Instrumenty wspierania rozwoju klastrów w Polsce ..., Ćwiczenia z Gospodarka

Pobierz Instrumenty wspierania rozwoju klastrów w Polsce ... i więcej Ćwiczenia w PDF z Gospodarka tylko na Docsity!

PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIU nr 166 Polityka ekonomiczna 2011

Czesława Pilarska

Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie

INSTRUMENTY WSPIERANIA ROZWOJU

KLASTRÓW W POLSCE

Streszczenie: Klastry są zjawiskiem napędzanym w głównej mierze przez rynek, jednak do- świadczenia wielu krajów pokazują, że zastosowanie odpowiedniej polityki władz publicznych ukierunkowanej na klastry ( cluster-based policy ) działa jak katalizator, przyspieszający i uwal- niający potencjał gospodarczy i naukowy poszczególnych regionów, co w konsekwencji przy- czynia się do poprawy innowacyjności i konkurencyjności krajów, na których terenie struktury te są zlokalizowane. W artykule poruszono zagadnienia związane z kształtowaniem się polityki klastrowej w Polsce oraz z zastosowaniem w ramach tej polityki określonych instrumentów mających na celu wspieranie rozwoju struktur klastrowych. Szczególną uwagę poświęcono formom wspierania klastrów w ramach funduszy strukturalnych UE, gdyż stanowią one głów- ne źródło zewnętrznego finansowania struktur klastrowych w Polsce. Słowa kluczowe: klastry, inicjatywy klastrowe, polityka oparta na klastrach, fundusze strukturalne, programy operacyjne.

1. Wstęp

Rozwój klastrów i wspieranie ich działania jest ważnym elementem polityki go- spodarczej realizowanej w Unii Europejskiej. W dokumentach z 9 i 17 październi- ka 2008 r. Komisja Europejska podkreśliła znaczenie budowy i rozwoju sieci klast- rów dla wzmocnienia zdolności innowacyjnej krajów stowarzyszonych w UE 1. Po- szukiwanie nowych rozwiązań mających na celu poprawę innowacyjności całego ugrupowania stało się konieczne, ponieważ samo inwestowanie w badania i rozwój (B+R) w UE okazało się jak dotychczas niewystarczające 2. Jak zauważają autorzy

(^1) Zob. Opinia Komitetu Regionów – Klastry i polityka dotycząca klastrów (2008/C 257/12),

DzUrzUE z 9.10.2008, oraz W kierunku światowej klasy klastrów w Unii Europejskiej – Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z dnia 17 października 2008, Komisja Wspólnot Europejskich, COM/2008/ 652, Bruksela 2008. (^2) Wydatki na badania i rozwój kształtują się w Unii Europejskiej na poziomie niższym niż 2% PKB. Według danych Eurostatu (urzędu statystycznego UE) zawartych w ostatniej edycji raportu

526 Czesława Pilarska

„The Economist”, problemem Unii Europejskiej w zakresie innowacji jest to, że zarówno wydatki ponoszone na badania i rozwój, jak i ilość opatentowanych wyna- lazków czy też liczba naukowców, precyzyjnie dokumentowana w kolejnych ra- portach Eurostatu zatytułowanych „Nauka, Technologia i Innowacje w Europie” ( Science, Technology & Innovation in Europe ), a także szereg innych istotnych wskaźników świadczących o rozwoju nauki na obszarze UE, odzwierciedlających poziom nakładów ( inputs ) związanych z procesami innowacyjnymi, nie przekłada się na osiągnięcie zadowalających w tej dziedzinie wyników ( outputs )^3. Europa wciąż przegrywa rywalizację ze Stanami Zjednoczonymi w innowacyjnym wyści- gu. A dodatkowo musi mieć na uwadze siłę azjatyckich rywali, takich jak Indie czy Chiny, czyli państwa, które według C. Carlsona z kalifornijskiego Instytutu Ba- dawczego Stanforda ( Stanford Research Institute ) stanowią „innowacyjne tsunami” mogące zmiażdżyć ( overwhelm ) pozostałe kraje 4. Zdaniem Komisji Unia Europej- ska wykazuje szczególną słabość w zakresie przekształcania pomysłów w nowe produkty i usługi, dlatego też w celu ułatwienia wspólnych działań z udziałem róż- nych podmiotów gospodarczych zaangażowanych w tworzenie, przekazywanie oraz stosowanie wiedzy zaproponowano przyjęcie nowej polityki publicznej, okreś- lanej mianem polityki opartej na klastrach ( cluster-based policy – CBP). Polityka ta, obejmująca zespół instrumentów wykorzystywanych przez władze różnych szczebli (przede wszystkim zaś regionalnego), zakłada nie tylko wzmocnienie płaszczyzny współpracy, ale również stworzenie jakościowo nowych powiązań między organami administracji publicznej, uczelniami, ośrodkami badawczymi oraz przedsiębiorstwami 5. Zastosowane w ramach tej polityki specjalne instrumen-

