Pobierz Etyka urzędnicza a etyka zawodowa, służby publicznej, służb społecznych, administracji publicznej i więcej Skrypty w PDF z Etica tylko na Docsity!
Izdebski/Skuczyński 13
Rozdział I. Problem wyodrębnienia etyki
urzędniczej i etyki służby publicznej
Spis treści Nb § 1. Kryteria wyodrębnienia..................................... 1 § 2. Etyka urzędnicza a etyka zawodowa........................... 7 § 3. Etyka urzędnicza a etyka służby publicznej..................... 17 § 4. Etyka urzędnicza a etyka służb społecznych.................... 20 § 5. Etyka urzędnicza a etyka administracji publicznej............... 23
Literatura: T. Barankiewicz , W poszukiwaniu modelu standardów etycznych administracji pub- licznej w Polsce, Lublin 2013; I. Bogucka , T. Pietrzykowski , Etyka w administracji publicznej, Warszawa 2010; Z. Cieślak , „Etyka urzędnika”, w: Etyka, deontologia, prawo. Konferencja na- ukowa „Etyka profesji prawniczych – wyzwania współczesności”, Sieniawa, 15–17 listopada 2007 roku (red. P. Steczkowski ), Rzeszów 2008; T.L. Cooper , Big Questions in Administrative Ethics: A Need for Focused, Collaborative Effort, Public Administration Review 2004, vol. 64, Nr 4; Ch. Demmke , Ethik ind Integrität in den öffentlichen Diensten in Europa, Zeitschrift fűr öf- fentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen 2006, t. 29, Nr 1; J.P. Dobel , Public Manage- ment as Ethics, w: The Oxford Handbook of Public Management (red. E. Ferlie , L.E. Lynn [ jr. ], Ch. Pollitt ), Oxford 2007; W. Drzeżdżon , Etyczne aspekty pracy zawodowej. Wybrane zagadnie- nia, Studia Gdańskie. Wizje i Rzeczywistość 2013, Nr 10; S. Ehrlich , Ekspert – zagadnienia po- lityczne, PiP 1973, Nr 6; T. Faust , Wandel der Verwaltungen – Wandel der Ethikskonzepte: Zur Philosophie öffentlichen Handelns, Verwaltung und Management 2007, vol. 13, Nr 6; W. Gale- wicz , W sprawie odrębności etyk zawodowych, w: Moralność i profesjonalizm. Spór o pozycję etyk zawodowych (red. W. Galewicz ), Kraków 2010; W. Gasparski , A. Lewicka-Strzałecka , B. Rok , G. Szulczewski , Rola i znaczenie programów i kodeksów etycznych, w: Etyka biznesu w zastosowaniach praktycznych. Inicjatywy, programy, kodeksy (red. W. Gasparski i in.), War- szawa 2002; J. Gellera , M. Zagajewski , Kryzys ethosu samorządowca, Edukacja Humanistyczna 2011, Nr 2; J. Głowacki , Znaczenie kapitału społecznego w procesie współzarządzania publicz- nego, w: Współzarządzanie publiczne (red. S. Mazur ), Warszawa 2015; R.P. Goss , A Distinct Pub- lic Administration Ethics?, Journal of Public Administration Research and Theory 1996, Nr 4; J.H. Haber , Professional Ethics, w: H.B. Gray , The Philosophy of Law. An Encyclopaedia, t. 2, New York–London 1999; D. Hine , Code of Conduct for Public Officials in Europe: Common La- bel, Divergent Purposes, International Public Management Journal 2005, Nr 2; K. Hoeyer , N. Lynöe , An Organizational Perspective on Ethics as a Form of Regulation, Medicine, Healthca- re and Philosophy 2009, t. 12, Nr 4; M.W. Huddleston , J.C. Sands , Enforcing Administrative Ethics, The Annals of the American Academy of Political and Social Science 1995, Nr 537; J. Iwko , Kodeksy deontologiczne na polskim rynku ubezpieczeniowym, Rozprawy Ubezpiecze- niowe 2010, Nr 9; H. Izdebski , Konstytucjonalizm – legicentryzm – ustawowy nihilizm prawny. O powołaniu naszych czasów do nauki konstytucji, PiP 2016, Nr 6; tenże , Zarządzanie etyką za pośrednictwem kodeksów etyki zawodowej, w: Etyka w służbie publicznej. Materiały z kon-
Izdebski/Skuczyński
Część I. Rozdział I. Problem wyodrębnienia etyki urzędniczej i etyki służby publicznej
ferencji, Warszawa, 8–9 grudnia 2011 r. (red. J. Czaputowicz ), Warszawa 2012; tenże , Zbieg stan- dardów deontologii zawodowej, w: Etyka prawnicza. Stanowiska i perspektywy (red. H. Izdebski , P. Skuczyński ), Warszawa 2008; A.I. Jackiewicz , Prawo do dobrej administracji jako standard eu- ropejski, Toruń 2008; Jaki etos w administracji – służba publiczna, menedżerski profesjonalizm czy przestrzeganie procedur? (red. S. Mazur ), Gdańsk 2012; H. Jankowski , Kilka uwag na temat etyki zawodowej, Etyka 1994, Nr 27; T. Karaś , Zasady obowiązujące w wybranych kancelariach prawnych działających w Polsce, w: Etyka prawnicza. Stanowiska i perspektywy. 2 (red. H. Iz- debski , P. Skuczyński ), Warszawa 2011; B. Kudrycka , Dylematy urzędników administracji pub- licznej (zagadnienia administracyjno-prawne), Białystok 1995; taż , Elementy infrastruktury w ży- ciu publicznym, w: B. Kudrycka , M. Dębicki , Etyczne administrowanie. Wyzwanie dla samorządu terytorialnego, Warszawa 2000; I. Lazari-Pawłowska , Etyki zawodowe jako role spo- łeczne, w: Etyka zawodowa (red. A. Sarapata ), Warszawa 1971; L. de Leon , On Acting Respon- sibly in a Disorderly World: Individual Ethics and Administrative Responsibility, w: The Hand- book of Public Administration (red. B.G. Peters , J. Pierre ), Los Angeles–London 2008; A. Lewicka-Strzałecka , Spór o kształt etycznej edukacji menedżerów, Diametros 2010, Nr 25; L.E. Lynn ( jr. ), Public Management, w: The Handbook of Public Administration (red. B.G. Peters , J. Pierre ), Los Angeles–London 2008; P. Łabieniec , Etyka – etyka zawodowa – prawo (zarys problematyki), Prokurator 2002, Nr 2; J.M. Martinez , Public Administration Ethics for the 21st Century, Oxford 2009; J. Michel , Wartości służby cywilnej we Francji, w: Etyka w służbie pub- licznej. Materiały z konferencji, Warszawa, 8–9 grudnia 2011 r. (red. J. Czaputowicz ), Warszawa 2012; W. Mikułowski , Faworytyzm i protekcja, protekcja przy naborze i obsadzaniu stanowisk w polskiej administracji. Przyczyny i konsekwencje, w: Patologie w administracji publicznej (red. P.S. Suwaj , D.R. Kijowski ), Warszawa 2009; Nauka administracji (red. B. Kudrycka , B. Guy Pe- ters , P.J. Suwaj ), Warszawa 2009; O etyce służb społecznych. Praca zbiorowa (red. W. Kaczyń- ska ), Warszawa 1998, 2010; B. Pogonowska , Dziedziny refleksji etycznej nad gospodarowaniem, w: