Pobierz Gmina - Notatki - Finanse publiczne - Część 1 i więcej Notatki w PDF z Finanse publiczne tylko na Docsity!
Rozdział 1. Organizacyjno – prawne podstawy funkcjonowania
samorządowej jednostki budżetowej w formie urzędu gminy
1.1 Gmina na tle trójstopniowego podziału terytorialnego w Polsce
Samorząd terytorialny oznacza prawozdolność wyodrębnionych społeczności lokalnych, mieszczącą się w granicach będących określonych prawem, a służącą do kierowania oraz zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność, a przy tym również w interesie ich mieszkańców^1. Wprowadzenie samorządu terytorialnego wymagało odpowiednich uregulowań prawnych, a także pewnych zmian konstytucyjnych. Początek owych zmian dała ustawa pochodząca z dnia 8 marca 1990 r., a dotycząca zmiany Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jaka w rozdziale 6 (art. 43-47) całkowicie rozwinęła zasadę gwarancji odnośnie czynnego udziału samorządu terytorialnego w procesie sprawowania władzy^2. Samorząd ten został uznany za podstawową formę sposobu organizacji życia publicznego na poziomie gminy, jakiej to zasadniczym zadaniem było zaspokojenie zbiorowych potrzeb danej społeczności lokalnej. Przyznano mu w rezultacie osobowość prawną, jak również prawo własności oraz inne prawa majątkowe, zaś a samodzielności gminy zapewniono ochronę sądową. Wspomniana ustawa weszła w życie z dniem 19 marca 1990 r 3. Tuż obok gminy, powołane do działania zostały również inne jednostki samorządowe, czyli powiat i województwo. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym a art. 1 stanowi, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, a przez gminę tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, a przez gminę rozumieć należy wspólnotę samorządową i odpowiednie terytorium 4. Ustawodawca przesądził zatem, że o samorządzie terytorialnym, na szczeblu gminy, może być mowa dopiero wtedy, gdy spełniony jest wymóg istnienia dwóch
(^1) Izdebski H., Samorząd terytorialny. podstawy ustroju i dział alności, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 11 (^2) Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jednolity Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z dnia 13 grudnia 2001 roku 3 4 Milczarek T.,^ Samorząd gminny , INFOR, Warszawa 2001, s. 10. Chumaj M., Status prawny rady gminy , Difin, Warszawa 2012, s. 23
równoprawnych czynników, jak wspólnoty samorządowej oraz odpowiedniego terytorium^5. Gmina stanowi podstawową jednostkę działającą w zakresie samorządu terytorialnego. Do głównego zakresu działania gminy należą wszelkiego rodzaju sprawy publiczne, posiadające znaczenie lokalne, nie będące zastrzeżone ustawami na rzecz innych, pozostałych podmiotów. Z tego też względu, domniemanie kompetencji generalnej dla gminy oznacza to, że w razie pojawienia się jakichkolwiek wątpliwości przyjmuje się, iż zadanie bądź kompetencja na stopniu lokalnym należy właśnie do gminy^6. Zdecentralizowana struktura władzy państwowej tworzy jednostki samorządu terytorialnego, jak gminę czy powiat, na bazie zasady subsydiarności. Dla samorządu gminnego oznacza to szeroki zakres zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty lokalnej. Istnieją dwa typy gmin, a mianowicie gmina wiejska oraz miejska. Odrębny charakter ma ustrój miasta stołecznego Warszawy. Dzielnice wyodrębnione w mieście stołecznym Warszawy są to pomocnicze jednostki podziału terytorialnego^7 Przyznanie samorządowi terytorialnemu osobowości prawnej uzasadnione jest w szczególności odrębnością majątkową gminy, samodzielnością finansową oraz potrzebą występowania w obrocie prawnym we własnym imieniu, a także na własną odpowiedzialność. Warto zauważyć, że odpowiednio do stanowiska NSA z dnia 26 maja 1992 r., zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy dotyczącej samorządu terytorialnego, głównym podmiotem prawa w systemie owego samorządu jest gmina, a także tylko ona posiada osobowość prawną, co w praktyce oznacza, że ma prawo zaciągać zobowiązania oraz jednocześnie ponosi za nie odpowiedzialność^8. Sołectwa oraz dzielnice nie posiadają odrębnej od gminy osobowości prawnej i stanowią tylko jednostki pomocniczce, a ich ogólna działalność w granicach określonych statutem, prowadzona jest zawsze w ramach osobowości prawnej gminy. Skoro bowiem przymiot osobowości przyznany został w ustawie gminie to oznacza to, że odpowiedzialność za zobowiązania zaciągnięte przez wszystkie jej organy, w tym także za zobowiązania dotyczące gospodarki jednostek pomocniczych,
(^5) Tamże, s. 12. (^6) Adamus R., Jassiński T., Kurowska E., Związki międzygminne , C.H.Beck, Warszawa 2012, s. 32 (^7) Abramowicz W., Samorząd terytorialny w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego , PWN, Warszawa 2004, s. 10. 8
- porządku publicznego i bezpieczeństwa mieszkańców^14.
