Pobierz I Co to jest publiczne prawo gospodarcze? i więcej Streszczenia w PDF z Prawo gospodarcze tylko na Docsity!
Rozdział
I
Co to jest publiczne prawo gospodarcze?
§ 1. Uwagi ogólne
Odpowiedź na pytanie, czym jest publiczne prawo gospodarcze, nie jest pro- sta. Rozpoczniemy od opowiedzenia krótkiej historii. W październiku 2012 r. 20-letni student wydziału matematyki Kleofas Blum postanowił, idąc raczej za głosem serca niż rozsądku, zarabiać, świadcząc usłu- gi detektywistyczne. Decyzję powziął po stwierdzeniu, że nie stać go nie tylko na utrzymanie na godziwym poziomie w wielkim mieście, ale także na nowe pod ręczniki. Miał pewne mgliste wyobrażenie, że to, co będzie chciał robić, na- zywane jest przez prawników działalnością gospodarczą i wymaga pewnych wstępnych urzędowych czynności. Udał się zatem po poradę do swojego kolegi z drużyny piłki nożnej, który był na II roku prawa – Baltazara Faula. Baltazar zaś wzruszył ramionami i powiedział, że „tego jeszcze nie przerabiali”. Baltazar miał rację. Odpowiedź na pytanie, jakich czynności należy dopełnić, aby zgodnie z prawem rozpocząć działalność gospodarczą, daje dyscyplina zwa- na publicznym prawem gospodarczym, będąca zazwyczaj przedmiotem wykła- du na III lub IV roku studiów prawniczych. Prawo publiczne gospodarcze za- kresem regulacji nie ogranicza się jedynie do momentu wejścia przez Kleofasa na rynek usług detektywistycznych, lecz można by rzec, towarzyszy mu przez cały czas wykonywania działalności gospodarczej w każdej sprawie, w której państwo czegoś od Kleofasa wymaga lub też gdy Kleofas czegoś od państwa chce. Nie obejmuje zatem zagadnień związanych z relacjami Kleofasa z jego kontrahentami lub klientami, lecz z państwową ingerencją w sferę praw i wol- ności Kleofasa. Prawem publicznym gospodarczym są zatem także te regulacje prawne, które nakładają na Kleofasa obowiązki uzyskiwania zezwoleń, koncesji i zgód. Z publicznego prawa gospodarczego należy jednak wyłączyć dwie nie- zwykle istotne sfery ingerencji państwa, które ze względu na swą specyfikę i ob- szerność wykła dane są oddzielnie. Chodzi mianowicie o prawo podatkowe oraz prawo ubezpieczeń społecznych. Obie te dziedziny prawa dotyczą obowiązków fi nansowych przedsiębiorców, konieczności płacenia przez nich podatków oraz składek na ubezpieczenia społeczne.
I Co to jest publiczne prawo gospodarcze?
Mając zatem już pewne wyobrażenie, czym jest publiczne prawo gospodar- cze, należy wytłumaczyć, co znaczą poszczególne wyrazy w nazwie przedmiotu.