Elementy etyki gospodarki rynkowej. Praca zbiorowa (red. B. Pogonowska ), Warszawa 2004; M. Porowski , Służba społeczna – zakres pojęcia, w: O etyce służb społecznych. Praca zbiorowa (red. W. Kaczyńska ), Warszawa 1998; Pracownicy socjalni i praca socjalna w Polsce. Między służbą społeczną a urzędem (red. M. Rymsza ), Warszawa 2012; Prawo do dobrej administracji (red. H. Machińska ), Warszawa 2003; I. Przeor-Pastuszak , Prawo do dobrej administracji w Unii Europejskiej. Konotacje aksjologiczne i wymiar etyczny. Zarys problematyki, Zeszyty Naukowe Toruńskiej Szkoły Wyższej 2010, Nr 6; T. Rostkowski , Strategiczne zarządzanie zasobami ludz- kimi w administracji publicznej, Warszawa 2012; M. Rybak , Etyka menedżera. Społeczna odpo- wiedzialność przedsiębiorstwa, Warszawa 2007; A. Sikora , Pojęcie, rozwój i struktura polskich kodeksów etyki lekarskiej na tle etyki zawodowej, Poznańskie Studia Teologiczne 2002, Nr 13; P. Skuczyński , Etyka adwokatów i radców prawnych, Warszawa 2016; tenże , Etyka urzędników czy etyka administracji publicznej? Uwagi na tle książki Tomasza Barankiewicza „W poszuki- waniu modelu standardów etycznych administracji publicznej w Polsce”, Filozofia Publiczna i Edukacja Demokratyczna 2014, Nr 2; M. Stefańska , Podstawy teoretyczne i ewolucja pojęcia społecznej odpowiedzialności biznesu (CSR), Prace Naukowe UE we Wrocławiu 2013, Nr 288; J. Stelina , Prawo urzędnicze, Warszawa 2013; B. Szatur-Jaworska , Służba społeczna, służby spo- łeczne – spojrzenie multidyscyplinarne, w: O etyce służb społecznych. Praca zbiorowa (red. W. Kaczyńska ), Warszawa 2010; D.F. Thompson , The Possibility of Administrative Ethics, Public Administration Review 1985, t. 45, Nr 5; J. Winczorek , Czy istnieje etyka prawnicza? Kilka uwag ze stanowiska socjologicznej teorii norm, w: Etyka prawnicza. Stanowiska i perspektywy (red. H. Izdebski , P. Skuczyński ), Warszawa 2011; P. Winczorek , Komentarz do Konstytucji Rzeczypo- spolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2008; S. Wronkowska , Ekspert a proces two- rzenia prawa, PiP 2000, Nr 9; K. Zeidler , A. Klimas , Etyka służb porządku publicznego, w: Etyka prawnicza. Stanowiska i perspektywy. 2 (red. H. Izdebski , P. Skuczyński ), Warszawa 2011; Z. Ziembiński , Podstawy nauki o moralności. Skrypt dla studentów prawa, Poznań 1981; A. Zwo- liński , Etyka urzędnika, Kraków 2012.
Izdebski
Część I. Rozdział I. Problem wyodrębnienia etyki urzędniczej i etyki służby publicznej
Jak wspomniano, o „służbie publicznej” jest mowa w art. 60 Konstytucji RP. Sfor- mułowana jest w nim deklaracja prawa dostępu obywateli polskich korzystających z peł- ni praw publicznych do służby publicznej na jednakowych zasadach. Trzeba jednak za- uważyć, że TK – który w wyr. z 8.4.2002 r. 8 wskazał, iż użyte na gruncie art. 60 pojęcie służby publicznej obejmuje „ogół stanowisk w organach władzy publicznej, w tym m.in. w pochodzących z wyboru organach stanowiących samorządu”, nie pozostając w bez- pośrednim związku z pojęciem funkcjonariusza publicznego, zdefiniowanego w art. 115 § 13 KK wyłącznie na użytek prawa karnego – w wydanym prawie w tym samym cza- sie wyr. z 7.5.2002 r. 9 przyjął rozumienie bardzo wąskie. Mianowicie, rozważając, czy zawód adwokata mieści się w zakresie konstytucyjnego pojęcia służby publicznej i traf- nie uznając, że jest to zawód zaufania publicznego, o którym mowa w art. 17 Konsty- tucji RP, TK stwierdził, że „służba publiczna (służba państwowa, służba cywilna) to kadra wykonująca zadania aparatu państwowego, w tym administracyjnego”, a cechu- je ją: „1) jednostronne ustalenie przez państwo (w drodze ustawowej) warunków służ- by państwowej, tj. składników stosunku służbowego, a więc obowiązków i uprawnień funkcjonariusza (urzędnika); 2) publicznoprawny charakter stosunku służby, którego wyrazem jest jednostronny akt administracyjny przyjęcia do służby w postaci miano- wania (akt o charakterze decyzji) przy zachowaniu zasady dobrowolności wstąpienia do służby; 3) trwałość stosunku służbowego, oznaczająca w konsekwencji znacznie dalej idącą, niż przy innych zasadach zatrudnienia urzędnika, stabilizację statusu urzędnika;
- podporządkowanie urzędnika wyrażające się w nałożonych przez prawo obowiązkach i ograniczeniach, a obejmujące podległość władzy przełożonego, dyspozycyjność, jak również podporządkowanie interesów osobistych urzędnika interesom państwa (służ- by); 5) wzmocnione rygory odpowiedzialności funkcjonariusza za jego działania, przede wszystkim odpowiedzialność dyscyplinarna; 6) istnienie po stronie urzędnika, będącego w służbie państwowej, określonych uprawnień mających niekiedy charakter przywile- jów, stanowiących swego rodzaju rekompensaty za poświęcenie służbie”. Trybunał Konstytucyjny nie utożsamił tym samym pojęcia służby publicznej nawet z przywołaną przez siebie służbą cywilną (która występuje jedynie w urzędach admini- stracji rządowej, a nie we wszystkich urzędach państwowych, a w której także wówczas odróżniano od siebie mianowanych urzędników i pracowników pozostających w sto- sunku pracy^10 ), orientując się przede wszystkim na cechy właściwe podstawowej kadrze służb mundurowych. TK pominął przy tym całkowicie pracowników samorządowych. Jest godne uwagi, że w tym samym czasie za objętych dyspozycją art. 60 Konstytu- cji RP TK uważał sędziów i asesorów sądowych^11 , co nie budziło też jego wątpliwości w okresie późniejszym. O wycofaniu się, jak można sądzić trwałym, z takiego rozumie- nia służby publicznej, które wyłączało osoby pełniące funkcje z wyboru w samorządzie terytorialnym, może świadczyć wyr. TK z 23.3.2010 r.^12 TK z kolei – nie wycofując się całkowicie ze stanowiska wyrażonego w cyt. wyr. z 7.5.2002 r.^13 , a wręcz przywołu-
(^8) SK 18/01, OTK-A 2002, Nr 2, poz. 16. (^9) SK 20/00, OTK-A 2002, Nr 3, poz. 29. (^10) Zob. SłużbaCywilU. (^11) Wyr. TK z 27.1.1999 r., K 1/98, OTK 1999, Nr 1, poz. 3. (^12) K 19/09, OTK-A 2010, Nr 3, poz. 24. (^13) SK 20/00, OTK-A 2002, Nr 3, poz. 29.