Rysunek 1. Gmina na tle trójstopniowego podziału jednostek samorządu terytorialnego
Źródło:http://www.google.pl/search?tbm=isch&hl=pl&source=hp&biw=1024&bi h=400&q=gminy+na+tle+tr%C3%B3jstoopniowego+podzia%C5%82u&gbv=2&oq=g miny+na+tle+tr%C3%B3jstoopniowego+podzia%C5%82u&aq=f&aqi=&aql=&gs_l=i mg.12...3844l19469l0l20594l45l44l1l29l0l0l672l1344l3-2j0j1l3l0.frgbld.
Gmina może wykonywać zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie ustaw bądź też zawartego porozumienia z poszczególnymi organami tej
(^14) Wykrętowicz S., Samorząd w Polsce , WSB, Poznań 2008, s. 46.
administracji. Otrzymuje ona środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadań zleconych^15. W celu wykonywania zadań gmina może zawierać umowy chociażby z organizacjami pozarządowymi. Mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia poprzez wybory za pośrednictwem organów gminy czy też form demokracji bezpośredniej, czyli referendum bądź konsultacji społecznych^16. Zasadniczym przedmiotem referendum gminnego może zostać odwołanie organów pochodzących z wyborów bezpośrednich. W Polsce referendum stosuje się w szczególnie ważnych sprawach. Zagadnienia referendum reguluje odpowiednio ustawa z 15 września 200 r. o referendom lokalnym, a także Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów oraz sejmików wojewódzkich, pochodząca z 16 lipca 1998 r^17. W Polsce w drodze referendum nie zmienia się ani budżetu, ani też podatków. Referendum te nie może zostać przeprowadzane w sprawach, jakie gmina prowadzi z tytułu zadań zleconych, a pochodzących z zakresu administracji rządowej, ani również tych spraw, w których stosuje się poszczególne przepisy z zakresu K.p.a. Konsultacje przeprowadzane z mieszkańcami są zaś obligatoryjne w sprawach dotyczących wydania opinii zainteresowanych gmin. Rady zawsze wydają opinie tuż po konsultacji z mieszkańcami dla ministrów właściwych do spraw administracji publicznej. Następnie Rada Ministrów wydaje w tej sprawie stosowne rozporządzenie^18. Dotoczy to spraw związanych z:
- tworzeniem, łączeniem, dzieleniem i znoszeniem gmin, jak również ustaleniem ich granic,
- nadania gminie bądź miejscowości statusu miasta oraz ustalanie jego granic,
- ustalaniem i zmianą nazwy gminy, a także głównej siedziby ich władz^19. W trakcie ustalania i zmianie granic gmin, bardzo istotną przesłankę stanowi sam charakter gminy, jednorodnej ze względu na układ osadniczy oraz przestrzenny, który to
(^15) Abramowicz W., Samorząd terytorialny ..., s. 15. (^16) Tamże, s. 16 (^17) Tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547 z późn zm. (^18) Chumaj M., Status prawny…, s. 32 (^19) Leoński Z., Zarys prawa administracyjnego , PWE, Warszawa 2004, s. 159.