§ 2. „Publiczne prawo…”
Przez prawo należy tu rozumieć zespół norm, do których przestrzegania zobo- wiązuje państwo. Jest to prawo pozytywne. Poza polem rozważań pozostawiamy zagadnienia związane z prawem naturalnym. Prawo dzielo ne jest przez praw- ników na dziedziny lub gałęzie prawa, takie jak: prawo cywilne, prawo karne, prawo administracyjne. Jednak podziałem podstawowym, sięgają cym korzeniami prawa rzymskiego, jest podział prawa na prawo prywatne i prawo publiczne. Po- dział ten, niekiedy w historii negowany, jest cały czas użyteczny. Kryteria pozwalające na odróżnienie prawa publicznego od prawa prywatnego są następujące:
- kryterium interesu publicznego ; zgodnie z nim prawo publiczne chroni inte- res publiczny, inaczej niż prawo prywatne, które stanowione jest ze względu na ochronę jednostki;
- kryterium metody regulacji (stosunku administracyjnoprawnego) zakłada, że prawem publicznym jest taki zespół norm, które w stosunkach między pod- miotami zakładają nierównorzędność stron. Podmiot administrujący może władczo rozstrzygać o sytuacji prawnej podmiotu administrowanego. Taki stosunek prawny nazywany jest w nauce prawa stosunkiem administracyjno- prawnym;
- kryterium adresata normy wiąże się z założeniem, że prawem publicznym nazywamy jedynie taki zespół norm, których co najmniej jednym adresatem jest organ władzy. Z tych trzech kryteriów trudno wskazać najważniejszy. Każdy uważamy za użyteczny, chociaż w literaturze można spotkać poglądy przeciwne. Zofia Du- niewska uznaje kryterium metody regulacji za podstawowe. Zob. Z. Duniewska , [w:] R. Hauser , Z. Niewiadomski , A. Wróbel (red.) System Prawa Admi- nistracyjnego. Tom I. Warszawa 2015, s. 163. Poniżej postaramy się wytłumaczyć, czym jest prawo publiczne, obrazując przykładami stosowanie poszczególnych kryteriów:
- kryterium interesu. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z 16.2.2007 r. o ochronie kon- kurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 84) ma następujące brzmienie: „Ustawa określa warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasa- dy podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów”. Regulacje ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów za- licza się do prawa publicznego między innymi przez zastosowanie kryterium interesu publicznego. Zgodnie bowiem z zacytowanym przepisem, właściwy organ nie może działać w interesie partykularnym, lecz jedynie publicznym. Na podstawie tego przepisu (i jego poprzednika z ustawy z 2000 r.) sądy przy kontroli decyzji właściwego organu badały, czy w prawidłowy sposób zostało zastosowane pojęcie interesu publicznego. Jak trudno wytyczyć granicę mię-
I
I Co to jest publiczne prawo gospodarcze?
§ 3. „…gospodarcze”
„…gospodarcze”, to tyle, co odnoszące się do gospodarki, ta zaś ma w na- uce ekonomii wiele znaczeń. Słusznie jednak podkreśla się, że jej podstawowy aspekt dotyczy procesu gospodarowania (działalności gospodarczej). W pewnym uproszczeniu mówiąc, gospodarowanie polega na zaspokajaniu potrzeb człowieka w drodze świadczenia usług lub produkcji towarów, których jest za mało. Defi- cyt dóbr i usług zmusza człowieka do gospodarowania. Ono natomiast jest istot- nym elementem życia społecznego poddanym regulacji prawnej. Tak rozumiana gospodarka (działalność gospodarcza) jest przedmiotem prawa gospodarczego, z jednym wszakże zastrzeżeniem. Otóż prawo gospodarcze reguluje tę sferę go- spodarowania, która od strony podmiotowej wiąże się z zawodowym charakte- rem działal ności. Można bowiem mówić także o gospodarce, która nie prowa- dzi do wymiany dóbr, a jedynie jest procesem zaspokajającym własne potrzeby (np. hodowla pomidorów w przydomowym ogródku). Jest to tzw. gospodarka naturalna. W przeciwieństwie do gospodarki naturalnej, w gospodarce towaro- wo-pieniężnej następuje wymiana dóbr, dzięki specjalizacji produkcji i świadcze- nia usług. W systemie gospodarczym opartym na gospodarce towarowo-pienięż- nej, a w takim współcześnie żyjemy, grupa podmiotów zajmuje się zawodowo gospodarowaniem. Właśnie tej grupie przydatne jest prawo gospodarcze. Można zatem powiedzieć, że prawo gospodarcze jest prawem przedsiębiorcy, a więc ta- kiej osoby, która z gospodarowania uczyniła swój zawód. Jest także prawem, któ- re za przedmiot regulacji ma obrót handlowy, a więc zawodowy proces wymiany dóbr i usług. Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że prawem publicznym gospodarczym jest takie prawo, które dotyczy sytuacji prawnej przedsiębiorcy i które, jak każde prawo publiczne, charakteryzuje się tym, że chroni przede wszystkim interes publiczny, oraz co najmniej jednym adresatem jego norm są organy władzy mogące władczo określać sytuację prawną przedsię- biorcy. Inaczej jeszcze mówiąc, publiczne prawo gospodarcze jest prawem inge- rencji państwa w sytuację prawną przedsiębiorcy.