Izdebski 17
§ 1. Kryteria wyodrębnienia
jąc go – w wyr. z 14.6.2011 r.^14 nawiązał do innych swoich wypowiedzi wskazujących na konieczność odmiennego postrzegania statusu osób zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych (dla których właściwą formą zatrudnienia byłby stosunek mianowania) w stosunku do „podmiotów będących indywidualnymi uczestnikami obrotu prawnego”.
W konsekwencji, można w pełni zgodzić się z poglądem, iż konstytucyjne pojęcie służby publicznej „obejmuje ogół stanowisk w organach władzy publicznej (np. organy ustawodawcze i stanowiące samorządu terytorialnego, administracja rządowa i samorzą- dowa, sądownictwo i prokuratura) oraz w instytucjach wykonujących funkcje publiczne (np. wojsko, policja, służby specjalne, Straż Graniczna)” 15. Jest to najbardziej ogólna definicja służby publicznej, mająca charakter podmiotowy. Służbę publiczną można bowiem rozumieć także przedmiotowo – wychodząc od misji (którą jest urzeczywistnianie takich wartości jak: legalność działań, odpowie- dzialność, lojalność wobec państwa i władzy demokratycznej, uczciwość, racjonalność działania, bezstronność i sprawność działania)^16 lub jako określony rodzaj działalności w społeczeństwie (przy funkcjonujących, w pewien sposób porównywalnych, określe- niach: służba zdrowia i służba socjalna), mianowicie ukierunkowany na rzecz realizacji interesu publicznego (na co zwraca się uwagę w § 29). Możliwe jest wreszcie jeszcze szersze rozumienie służby publicznej i – w konse- kwencji – funkcjonariuszy publicznych, czyli rozumienie ich jako osób pełniących określone prawem funkcje administracyjne lub zarządcze nie tylko w instytucjach wła- dzy publicznej w państwie, ale i w publicznych organizacjach ponadpaństwowych i mię- dzynarodowych^17. Ten ostatni aspekt znaczeniowy, ponadpaństwowy i międzynarodowy, pozostanie jednak poza naszym bezpośrednim zakresem zainteresowania.
Wyjście od powyższej definicji podmiotowej nie oznacza, że nie powinno się zasta- nawiać, czy istotnie chodzi o wszystkie stanowiska rozumiane jako stanowiska pracy, czy też takie rozumienie, które wyłącza stanowiska pomocnicze i obsługowe, a jedynie o stanowiska, które można określić jako stanowiska urzędnicze (art. 2 ust. 1 in princi- pio SłużbaCywilU^18 , art. 4 ust. 2 PracSamU – z dodaniem jednak stanowisk doradców i asystentów 19 ). W art. 1 i 2 PracUrzPU^20 wyróżnia się kategorię urzędników państwo- wych, a w PracSądProkU^21 – urzędników zatrudnionych w sądach i jednostkach orga- nizacyjnych prokuratury itd.
(^14) Kp 1/11, OTK-A 2011, Nr 5, poz. 41. (^15) P. Winczorek , Komentarz, s. 144. Podobną definicję zaproponowali M. Kulesza i M. Niziołek : sytuację osób zatrudnionych na podstawie różnych stosunków prawnych we wszystkich trzech konstytucyjnie wyod- rębnionych władzach i wykonujących zróżnicowane funkcje i zadania związane w realizacją ustawowych zadań poszczególnych władz – Kulesza , Niziołek , Etyka, s. 77. (^16) Kulesza , Niziołek , Etyka, s. 75. (^17) Zob. W. Mikułowski , Faworytyzm i protekcja, s. 442. (^18) Wraz z rozp. Prezesa RM z 29.1.2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 125), w którym wyróżnia się stanowi- ska wyższe, średniego szczebla zarządzania, koordynujące, samodzielne, specjalistyczne i wspomagające. (^19) Wraz z rozp. RM z 18.3.2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1786 ze zm.). W tym zakresie wyróżnia się jedynie stanowiska kierownicze urzędnicze i stanowiska urzędnicze. (^20) Wraz z przepisami wydanymi na podstawie art. 2. (^21) Wraz z rozp. Ministra Sprawiedliwości z 8.12.2014 r. w sprawie stanowisk i szczegółowych zasad wynagradzania urzędników i innych pracowników sądu i prokuratury oraz odbywania stażu urzędniczego (Dz.U. z 2015 r. poz. 54 ze zm.). Rozporządzenie obowiązuje do 2.3.2017 r.
