Federalizacja systemu Unii Europejskiej, Schematy z Polityka rolna

Pobierz Federalizacja systemu Unii Europejskiej i więcej Schematy w PDF z Polityka rolna tylko na Docsity! 1 dr Robert Grzeszczak Wydział Prawa i Administracji Uniwersytet Warszawski Federalizacja systemu Unii Europejskiej Federalization of the Europaean Union (Artykuł ukazał się w 2009 roku w książce pt. Quo vadis Europo III? W red. E. Piontka I K. Karasiewicz, Warszawa 2010) WSTĘP Unia Europejska federacją nie jest. Czy stanie się? Trudno przesądzić. Jednak federalny finał procesów integracyjnych wydawał się atrakcyjnym już samym założycielom Wspólnot. System federalny jednoczącej się Europy był wówczas jej politycznym celem. Zapewne za sprawą odległości czasowej rodził mnie emocji niż aktualna debata o przyszłości ustrojowej Unii Europejskiej. Rzeczywiście – począwszy od próby umieszczenia w Traktacie z Maastricht wzmianki o federalnym systemie Unii Europejskiego każda kolejna była konsekwentnie odrzucana. Nie oznacza to, że system UE, wciąż tak często nazywany niewiele wyjaśniającą formułą łacińską „compositum mixtum‖ czy „sui generis‖, sukcesywnie cech federacji nie nabywa. Każda z wielkich reform Unii Europejskich dodawała jej bowiem substancji federalnej. Tą droga podąża także Traktat z Lizbony. Jestem przekonany, że model ustrojowy Unii Europejskiej (dalej: UE), mimo iż wciąż pozostaje w fazie samodefiniowania się, wykształcania pojęć i instytucji charakterystycznych dla siebie, a nie zapożyczanych czy to z porządków prawa międzynarodowego czy państw członkowskich, sukcesywnie będzie się federalizować, a tym samym wypierać elementy konfederacyjne. Proces ten doprowadzi zapewne do przekształcenia konstrukcji wspólnotowej władzy wykonawczej i tym samym ucięcia konfliktogennego dublowania władzy wykonawczej na poziomie Unii w postaci krajowych egzekutyw w Radzie i urzędniczej, wspólnotowej Komisji Europejskiej. Czy ze sceny instytucjonalnej zniknie Komisja czy Rada trudno przesądzić, wydaje się, że jest to „smutna‖ perspektywa Rady. Z pewnością najsilniejsze cechy federalizmu odnajdujemy we wspólnym rynku. W przyszłości, za znaczącą zasługą TL, stanie się elementem federlizującym UE także bezpieczeństwo wewnętrzne, polityki zagraniczna pod przewodnictwem Wysokiego Przedstawiciela ds. Polityki Zagranicznej. Także polityka monetarna niesie ze sobą silny „ładunek federalny‖ (w odniesieniu do państw ze strefy Euro). Obszary federalne UE znajdują się zarówno w kompetencjach Komisji Europejskiej jak i Rady. Wpisana w charakter tych obu instytucji konkurencja doprowadzi do zaniku jednej z nich. Jak będzie o tym jeszcze mowa, w świetle przedstawianych w artykule zjawisk, los ten zapewne czeka Radę UE (sprawa daleka jest jednak od przesądzenia jej). Wydaje się, że pewnym maksimum wobec obecnych nastrojów integracyjnych w Europie byłoby przeprowadzenia bezpośrednich wyborów przewodniczącego Rady. Pomysł upadł, choć sam urząd pozostał, wywierając silne „piętno federalne‖ na strukturze reformowanej UE. 2 Kilka uwag o federaliźmie Unii Europejskiej O ile w literaturze zachodnioeuropejskiej panuje zgoda co do faktu federalizacji stosunków władzy i podziału kompetencji w ramach Unii Europejskiej, o tyle w polskiej literaturze problem ten jest traktowany z dużą ostrożnością. W Niemczech czy w państwach Beneluksu od lat pisze się wprost o federalizmie europejskim (unijnym). 1 Z rozwojem procesów integracyjnych niektórzy specjaliści zaczęli wyrażać pogląd, iż możemy mówić nie tylko o prawie europejskim, ale o europejskim prawie konstytucyjnym 2 . Mając na uwadze środowiska akademickie głosy o federalizacji znaleźć można w państwach dalekich od poparcia idei federalizmu (Polska - por. m.in. prace E. Piontka, J. Barcza; Zjednoczone Królestwo - m.in. S. Hix). W Polsce, wobec silnego przywiązania do idei państwa narodowego i tradycyjnie ujmowanej istoty demokracji, badania dowodzące tej sfery budzą wiele emocji. 3 Mimo, iż istniały koncepcje radykalnej zmiany instytucjonalnej UE, artykułowane np. przez Joschke Fischera w przemówieniu na uniwersytecie Humboldta 4 , to pozostawały one w sferze bardziej intelektualnej prowokacji niż poważnie rozpatrywanych projektów reform. Patrząc właśnie z perspektywy polityków (w ten sposób można przypisać pewne postawy państwom członkowskim), to właśnie w Niemczech, Belgii, a także w Luxemburgu nie ma oporów przed "pojęciem" federalizacji UE, chociaż nie używa się ww. w pojęciu państwowym, tj. nie utożsamia się federalizacji Unii z jej upaństwowieniem. 5 Holandia stała się w ostatnich latach bardziej nacjonalistyczna, a Dania odrzuca pojęcie federalizacji EU kompletnie, konsekwentnie i od początku. W Wielkiej Brytanii powszechny jest silny opór społeczny przed "słowem" federalizacja. Dlatego brytyjskie elity polityczne nie formułują tego pojęcia w swoich programach. Francuzi nadal mają problemy z nazwą federacja - wystarczy przypomnieć sobie debatę Joschki Fischer’a i Chevenement z 2001 r. 6 1 Por. m. in. H. P. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, Tübingen 1972, s. 170 i n. 2 Zmiana nomenklatury jest wymowna. Obserwujemy odchodzenie od używania określenia ―prawo wspólnotowe‖ na rzecz ―prawa Unii Europejskiej‖, a trendem zachodnim jest opis prawa integracji jako „prawa europejskiego‖. Stąd też nazwy w j. niem. Europarecht, wł. Il diritto europeo czy po ang. European Law. Zjawisko to posiada odzwierciedlenie także w Polsce, mimo że powolniejsze, np. pod kier. A. Wyrozumskiej powstała na Uniwersytecie Łódzkim Katedra Europejskiego Prawa Konstytucyjnego. W zakresie krzepnięcia pojęcia ―europejskiego prawa konstytucyjnego‖ por. uwagi K. Lenaerts, Constitutional Law of the European Union, London 1999, A. Bodnar, M. Kowalski, K. Raible, F. Schorkopf (Eds.), The Emerging Constitutional Law of the European Union, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Band 163, Heidelberg 2003; P. Karolewski, Konstytucjonalizacja Unii Europejskiej: Funkcje i motywacje [w:] R. Grzeszczak (red.) Europa na rozdrożu, Wroław 2006; D. Curtin, A.E. Kellermann, S. Blockmans (ed.), The EU Constitution: the best way forward?, TMC Asser Press, The Hague 2005; E. Piontek, Konstytucja dla Unii Europejskiej, Warszawa 2003. 3 W literaturze polskiej o federalizacji UE piszą przede wszystkim politolodzy, por. m.in. P. J. Borkowski, Federalizm a budowanie jedności Europy [w:] Studia Europejskie nr 2/2006, s. 90 i n.; E. Piontek, Konstytucja dla Unii Europejskiej, Warszawa 2003; J. W. Tkaczyński, Między unitaryzmem a federalizmem. Unia Europejska w świetle doświadczeń ustrojowych Republiki Federalnej Niemiec, Kraków 1998, tenże, Ustrój federalny Niemiec a system decyzyjny Unii Europejskiej, Kraków 2005; I. P. Karolewski, Teorie integracji europejskiej na przykładzie Niemiec, Warszawa 1999; W. Bokajło (red.) Federalizm. Teorie i koncepcje, Wrocław 1998, S. Konopacki, Dylematy federalizmu europejskiego, Studia Europejskie nr 4/1998, s. 77 i n. 4 J. Fischer, Vom Staatenbund zur Föderationen. Gedanken über die Finalität der europäischen Union, referat wygłoszony w Walter-Hallstein-Institut für Europäisches Verfassungsrecht na Uniwersytecie Humboldta w Berlinie, 12.05.2000, Forum Constitutionis Europae, Berlin 2000. 5 Por. orzeczenie niemieckiego Bundesverfassungsgericht w orzeczeniu Solange I z 29 V 1974 (orzeczenie Drugiego Senatu FSK, BvL 52/71. 144). 6 Interesująco o debacie: J. L. Arnaud, France and Europe. The European debate in France at the start of the French presidency, Research and Policy Papers n°10/July 2000 na: http://www.notre- europe.eu/uploads/tx_publication/Etud10-en.pdf ; por. szerzej analizę stanowisk polityków „Starej UE‖ E. 5 O potrzebie odważnych reform na progu XXI wieku mówiono często w Niemczech wobec stagnacji ustrojowej państwa (niem.: handlungsfähiger Föderalismus erfordert mutige Reformen). Sytuacja powtarza siew obliczu „zastoju ustrojowego‖ Unii Europejskiej. Czy Traktat z Lizbony sprostał oczekiwaniom? Jak to bywa z kompromisami, nie zadawala żadnej ze stron, tj. zwolenników odważnych reform ustrojowych, jak również tych, którzy optowali za wzmocnieniem jej gospodarczego charakteru. Czy Traktat z Lizbony, tak jak zapowiadano to wobec Konstytucji dla Europy, stanie się zatem tzw. „momentem konstytucyjnym‖ (ang.: constitutional moment) rozwoju ustroju Unii Europejskiej? B. Ackerman podkreśla znaczenie constitutional moment dla zdolności poszczególnych konstytucji do integrowania i tworzenia tożsamości. 15 Byłby to taki moment, który niósłby ze sobą historyczne i zasadnicze zmiany w rozwoju struktur integracyjnych, o przełomowym znaczeniu w procesie budowy tożsamości europejskiej obywateli UE. 16 Traktat z Lizbony zapowiadał unowocześnienie instytucji europejskich, wzmocnienie legitymacji demokratycznej Unii Europejskiej wprowadzenie unijnego katalogu praw podstawowych. Czy będzie miał okazje stać się fundamentem Unii Europejskiej – ostatecznie pokaże czas. Nad całością projektu reformatorskiego zawisło bowiem widmo negatywnego referendum irlandzkiego, odmawiającego zgody na ratyfikację. Wydaje się, że Unia Europejska przeżywa pewnego rodzaju deja vu. Jednak w przeszłości radziła sobie już w z tego typu problemami. Traktat z Maastricht odrzuciła w pierwszym referendum Dania, a Traktat z Nicei także w pierwszym referendum – właśnie Irlandia. Niemniej reformy zaprojektowane w Traktacie z Lizbony (możliwe, że zebrane w nowym traktacie i być może w niektórych szczegółach zmienione) pojawią się – bo pojawić muszą - jeżeli Unia chce nadążyć za światem, być demokratyczną i efektywną, stabilną i nowoczesną. Reformy z Traktatu rewizyjnego zawierają rozwiązania przyjęte w toku kilkuletnich negocjacji jeszcze z czasów Konwentu Europejskiego, które stanowiły wspólny mianownik poglądów państw członkowskich