§ 4. Publiczne prawo gospodarcze jako dziedzina nauczania
Znając już defi nicję publicznego prawa gospodarczego, trzeba sobie zadać py- tanie, czy jest ono rzeczywiście dziedziną prawa, która charakteryzuje się własną metodą regulacji, odrębnymi od innych dziedzin prawa zasadami lub też niebu- dzącym sporów przedmiotem regulacji. Wydawałoby się, że najłatwiejszym zadaniem jest określenie przedmiotu re- gulacji. Nie jest to jednak takie proste. Jeśli zajrzymy do podręczników z zakresu publicznego prawa gospodarczego, to zauważymy, że nie ma jednolitego stano- wiska co do listy zagadnień przynależnych do publicznego prawa gospodarcze- go. Treść poszczególnych rozdziałów może być uznana za dotyczącą odrębnej dziedziny prawa niż samo publiczne prawo gospodarcze. Jaka jest tego przyczy-
Publiczne prawo gospodarcze jako dziedzina nauczania §
na? Otóż specjalizacja prawa prowadzi do sytuacji, gdy niewielki fragment re- gulacji po siada własną siatkę pojęciową, własne zasady, a czasem nawet specyfi- kę źródeł prawa. I tak, do publicznego prawa gospodarczego zalicza się niekiedy prawo bankowe, prawo konkurencji, prawo energetyczne, prawo obrotu papiera- mi wartościowymi. Jak już powiedziano, „prawa” te mogą być uznane za odręb- ne dziedziny i nie zawsze tworzą one spójną całość. Ułomność publicznego prawa gospodarcze go jako odrębnej gałęzi prawa związana jest również z okolicznoś- cią braku występowania uniwersalnej i w miarę kompleksowej regulacji. Nie jest nią z pewnością ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Praktyk prawa raczej najpierw sięgnie przy stosowaniu przepisów zaliczanych do publicznego prawa gospodarczego do Kodeksu postępowania administracyjnego niż do pro- ceduralnych przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Odrębność metody regulacji lub też zasad publicznego prawa gospodarcze- go z trudem daje się bronić, pomimo czynionych na tym polu wysiłków. Metody regulacji nie są bowiem inne niż w prawie administracyjnym, a zasady publicz- nego prawa gospodarczego to zazwyczaj zasady konstytucyjne odnoszące się do działalności gospodarczej. Pomimo tak wielu argumentów przemawiających za nieuznawaniem publicz- nego prawa gospodarczego jako odrębnej dziedziny prawa, trzeba podkreślić, że jako dyscyplina nauczania uniwersyteckiego ma ono wartość nieocenioną. Wy- kła dający publiczne prawo gospodarcze starają się przedstawić w toku kształ- cenia problematykę relacji państwa i gospodarki, poczynając od Konstytucji RP, koń cząc na bardzo szczegółowych regulacjach dotyczących niewielkich obsza- rów aktywności gospodarczej człowieka. Przyjmując typologię zaprezentowaną przez Z. Ziembińskiego , trzeba stwierdzić, że publiczne prawo gospodarcze nie jest dziedziną prawa, lecz dyscypliną dydaktyczną, pomocną studentom w zrozumieniu roli państwa w gospodarce.