przedmiot działania oraz skład osobowy. Komisje podlegają bezpośrednio radzie gminy. Przedkładają one w ramach swych kompetencji sprawozdania z działalności, jak również plan pracy^23. W posiedzeniach komisji mogą uczestniczyć radni, którzy nie są jej członkami. Nie posiadają oni jednak prawa udział w głosowaniu, lecz za to mogą zabierać głos w dyskusji oraz składać wnioski. Rada powołuje komisję rewizyjną w celu przeprowadzenia kontroli działalności wójta, a także poszczególnych jednostek pomocniczych gminy czy też gminnych jednostek organizacyjnych. Zasady pracy komisji szczegółowo określa rada we właściwym statucie. Wspomniana komisja rewizyjna opiniuje prócz tego tryb wykonania budżetu gminy i jednocześnie wstępuje z wnioskiem do rady gminy w celu udzielenia bądź też nie, tak zwanego absolutorium wójtowi. Wójt z kolei jednak nie może łączyć poszczególnych, określonych funkcji z:
- funkcją wójta bądź jego zastępcy w innej grupie,
- członkostwem w różnych innych organach jednostek należących do samorządu terytorialnego w tym w gminie, w jakiej to jest wójtem bądź zastępcą wójta,
- zatrudnieniem w administracji rządowej,
- posiadanym mandatem posła bądź senatora^24. W realizacji zadań własnych wójt podlega wyłącznie radzie gminy. Ponadto wójt kieruje bieżącymi spawami gminy, a także pełni funkcje reprezentacyjne gminy na zewnątrz. Swoje funkcje pełni przy pomocy urzędu gminy. Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa wójt poprzez regulamin organizacyjny nadany w drodze zarządzania^25. Wójt jest kierownikiem urzędu oraz w zakresie swych kompetencji może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu, wybranemu zastępcy bądź też sekretarzowi gminy. Wójt jest jednocześnie zwierzchnikiem służbowym dla innych pracowników urzędu gminy, jak również i kierowników gminnych poszczególnych jednostek organizacyjnych^26. Prócz tego, opracowuje on szczegółowy plan operacyjny dotyczący efektywnej ochrony przed powodzią, a także ogłasza oraz odwołuje pogotowie czy stan alarm przeciwpowodziowego.
(^23) Chumaj M., Status prawny…, s. 29 (^24) Leoński Z., Zarys prawa administracyjnego..., s. 161. (^25) Tamże, s. 161 (^26) Milczarek T., Samorząd gminny..., s. 17.
W sytuacjach uznawane za nadzwyczajne, kiedy w żaden inny sposób nie można usnąć bezpośredniego niebezpieczeństwa, zagrożenia dla życia ludzi czy też mienia, wójt jest zobowiązany do zarządzenia ewakuacji z tych obszarów, jakie są bezpośrednio zagrożone. Stosuje się wtedy on do regulacji zawartych w przepisach szczególnych, związanych z sytuacją wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Wydaje on również wszelkie decyzje czy postanowienia w indywidualnych sprawach pochodzących z zakresu administracji publicznej. Zastępcy wójta, jeśli tylko są upoważnieni przez wójta, to mogą wdawać wszelkie decyzje administracyjne w imieniu wójta. Do podstawowych zadań wójta należy przede wszystkim:
- przygotowywanie projektów uchwał rady,
- określanie sposobu wykonywania uchwał,
- gospodarowanie mieniem komunalnym,
- wykonywanie planu budżetu,
- zatrudnianie oraz zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych^27. Rysunek 2. Podział władzy w gminie
Źródło:http://t3.gstatic.com/images?q=tbn:ANd9GcREOpjWnHoAutVsQMO_Or 1ALemVCZsD1Svt0K26LGu7WblQb_67LUEPk
(^27) Nowacka E., Polski samorząd gminnym Difin, Warszawa 2006, s. 65.