co do zakresu reformy ustrojowej UE. 17 Czy i jaka federalizacja systemu UE? Wyprzedzając dalszy tok analizy, nieco prowokacyjnie, rozważania rozpocznie odpowiedź na pytanie z podrozdziału. Otóż reforma lizbońska federalizuje UE, choć czyni to w drodze jednostkowych rozwiązań, ewolucyjnie, metodą wspominanych monnetowskich „małych kroków‖. Wprowadza federację „odgórnie‖, inaczej zatem niż w Konstytucji dla Europy, tak bliskiej teorii integracyjnej Spinellego, gdzie federalizacja miała stać się fundamentem reform a nie ich efektem. Dlatego można powiedzieć, że koncepcja UE 15 B. Ackerman, Constitutional Politics, Constitutional Law [w:] Yale Law Journal 1999, s. 453; tenże, We the People, t. 1, 1991, t. 2, 1998. Na ten temat m.in.: Symposium: Moments of Change, „Yale Law Journal‖ 108 (1999), s. 1917-2349. 16 Por. T. G. Grosse, Hybrydowy ustrój Unii Europejskiej. Dwie logiki zmian w projekcie traktatu konstytucyjnego, Analizy Natolińskie 3 (28)/2008, s. 14; por. także D. Grimm, Przez konstytucję do integracji [w:] nowa Europa 1 (I)/2005, s. 34 i n. 17 Por. B. Donnelly, Constitutionalisation without a constitution, „Federal Trust Policy Commentary‖, January 2008; F. C. Mayer, Die Rückkehr der Europäische Verfasung?: ein Leitfaden zum Vertrag von Lissabon [w:] Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 2007/67, p. 1141-1217, E. Piontek, Konstytucja dla Unii Europejskiej, Zeszyt Naukowy Podyplomowego Studium Prawa Europejskiego, nr 1/2003, ss. 50. 6 wyłaniająca się Traktatu Lizbońskiego zbliża ją ku modelu integracji Monnet’a 18 , a więc modelu paktu federalnego. Przy czym federalizm nie jest tu tyle metodą integracyjną ile jej efektem finalnym. Potwierdzeniem ww. opinii wydaje się być budowanie w TL silnych instytucji ponadnarodowych, pracujących w oparciu o urzędników, w mniejszym zakresie opierających się na zaangażowaniu polityków. Unia Europejska tak w kształcie Traktatu Nicejskiego, jak tym bardziej w kształcie lizbońskim wykazuje cechy systemu federalnego, działa (podział kompetencji i finansowanie polityk, szczególnie w ramach tzw. polityk redystrybucyjnych jak Wspólna Polityka Rolna czy regionalna). Unia Europejska będąc specyficznym (ale jednak!) federalnym systemem politycznym o szerokim spektrum systemów z dwoma lub więcej poziomami władzy, to należy zważyć, które z reform utrwalają jej federalny charakter. Do elementów federalnych systemu UE zaliczam zasady podejmowania decyzji w głosowaniu większościowym w Radzie. Także procedura uchwalania budżetu wykazuje silną federalną naturę. Podobnie jak w przypadku Niemiec (Bundestag i Bundesrat), tak i w UE współdziałają dwie instytucje: Rada i PE. Jest to pierwsza, na wskroś federalna, forma podejmowania decyzji przez dwie izby (system dwuizbowy) w UE. Obraz uzupełnia własny system finansowy, a więc budżet UE z określonymi dochodami własnymi. Zapewne kolejnym elementem federalizującym UE w tym obszarze byłoby pojawienie się podatku europejskiego, piątego źródła budżetu Unii Europejskiej. Nie do przecenienia jest rola Komisji Europejskiej, sukcesywnie wzmacnianej, ze sztandarową w tym zakresie kompetencją do nakładania kar finansowcy na państwa. A wreszcie sam charakter prawa UE ze sztandarową cechą nadrzędności tego prawa wobec państw – trudno niezauważyć analogi do ustaw federalnych. Instytucja obywatelstwa UE, choć wciąż kadłubowa, jak wykaże w dalszej części właśnie w TL dodaje się jej treści, m.in. poprzez wprowadzanie systemu praw podstawowych (KPP) i coraz silniejsze powiązanie praw ekonomicznych z obywatelstwem UE. Podział kompetencji, przeprowadzony na nowo przez TL oraz wzmocnienie politycznej zasady subsydiarności stanowią element federalizujący system Unii. Wspólna waluta Euro i przeniesienie polityki monetarnej z poziomu państwa na poziom EBC a więc UE jest przykładem znanym z ustrojów federalnych. Silne instytucje, w pewnym zakresie sposób ich obsadzania, szczególnie poprzez wybory do PE, niezależność urzędników z KE, jej kolegialność nasuwająca asocjacje z rządem federalnej już Szwajcarii, czy rola ETS, rozstrzygającego spory kompetencyjne miedzy instytucjami i instytucjami a państwami członkowskimi oraz z potężnymi w skutkach orzeczeniami wstępnymi. Także rosnąca wg TL rola Komitetu Regionów wpisuje się w trend federlizujący Unię, zbliżając Unię do federalistycznego modelu partycypacji politycznej części składowej systemu. Dodatkowo wzmocnienie parlamentów narodowych i krajowych (lokalnych) wiąże się z wdrażaniem ustrojowego modelu federalnego – tj. wspomnianej właśnie zasady partycypacji. Elementów o rodowodzie federalistycznym jest znacznie więcej, tytułem przykładu wymienię jeszcze agendy UE, w tym Europol i Eurojust, a przede wszystkim zmiana poglądu na wewnętrzną ekstradycję w postaci wdrożenia Europejskiego Nakazu Aresztowania. 