Izdebski 19
§ 1. Kryteria wyodrębnienia Wyróżnić w jej ramach można przede wszystkim funkcje i stanowiska o charakte- rze politycznym – ex definitione nieurzędnicze, obsadzane w drodze wyboru – bezpo- średniego albo pośredniego, jak i w pewnym zakresie w drodze powołania^26. Nie moż- na stosować do nich zasady neutralności politycznej, wprost zadeklarowanej, w ślad za art. 153 Konstytucji RP, w SłużbaCywilU, rozumianej jako publiczne głoszenie prze- konań politycznych, poglądów, własnego sposobu myślenia (co jednak nie wyłącza kandydowania z listy określonej partii politycznej) 27 , która to zasada może ze wzglę- du na związek z ogólną zasadą bezstronności odnosić się do innych segmentów apara- tu urzędników i funkcjonariuszy publicznych^28. W ten sposób, w odniesieniu do osób zajmujących stanowiska o charakterze politycznym, wyznacza się kontekst etyczny odmienny – w znacznym stopniu, choć nie w pełni – od wymagań etyki urzędników publicznych. Jak zauważa się w uzasadnieniu zalecenia R (2000) 10 Komitetu Ministrów Rady Europy z 11.5.2000 r. w sprawie kodeksów etycznych urzędników publicznych ( on codes of conduct for public officials )^29 , „wybieralni przedstawiciele są zazwyczaj od- powiedzialni wobec swojego elektoratu lub partii”, choć „interes publiczny wymaga od nich rozliczalności, transparentności i integralności ( integrity )” – który to ostatni termin, o czym będzie dalej mowa (zob. § 14) jest istotną wartością i zasadą etyczną. Warto zaznaczyć, że wybieralni przedstawiciele są również wyłączeni z zakresu inne- go, wydanego nieco wcześniej, zalecenia R (2000) 6 Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie statusu urzędników publicznych w Europie^30. W zaleceniu R (2000) 10 przez urzędnika publicznego rozumie się osobę zatrudnioną przez władze publiczne, podczas gdy w zaleceniu R (2000) 6 przyjęto definicję konkretniejszą, lecz ograniczoną do osób zatrudnionych przez państwo, czyli nie przez samorządy^31. Jeżeli przyjąć wskazane już rozróżnienie etosu biurokratycznego i etosu demokratycznego, reprezentanci polityczni zgodnie z istotą swojej roli powinni reprezentować etos demokratyczny, choć ich roli nie powinno się rozumieć w całkowitym oderwaniu od pewnych przynajmniej cech etosu biurokratycznego. Z kolei tylko co do urzędników publicznych można poszuki- wać odpowiedzi na pytanie: „jaki etos w administracji – służba publiczna, menedżerski profesjonalizm czy przestrzeganie procedur?”^32. Odpowiedzią może też być wniosek, że nie są to aspekty rozłączne, lecz konieczne jest ustalenie właściwej proporcji tych rodzajów etosu.
(^26) Do stanowisk tych od wejścia w życie nowelizacji SłużbaCywilU, czyli ustawy z 30.12.2015 r. o zmia- nie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 34), należą także wyższe stanowiska kierownicze w służbie cywilnej, mimo tego, że w całej służbie cywilnej powinna obowiązywać zasada neutralności politycznej. (^27) Tak w wyr. SA w Warszawie z 22.11.2012 r., III APo 14/12, Legalis. (^28) Np. policjant nie może być członkiem partii politycznej (art. 63 ust. 1 PolicjaU), urzędnik sądowy przy wykonywaniu obowiązków służbowych nie może kierować się swoimi poglądami politycznymi (art. 9 PracSądProkU). (^29) Https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id+354025 [dostęp z 19.2.2016 r.]. (^30) The Status of Public Officials in Europe. Recommendation no. R 6 and Explanatory Memorandum, Strasbourg 2000. (^31) Za urzędnika publicznego uważa się „każdego członka personelu ( any member of staff ), o statusie pub- licznoprawnym albo kontraktowym, zatrudnionego przez władze państwa lub resort, którego wynagrodzenie jest wypłacane z budżetu państwa, z wyłączeniem wybieralnych przedstawicieli oraz pewnych kategorii per- sonelu w takim stopniu, w jakim podlegają one szczególnym unormowaniom”. (^32) Taki jest również tytuł zbioru studiów – zob. Jaki etos (red. S. Mazur ).
Izdebski
Część I. Rozdział I. Problem wyodrębnienia etyki urzędniczej i etyki służby publicznej
Z drugiej strony trzeba całkowicie odrębnie traktować, ze względu na ich szczegól- ny status, sędziów i – we właściwym dla nich zakresie – prokuratorów, a także referen- darzy sądowych i asesorów (przez cały czas obecnych w sądownictwie administracyj- nym) oraz kuratorów sądowych. Szczególny charakter władzy sądowniczej nakazuje szczególne traktowanie także innych osób zatrudnionych w sądach i w prokuraturze. Tego rodzaju argument można zastosować odpowiednio w odniesieniu do urzędników państwowych w rozumieniu PracUrzPU, zatrudnionych w Kancelarii Sejmu i Kance- larii Senatu, jak również do pracowników NIK, posiadających odrębny status prawny. Z istoty funkcjonowania władzy ustawodawczej wynika bowiem brak możliwości bez- pośredniego wykonywania przez te osoby kompetencji w zakresie imperium publicz- nego, jak również w zakresie administracji świadczącej, co odróżnia je od członków korpusu służby cywilnej, od urzędników samorządowych i od funkcjonariuszy służb mundurowych, aczkolwiek nie od urzędników Kancelarii Prezydenta RP i urzędników NIK, którzy również nie mają zasadniczo kontaktu z obywatelami jako odbiorcami władczych i niewładczych świadczeń administracyjnych. Trzeba podkreślić, że udział w wykonywaniu imperium stwarza przy tym wiele dodatkowych problemów z dziedziny etyki zawodowej w obrębie służby publicznej, które nie występują w odniesieniu do urzędników, których zadania, z istoty rzeczy je- dynie wspomagające, nie mogą polegać na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach publicznych. Mimo odmiennej deklaracji TK w powołanym już wyr. z 7.5.2002 r.^33 , są zatem pod- stawy, by pojęcie osoby w służbie publicznej wiązać w znacznej mierze merytorycznie, choć istotnie w żaden sposób nie formalnie, z definicją funkcjonariusza publicznego sformułowaną w art. 115 § 13 KK. Wśród podmiotów wymienionych w tym przepisie za osobę w służbie publicznej z punktu widzenia przedmiotu niniejszego tomu powin- no się zatem uznać – jako urzędników:
- osobę będącą pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe;
- inną osobę w zakresie, w którym upoważniona jest do wydawania decyzji admini- stracyjnych (jeżeli chce się uwzględniać zjawisko etosu grupowego, dodać jednak trzeba, że pod warunkiem iż osoba ta jest zatrudniona w obrębie systemu władz pub- licznych) oraz
- osobę będącą pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samo- rządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe. Z grona osób wymienionych w powołanym wyżej przepisie KK do nieurzędniczej służby publicznej należeliby natomiast:
- poseł, senator, radny;
- poseł do PE;
- sędzia, prokurator;
- funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego;
- funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego, funk- cjonariusz Służby Więziennej;
- osoba pełniąca (zawodową) służbę wojskową;
(^33) SK 20/00, OTK-A 2002, Nr 3, poz. 29.