Zgromadzenie związku zaś jest organem stanowiącym oraz kontrolnym równocześnie. W zakresie zadań, jakie zostają zlecone związkowi, zgromadzenie wykonuje kompetencje przysługujące radzie. Zgromadzenie stanowi zespół wójtów gmin, które uczestniczą w związku. Organem wykonawczym związku jest zarząd, który jest powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków^30. Gminy mają pełne prawo zawierać porozumienia międzygminne, by móc powierzyć jednej z nich określone zadania o charakterze publicznym. Gmina, która wykonuje różnego rodzaju zdania publiczne będące objęte porozumieniem, jednocześnie przejmuje prawa oraz obowiązki wszystkich pozostałych gmin jedynie w zakresie powierzonych zadań. Gminy te posiadają również obowiązek czynnego udziału w ponoszonych kosztach wykonania powierzonych zdań^31. Konstytucja Rzeczpospolitej Polski w zakresie funkcjonowania gminy, wprowadza tak zwaną zasadę podwójnego domniemania. Prze ową zasadę należy rozumieć pewną sytuację, w której przy braku bardzo precyzyjnych i wyraźnych unormowań, jakie przekazują wykonywanie określonych zadań publicznych zupełnie innym organom, zwłaszcza organom z sektora administracji rządowej, to uznaje się, że zadania te przynależą już do samorządu terytorialnego, zaś w ramach struktur tego samorządu do samych gmin, występujących jako podstawowe jego jednostki^32. A więc gmina uzyskała pierwszeństwo w procesie wykonywania zadań publicznych bezpośrednio przed powiatem oraz województwem, z kolei samorząd terytorialny, gminy czy powiaty bądź województwa, wprost przed organami sektora administracji rządowej. Można tutaj przykładowo wymienić wojewodów oraz ministrów. Potwierdzeniem owej zasady jest przepis zawarty w art. 146 ust 2 Konstytucji, świadczący o tym, że do Rady Ministrów należą wszelkiego rodzaju sprawy z zakresu polityki państwa, jaka nie jest jednak zastrzeżona dla innych organów państwowych oraz również samorządu terytorialnego^33. Szersze ujecie unormowań bądź poszczególnych zasad konstytucyjnych obejmuje przekonanie, że do podstawowego zakresu gminy należą w szczególności praktycznie wszystkie sprawy publiczne o lokalnym zasięgu czy też znaczeniu.
(^30) Wykrętowicz S., Samorząd w Polsce …, s. 78 (^31) Milczarek T., Samorząd gminny..., s. 15. (^32) Chumaj M., Status prawny…, s. (^33) Majchrowski J., Winczorek P, Ustrój Konstytucyjny Rzeczpospolitej Polskiej , PWN, Warszawa 1998, s.