18 Por. Deklaracje Schumana z 1950 roku, autorstwa właśnie Monnet’a, gdzie jest mowa, że Europa nie zostanie utworzona nagle, według jednego wspólnego planu. Zostanie natomiast zbudowana przez konkretne osiągnięcia, które wytworzą najpierw de facto [wspólną europejską – przy. aut.] solidarność‖. 7 Traktat z Lizbony konstytucją UE czy lizboński „proces dekonstytucjonalizacji‖? TL stanowi konstytucję UE w sensie materialnym, bez względu zatem na fakt użycia samej nazwy „konstytucja‖. Na konstytucyjność Traktatów założycielskich wskazuje się od lat w literaturze europejskiej, w tym także i polskiej 19 . Fakt pogłębienia przez TL procesu konstytucjonalizacji niesie ze sobą możliwość pewnych negatywnych implikacji. Zgodnie bowiem z tezą J. H. H. Weilera o tolerancji konstytucyjnej brak klasycznej konstytucji (hierarchizującej prawo) w UE jest zjawiskiem pozytywnym. Pozwala bowiem na zachowanie wielocentryczności i elastyczności europejskiego porządku konstytucyjnego. 20 Zasada tolerancji konstytucyjnej zakłada, że podmioty polityczne w UE dobrowolnie zobowiązują się do wspierania całości porządku prawnego. Równocześnie zaś zobowiązują się do poszanowania porządków konstytucyjnych poszczególnych państw członkowskich. Tym samym klasyczna konstytucjonalizacja Unii Europejskie zagrozi obecnemu porządkowi, który jest akceptowany, ponieważ uświadomi różnice w tradycjach konstytucyjnych. Podążając dalej tym tropem, można dojść do przekonania, że wejście w życie Karty Praw Podstawowych i silna uniformizacja zaostrzy konflikty, dotąd nieostre bądź uśpione. 21 Czy proces „dekonstytucjonalizacji‖ oznacza „defederalizację‖? „Dekonstytucjonalizacja‖ TL jest wynikiem pragmatycznego zareagowania na fiasko Konstytucji dla Europy. Przypatrując się zmianom wprowadzonym wobec pierwotnych zapisów z Traktatu konstytucyjnego można dojść do zgoła różnych wniosków. Dla jednych może to oznaczać przecięcie, przynajmniej na aktualnym etapie rozwoju UE, debaty o jej federalizacji. Dla innych, sam też zaliczam się do tego grona, zmiany te mają charakter zastępczy i bliżej im do kosmetyki niż zmiany charakteru i ideologii wypracowanej w toku prac Konwentu europejskiego. Owa dekonstytucjonalizacja opiera się o zmianę nazwy traktatu rewizyjnego poprzez powrót do nazwy tradycyjnej: Traktat rewizyjny. Dodatkowo obejmuje rezygnację w tekstach obu traktatów (TUE i TFUE) z terminu „konstytucja‖, zmianę nazwy „Ministra Spraw Zagranicznych Unii‖ na „Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa‖, rezygnację z terminów „ustawa europejska‖ i „europejska ustawa ramowa‖ na określenie źródeł prawa pochodnego UE o charakterze prawodawczym i zachowanie obecnie obowiązujących nazw, tj. „rozporządzenia‖, „dyrektywy‖ i „decyzje‖, rezygnację z postanowień ustanawiających symbole Unii, tj. flagi, hymnu, dewizy, wspólnej waluty euro 19 Szerzej por. A. Bodnar, M. Kowalski, K. Raible, F. Schorkopf (Eds.), The Emerging Constitutional Law of the European Union, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Band 163, Heidelberg 2003; P. Karolewski, Konstytucjonalizacja Unii Europejskiej: Funkcje i motywacje [w:] R. Grzeszczak (red.) Europa na rozdrożu, Wrocław 2006; I. Pernice (Hrsg.), Der Vertrag von Lisabon: Reform der Europäischen Union ohne Verfassung? Walter Hallstein Institut für Europäisches Verfassungsrecht, Berlin 2007. 20 N. Krisch, Europe’s Constitutional Monstrosity, Oxford Journal of Legal Studies, Vol. 25, No 2 (2005), s. 321 – 334. 21 J. Weiler, Federalism without Constitutionalism: Europe’s Sonderweg [w:] K. Nicolaidis, R. Howse (eds.), The Federal Vision, Legitimacy and Levels of Governance in the United States and the European Union, Oxford university Press 2001, s. 54-70. 10 I gdyby na tym zatrzymać analizę, do utrzymania byłby pogląd, że proces integracji europejskiej przybiera formę prawną organizacji międzynarodowej, kreowanej przez państwa na mocy umowy międzynarodowej, w której są określone kompetencje i struktura tej organizacji. Nadanie prawnomiędzynarodowej osobowości UE jest uzgodnieniem o znaczeniu fundamentalnym i skutkującym wieloma zmianami pochodnymi. Podnosi bowiem przejrzystość procesu integracji europejskiej i umocnienia spójności Unii, a w konsekwencji umożliwiające jej bardziej efektywne działanie. Co do zasady - zlikwidowane zostaną w dotychczasowe odrębności drugiego i trzeciego filaru, które zostaną poddane zwykłemu reżimowi zwanemu dotychczas „metodą wspólnotową‖, co obejmuje m.in. procedury tworzenia prawa, kompetencje KE czy pełną jurysdykcję Trybunału Sprawiedliwości. Podział kompetencji Traktatowa regulacja władzy dotyczy podziału kompetencji między poziomem europejskim, poziomem narodowym i regionalnym. Przybiera ona tym samym formę konstrukcji federalnej. TL objaśnia kwestie związane z kompetencjami Unii Europejskiej, dokonując ich klasyfikacji i wymieniając je. W zakresie podziału kompetencji TL skorzystał z modelu stosowanego w państwach federalnych. Zastosowano formułę wyliczenia kompetencji wyłącznych UE (art. 3 TFUE). 