Pobierz Gmina - Notatki - Finanse publiczne - Część 2 i więcej Notatki w PDF z Finanse publiczne tylko na Docsity!
pomocy społecznej, jakie należą do zakresu właściwości gminy, a przy tym udziela również i upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w wszelkich indywidualnych sprawach, należących do zakresu pomocy społecznej, mieszczących się we właściwościach gminy innej osobie. Musi to jednak odbyć sie na wniosek złożony przez kierownika danego ośrodka pomocy społecznej^40. Gmina spełnia jednak ważne role nie tylko na tle społecznych inicjatyw oraz podejmowanych tutaj działań, ale także w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy oraz wójt mają znaczne kompetencje w tym aspekcie. Do gminy należy między innymi kształtowanie oraz również prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i strefy ekonomicznej oraz terenów zamieszkałych^41. Rada gminy uchwala zaś plan miejscowy oraz podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami, jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości^42. Rada wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego, w tej sytuacji stwierdza się konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym również w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu. Organy wykonawcze gmin mają szerokie zakresy zadań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego gminy. Wójt może polać gminne komisje urbanistyczno-architektoniczne jako organy doradcze oraz ustalać, w drodze regulaminu, ich organizację i tryb działania. Istnieje możliwość powierzenia gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej polanej w innej gminie pełnienia funkcji organu doradczego^43. Wójt w zakresie swych uprawnień sporządza tak zwany projekt studium uwarunkowań oraz przyjmowanych, poszczególnych kierunków względem zagospodarowania przestrzennego gminy, uwzględniając wszelkie ustalenia dla planu zagospodarowania przestrzennego danego województwa. Projekt studium bezpośrednio
(^40) Owsiak S., Finanse Publiczne, Teoria i praktyka , PWN, Warszawa 2005, s. 443. (^41) Kwaśniak M., Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego , LexisNexis, Warszawa 2011, s. 101, 42 43 Tamże, s. 102 Nowacka E., Polski samorząd ... , s. 68.
podlega uzgodnieniu z wojewodą, co następuje w zakresie jego pełnej zgodności z najwązniejszymi ustaleniami programu. Organy wykonawcze gmin występują o specjalne opinie, jakie dotyczą ogółu rozwiązań będących przyjętych w dany projekcie studium, wprost do 44 :
- starosty powiatowego,
- różnych gmin sąsiednich,
- właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków,
- wszelkich właściwych organów wojskowych, a także ochrony granic czy bezpieczeństwa państwa,
- głównego dyrektora właściwego urzędu morskiego, działającego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, jak również pasa ochronnego oraz morsic portów czy przystani, jak i obszarów ochron uzdrowiskowej,
- właściwego organu urzędu górniczego, w zakresie spraw związanych z zagospodarowaniem terenów górniczych,
- do właściwego organu administracji geologicznej,
- wprost do ministra właściwego, do wszelkich spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania^45 W efekcie otrzymanych opinii oraz wszelkich dodatkowych, uzupełniających uzgodnień wójt ma obowiązek wprowadzić zmiany do projektu studium. Projekt ten przedstawia następnie radzie gminy do uchwalenia łącznie z odpowiednią listą nieuwzględnionych uwag oraz odniesień^46. Zaś w kompetencji uprawnień Rady gminy znajduje się przede wszystkim uchwalanie określonego projektu studium oraz jednoczesne rozstrzygniecie o samym sposobie rozpatrzenia składnych uwag. Później wójt przedkłada uchwałę o uchwaleniu studium wraz z istniejącymi załącznikami, bezpośredni do wojewody. Przedstawia mu również dokumentację prac planistycznych, aby uzyskać ocenę ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawnymi. Organy wykonawcze zaś gminy, sporządzają projekt planu miejscowego. Dokonują także analizy oraz opracowują prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Do zadań i kompetencji wójta, należy tutaj wykonanie weryfikacji dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności
(^44) Szewc A., Szewc T., Ustawa o pracownikach…, s. 163 (^45) Owsiak S., Finanse Publiczne... , s. 444. (^46) Kwaśniak M., Plan miejscowy w systemie …, s. 103
zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną oraz paliwa gazowe bezpośrednio na terytorium danej gminy. Rada ta jest zobowiązań do uchwalania założeń względem planu zaopatrzenia w ciepło, energie elektryczną i paliwa gzowe, a jednocześnie rozpatruje wnioski, wszelkiego rodzaju zastrzeżenia i uwagi w trakcie przedstawienia projektu założeń do wglądu publicznego. Ten rodzaj kompetencji i funkcji pełnionych przez gminę i jej organy, uważa się za bardzo istną i ważna kompetencję z punktu widzenia potrzeb lokalnych gminy, jak i polityki ogólnopaństwowej. Istotne kompetencje w tym zakresie posiada wójt. Zalicza się tutaj opracowanie projektu założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, a także energie elektryczną oraz paliwa gazowe. Przedsiębiorstwa energetyczne mają tutaj zaś obowiązek nieodpłatnego udostępniania tworzonych planów rozwoju w zakresie zaspokajania nie tylko obecnego, ale i tego przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe oraz również energie elektryczną czy chociażby ciepło w zakresie dotyczącym określonego terenu gminy bądź też wszelkich padających tutaj propozycji, jakie w praktyce są niezbędne do opracowania projektu założeń^51. Projekt założeń podlega konieczności zaopiniowaniu go poprzez samorząd województwa, co następuje w zakresie koordynacji podjętej współpracy z innymi gminami, jak również i przez wojewodę w zakresie istniejącej zgodności z wszelkimi założeniami ze strony polityki energetycznej państwa. Natomiast w przypadku, kiedy układane plany przez przedsiębiorstwa energetyczne nie zapewniają zupełnej, całkowitej realizacji wszystkich owych założeń, to wójt opracowuje bardziej szczegółowy projekt planu względem zaopatrzenia w ciepło, a także energie elektryczną czy też paliwa gazowe dla danego, wyodrębnionego obszaru gminy bądź tylko pewnej jej części. Projekt owego planu jest opracowywany na podstawie uchwalonych poprzez rade właśnie tej gminy, wszelkich założeń oraz powinien być z nim zupełnie zgodny. Projekt ten powinien zawierać między innymi 52 :
- propozycję złożoną w zakresie rozwoju oraz modernizacji poszczególnych systemów zaopatrzenia ciepła, a także energie elektryczną oraz modernizacji poszczególnych systemów służących do zaopatrzenia w ciepło, jak również i
(^51) Owsiak S., Finanse Publiczne... , s. 444. (^52) Kwaśniak M., Plan miejscowy w systemie..., s. 106.
energie elektryczną bądź paliwa gazowe, łącznie z uzasadnieniem ekonomicznym,
- harmonogram procesu realizacji zdań,
- wszelkie przewidywane koszty związane z realizacją zakładanych, proponowanych przedsięwzięć oraz źródło ich finansowania^53 Gmina jako jednostka samorządowa, posiada ściśle wyodrębnione organy sprawujące władze, a także jednostki pomocnie, powołane w tym właśnie celu. Władza dzieli się tutaj na organy stanowiące i wykonawcze, a każde z nich posiada szereg istnych, przypisanych im odrębnych kompetencji oraz obowiązki. Do jednych z obowiązków na tle ich działalności, jest ustalenie planu finansowanego i zarządzanie budżetem gminy.
1.3Urząd gminy jako samorządowa jednostka budżetowa na tle
pozostałych jednostek sektora finansów publicznych
Urząd gminy jest to wyodrębniony aparat pomocniczy z zakresu działalności zarządu gminy, przy pomocy jakiego realizuje on, a także i jego przewodniczący, wszystkie swoje najważniejsze zadania oraz kompetencje. Z kolei zaś zatrudnieni w nim pracownicy, zawsze działają przede wszystkim w imieniu oraz z upoważnienia danego zarządu^54. Kierownikiem tego urzędu jest wójt burmistrz oraz prezydent. Proces organizacji oraz również wszelkie zasady względem funkcjonowania urzędu gminy określone są w odrębnym, specjalnym regulaminie będącym uchwalonym przez radę gminy Urząd gminy uznawany jest za wiodącą jednostkę budżetową każdej gminy, zaś w tych małych gminach z reguły nie występuje potrzeba powoływania znacznie większej liczby tego typu jednostek budżetowych. Prócz tego, urząd gminy występuje zazwyczaj w roli zasadniczego, podstawowego organu finansowego wchodzącego w skład budżetu gminy oraz jednocześnie organu podatkowego. Urząd gminy jako jednostka budżetowa, w zakresie swej działalności prowadzi własną gospodarkę budżetową, co czyni przede wszystkim na podstawie utworzonego planu finansowego
(^53) Nowacka E., Polski samorząd ... , s. 76. (^54) Jastrzębska M., Finanse jednostek samorządu terytorialnego , Wolters Kluwer, Warszawa 2012, s. 78