Zob. Z. Ziembiński , Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 8. Studenci mający za sobą praktykę w dużych kancelariach prawniczych, po- dzielonych na działy, departamenty lub zespoły zauważyli zapewne, że czę- sto nie ma tam miejsca dla publicznego prawa gospodarczego. Praktyka pra- wa nie przyjęła zatem podziałów akademickich. W życiu codziennym kancelarii mówi się raczej o prawie antymonopolowym, ubezpieczeń, telekomunikacyjnym. Wszystkie zaś te dziedziny staramy się zgromadzić w jedno publiczne prawo gospodarcze, by dać chociaż ogólny pogląd o rzeczywistości prawnej otaczają- cej przedsiębiorców. Poza nim znajduje się prawo prywatne, którego regulacje do- tyczące przedsiębiorcy znajdują się w takich aktach prawa jak Kodeks cywilny i Kodeks spółek handlowych. Na marginesie należy wspomnieć, że na tle krajów zachodniej Europy można mówić o polskiej specyfi ce. Otóż, niemal na każdym wydziale prawa w Polsce istnieje katedra lub zakład publicznego prawa gospodarczego albo też inna jed- nostka uniwersytecka o podobnej nazwie. Nie wynika to bynajmniej ze szczegól- nego polskiego zainteresowania publicznym prawem gospodarczym, lecz z hi- storii katedr uniwersyteckich. Na przełomie lat 60. i 70. XX w. powstawały na uniwersytetach katedry zarządzania gospodarką narodową. W systemie gospo- darki planowej oraz jednostek gospodarki uspołecznionej (a więc pozostającej
Współczesny system gospodarczy §
nego i energetycznego. Oddzielnie, zajmiemy się prawem ochrony konkurencji, a także last but not least Konstytucją RP, a precyzyjnie mówiąc, przepisami kon- stytucyjnymi odnoszącymi się do gospodarki. Kto wie, być może również z nimi Kleofas będzie musiał się zmierzyć. Konkurencję dla niego mogą stanowić przed- siębiorcy z udziałem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Ich działalności oraz jej formom również bliżej się przyjrzymy. W opracowaniu zostanie pominięta tematyka wszystkich obciążeń fiskalnych przed siębiorców, a zatem prawo podatkowe i ubezpieczeń społecznych. Podczas zajęć będziemy zatem poruszać się w „sferze idealnej” – świecie bez podatków. Warto to zaznaczyć, gdyż wybór formy organizacyjnoprawnej działalności oraz szereg zachowań gospodarczych podmiotów jest przede wszystkim motywowa- nych optymalizacją kosztów, w tym przede wszystkim danin publicznych. Ponadto, poza zakresem publicznego prawa gospodarczego pozostaje prawo handlowe, które reguluje stosunki między przedsiębiorcami lub ich wewnętrzną organizację. Najważniejszym źródłem prawa dla prawa handlowego jest Kodeks spółek handlowych, do którego przepisów będziemy się wielokrotnie odwoływać.
§ 5. Współczesny system gospodarczy
Współczesny system gospodarczy określa się mianem rynkowego (gospodarki rynkowej). Rynek jest więc często pojęciem kluczowym dla przedmiotu regulacji. Najprościej rzecz ujmując, rynek jest płaszczyzną wymiany dóbr i usług, pozwa- lającą na określenie ich optymalnej ceny oraz ich podaży i popytu. Przeciwień- stwem gospodarki rynkowej jest gospodarka nakazowa, w której podaż, popyt i cena towarów i usług jest regulowana w z góry określonym planie. Rynek, jak niemal każde zjawisko społeczne, podlega regulacji prawnej. Stopień jednak in- gerencji państwa w rynek oraz metody postępowania wobec rynku są wynikiem przyjętych poglądów, koncepcji, a niekiedy ideologii. Liberalna koncepcja rynku zakłada minimalną interwencję państwa, uzna- jąc, że mechanizmy wolnego rynku w najlepszy sposób służą rozwojowi gospo- darki, a zatem mają pozytywny wpływ na dobrobyt poszczególnych obywateli. Na drugim biegunie – pomijamy w tym miejscu gospodarkę planową jako osta- tecznie skompromitowaną – znajduje się koncepcja państwa dobrobytu. Zgodnie z tą koncepcją, państwo powinno aktywnie współdziałać na rzecz wyrównania niesprawiedliwości społecznych przez redystrybucję dochodów – zebranie wy- sokich danin publicznych i rozdzielenie ich (niekoniecznie w formie zapomogi, najczęściej usług) między wszystkich obywateli według powszechnie akcepto- wanego kryterium sprawiedliwości. Współczesny system gospodarczy państw europejskich jest zdecydowanie bliższy koncepcji państwa dobrobytu. Stara się zapewnić wszystkim bezpłatną naukę od szkoły podstawowej po wyższe studia, bezpłatną służbę zdrowia, zabezpieczenie społeczne na starość lub na wypadek utraty zdrowia, dostęp do źródeł zaopatrzenia w wodę, gaz, energię elektryczną i wiele innych udogodnień infrastrukturalnych.