29 W art. 2a odnajdujemy klasyczny dla federacji zapis, iż w odniesieniu do kompetencji dzielonych państwa członkowskie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia jej nie wykonała, a w przypadku, gdy Unia postanowi zaprzestać wykonywania swoich kompetencji, państwa członkowskie ponownie w odpowiednim zakresie będą mogły je wykonywać. Traktat z Lizbony porządkuje poza tym kompetencje Unii, dzieląc je w Tytule I TFUE „Kategorie i dziedziny kompetencji Unii‖ na trzy zasadnicze dziedziny, tj.: wyłączne UE, dzielone oraz działania wspierające i koordynujące. Jest to także typowa konstrukcja znana w ustrojach federalnych. Uznano ponadto, że zgodnie z zasadą kompetencji powierzonych, Unia działa w granicach kompetencji jej powierzonych, a kompetencje niepowierzone UE przysługują państwom członkowskim. W dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogłyby zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, na szczeblu centralnym, regionalnym bądź lokalnym. 30 Mimo że zasada subsydiarności (pomocniczości) nie różni się w TL od regulacji z art. 5 TWE, to doprecyzowano ją jednak o tyle, że wskazano, że po stronie państw członkowskich zasada ta działa nie tylko w stosunku do samych państw „na poziomie centralnym‖, lecz również na poziomie „regionalnym i lokalnym‖. Rysuje się zatem wspominana wcześniej wielopoziomowa struktura 29 Wśród kompetencji wyłącznych wymienia się: politykę pieniężną w odniesieniu do Państw Członkowskich, które przyjęły Euro; wspólną politykę handlową; unię celną; ochronę biologiczną zasobów morza w ramach wspólnej polityki rybołówstwa, zawieranie umów międzynarodowych, międzynarodowych ile takie zawarcie przewidziane zostało w akcie prawnym UE, jest niezbędne dla umożliwienia wykonywania przez Unię jej kompetencji wewnętrznych lub też wpływa na akt wewnętrzny UE. 30 Por. brzmienie art. 9 ust. 2 i 3 Konstytucji dla Europy. Podział kompetencji z TL przypomina rozwiązania z Konstytucji dla Europy, por. K. Kowalik – Bończyk, Porównanie systemu kompetencji Unii Europejskiej w Konstytucji dla Europy z dotychczasowym systemem [w:] Konstytucja dla Europy (red. S. Dudzik), Zakamycze 2005, s. 131 i n. 11 kompetencyjna, zbliżona w rozwiązaniach do rozwiązań znanych np. w federalizmie niemieckim. 31 Pomimo tych rozwiązań w dalszym ciągu niektórzy autorzy podkreślają niebezpieczeństwo przesuwania się kompetencji na poziom europejski. Przyczyną jest już w mniejszym zakresie niejasny wertykalny podział kompetencji, ale bardziej zasady finansowania polityk oraz szczególna rola jaką odgrywa TS podczas interpretacji traktatów. 32 Problem odpływu kompetencji w górę struktur kompetencyjnych jest znanym problemem współczesnych systemów federalnych, USA, Kanady czy Niemiec. Szczególnie zaś doświadczenia niemieckie pokazują, że w zakresie finansowania polityki przez budżet centralny tkwi niebezpieczeństwo sukcesywnego odpływu z niższych poziomów. W przypadku Unii Europejskiej dotyczyć to będzie takich obszarów, w których wydatki są finansowe z budżetu UE, m.in. wspólna polityka rolna czy polityki strukturalne, polityka regionalna. Ze względu na ramy analizy problem nie będzie poddany głębszej analizie. Podejmowanie decyzji – wzmocnienie metody wspólnotowej Już w 2000 roku francuski minister spraw zagranicznych Vedrine, w wywiadzie dla Frankfurter Allgemeine Zeitung, kwestie reformy Komisji i zmiany sposobu głosowania w Radzie, uznał za podstawową przeszkodę stojącą na drodze reform. 33 Za najtrudniejsze zadanie traktatów reformujących Vedrine uznał potrzebę przekonania małych państw (m.in. Danii, Holandii, Luksemburga, Belgii), że w wyniku reform nie dojdzie do zdominowania ich (i całej struktury UE) przez Niemcy, Francję czy Zjednoczone Królestwo. Specyficzne powiązanie kompetencji organów unijnych z kompetencjami państw narodowych (wertykalny i horyzontalny podział kompetencji) utrudnia reformę całego systemu decyzyjnego UE. F. W. Scharpf wprowadził jeszcze w latach osiemdziesiątych pojęcie „pułapki decyzji powiązanych‖ (ang.: joint-decision trap) i zastosował je w odniesieniu do federalnego systemu decyzyjnego Niemiec oraz Unii Europejskiej. 34 Koncepcja ta sugeruje, iż co najmniej dwa poziomy decyzyjne podejmujące wspólnie decyzje nowego podziału władzy metodą jednomyślną powodują sytuację patową, jako iż nowy podział władzy produkuje automatycznie nowych przegranych i zwycięzców. Tym samym taki system decyzyjny wspiera status quo i powoduje, iż jest on trudny do zreformowania. W praktyce integracji europejskiej oznacza to, iż państwa narodowe nie są w stanie zreformować coraz bardziej nieefektywnego systemu decyzyjnego i trudno im jest zapobiec rosnącej koncentracji władzy centralnej, jako iż władza centralna na poziome europejskim posiada prymat interpretacji prawnej na swoją korzyść dzięki Trybunałowi Sprawiedliwości. 