Ważne jest jednak to, by te sprawy nie były odpowiednio zastrzeżone ustawami na rzecz wszelkich innych podmiotów. Podejmowanie rozstrzygających decyzji w tym aspekcie należy do gminy, jeśli odpowiednie ustawy nie przewidują innego rozwiązania. Przyznany gminie zakres zadań sprawia, że niekiedy ich realizacja wymaga podejmowania specyficznych działań czy też wykonywania określonych czynności nie tylko przez sama gminę. Dlatego ustawodawca przewidział, żem mogą być one realizowane prze inne, powoływane dla tych celów jednostki. Do wykonywania zadań zarówno własnych jak zleconych, gmina może tworzyć jednostki organizacyjne. Chodzi tutaj o zakłady i inne jednostki organizacyjne. Tworzenie, likwidacja i reorganizacja takich zakładów oraz wyposażenia ich w majątek, jako przekraczające zakres zwykłego zarządu, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, która w tym zakresie podejmuje stosowną uchwalę. Ustawodawca uznał, iż organ wykonawczy utworzony w ten sposób jednostek i podmiotów może zostać upoważniony do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Również i w tym zakresie uchwalę podejmuje rada gminy 34. Bardzo istotne znaczenie dla ogółu funkcjonowania i działania na różnych szczeblach gminy mają działania organów gminy w zakresie pomocy społecznej. W tym zakresie do kompetencji gminy należy wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb oraz jednocześnie umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Są to zadania, które w gminie realizuje ośrodek pomocy społecznej. W świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczy to również zapobiegania trudnym sytuacjom życiowym osób oraz rodzin, głównie przez podejmowanie działań zmierzających bezpośrednio do życiowego usamodzielnienia osób oraz rodzin, jak również ich integracji ze środowiskiem. Do zasadniczych właściwości rady gminy należą sprawy finansowe, jak możliwość podwyższenia kwot, w praktyce zwanych kryterium dochodowym, a uprawniających do zasiłku okresowego czy też celowego. Znaczny ciężar kompetencji przepisy prawne nakładą na organy wykonawcze w zakresie realizacji polityki społecznej. Wójt pełni bardzo istotną rolę w sprawach z zakresu pomocy społecznej świadczonej w danej gminie. Są to sprawy dotyczące między innymi ograniczania, a także odmowy przyznania świadczeń lub też przyznania
(^34) Nowacka E., Polski samorząd ... , s. 66
warunki wyznaczone dla częściowego oraz jednocześnie całkowitego zwolnienia od wspomnianych wcześniej opłat, jak również sam tryb ich pobierania. Rada w ramach swych kompetencji, może zlecać poszczególne zadania w całości pomocy społecznej, jednocześnie udzielając niezbędnej dotacji na finansowanie czy dofinansowanie realizacji określonego zadania zleconego:
- różnym organizacjom pozarządowym, które prowadzą swą działalność głównie z zakresu świadczonej pomocy społecznej,
- wszystkim osobom prawnym oraz również jednostkom organizacyjnym, jakie działają przede wszystkim na podstawie przepisów o stosunkach państwa względem kościoła katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej, a także i przejawianego stosunku państwa do innych kościołów bądź również związków wyznaniowych czy posiadanej gwarancji wolności sumienia, uznania, lecz jeśli tylko ich cele statutowe obejmują działalność w zakresie udzielanej pomocy społecznej^38. W zakresie swojej właściwości, wszelkie kompetencje zlecenia rożnych zadań pomocy społecznej posiada rada powiatu, sejmik województwa oraz również wojewoda. Wójt zaś podejmuje specjalne zadnia pochodzące z zakresu udzielania pomocy społecznej, bezpośrednio wynikające z rozszerzenia potrzeb danej gminy, a obejmujące między innymi tworzenie oraz sukcesywną realizację programów osłonowych 39. Do organów wykonawczych gmin należy prócz tego efektywna realizacja zadań, które mogą wynikać z ustalonych rządowych programów odnośnie pomocy społecznej, mających na celu przede wszystkim ochronę poziomu życia osób, a także współczesnych rodzin oraz różnych grup społecznych, jak i rozwój z zakresu specjalistycznego wsparcia. Organy wykonawcze należące do gmin wydają decyzje dotyczące skierowania do domu opieki społecznej oraz te decyzje, odnośnie ustalania właściwej opłaty za czas pobytu w domu pomocy społecznej. Oprócz tego, wójt wydaje również decyzje kierujące do regionalnego domu pomocy społecznej, a także przyznaje wszelkiego rodzaju świadczenia pomocy społecznej, co następuje w formie podjętej decyzji administracyjnej bądź może udzielać upoważnienia do możności wydawania decyzji kierownika danego ośrodka pomocy społecznej w poszczególnych, indywidualnych sprawach pochodzących z zakresu
(^38) Nowacka E., Polski samorząd ... , s. 67. (^39) Szewc A., Szewc T., Ustawa o pracownikach…, s. 158