I Co to jest publiczne prawo gospodarcze?
W oczach wielu obywateli gdzieś na obrzeżu prawa państwa dobrobytu znaj- dują się te dziedziny prawa, które łączy dyscyplina publicznego prawa gospodar- czego. Nie wiążą się bowiem one ani ze służbą zdrowia, ani też z ubezpieczenia- mi społecznymi, tym bardziej z oświatą i nauką, lecz prowadzeniem działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Wiele z tych regulacji istniałoby także w sy- stemie gospodarki liberalnej. Trudno bowiem współcześnie wyobrazić sobie go- spodarkę rynkową bez ochrony konkurencji, którą zapewnia państwo, a także bez wyspecjalizowanych organów nadzoru nad rynkiem telekomunikacyjnym, energetycznym i fi nansowym. Należałoby uznać, że jeśli współcześnie można mówić o kierunku liberalnym w gospodarce, to bardziej przez „poluźnienie” re- gulacji publicznego prawa gospodarczego niż przez ich całkowite odrzucenie. Podsumowując, przepisy publicznego prawa gospodarczego nie są, co do za- sady, emanacją jakiejś ideologii lub idei państwa dobrobytu, lecz stanowią naj- częściej odpowiedź na potrzeby praktyki, niezależnej od poglądów na gospo- darkę.
Pytania
- Co to jest publiczne prawo gospodarcze?
- Czym różni się prawo publiczne od prywatnego?
- Czy publiczne prawo gospodarcze jest odrębną dziedziną prawa?
II Źródła publicznego prawa gospodarczego
Obok źródeł prawa polskiego prawnik musi znać źródła prawa unijnego (ina- czej europejskiego). Zgodnie z art. 288 TofUE, są nimi:
- rozporządzenia,
- dyrektywy. Prawodawca europejski wymienia w tym samym przepisie decyzje, zalecenia i opinie. Nie mają one jednak charakteru prawa powszechnie obowiązującego. Decyzje są wiążące jedynie wobec ich adresatów (oznaczonych indywidualnie), a zalecenia i opinie nie mają w ogóle charakteru wiążącego. Ponadto, w więk- szym stopniu niż w prawie polskim, w prawie europejskim odgrywa rolę orzecz- nictwo. Wyroki, przede wszystkim Trybunału Sprawiedliwości Unii Europej- skiej, stanowią podstawę dla kolejnych orzeczeń tego sądu oraz innych organów, są także przedmiotem omówień w doktrynie i punktem odniesienia dla stosują- cych prawo unijne organów państw członkowskich. W przeciwieństwie do katalogu źródeł prawa polskiego, katalog europejski pozostaje otwarty. Zob. A. Wróbel , [w:] D. Kornobis-Romanowska , J. Łacny , A. Wróbel (red.), Traktat o funk- cjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz. Tom III, Warszawa 2012, s. 621. Charakter prawa powszechnie obowiązującego mogą mieć więc, poza rozpo- rządzeniami i dyrektywami, także programy, uchwały, rezolucje itp. Rozporządzenia, dyrektywy oraz inne unijne akty prawne zaliczane są do tzw. prawa pochodnego (wtórnego) – stanowionego przez poszczególne organy UE. Prawem pierwotnym są natomiast traktaty założycielskie, a zatem Traktat o Unii Europejskiej, Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i Traktat ustanawiają- cy Europejską Wspólnotę Energii Atomowej wraz z protokołami i aneksami oraz traktaty je zmieniające. Prawem pierwotnym są również traktaty akcesyjne (trak- taty o przystąpieniu), w tym istotny z naszego punktu widzenia Traktat o przystą- pieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Ponadto, istnieje niepisane prawo pierwotne, do którego zalicza się zasady ogólne oraz prawo zwyczajowe. Stosowanie przepisów