35 31 Por. rozważania, w pewnej mierze już historyczne, R. Hrbek, German federalism and the challenge of European integration [w:] German Federalism Today, C. Jeffery, P. Savigear (red.), Leicester University Press 1991, s. 82 - 167. 32 Por. np. U. Leonardy, Kompetenzabgrenzung in der Europäischen Union: Eine Marotte der deutschen Länder? [w:] Jahrbuch des Föderalismus, 2001, s. 454-470; por. także M. P. Maduro, The Constitutional Treaty and the nature of European Constitutionalism: the tension between intergovernmentalism and constitutionalism in the European Union, [w:] D. Curtin, A.E. Kellermann, S. Blockmans (ed.), The EU Constitution: the best way forward?, TMC Asser Press, The Hague 2005, s. 95 i n. 33 Frankfurter Allgemeine Zeitung z 27.10.2000 r., s. 3. 34 F.W. Scharpf, The Joint-Decision Trap: Lessons from German Federalism and European Integration, ―Public Administration‖, 66, 1988, s. 239-278. 35 Por. A.-M. Burley, W. Mattli, Europe before the Court: A Political Theory of Legal Integration, [w:] International Organization‖ 47/1993, s. 41-77. 12 Warto zauważyć w tym miejscu, że w państwach federalnych, pomimo rozdzielenia kompetencji prawodawczych między federację i jej części składowe, spójność systemu zostaje zachowana, dzięki temu, że najwyższym prawem krajowym jest konstytucja federalna, a gwarantem jej nadrzędności jest federalny sąd. Mimo, że w traktatach założycielskich nie zdefiniowano jednoznacznie normy podstawowej, z którą powinny być zgodne wszystkie pozostałe, niezależnie od tego z jakiego źródła pochodzą, oraz nie powołano sądu rozstrzygającego ostatecznie o zgodności norm obowiązujących w systemie, to funkcję sądu federalnego przejmuje coraz silniej ETS. Kontynuując wątek metody wspólnotowej w wersji TL - zagadnienie to obejmuje w Traktacie dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze – w jaki sposób określana jest większość kwalifikowana, przy czym w ramach poszczególnych kryteriów (głosów ważonych, liczby państw, kryterium demograficznego) ważne jest określenie progów (kwot), które są potrzebne do podjęcia decyzji względnie do jej zablokowania (tzw. mniejszość blokująca). Po drugie – istotne jest, w jakim zakresie Traktat przewiduje podejmowanie decyzji w tym trybie. Procedura taka podnosi dynamikę procesu decyzyjnego w UE, a tym samym umacnia tzw. metodę wspólnotową. Służy ona bowiem podniesieniu efektywności podejmowania decyzji, a nie ich blokowaniu. Na mocy Traktatu z Lizbony łącznie czterdzieści cztery nowe dziedziny lub poszczególne aspekty tych dziedzin zostaną objęte formułą większości kwalifikowanej. Dziedziny te można podzielić na dwie zasadnicze grupy. Pierwsza grupa obejmuje takie dziedziny, w których na mocy Traktatu z Lizbony następuje przejście z jednomyślności do większości kwalifikowanej (czyli dziedziny, w których obecnie obowiązuje jednomyślność w Radzie). Dotyczy to łącznie dwudziestu trzech dziedzin. Druga grupa obejmuje natomiast łącznie dwadzieścia jeden dziedzin, w których na mocy Traktatu z Lizbony ustanowiona zostaje nowa podstawa prawna dla podejmowania decyzji większością kwalifikowaną. Są to więc dziedziny zupełnie lub częściowo nowe, w których wprowadzono wraz z ich włączeniem do traktatów procedurę podejmowania decyzji większością kwalifikowaną KPP w strukturach Unii Europejskiej Karta Praw Podstawowych uniformizuje katalog praw podstawowych, nadając im ogólny - unijny charakter. W tym przypadku unifikacja może być oceniana jako wyraz dążenia do wprowadzenia zbliżonego traktowania wszystkich obywateli UE w zakresie minimalnych standardów ochrony praw. Jest zatem elementem kierunkującym rozwój Unii w stronę unii scentralizowanej, ograniczającym różnorodność prawną (vide: R. Watts). Wydaje się, że KPP pozwoli oprzeć przyjmowane w obszarze praw podstawowych rozwiązania i konstrukcje prawne na jednolitych założeniach teoretycznych i wspólnych zasadach ogólnych i wartościach. Sprzyjać to będzie spójności całego systemu UE, trwałości przyjętych rozwiązań ogólnych i utrwalaniu się ich w świadomości prawnej obywateli UE. Wejście w życie Karty Praw Podstawowych (dalej: Karta lub KPP) zuniformizuje system prawny UE, wzmocni jurydyzację struktur integracyjnych, a tym samym zaktywizuje procesy konstytucjonalizacji. Karta jako źródło prawa wzmocni rolę Trybunału, tendencje federalizacyjne w UE, a wreszcie - doda „substancji‖ instytucji obywatelstwa UE. 15 poszczególnymi jednostkami, a w UE między państwami członkowskimi. Kompensacja postrzegana jest przez niektórych autorów jako konieczna, w szczególności w przypadku silnej władzy centralnej i heterogeniczności społeczeństwa. Słabsze jednostki terytorialne dążą nie tylko do wpływu na decyzje podejmowane na szczeblu centralnym, lecz również w przypadku decyzji dla nich niekorzystnych, muszą posiadać motywację pozostania w suboptymalnym dla nich systemie politycznym. Innymi słowy, Traktat lizboński, śladem rozwiązań obowiązujących w Unii także w latach wcześniejszych i podobnie do konstytucji państw federalnych w systemach federalizmu kooperacyjnego 49 , uprzywilejowuje słabsze jednostki terytorialne w celu stabilizacji systemu politycznego. 