Skuczyński
Część I. Rozdział I. Problem wyodrębnienia etyki urzędniczej i etyki służby publicznej
Z. Ziembińskiego : „przez etykę zawodową jakiejś grupy rozumie się najczęściej dok- trynę moralną systematyzującą oceny i normy moralne związane z wykonywaniem da- nego zawodu, względnie formułującą normy moralne postulowane do przyjęcia przez przedstawicieli danego zawodu”^35. Podobnie P. Łabieniec zauważa, że etyka zawodo- wa opiera się na rozumieniu pojęcia etyki jako uporządkowanego zespołu zasad postę- powania akceptowanego przez jakąś osobę lub grupę^36. W określeniach zwraca przede wszystkim uwagę nacisk na dwa elementy. Przede wszystkim istotne jest uporządko- wanie etyki zawodowej, które pozwala myśleć o niej jak o systemie norm czy doktry- nie postępowania. Ponadto charakterystyczne jest odniesienie tego sytemu lub doktryny do kategorii zawodu, przy czym jest on rozumiany jako rzeczywiście istniejąca grupa społeczna. Odniesienie to może mieć zarówno charakter akceptowania przez grupę za- wodową, jak i może być ona jedynie jego adresatem. Istotne dla tego ujęcia jest jednak realne istnienie zarówno tego systemu lub doktryny oraz samej grupy zawodowej. Moż- na więc perspektywę tę określić jako realistyczną. Jest ona przy tym w znacznej mierze zbieżna z poglądami na istotę etyki zawodo- wej prezentowanymi w klasycznej już dziś polskiej literaturze filozoficznej z tego za- kresu. Przykładowo I. Lazari-Pawłowska twierdziła, że etyka zawodowa to „spisane normy odpowiadające na pytanie, jak ze względów moralnych przedstawiciele danego zawodu powinni, a jak nie powinni postępować. Etyka zawodowa występuje w posta- ci norm zinstytucjonalizowanych (kodeksy, przysięgi, ślubowania) oraz norm formu- łowanych jako indywidualne propozycje, luźne lub stanowiące uporządkowany zespół postulatów”. Należy ją odróżnić od przekonań moralnych i faktycznego postępowania w danej grupie 37. W ujęciu tym zwraca uwagę, że w przeciwieństwie do perspektywy realistycznej systematyzacja norm nie jest najważniejsza. Etyka zawodowa przybiera bowiem często postać zinstytucjonalizowaną lub jest formułowana jako luźne postulaty. Wyraźniej jest także podkreślone rozróżnienie norm i postulatów z jednej strony oraz przekonań i zachowań z drugiej. Istotą etyki zawodowej jest bowiem odpowiedź na py- tanie o słuszne w kategoriach moralnych postępowanie przedstawicieli danego zawodu, a nie o ich stosunek do norm rozstrzygających o tych kwestiach. W konsekwencji można mówić o odejściu od ściśle realistycznej perspektywy na rzecz podejścia normatywnego. Według jeszcze innej propozycji – sformułowanej przez H. Jankowskiego – etyka zawodowa to „próba artykułowania w kategoriach moralnych funkcji społecznej pew- nych, wyróżnionych zawodów. Wobec tego, wszelkie normy etyki zawodowej, mają, generalnie rzecz biorąc, charakter hipotetyczny. Odpowiadają one teleologicznej struk- turze normatywnej, na zasadzie «jeżeli określony zawód ma właściwie spełniać swą funkcję społeczną, to jego reprezentanci powinni respektować takie i takie normy». Je- żeli kto chce wykonywać taki a taki zawód, to powinien zobowiązywać się do kierowa- nia się poza wymogami profesjonalnymi, również jego deontologią. Przy takim ujęciu, uchylone zostają różnorakie trudności filozoficzne dotyczące wprowadzania obowiąz- ków oraz obowiązywania norm”^38. W tym ujęciu wyeksponowana jest kategoria funkcji zawodu. Różni się ona od realistycznego pojęcia grupy zawodowej. Nie pozwala także
(^35) Ibidem , s. 106. (^36) P. Łabieniec , Etyka, s. 21. (^37) I. Lazari-Pawłowska , Etyki zawodowe, s. 33. (^38) H. Jankowski , Kilka uwag, s. 182.
Skuczyński 23
§ 2. Etyka urzędnicza a etyka zawodowa
na bezpośrednie normatywne odniesienie moralności do danego zawodu. Powinności zawodowe są bowiem zawsze zrelatywizowane do rozumienia funkcji zawodu. Pojęcie to może być różnie interpretowane i dopiero na podstawie określonej interpretacji moż- na twierdzić coś na temat etyki danego zawodu. Zapośrednicza ono więc między sferą czystych powinności moralnych a faktyczną kondycją danego zawodu. Same funkcje zawodowe wiąże się zazwyczaj z istnieniem społecznego podziału pracy, rolami zawo- dowymi oraz zadaniami przedstawicieli danej profesji. Ogólnie ujęcie to można określić jako konstruktywistyczne, ponieważ zakłada konstruowanie etyki zawodowej na pod- stawie pewnych kategorii i zrelatywizowania jej treści do ich określonej interpretacji.