prawa publicznego gospodarczego wiąże się niekiedy z pytaniem o relację prawa europejskiego do prawa krajowego. Zgodnie z wy- pracowanym w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej stano wiskiem, prawo unijne, zarówno pierwotne, jak i pochodne, ma pierwszeń- stwo w stosowaniu przed prawem krajowym (zasada prymatu). Okoliczność ta musi być zatem brana pod uwagę przez stosujących prawo i wymaga znajomości nie tylko przepisów krajowych, ale także europejskich, również tych, które zosta- ły transponowane do porządku krajowego. Zasada prymatu prawa europejskiego w wyr. z 11.5.2005 r. (K 18/04, OTK-A 2005, Nr 5, poz. 49) została przez polski Trybunał Konstytucyjny tak zinterpre- towana, by pozostawała w zgodzie zarówno z art. 8, jak i art. 9 Konstytucji RP. Artykuł 8 Konstytucji RP stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rze- czypospolitej, a art. 9, że Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Twierdzi się, że oba porządki prawne, krajowy i unijny, obowiązują równo- legle. Proeuropejska wykładnia prawa krajowego, włącznie z proeuropejską wy- kładnią prawa konstytucyjnego, ma prowadzić do wykluczenia kolizji norm. Do-
Specyfika źródeł publicznego prawa gospodarczego §
świadczenie pokazało (przy okazji europejskiego nakazu aresztowania), że jest ona jednak możliwa. W przypadku kolizji norm należy doprowadzić do:
- zmiany Konstytucji (tak też się stało w przypadku europejskiego nakazu aresztowania),
- zmiany przepisu prawa unijnego (przez właściwe organy UE),
- wystąpienia RP z Unii Europejskiej. Powiązanie omówienia źródeł prawa polskiego oraz prawa unijnego ma swo- je uzasadnienie w związku z ogromnym wpływem prawa europejskiego na publiczne prawo gospodarcze obowiązujące w Polsce. Współcześnie trudno so- bie wyobrazić pogłębioną analizę źródeł publicznego prawa gospodarczego bez rów noczesnego spoglądania na teksty normatywne wydane przez organy Unii Europejskiej oraz organy władzy w Polsce. Nawet jeśli jest sporo przesady w twierdzeniu, że 80% ustawodawstwa gospodarczego jest bezpośrednio lub po- średnio determinowane przez przepisy prawa unijnego, to z pewnością jego zna- czenie jest duże.
Zob. R. Stober , Prawo administracyjne gospodarcze, Warszawa 2013, s. 57.
§ 7. Specyfika źródeł publicznego prawa gospodarczego
W tym miejscu, po zwięzłym omówieniu założeń systemu źródeł prawa, któ- re trzeba znać, ucząc się publicznego prawa gospodarczego, należy wskazać na cztery istotne kwestie: zjawisko administratywizacji prawa, legislację autono- miczną, swoiste źródła prawa bankowego oraz metody wykładni. Administratywizacja prawa oznacza przesunięcie tworzenia prawa z parla- mentu na administrację publiczną różnych szczebli. Na zjawisko to w polskiej literaturze wskazał L. Morawski , pisząc m.in.: „Dynamika i akceleracja przemian społecznych jest bowiem tego rodzaju, iż zmusza do traktowania prawa jako ze- społu środków i dyrektyw, które mogą być zmieniane i korygowane natychmiast i w każdym przypadku, jeżeli wymagają tego okoliczności. Jak sądzę, przesuwa- nie się ciężaru legislacji z parlamentów na instytucje administracyjne, które pro- cedują znacznie szybciej, ściśle się wiąże z tą tendencją”.
Zob. L. Morawski , Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo w toku prze- mian, Warszawa 2003, s. 89.
