fi nansuje różnorodne programy i ponadto nie decyduje się na ograni- czenie wydatków. Opozycja nie chcąc narazić się wyborcom zaleca jeszcze „ko- rzystniejsze” rozwiązania i w związku z tym wydatki na dany cel/program rosną znacznie lub są ograniczane wpływy do budżetu z danego tytułu. Przykładem w Polsce może być wprowadzenie w życie w 2007 roku ulgi w podatku docho- dowym z tytułu posiadania dzieci. Jak wynika z zestawienia powyższych przyczyn, dług publiczny jest bezpo- średnim bądź pośrednim efektem przyjęcia przez państwo koncepcji fi nansowa- nia wydatków długiem, a nie korzystania z innych alternatywnych możliwości, z których najważniejszą jest podatek. Ocena poziomu długu publicznego Ocena poziomu długu publicznego jest prowadzona głównie z perspektywy jego ciężaru dla gospodarki, tak więc podstawowym kryterium oceny poziomu zadłużenia powinno być to, czy nie narusza on równowagi gospodarczej. W skali makro pod uwagę bierze się zazwyczaj wydatki związane z kosztami obsługi długu zagranicznego, gdyż w makroskali obsługa długu krajowego może być traktowana jako redystrybucja dochodów od podatników do benefi cjentów płat- ności odsetkowych i kapitałowych, której efekty bilansują się. 113 Do oceny poziomu długu publicznego stosuje się głównie relację wartości długu do wartości PKB, przy czym za wartość krytyczną uważa się 50%. Ten wskaźnik jest uzupełniany przez wiele innych, takich jak: stosunek długu do eksportu (wartość krytyczna 275%), stosunek odsetek do eksportu (wartość krytyczna 20%), stosunek obsługi długu do eksportu (wartość krytyczna 30%). Kraj jest uważany za poważnie zadłużony, jeżeli poziom przynajmniej trzech z czterech powyższych wskaźników przekracza wartości krytyczne, natomiast jest oceniany jako umiarkowanie zadłużony, jeżeli poziom trzech z czterech po- wyższych przekracza 60% ich wartości krytycznej [Gołębiowski 2008]. W traktacie z Maastricht jako kryterium konwergencji przyjęto, że udział planowanego lub aktualnego defi cytu budżetowego państwa nie powinien przekraczać 3% PKB, a relacja długu publicznego do PKB – 60%. Oprócz kryteriów z Maastricht rząd musi przestrzegać granic długu okre- ślonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w ustawie o fi nansach pu- blicznych. Zgodnie z art. 216 pkt 5 Konstytucji, Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń fi nansowych, w następstwie których państwo- wy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brut- to. Sposób obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto oraz pań- stwowego długu publicznego określa ustawa. Przekroczenie górnego limitu 60% oznacza naruszenie przepisów Konstytucji i powinno powodować podanie się Rady Ministrów do dymisji i pociągnięcie jej członków do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Przy ocenie poziomu długu należy uwzględnić fakt, jak dużą jego część sta- nowi zadłużenie zagraniczne, gdyż w przypadku długu krajowego obywatele są winni sobie sami jako narodowi, a ponadto część pożyczonych w przeszłości środków została zainwestowana w kapitał rzeczowy i ludzki, co przyczynia się do wzrostu przyszłych wpływów z podatków i pomaga w spłacie zadłużenia. Kształtowanie się poziomu państwowego długu publicznego w Polsce na tle wybranych krajów UE prezentują dane z tabeli 3. Jak wynika z danych, poziom zadłużenia w początkowym okresie gospodar- ki rynkowej był w Polsce bardzo wysoki, ponadto zadłużenia wobec podmiotów zagranicznych stanowiło niemalże jego 90% jego wartości. Jednak z roku na rok przez całą dekadę lat 90. i początek nowej dekady poziom zadłużenia malał. W końcowej fazie spowolnienia wzrostu gospodarczego tendencja ta odwróciła się i można zaobserwować bardzo szybki wzrost poziomu zadłużenia. W latach 2002–2006 wskaźnik zadłużenia zwiększył się o 11 punktów procentowych, nato- miast w 2007 roku spadł stosunkowo znacznie, bo o 2,4 punktu procentowego. – – – 116 niej, gospodarstwa domowe jako podatnicy interesują się przewidywaną bieżą- cą wartością realnych podatków. Gospodarstwa domowe traktują zagregowany podatek, który w przyszłości będą musieli zapłacić podatnicy w związku z ob- sługą długu, równorzędnie z bieżącym defi cytem budżetowym. Tak więc zdys- kontowany podatek będzie równał się dochodowi (oszczędności) gospodarstw domowych w bieżącym okresie, uzyskanemu w wyniku niezapłacenia podatku przez te gospodarstwa domowe. Tak więc w dłuższym okresie podatnicy nic nie zyskują. Skoro fi nansowanie wydatków defi cytem nie zmienia sytuacji majątko- wej gospodarstw domowych, to nie ulegną zmianie ich wydatki. Tak więc obniż- ka podatków nie ma wpływu na wielkość popytu globalnego. Tej teorii zarzuca się przyjęcie założenia o ciągłości przekazów międzypokoleniowych oraz tezy o doskonałym funkcjonowaniu rynków fi nansowych, według której ryzyko go- spodarstw domowych i przedsiębiorstw jest równe ryzyku państwa. Znaczenie długu publicznego Zadłużanie się państwa pozwala na prowadzenie elastycznej polityki wydat- kowej. Przy istnieniu rynku kredytowego państwo nie musi w każdym okresie bilansować swoich wpływów z podatków i kreacji pieniądza z wydatkami. Moż- liwość emisji instrumentów długu publicznego pozwala na większą elastycz- ność postępowania. Państwo może sterować emisją długu w celu zmiany swoich dochodów w danym okresie bez konieczności jednoczesnej zmiany wydatków. A więc zadłużając się w okresie szczególnie wysokich wydatków, państwo może Tabela 4 Udział wydatków na obsługę długu skarbu państwa w wydatkach budżetowych państwa i w relacji do PKB (%) Wyszczególnienie 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Obsługa długu skarbu państwa/ Wydatki budżetu państwa 13,6 11,9 12,1 13,1 12,7 11,4 11,9 12,6 10,9 w tym: – krajowego 10,8 9,1 9,9 11,1 10,7 9,3 10,2 10,6 9,0 – zagranicznego 2,8 2,8 2,2 2,0 2,0 2,1 1,7 2,0 1,9 Obsługa długu pub licznego/PKB (%) 3,1 2,5 2,8 3,1 3,0 2,4 2,5 2,6 2,4 Źródło: Roczniki Statystyczne GUS 2000–2007, Mały Rocznik Statystyczny GUS 2008. 117 zmniejszyć potrzebę nienormalnie wysokich wpływów podatkowych lub nienor- malnie wysokiej kreacji pieniądza. Państwo może sterować rozkładem długu publicznego w czasie. Ma to wpływ na rozkład w czasie krańcowej stopy podatkowej. Jej obniżenie w pewnym okresie skutkuje pobudzeniem konsumpcji i inwestycji, a więc wzrostem produktu krajowego. Jednak w okresach spłaty długu krańcowa stopa podatkowa wzrasta i wówczas zachodzi proces odwrotny. Tak więc polityka ta wpływa jedynie na rozkład w czasie aktywności realnej. Jeżeli państwo wykorzystuje politykę długu do pobudzania bieżącej produkcji, to ubocznym efektem tego w przyszłości będzie zmniejszenie wielkości produktu. Podsumowanie 1. Struktura państwowego długu publicznego w Polsce charakteryzuje się: bardzo dużym (około 95%) udziałem sektora rządowego; systematycznym spadkiem udziału zadłużenia zagranicznego (według miejsca emisji) i stosunkowo stabilnym udziałem zadłużenia zagranicz- nego według rezydentów (40%); bardzo wysokim (ponad 90%) udziałem długu w formie papierów war- tościowych. 2. Poziom państwowego długu publicznego w Polsce oceniany jego relacją do PKB był o kilkanaście punktów procentowych niższy od przeciętnego dla 25 krajów Unii Europejskiej i maksymalnych poziomów określanych przez różne instytucje. 3. Obsługa długu skarbu państwa stanowiąca około 12% rocznych wydat- ków budżetowych państwa i 2,4–3% PKB jest znacznym obciążeniem budżetu państwa. Literatura BARRO R., Makroekonomia, PWE, Warszawa 1997. BEGG D., FISHER S., DORNBUSCH R., Mikroekonomia, PWE, Warszawa 2007. Eurostat Statistical Books, European Commission, 2007. GOŁĘBIOWSKI G., Dług publiczny. [w:] System fi nansowy w Polsce, tom 2, pod red. Pie- trzak B., Polański Z.,Woźniak B., Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. 1997, Nr 78, poz. 483. Mały Rocznik Statystyczny Polski 2008, GUS, Warszawa 2008. OWSIAK S., Finanse publiczne, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997. Roczniki Statystyczne Rzeczypospolitej Polskiej, GUS 2001–2007. – – – 118 Public debt, its structure, reasons, value and results Abstract The aim of the paper is to examine the theoretical and practical dimensions of public debt in Poland. The empirical study concerns Poland in the course of 1990–2006. The analysis showed 95% of public debt in Poland is due to debt of State treasure. The level of debt (as % of GDP) is lower comparing with many “old” countries of UE and some of post socialistic countries. However, the public debt servicing charges the state budget noticeably.