W nowszej literaturze dokonuje się bardziej szczegółowych analiz omawianej prob- lematyki. Wskazać można dogłębne analizy W. Galewicza , które oparte są na rozróżnie- niu dwóch znaczeń moralności zawodu – przedmiotowego i podmiotowego. W pierw- szym znaczeniu pojęcie to oznacza zespół norm dotyczących danej grupy zawodowej oraz wykonywanych przez nią czynności, przy czym powołany autor podkreśla, że oby- dwa kryteria wydają się nie do końca adekwatne. Wynika to z faktu, że kategoria gru- py zawodowej jest zbyt szeroka, ponieważ do przedstawicieli danej profesji kierowa- ne są również normy, które mają szerszy zasięg – dotyczą wielu grup społecznych lub mają uniwersalny charakter. Natomiast kategoria czynności zawodowych jest określe- niem zbyt wąskim ze względu na to, iż często do poszczególnych zawodów adresowa- ne są normy niedotyczące bezpośrednio ich wykonywania, lecz sfery pozazawodowej, np. życia prywatnego, zachowania poza służbą itp., przy czym jednak są to szczególne powinności w jakiś sposób z zawodem związane. W drugim znaczeniu – podmiotowym
- moralność zawodowa to z kolei zespół norm uznawanych lub przyjętych przez tę gru- pę^39. W uproszczeniu można powiedzieć, że chodzi tu o przekonania moralne danego zawodu, które jednak mogą przybierać także zinstytucjonalizowaną formę. Kluczowe zatem dla tego ujęcia jest wyrażenie przy pomocy rozróżnienia perspektywy przedmio- towej i podmiotowej, pojęciowej odrębności norm i przekonań moralnych danej grupy, które w konsekwencji nie powinny być ze sobą utożsamiane lub mieszane. Dlatego też ujęcie to można określić jako analityczne. Można zatem powiedzieć, że istnieją cztery podstawowe sposoby myślenia o ety- ce zawodowej – realistyczny, normatywny, konstruktywistyczny i analityczny. Jest to oczywiście podział odnoszący się jedynie do cech formalnych i nie mówi nic o treści etyki danego zawodu. Ma on jednak o tyle znaczenie, iż w sposób wyraźny pokazuje, jakie problemy teoretyczne wiążą się z kryteriami wyodrębnienia poszczególnych etyk zawodowych, co z kolei jest kluczowe z punktu widzenia odpowiedzi na pytanie: czy etyka urzędnicza może być do nich zaliczona? Nie jest możliwe w tym miejscu przedstawienie w całości dyskusji dotyczącej od- rębności etyki zawodowej. Należy jednak wskazać na kilka podstawowych kwestii. Przede wszystkim odrębność pojawia się w etykach zawodowych w relacji do tzw. ety- ki ogólnej. Choć tej ostatniej zazwyczaj się nie definiuje, można założyć, iż obejmu- je ona powinności w żaden sposób niezwiązane z jakimkolwiek zawodem. W przeci- wieństwie do tego, odrębność tej pierwszej opiera się na takim bądź innym rozumieniu kategorii zawodu. Oznacza to konieczność bliższego określenia omawianego pojęcia
(^39) W. Galewicz , W sprawie odrębności, s. 38–40.
Skuczyński 25
§ 2. Etyka urzędnicza a etyka zawodowa
pewne dodatkowe rozróżnienia lub zastrzeżenia. Przykładowo, I. Bogucka i T. Pietrzy- kowski opierają swoje rozważania na rozróżnieniu moralności zawodowej i etyki za- wodowej. Ta pierwsza jest sferą faktycznych postaw i przekonań, druga natomiast to „normy postulowane do przestrzegania i realizowania przez osoby wykonujące pewien zawód”. Obejmują one „zarówno reguły odnoszące się do funkcjonowania profesjona- listów w kontekście społecznym, reguły sprawnościowe dotyczące sposobu wykonywa- nia czynności zawodowych, jak i wyznaczające zasady ogólne wykonywania zawodu ze względu na wartości, jakie mają oni za zadanie chronić”^41. Należy więc rozdzielać moralność zawodową urzędników jako swego rodzaju etos od etyki zawodowej w sen- sie normatywnym, choć autorzy zdają się ostatecznie skłaniać do tego, że w obydwu przypadkach można przypisać etyce urzędniczej taką charakterystykę.
Poglądy T. Barankiewicza również można interpretować w taki sposób, że akcep- tuje on status etyki urzędniczej jako etyki zawodowej. Przyporządkowuje bowiem tę pierwszą do filozofii prawa, obejmującej etykę zawodów prawniczych i etykę admini- stracji publicznej, choć zaznacza, iż szeroko wykorzystuje ona także teorie społeczne i nauki administracyjne^42. W tym ujęciu do filozofii prawa zalicza się dwie pokrewne etyki zawodowe – prawniczą i urzędniczą. Należy także podkreślić, że autor ten sze- roko posługuje się rozróżnieniem podmiotowego i przedmiotowego podejścia w etyce urzędniczej, ale nie można go utożsamiać z przedstawionymi wcześniej poglądami do- tyczącymi pozycji etyk zawodowych w ogóle. Chodzi bowiem bardziej o wyodrębnia- nie personalnych i zdepersonalizowanych modeli standardów etycznych administracji publicznej, które swoje źródło mają nie w definiowaniu etyki zawodowej, lecz w okre- śleniach administracji publicznej. Tę ostatnią można bowiem rozumieć zarówno jako podmioty administrujące, posiadające określone cechy, jak i zespół działań, czynności i przedsięwzięć podejmowanych w interesie publicznym^43. Jest to więc raczej kwestia, na ile zawodowa etyka urzędnicza odnosi się do takich kategorii, jak cnoty czy odpo- wiedzialność moralna, a na ile do norm wykonywania poszczególnych rodzajów czyn- ności zawodowych.
Na przeciwnym biegunie można znaleźć poglądy kwestionujące zasadność mówie- nia o etyce urzędniczej jako etyce zawodowej. Charakterystyczne w tym zakresie są poglądy Z. Cieślaka , który konsekwentnie używa pojęcia „etyka urzędnika” w cudzy- słowie. Jego zdaniem jeżeli przez „etykę urzędnika” rozumie się zespół norm, który dotyczy moralności urzędników, bardzo trudno jest wskazać jego podstawy. W szcze- gólności wydaje się niemożliwe wyodrębnienie specyficznych dla nich wartości. Nie są nimi, wskazywane zazwyczaj w tym zakresie, określenia użyte w art. 153 Konstytu- cji RP, tj. zawodowe, rzetelne, bezstronne i politycznie neutralne wykonywanie zadań, ponieważ są to tylko cechy działania urzędników, a nie wartości. Można zatem mówić jedynie o etosie urzędników jako sferze przekonań lub postaw. Etos należy wzmacniać chociażby poprzez uszczegółowianie. Z. Cieślak proponuje systematyzację według ta- kich kryteriów, jak zajmowane stanowiska – kierownicze, samodzielne i pomocnicze
(^41) Bogucka , Pietrzykowski , Etyka, 2010, s. 80, 83. (^42) T. Barankiewicz , W poszukiwaniu modelu, s. 12. (^43) Ibidem , s. 35–36.