realizacji budżetu samorządowego. W literaturze wyodrębnia się wiele obowiązujących tutaj zasad^58. Pierwsza z nich, a więc zasada równowagi budżetowej, nakłada obowiązek dotyczący konieczności równoważenia dochodów oraz wydatków, czyli takiego uchwalania wydatków, by w żadnym stopniu nie przekraczały one uzyskiwanych dochodów. Wskazane są tutaj źródła pokrycia deficytu w przypadku zaistnienia niezrównoważenia wydatków dochodami. Rozwiązanie to może sugerować, iż bezwzględna równowaga budżetowa nie musi być przez w praktyce samorządy bardzo ściśle przestrzegana. Istotne raczej w tym przypadku jest natomiast to, aby były zawsze wskazane źródła finansowania tych wszystkich wydatków, które nie są pokryte uzyskiwanymi dochodami. Wystarczające jest zachowanie tutaj równowagi względnej, kiedy tylko uchwała budżetowa określa dokładnie źródła pokrycia niedoboru dochodów. Wynika to bezpośrednio z definicji budżetu jednostki samorządu terytorialnego, jaki jest planem nie tylko samych dochodów i wydatków, lecz również i uzyskiwanych przychodów bądź rozchodów tej jednostki^59. Zasada zupełności zaś wskazuje na konieczność ujęcia w budżecie praktycznie wszystkich dochodów oraz wydatków danej jednostki samorządu terytorialnego. Dotyczy ona zatem zupełności przedmiotowej, która z uwagi na istnienie form organizacyjno-prawnych, będących powiązanych z budżetem jedynie wynikiem, czy też na wyodrębnienie rachunku dochodów własnych jednostek budżetowych, nie została spełniona. Jednocześnie biorąc pod uwagę pewien aspekt podmiotowy charakterystyczny dla zasady zupełności to można w tym miejscu uznać, iż jest ona spełniona głównie ze względu na konieczność umieszczania w danej uchwale budżetowej wszystkich planów tych właśnie jednostek^60. W budżetowej zasadzie jedności można wyróżnić aspekt formalny oraz materialny. Zachowanie zasady jedności formalnej wymaga ujęcia finansów państwa w jednym akcie prawnym. Ze względu na decentralizację sektora publicznego zasadę tę można przenieść na grunt samorządowy i uznać, że uchwała budżetowa jednostki
(^58) Kosikowski C., Ruśkowski E., Finanse publiczne i prawo finansowe , Warszawa 2003, s. 307- (^59) Pomorska A., Zarys finansów publicznych i prawo finansowe, Oficyna, Warszawa 2008, s. 256. (^60) Sawicka K., Zakres budżetu …, s. 24
samorządu terytorialnego w zakresie jej dochodów i wydatków w pełni realizuje zasadę jedności formalnej.^61 Z kolei zasada jedności materialnej jest spełniona wtedy, gdy dochody wpływające do budżetu nie mają z góry określonego przeznaczenia.^62 W zasadzie dochody zasilające budżet samorządowy nie są przypisane do wyznaczonych zadań Jedynym odstępstwem są dotacje celowe i środki ze źródeł zagranicznych przyznawane na finansowanie określonych zadań^63. Zasada szczegółowości postuluje dezagregowanie ogólnych kwot dochodów i wydatków. Na każdym etapie procedury budżetowej jest konieczna taka szczegółowość po stronie dochodów i wydatków, aby opracowujący, uchwalający, wykonujący, a także kontrolujący budżet mógł właściwie spełniać swą funkcję. Naprzeciw tej zasadzie budżetowej wyszły przepisy o klasyfikacji budżetowej, jak również zobowiązanie rad gmin, powiatów i sejmików województw do uchwalania dochodów budżetu przynajmniej w podziale na źródła ich pozyskiwania oraz działy, a wydatków – w podziale co najmniej na działy i rozdziały klasyfikacji budżetowej z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych^64. Zasada jawności ma szczególne znaczenie z uwagi na to, że budżety samorządowe określają i rozdysponowują środki pieniężne na zadania istotne. Jej spełnienie wyraża się w zobowiązaniu zarządu do informowania mieszkańców gminy o założeniach projektu budżetu, kierunkach polityki społecznej i gospodarczej, jak również wykorzystywania środków budżetowych. Ponadto we wszystkich jednostkach samorządu terytorialnego publikowana jest uchwała budżetowa i sprawozdania z jej wykonania, jak również jawne są debaty budżetowe 65. Zasady uprzedniości i roczności są rzadziej wymieniane w literaturze. Wiążą się one w pewnym stopniu z podstawowymi cechami planowości i czasowości budżetu samorządowego. Pierwsza z nich, a więc zasada uprzedniości, w praktyce postuluje przede wszystkim podjęcie uchwały budżetowej jeszcze przed rokiem budżetowym. Poszczególne przepisy ustawy dotyczącej finansów publicznych w odniesieniu do budżetów samorządowych, odpowiednio respektują ową zasadę, jednocześnie nakazując
(^61) Osiatyński J., Finanse publiczne. Ekonomia i polityka , Warszawa 2006, s. 34- (^62) Owsiak S., Finanse publiczne… , s. 124 (^63) Miszczuk A., Miszczuk M. Żuk K., Gospodarka samorządu terytorialnego , Warszawa 2007, s. 56 (^64) Wójtowicz W., Zarys finansów publicznych..., s. 64. (^65) Tamże, s. 65.