Science, Technology & Innovation in Europe z 2009 r. 27 krajów należących do Unii na finansowanie sfery B+R przeznaczyło 1,84% PKB. Celem ugrupowania jest zwiększenie wydatków na badania do 3% PKB. Obecny poziom wydatków pozostawia kraje UE w tyle zarówno za Japonią, która na ten cel wydaje 3,32% PKB, jak i za Stanami Zjednoczonymi, w których zakres finansowania sfery B+R sta- nowi 2,61% PKB; Science, Technology & Innovation in Europe, 2009 edition , Eurostat Statistical Books, European Communities, Luksemburg 2009, s. 20. (^3) The fading lustre of clusters. A special report on innovation , “The Economist” 2007, Octo- ber13th, s. 22. (^4) The age of mass innovation , tamże, s. 23. (^5) Polityka oparta na klastrach polega na aktywnym i celowym włączeniu się władz publicznych w proces tworzenia i rozwoju klastrów, z zamiarem uzyskania określonych społeczno-ekonomicz- nych korzyści, C. Pilarska, Polityka państwa oparta na klastrach w wybranych krajach Unii Europej- skiej , Zeszyty Naukowe nr 8, PTE, Kraków 2010, s. 93-94. Należy podkreślić, że w literaturze przedmiotu nie ma jednej obowiązującej definicji polityki klastrowej. Przykładowo Ch. Ketels pod tym pojęciem rozumie wszelkie wysiłki i starania rządu podejmowane zarówno samodzielnie, jak i we współpracy z firmami, wyższymi uczelniami oraz innymi jednostkami, które są bezpośrednio ukierunkowane na klastry oraz rozwój ich konkurencyjności, Ch. Ketels, Clusters, Cluster Policy, and Swedish Competitiveness in the Global Economy , Expert Report no. 30 to Sweden’s Globalisa- tion Council, Stokholm 2009, s. 19–20. Z kolei według OECD na politykę opartą na klastrach składa się zespół zadań realizowanych przez władze publiczne, które obejmują stymulowanie i wspieranie

528 Czesława Pilarska

zgodnie z dostosowaniem przepisów prawa do uregulowań obowiązujących w UE muszą zakończyć swoją działalność do końca 2020 r.^9 Zamierzeniem niniejszego opracowania jest przegląd instrumentów wspierania rozwoju klastrów stosowanych w polskiej gospodarce oraz uzasadnienie celowości wsparcia tego typu struktur przez państwo, nie tylko z uwagi na szereg korzyści wynikających z ich funkcjonowania zarówno dla przedsiębiorstw, regionów, jak i gospodarki jako całości, ale również ze względu na przezwyciężenie słabości funk- cjonujących w Polsce systemów klastrowych (większość zidentyfikowanych w na- szym kraju klastrów znajduje się dopiero w początkowym, czyli embrionalnym stadium rozwoju)^10 oraz likwidację istniejących barier, które utrudniają szybki rozwój klastrów w naszym kraju.

2. Atrybuty realizowanej w Polsce polityki opartej na klastrach

Polityka wspierania klastrów jest prowadzona w Polsce od niedawna. Mimo że nie jest ona wyraźnie zarysowana, gdyż nie ma żadnego dokumentu rządowego, który mówiłby o tej polityce wprost, to jednak rząd prowadzi określone działania na rzecz tworzenia i wspierania rozwoju tych struktur na terenie naszego kraju^11. Działania te oraz wykorzystywane przez rząd instrumenty pomocowe stanowią istotny element polityki innowacyjnej. Są one usytuowane w jej obrębie, ponieważ