Skuczyński
Część I. Rozdział I. Problem wyodrębnienia etyki urzędniczej i etyki służby publicznej
oraz rodzaj aktywności – przygotowanie rozstrzygnięć, podejmowanie rozstrzygnięć, kontrola wykonania^44. Stanowisko pośrednie zdaje się zajmować B. Kudrycka , która w ramach etyki stoso- wanej wyróżnia etykę profesjonalną, etykę obywatelską, etykę stosunków międzynaro- dowych, etykę technologii informatycznych, bioetykę, etykę biznesu, etykę polityczną i etykę administracji publicznej^45. W^ innym miejscu autorka twierdzi, że zakwalifikowa- nie danego zajęcia jako profesji, której może zostać przyporządkowana wyodrębniona etyka zawodowa, wymaga spełnienia szeregu kryteriów. Za O. Baylesem wskazuje ona na sześć takich cech: wymóg szczególnych kwalifikacji zawodowych, istnienie skład- nika intelektualnego w wykonywanych czynnościach, społeczna doniosłość świadczo- nych usług, ograniczony w drodze egzaminów, licencji lub zezwoleń dostęp do zawodu, istnienie organizacji zawodowych, w tym przede wszystkim samorządu zawodowego oraz autonomia w wykonywanej pracy. O ile pierwsze trzy kryteria można w przypad- ku urzędników uznać za spełnione, o tyle pozostałe są o wiele bardziej problematyczne. Ponadto administracja publiczna grupuje różne profesje i to czyni ją unikalną. Urzędnicy pełnią różne role i związane z tym są różne wartości. W konsekwencji, etyki profesjo- nalne mają znaczenie dla etyki urzędniczej, ale jest to jeden z czynników kształtujących tę ostatnią – obok elementów organizacyjnych i administracyjnych. Sama zawodowa etyka urzędnicza, jeśliby uznać zasadność jej wyodrębnienia, kształtuje się wokół ta- kich zagadnień, jak: kompetencje zawodowe, pracowitość i uczciwość oraz wyważanie interesów w sferze uznania administracyjnego^46. Powyższa dyskusja skłania do konkluzji, że etykę urzędniczą można uznać za etykę zawodową jedynie w słabym sensie. Warto jednak niektóre z powyższych argumentów doprecyzować lub uzupełnić. Po pierwsze, trudno mówić o grupie zawodowej urzęd- ników w taki sposób, jak można o niej mówić np. w przypadku adwokatów czy leka- rzy. Jak była o tym mowa w § 1, nie jest łatwo wyznaczyć granice zewnętrzne tej grupy i w sposób wyraźny oddzielić urzędników od pozostałych kadr państwowych. Dlatego też coraz częściej mówi się o służbie publicznej jako pewnej kategorii zbiorczej. Po- nadto, nawet jeśli dokona się takiego wyodrębnienia, urzędnicy stanowią grupę we- wnętrznie pod wieloma względami bardzo zróżnicowaną. Można wspomnieć chociażby o takich kwestiach, jak merytoryczny i formalny charakter zadań, pełnione funkcje, sto- sunek prawny będący podstawą zatrudnienia itp. W zależności więc od tego, czy mamy do czynienia np. z członkiem korpusu służby cywilnej pełniącym funkcje w administra- cji rządowej, czy też z pracownikiem samorządowym, możemy trafić na zupełnie inny charakter wykonywanych czynności. Trudno także przesądzać, na ile tak zróżnicowaną grupę cechuje poczucie przynależności charakterystyczne dla zawodów. W konsekwen- cji trudno przyjąć, że etyka urzędnicza jest etyką zawodową w ujęciu realistycznym. Po drugie, wniosek taki nie przesądza jeszcze, że nie można zastosować innej per- spektywy. Wydaje się, że można by podjąć taką próbę z konstruktywistycznego punktu widzenia, tj. poprzez określoną interpretację pojęcia funkcji zawodu. Zakładając, że – choć być może urzędnicy nie stanowią w rzeczywistości wyodrębnionej i jednolitej gru-
(^44) Z. Cieślak , „Etyka urzędnika”, s. 32–38. (^45) B. Kudrycka , Elementy, s. 45. (^46) B. Kudrycka , Dylematy urzędników, s. 35–39. Pogląd ten akceptują także Kulesza , Niziołek , Etyka, s. 68–73.