50 KPP przypisuje się równocześnie funkcję stabilizującą. 51 Zyskuje ona na znaczeniu przede wszystkim w dwóch przypadkach: heterogeniczności społecznej oraz sytuacji rewolucyjnej. Po pierwsze konstytucja stabilizuje systemy polityczne o wysokim stopniu heterogeniczności, przede wszystkim poprzez fakt, iż kodyfikuje ona federalną strukturę decyzji politycznych. 52 Wspominany J. Weiler pisze o quasi konstytucjonalizacji UE, trwającej już od kilkudziesięciu lat. Konstytucjonalizacja ta polegała na bezprecedensowych decyzjach Trybunału Sprawiedliwości konsekwentnie interpretującego prawo europejskie jako posiadające charakter nadrzędny nad prawem krajowym, ustanawiając w ten sposób nowy, autonomiczny porządek prawny. Weiler zaprezentował jednak bardzo wąskie rozumienie pojęcia konstytucji ograniczające ją do funkcji organizacyjnych. Tym samym zaciera on istotną różnicę między traktatem a konstytucją. 53 Wzmocnienie roli Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich Unijna KPP przypomina inne akty tego typu jak np. kanadyjską Kartę Praw i Swobód z 1982 roku (dalej: KPiS). W 1982 r. Kanadyjska Karta Praw i Swobód została uznana za integralną część konstytucji. Akt ten jest katalogiem podstawowych praw i swobód obywateli Kanady. KPiS odnosi się do stosunków wertykalnych, tj. pomiędzy obywatelem a rządami federalnymi i prowincjonalnymi, nie wywiera skutków horyzontalnych, tj. nie dotyczy stosunków pomiędzy innymi instytucjami a obywatelami i pomiędzy samymi obywatelami. Wydaje się, że doświadczenia praktyki tego aktu w Kanadzie, skutki jakie wywarł dla systemu prawnego federacji kanadyjskiej mogą stać się ważna informacją dla samej Unii Europejskiej, jej instytucji (szczególnie dla Trybunału) i państw członkowskich. W literaturze przedmiotu można spotkać sugestie, że kanadyjska KPiS wzmocniła Sąd Najwyższy Kanady, który reagował pozytywniej na preferencje elit politycznych centrum niż kanadyjskich prowincji. 54 Tym samym federalizm kanadyjski scentralizował się silniej (de 49 Por. np. T. Risse/T. Börzel, Who is Afraid of European Federation? How to Constitutionalize a Multi- Level Governance System, [w:] C. Joerges/Y. Meny/J.H.H. Weiler (red.), What kind of Polity? Responses to Joschka Fischer, Florence 2000, s. 45-59. 50 Por. I. P. Karolewski, Konstytucjonalizacja … op. cit., s. 58 i n. 51 Por. D. Grimm, Die Verfassung und die Politik. Einsprüche in Störfällen, Beck, München 2001. 52 Por. B. Donnelly, Constitutionalisation without a constitution, „Federal Trust Policy Commentary‖, January 2008. 53 Por. J. H. H. Weiler, The European Union: Enlargement, Constitutionalism, and Democracy, referat wygłoszony w Walter-Hallstein-Institut für Europäisches Verfassungsrecht na Uniwersytecie Humboldta w Berlinie, 29.11.1999, Forum Constitutionis Europae, Berlin 1999. 54 F.L Morton, The Effect of the Charter of Rights on Canadian Federalism [w:] The Journal of Federalism 25, No. 3 (1995), pp. 173-188; J. Weiler, Federalism without Constitutionalism: Europe’s Sonderweg, [w:] 16 facto stał się federalizmem scentralizowanym) jako efekt praktyki KPiS, a raczej jako efekt orzeczeń Sądu Najwyższego Kanady. Oczywiście unijna KPP przypomina także Kartę Praw Stanów Zjednoczonych Ameryki (ang. United States Bill of Rights) to termin określający pierwsze dziesięć poprawek do konstytucji Stanów Zjednoczonych, które weszły w życie 15.12.1791 roku. Jest to już jednak archaiczny przykład, choć analogie są uderzające. Podobnie do KPP także Karta amerykańska opracowywana została przez Konwent (filadelfijski). Jestem zdania, że doświadczenia kanadyjskie zostaną powtórzone w związku z praktyką orzeczniczą Trybunału luksemburskiego. 55 Więcej substancji w obywatelstwie Unii Europejskiej Analiza TL pozwala na postawienie tezy, że przyda on „substancji‖ obywatelstwu UE, co będzie wzmacniało proces budowy tożsamości zbiorowej w UE, federalizując strukturę. Unia Europejska ma dwie zasadnicze podstawy legitymizujące. Są to państwa i obywatele UE. Wyznaczając ten nowoczesny katalog praw podstawowych odnosi je do obywateli Unii Europejskiej. Tym samym stając się aktem konstytucyjnym, wskazującym prawa, zasady i wartości podmiotu zbiorowego, tj. obywateli UE. Jest to funkcja konsolidująca (scalająca) KPP. Łączy się to ze wzmacnianiem wspólnej tożsamości obywateli UE. W opinii J. Habermasa jest to krok w budowaniu tożsamości zbiorowej UE, a w efekcie w budowaniu narodu europejskiego. Aby KPP mogła stać się impulsem na tyle silnym aby wzmocnić tożsamość UE i tożsamość zbiorową jej obywateli musiałaby być aktem charakterystycznym, powiązanym z UE i specyficznym. Musiałaby zawierać zatem prawa