Administratywizja prawa powinna mieścić się w ramach określonych przez Konstytucję, a zatem rozporządzenia wydawane przez Prezydenta, Radę Mini- strów, Prezesa Rady Ministrów czy też poszczególnych ministrów muszą mieć za podstawę wydania upoważnienie wyrażone w ustawie. Nie zmienia to jednak faktu, że postulowana w doktrynie zasada wyłączności ustawy, ulega współcześ- nie erozji. Nie chcąc tego faktu oceniać, należy pamiętać, że często podstawo- wą informację o zakresie praw i obowiązków przedsiębiorcy znajdziemy w akcie wykonawczym, a nie w ustawie.
Specyfika źródeł publicznego prawa gospodarczego §
Wspominaliśmy także o swoistych źródłach prawa bankowego. Ich problema- tyka zostanie omówiona szczegółowo w odrębnym rozdziale. W tym miejscu, dla po rządku wykładu, zostanie jedynie zasygnalizowana. Zamknięcie katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego od strony podmiotowej, m.in. przez wskazanie, które organy władzy mogą wydawać rozporządzenia, postawiło Pre- zesa Narodowego Banku Polskiego w trudnej sytuacji. Wyraźnie wskazała na nią H. Gronkiewicz-Waltz , pisząc: „Poważną komplikację w działalności Narodowe- go Banku Polskiego stanowią przepisy Konstytucji RP, regulując system źródeł prawa. Narodowy Bank Polski ani żaden z jego organów nie otrzymał upoważ- nienia do wydawania aktów powszechnie obowiązujących. Istnieje zatem we- wnętrzna sprzeczność Konstytucji RP: z jednej strony, bank centralny otrzymał na jej podstawie suwerenną władzę w zakresie działalności emisyjnej i polityki pieniężnej, z drugiej zaś został pozbawiony instrumentów tej władzy. Taki stan rzeczy należy uznać za nieprawidłowy, a istniejącą lukę prawną należy wypełnić poprzez zmianę Konstytucji i wyposażenie Narodowego Banku Polskiego w pra- wo do wydawania rozporządzeń”.
Zob. H. Gronkiewicz-Waltz , [w:] H. Gronkiewicz-Waltz , M. Wierzbowski (red.), Prawo go- spodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2013, s. 110.
Postulowana zmiana Konstytucji RP, jak wiadomo, nie miała miejsca i nic nie wskazuje na to, by była w najbliższym czasie możliwa. Praktyka prawa banko- wego musiała sobie zatem poradzić w inny sposób. Organy Narodowego Banku Polskiego wydają uchwały i zarządzenia. Jak wiemy, są one aktami prawa wewnętrznego, ich adresatami mogą być zatem je- dynie jednostki organizacyjnie podległe. Rozumienie organizacyjnej podległości stało się zatem kluczem do określenia adresatów uchwał i zarządzeń. Ustawo- dawca przewidział możliwość wydawania uchwał przez organy Narodowego Banku Polskiego, których adresatami są banki komercyjne, w tym podmioty pry- watne. Sprawą uchwał, których adresatami są banki komercyjne, musiał zająć się Try- bunał Konstytucyjny i rozstrzygnąć, czy ich wydawanie jest zgodne z określonym w Konstytucji zamkniętym systemem źródeł prawa powszechnie obowiązujące- go. W wyr. z 28.6.2000 r. (K 25/99, OTK 2000, Nr 5, poz. 141) Trybunał opowie- dział się za szerszym rozumieniem podległości. Uznał, że skoro zgodnie z Kon- stytucją RP Narodowy Bank Polski jest centralnym bankiem państwa (art. 227 ust. 1), to w pewnych sytuacjach można za podległe wobec niego uznać banki komercyjne (tzw. koncepcja aktów międzybankowych). Jak zauważył L. Garlicki , „ten kierunek rozumowania ujmuje dość szeroko zakres aktów prawa wewnętrz- nego, co może stwarzać niebezpieczeństwo nadmiernego zbliżenia się tych ak- tów do sfery, którą można normować tylko aktami prawa powszechnie obowią- zującego”.
Zob. L. Garlicki , Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2012, s. 128. Jest to zarazem przykład, jak prawo nie wytrzymuje próby konfrontacji z po- trzebami i praktyką danego sektora. Jednocześnie stanowi poważne wyzwanie dla prawnika, który oprócz znajomości aktów prawa powszechnie obowiązu- jące go, powinien znać niektóre akty prawa wewnętrznego.