- ustawy o dochodach jednostek samorządów terytorialnych,
- ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych,
- ustawy o samorządzie gminnym,
- ustawy o samorządzie powiatowym,
- ustawy o samorządzie województwa,
- ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych,
- ustawy z 12 grudnia 2003 r. o Funduszu Rozwoju Inwestycji Komunalnych,
- ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o Funduszu Poręczeń Unijnych,
- ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju,
- ustaw powołujących samorządowe fundusze celowe^70. Budżet gminy określa ściśle zaplanowane dochody oraz wszelkie wydatki ze strony gminy. Projekt budżetu przygotowuje zarząd gminy jako jej podstawowy organ wykonawczy. Zarząd gminy stanowi również zasadniczy podmiot realizujący budżet oraz jest on przy tym w pełni odpowiedzialnym za prawidłowo prowadzoną gospodarkę finansową gminy.. Podstawowe zasady względem funkcjonowania budżetów dotyczących gmin oraz innych jednostek samorządów terytorialnych, zostały zamieszczone w specjalnej ustawie dotyczącej publicznych finansów. Z tego też względu, wiele licznych, różnorodnych rozstrzygnięć bezpośrednio odnoszących się do podstawowych, zasad związanych z procesem gospodarowania poprzez daną jednostkę samorządu ich budżetem, odpowiednio określono w odniesieniu praktycznie do wszystkich szczebli samorządu terytorialnego.
1.4 Tworzenie, łączenie, przekształcanie i likwidowanie
samorządowych jednostek budżetowych oraz ich status prawny
Jednostka budżetowa jest to inaczej jednostka organizacyjna wchodząca w zakres sektora finansów publicznych. Jednostka ta nie posiada osobowości prawnej, a wszelkie swoje wydatki, zazwyczaj pokrywa bezpośrednio ze środków pochodzących z budżetu, z kolei zaś wszystkie dochody tego typu jednostki, w praktyce odprowadzane są
(^70) Kosikowski C ., Prawo finansowe... , s.357.
odpowiednio bądź na rachunek należący do budżetu państwa, bądź też ba rachunki należące do jednostek samorządów terytorialnych^71. Jednostki budżetowe, jako organizacyjno-prawna forma danej jednostki sektora finansów publicznych, jest typowa dla prowadzenia i realizowania działalności administracyjnej, także i usługowej, chociaż w mniejszym zakresie, będącej wykonywaną w sposób nieodpłatny bądź też za symboliczną odpłatnością. Zarówno gminne, jak również powiatowe i wojewódzkie jednostki budżetowe są tworzone, łączone oraz likwidowane przez właściwe organy stanowiące poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Liczba jednostek budżetowych tylko na szczeblu gminy jest uzależniona od rodzaju, a także charakteru i samego zasięgu wykonywanych zadań, jak również i sposobu bądź trybu ich finansowania^72. Główną podstawą gospodarki finansowej tej jednostki jest tworzony plan dochodów oraz wydatków, nazywany fachowo planem finansowym. Jednostki budżetowe są tworzone, łączone i jednocześnie likwidowane poprzez^73 :
- ministrów, kierowników centralnych urzędów, wojewodów, jak również inne upoważnione organy, które działają na podstawie całkiem odrębnych ustaw, czyli państwowe jednostki budżetowe;
- organy stanowiące poszczególnych jednostek należących do samorządu terytorialnego, a więc gminne, powiatowe bądź też wojewódzkie jednostki budżetowe^74 ;
- Prezes Rady Ministrów, tworzy on daną jednostkę budżetową, jaka realizuje wszelkiego rodzaju zadania wyświadczane na rzecz rządowej administracji. W rzeczywistości podlega ona bezpośrednio pod Prezesa Rady Ministrów lub też innemu, wskazanemu przez niego ministrowi bądź kierownikowi;
- praktycznie każda jednostka budżetowa, która działa na podstawie odpowiedniego statutu. Statut ten powinien zawierać w swym zakresie szczególności konkretną nazwę, a także siedzibę oraz przedmiot swojej działalności. Podczas tworzenia danej jednostki budżetowej, jednocześnie
(^71) Wójtowicz W., Zarys finansów publicznych..., s. 74. (^72) Jastrzębska M., Finanse jednostek…, s. 793 (^73) Szewc A., Szewc T., Ustawa o pracownikach…, s. 197 (^74) Tamże ,, s. 197