charakterystyczne, wywodzone z natury UE i powiązane z obywatelstwem UE. Pytaniem na ile silnie musiałyby to być prawa specyficzne, silnie postrzegane przez pryzmat przynależenia do UE. Prawa niespecyficzne nie dają bowiem podstaw do budowania na ich gruncie tożsamości. Wielopoziomowość ochrony praw człowieka w UE Tl (poprzez KPP) wprowadza wielopoziomowość ochrony praw podstawowych, a ta byłaby iluzoryczna, gdyby żadne z przepisów KPP nie miały cechy bezpośredniej stosowalności i skuteczności. Jako część prawa pierwotnego UE Karta ma bezpośrednią stosowalność, a co za tym idzie – przynajmniej część jej przepisów będzie mogła wywierać skutek bezpośredni. Oznacza to, że jednostki będą mogły bezpośrednio (wprost) powoływać się na przepisy Karty. Dotyczy to postępowań toczących się przed sądami krajowymi ale z Kalypso Nicolaidis and Robert Howse (eds.), The Federal Vision, Legitimacy and Levels of Governance in the United States and the European Union (Oxford: Oxford university Press, 2001), pp. 54-70, esp. p. 57, 61-62. 55 Jednak wejście w życie Karty wyposaży Trybunał Sprawiedliwości w potężny oręż, jakim jest kompetencja dokonywania wiążącej wykładni prawa (a więc KPP) i jak dotychczas, trybunał będzie stał na straży jednolitego i efektywnego stosowania tego prawa w państwach członkowskich. To zaś, jak pokazuje doświadczenie państw federalnych (Kanady), może zadecydować o rzeczywistym charakterze KPP i jej szerokim wpływie na prawo krajowe w zakresie praw podstawowych. 17 elementem unijnym. Inna sprawą jest możliwość kierowania pytań prejudycjalnych, czemu w tym tomie poświęcono już analizy. 56 Wielopoziomowość systemu ochrony praw podstawowych przejawia się także odwrotną relacją (a więc nie tylko z perspektywy praw, które przed sądami na różnych poziomach bądź w oparciu o akty z różnych poziomów, może dochodzić jednostka). Także prawodawcy różnych poziomów są związani systemem wielopoziomowym. Otóż każda inicjatywa prawodawcza na poziomie UE, od momentu wejścia wżycie Karty, będzie musiała być w jej świetle oceniana. Karta wpłynie także na wykładnię prawa UE dokonywanej przez sądy krajowe i wspólnotowe. REFORMY INSTYTUCJI Z TRAKTTAU Z LIZBONY W dalszej części artykułu zostaną przedstawione wybrane elementy reform zaprojektowanych w Traktacie z Lizbony, które w opinii autora wzmacniają federalny obraz struktur integracyjnych. Część z nich zostanie omówiona szeroko (Karta Prawa Podstawowych, niektóre zmiany instytucjonalne), cześć tylko zarysowana (inicjatywa obywatelska, nowe procedury decyzyjne). Przewodniczący Rady Europejskiej w miejsce Prezydenta Unii Europejskiej Na czele Rady Europejskiej stanie w przyszłości wybieralny Przewodniczący. Rada Europejska wybiera swojego przewodniczącego większością kwalifikowaną na okres dwóch i pół roku. Mandat przewodniczącego może być jednokrotnie odnawialny. W zasadzie Traktat określa kompetencje Przewodniczącego wąsko. Stawianymi przed nim zadaniami są przewodniczenie RE i kierowanie jej pracami i zapewnienie ich ciągłości, ułatwianie osiągania spójności i konsensusu w Radzie, przedstawianie PE sprawozdania z posiedzeń RE. (art. 15 ust. 6 TUE). Dodatkowo Przewodniczący Rady Europejskiej zapewnia na swoim poziomie oraz w zakresie własnej właściwości reprezentację Unii na zewnątrz w sprawach dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, bez uszczerbku dla uprawnień Wysokiego przedstawiciela. Wobec tak sformułowanego zakresu kompetencyjnego należałoby zastanowić się w jaki sposób można (czy w ogóle jest to możliwe) uniknąć konkurencji w tym zakresie między tymi podmiotami. Kwestią otwartą pozostaje, w kontekście tak wąsko ujętych kompetencji, sprawa organizacji prac. Są to takie pytania jak np.: jak liczne będzie biuro Przewodniczącego RE, jaki podmiot będzie kierować pracami zespołu? W jaki sposób zostanie zapewniona kontynuacja prac po zmianie osób pełniących tę funkcję? Art. 16 ust. 6 zdanie 2 wydaje się wprowadzać kolejne elementy konkurencji i zazębiani się kompetencji nowych urzędów Otóż Rada do Spraw Ogólnych zapewnia spójność prac różnych składów Rady. Przygotowuje posiedzenia Rady Europejskiej i zapewnia ich ciągłość, w powiązaniu z przewodniczącym Rady Europejskiej i Komisją. Zatem wydaje się, że urząd Przewodniczącego Rady Europejskiej ujęty jest jak funkcja „Chairmana‖, a nie rzeczywistego „Pana Rady Europejskiej‖. Zapewne praktyka prac ustali jego rangę. Wiele zależeć będzie odo samej osoby, która jako pierwsza wykonywać będzie tą funkcję. Na „ryku‖ pojawiają się i znikają kolejne nazwiska. Francja rozpoczęła jeszcze przed objęcie przewodnictwa w UE nieformalne rozmowy w tej sprawie. Całość sprawy wiąże się bowiem z inną kwestią, tj. która z metod przeważy w nowej UE, czy międzyrządowa czy wspólnotowa? 56 Por. K. Kowalik-Bańczyk, Konsekwencje przyjęcia Protokołu polsko-brytyjskiego dotyczącego stosowania KPP, artykuł zamieszczony w niniejszym tomie.