II Źródła publicznego prawa gospodarczego
Omawiając źródła prawa, wypada wspomnieć jeszcze o dyrektywach wy- kładni. Nie różnią się one od tych, które stosowane są w całym systemie prawa. Pewną specyfiką dyrektyw wykładni wyróżniają się, i też niebezspornie, jedynie przepisy prawa karnego i podatkowego. Zgodnie z powszechnie akceptowaną regułą, pierwszeństwo mają dyrektywy wykładni językowej, w drugiej kolejności systemowej i na końcu funkcjonalnej (teleologicznej). Pierwszeństwo wykładni językowej jest problematyczne w od- niesieniu do przepisów prawa europejskiego ze względu na wielość języków autentycznych, w których publikowane są teksty prawne. W sytuacji gdy wy- stępuje ponad dwadzieścia równoprawnych wersji językowych prawa, trudno uniknąć pomyłek. Na znaczeniu zyskują zatem dyrektywy wykładni syste mowej i przede wszystkim funkcjonalnej. Stosowaniu tych ostatnich służy powszechna praktyka umieszczania na początku tekstów prawnych rozbudowanych pream- buł, wyjaśniających cel regulacji. Zgodnie z wypracowaną w orzecznictwie i dok- trynie prawa unijnego zasadą effet utile , tekst prawny należy tak interpretować, aby zapewnić osiągnięcie zamierzonego celu. Ponieważ przepisy publicznego prawa gospodarczego stanowią, w większym stopniu niż inne dziedziny prawa, realizację prawa europejskiego, są albo jego częścią jako rozporządzenia, albo transpozycją do prawa krajowego, należy pa- miętać o położeniu większego nacisku na dyrektywy wykładni funkcjonalnej, niż miało to miejsce dotychczas w praktyce wykładni prawa krajowego. Jak już wyżej wspomniano, twierdzi się niekiedy w literaturze prawa podat- kowego i karnego, że szczególne znaczenie dla tych dziedzin prawa mają niektó- re dyrektywy wykładni, np. zakaz wykładni rozszerzającej. Gdyby chcieć znaleźć dyrektywę wykładni, która mogłaby być szczególna dla stosowania przepisów prawa publicznego gospodarczego, to należałoby wskazać na domniemanie in- terpretacyjne (regułę) in dubio pro libertate. Domniemanie interpretacyjne decyduje o przeniesieniu ciężaru argumentacji. Ciężar ten spoczywa na tym, kto domniemanie kwestionuje. Reguła in dubio pro libertate ma fundamentalne znaczenie dla państwa demokratycznego. Zgodnie z nią, wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela. Pomimo że domniemanie to rzadko powoływane jest w orzecznictwie in extenso , to pośred- nio znajduje ono w nim wyraz. Zob. L. Morawski , Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 235. Trybunał Konstytucyjny stosuje regułę in dubio pro libertate , kiedy dokonuje wy kładni praw i wolności człowieka i obywatela. Jedną z tych wolności, gwaran- towanych w Konstytucji RP, jest wolność gospodarcza. Ma ona fundamentalne znaczenie dla kształtu ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej, dlatego wypad- nie o niej jeszcze powiedzieć. W tym miejscu trzeba jednak wyraźnie podkreś- lić, że reguła in dubio pro libertate znajduje zastosowanie także w odniesieniu do wolności gospodarczej. Prawo należy zatem tak interpretować, by wątpliwości w sporach z organami państwa rozstrzygać na korzyść przedsiębiorcy. Uzna- nie domniemania interpretacyjnego in dubio pro libertate w odniesieniu do wol- ności gospodarczej skłoniło sędziego Trybunału Konstytucyjnego M. Wyrzykow- skiego do wyrażenia go w zdaniu odrębnym do post. z 28.1.2004 r. (Tw 74/02, OTK-B 2004, Nr 1, poz. 2) w formule in dubio pro libertate oeconomiae. Formuła ta