Skuczyński
Część I. Rozdział I. Problem wyodrębnienia etyki urzędniczej i etyki służby publicznej
wie itp.^47 W przypadku urzędników trudno wyodrębnić taką wartość, chyba że uznamy za nią dobro wspólne, którego tradycyjnym prawnym wyrazem jest interes publiczny. Po piąte, odróżnienie profesji od innych zawodów jest płynne, a ponadto niektó- re zawody mogą z czasem przesuwać się na istniejącej w tym zakresie skali, tj. ulegać profesjonalizacji lub deprofesjonalizacji. Jeśli zatem sfera odpowiedzialności i samo- dzielności urzędników będzie zwiększać się pod wpływem nowych teorii zarządza- nia publicznego i governance , nie jest wykluczone coraz wyraźniejsze rysowanie się perspektywy wyodrębnienia etyki urzędniczej jako etyki zawodowej ze specyficznymi i centralnymi dla niej wartościami. Kierunek tego rozwoju będzie jednak wyznaczany nie tyle przez upodabnianie się do etyki zawodowej charakterystycznej dla wolnych za- wodów, takich jak profesje prawnicze czy medyczne, lecz przez coś, co można by okre- ślić jako etyki eksperckie. Nie rozwijając tego tematu, można powiedzieć, że charaktery- styczne dla etyki urzędniczej jest to, iż z reguły w ramach hierarchicznej struktury urzędu lub w relacji do sfery politycznej urzędnicy otrzymują polecenia, których stają się wy- konawcami. Natomiast zadaniem profesjonalistów w znaczeniu przedstawicieli wolnych zawodów jest realizacja czy obsługa zleceń, co wiąże się z typową dla nich autonomią zawodową. Coraz częściej jednak można mówić o odrębnej pozycji ekspertów, którzy dysponują zazwyczaj wąsko wyspecjalizowaną wiedzą, którą wykorzystują w formie do- radztwa na rzecz różnych podmiotów. W ich przypadku chodzi więc przede wszystkim o formułowanie określonych zaleceń wynikających ze stanu wiedzy w danej dziedzinie. Ewolucja w kierunku etyk eksperckich zapewne nie może dotyczyć wszelkich ról pełnionych przez urzędników. Jeśli jednak potraktować ją jako poważną hipotezę, moż- na przy jej pomocy wytłumaczyć co najmniej dwa zjawiska charakterystyczne dla etyki urzędniczej. Pierwszym jest wspomniane już swego rodzaju krzyżowanie się różnych etyk zawodowych oraz etyki urzędniczej. Coraz częściej urzędnicy są nie tylko profe- sjonalnymi administratorami, ale jednocześnie wykwalifikowanymi przedstawicielami innych zawodów – i to nie na zasadzie jedynie posiadania określonego wykształcenia, ale wykazując kompetencje kluczowe z punktu widzenia funkcji sprawowanych przez nich w administracji. Nierzadko – ze względu na dyscyplinarne pokrewieństwo pra- wa i administracji – są oni prawnikami. Mogą jednak reprezentować również wszelkie inne dziedziny, w których państwo prowadzi politykę publiczną. Wówczas są adresa- tami norm etyki urzędniczej oraz danej etyki zawodowej, tyle że ta ostatnia zazwyczaj ujmuje wykonywanie danego zawodu na rzecz klienta rozumianego inaczej niż organ władzy publicznej lub państwo w ogóle. Być może należałoby uznać, że osoba taka nie jest ani typowym urzędnikiem, ani też przedstawicielem wolnego zawodu, lecz staje się ekspertem wykorzystującym swoją wiedzę do działania w interesie publicznym w ra- mach aparatu państwa. Etyka ekspercka w sposób szerszy otwiera zagadnienie profesjonalnego administro- wania na problematykę polityczną. Jak zostanie to wykazane w kolejnych paragrafach, normatywne koncepcje etyki urzędniczej są w znacznej mierze powiązane z filozofią polityki, w tym teoriami demokracji, a relacja między administracją publiczną a sferą polityczną jest jednym z kluczowych zagadnień ich instytucjonalizacji. Wiele proble- mów jest też wspólnych dla obydwu tych sfer. Dlatego w teorii i praktyce wykorzy-
(^47) J.H. Haber , Professional Ethics, s. 691.
Izdebski 29
§ 3. Etyka urzędnicza a etyka służby publicznej
stuje się zazwyczaj szerszą kategorię etyki służby publicznej – i traktuje ją jako nieod- zowny element demokracji. Nie jest ona jednak raczej etyką zawodową, a jej związki z polityką i założenie działania w interesie publicznym powodują, że różni się znacznie od etyk klasycznych profesji. Innymi słowy, założenie, że etyka urzędnicza jest etyką zawodową w pewnej mierze eliminuje z pola widzenia problematykę związku między administracją i sferą polityczną. Tymczasem w etykę ekspercką z samej istoty wpisa- ne jest zagadnienie wykorzystywania wiedzy w interesie publicznym i różnego rodzaju konfliktów interesów z tym związanych. Z założenia bowiem ekspert to ktoś reprezen- tujący naukowy punkt widzenia, przez co zajmuje on neutralną „pozycję pośrednika” między nauką a praktyką społeczną 48. Wymaga to odnalezienia „etycznej równowagi” między bezstronnością wiedzy a oczekiwaniami politycznymi.
§ 3. Etyka urzędnicza a etyka służby publicznej
Jak wynika z wcześniejszych ustaleń, etyka urzędnicza stanowi ważną część ogólnej materii etyki służby publicznej, która ma szerszy zakres podmiotowy, i ogólne standar- dy, jak „zasady Lorda Nolana ” (będzie o nich mowa w rozdz. IV, Nb 9). W tekście po- wołanego już zalecenia R (2000) 10 Komitetu Ministrów Rady Europy z 11.5.2000 r. w sprawie kodeksów etycznych urzędników publicznych podkreśla się, uwzględniając powszechnie uznany fakt ogromnej roli administracji zarówno reglamentacyjno-porząd- kowej, jak i świadczącej w państwach współczesnych, że „administracje publiczne od- grywają zasadniczą rolę w społeczeństwach demokratycznych” i „muszą dysponować odpowiednimi kadrami, by we właściwy sposób wykonywać przypisane im zadania”, a „urzędnicy publiczni stanowią kluczowy element administracji publicznej”, a także administracje (a raczej zatrudnieni w nich urzędnicy publiczni) mają szczególne obo- wiązki i powinności – i wobec tego – muszą mieć „konieczne kwalifikacje i właściwe otoczenie prawne i materialne umożliwiające efektywne wykonywanie swoich zadań”. We wzorcowym Kodeksie etycznym stanowiącym załącznik do zalecenia R (2000) 10 za urzędnika publicznego uważa się osobę zatrudnioną przez organ pub- liczny ( public authority ), zastrzegając, iż postanowienia Kodeksu nie odnoszą się do wybieralnych przedstawicieli, członków rządu oraz osób zajmujących urząd sądowy. Gdy dalej będzie mowa o etyce urzędniczej, będzie ona w istocie rozumiana analogicz- nie do zasad postępowania urzędników publicznych w ujęciu tego zalecenia, choć trzeba ją będzie odnosić do naszego – znaczniejszego niż w wielu innych państwach – zróż- nicowania w obrębie zespołu funkcji i stanowisk składających się na służbę publiczną. Przyjęte w zaleceniu rozumienie urzędnika publicznego jest w każdym razie szersze niż ustalana na podstawie polskiego ustawodawstwa kategoria osoby zatrudnionej na stano- wisku urzędniczym, a tym bardziej kategoria urzędnika służby cywilnej. W polskim układzie służby publicznej^49 można przyjąć, że najszerszy i najbardziej złożony zakres problematyki z dziedziny etyki urzędniczej może dotyczyć, z jednej stro-
(^48) Zob. S. Wronkowska , Ekspert, s. 4. Zob. S. Ehrlich , Ekspert, s. 9 i n. (^49) Za istotne kryteria zróżnicowania urzędników publicznych w rozumieniu zalecenia R (2000) 10 można uznać udział w wykonywaniu imperium publicznego lub w rozstrzygnięciach z zakresu administracji świad- czącej, ale też i kontakt z obywatelami jako odbiorcami świadczeń administracyjnych.