(^9) Zdaniem R. Baniaka, wiceministra gospodarki, istnieje możliwość przedłużenia terminu funk- cjonowania specjalnych stref ekonomicznych (SSE) z 2020 do 2025 r. Warunkiem jest jednak zmiana ich obecnego charakteru w kierunku przekształcenia stref w sprawnie działające klastry, skupiające inwestorów w tych samych branżach, A. Woźniak, Strefy ekonomiczne będą działać jeszcze do 2025 r. ?, „Rzeczpospolita” z 13.11.2010. Zob. także: M. Gregorczyk, Rząd bierze się do klastrów , „Puls Bizne- su” z 9.10.2010, oraz MG chce rozwijać klastry w Polsce , „Puls Biznesu” z 13.10.2010. (^10) Klastry są strukturami o charakterze dynamicznym i cechują się możliwym do rozpoznania cyklem życia ( Cluster Lifecycle ). Cykl życia klastra składa się z czterech stadiów (etapów). Pierwszy z nich to etap embrionalny ( embryonic stage ), obejmujący wczesną fazę rozwoju klastra. Drugi to fa- za wzrostowa ( established stage ), stanowiąca przestrzeń dla dalszego rozwoju klastrów. Cechą cha- rakterystyczną tej fazy jest systematyczne zwiększanie się liczby firm przystępujących do klastra oraz liczby zatrudnionych w nim pracowników. Trzecim z kolei etapem jest faza dojrzałości ( mature sta- ge ). W tej fazie klastry osiągają stabilną pozycję. Liczba firm funkcjonujących w klastrze oraz za- trudnionych pracowników utrzymuje się na stałym poziomie. Czwartą – ostatnią fazę w cyklu życia klastra stanowi etap schyłkowy ( declining stage ). W tej fazie klaster odnotowuje zmniejszenie za- równo liczby firm, jak i zatrudnionych pracowników. Klastry po osiągnięciu stadium schyłkowego z czasem zanikają (kończą swoją działalność), ale niekiedy zdarza się, że są one zdolne do ponownego „odrodzenia” ( reinvent ) i włączenia się w cykl rozwoju; A Practical Guide to Cluster Development , A Report to the Department of Trade and Industry and the English RDAs by Ecotec Research & Con- sulting, London 2004, s. 11. Zob. także M.P. Menzel, D. Fornahl, Cluster Life Cycles – Dimension and Rationale of Cluster Evolution , “Industrial and Corporate Change” 2009, vol. 19 (1), s. 224-228. (^11) K. Gdula, Klastry jako szansa dla przedsiębiorczości , [w:] Wspieranie rozwoju klastrów w Polsce i za granicą – doświadczenia i wyzwania , red. M. Dzierżanowski, S. Szultka, IBnGR, Gdańsk 2008, s. 8.

Instrumenty wspierania rozwoju klastrów w Polsce 529

obecne wysiłki władz publicznych w zakresie wspierania rozwoju klastrów skupia- ją się głównie na stymulowaniu współpracy pomiędzy gospodarką a sferą nauki. Podejmowanych przez rząd inicjatyw, mimo że mają one na celu rozwój systemów klastrowych w Polsce, nie można na razie określić mianem polityki klastrowej sen- su stricto , ponieważ polityka klastrowa w dosłownym jej rozumieniu oznacza sko- ordynowane wsparcie dla określonych i wyselekcjonowanych struktur klastrowych. Polityka ściśle zorientowana na klastry ( cluster-specific ) dąży do pobudzenia ich naturalnych możliwości ( capabilities ) rozwoju i zachęca je do osiągania coraz wyższego stadium dojrzałości^12. W Polsce, jak wynika z badań przeprowadzonych w 2010 r. w ramach projektu systemowego PARP zatytułowanego „Rozwój zaso- bów ludzkich poprzez promowanie wiedzy, transfer i upowszechnianie innowacji”, funkcjonuje obecnie 47 struktur klastrowych 13. Jednak żadna z nich nie została jeszcze wytypowana do pełnienia wiodącej roli, czyli takiego ośrodka gospo- darczego, który mógłby stanowić biegun wzrostu nie tylko dla regionu, ale również dla całego kraju. Ministerstwo Gospodarki, w celu realizacji postulatu Komisji Eu- ropejskiej dotyczącego wspierania klastrów o dużym potencjale oraz skoncentro- wania i koordynacji wsparcia dla najbardziej konkurencyjnych klastrów, opraco- wuje rozwiązania, które umożliwią dokonanie takiej selekcji w naszym kraju. Kla- stry konkurujące w procesie selekcji będą musiały zaprezentować nie tylko swój potencjał ekonomiczny, ale również perspektywę dalszego rozwoju. Ponadto opra- cowaną strategię oraz plan działania wskazujący na konkretne przedsięwzięcia i projekty rozwojowe, które będą mogły być realizowane przez różne podmioty funkcjonujące w ich obrębie^14. Doświadczenia krajów UE, zarówno tych rozwiniętych, jak i rozwijających się, które stosują politykę klastrową, pokazują, że zaangażowanie władz publicznych w proces klastrowy jest bardzo szerokie i można je rozpatrywać z różnych punktów widzenia. Pierwszym z nich jest poziom agregacji. Polityka oparta na klastrach może być prowadzona na trzech szczeblach: krajowym ( mega-level cluster policy ), regionalnym ( meso-level cluster policy ), a także na poziomie przedsiębiorstw ( micro-level cluster policy ). W krajach takich jak Francja, Luksemburg, Litwa, Ło- twa i Słowenia polityki klastrowe realizowane są na szczeblu krajowym, jednak większość inicjatyw klastrowych w krajach UE przeprowadzana jest w obrębie po- lityki rozwoju regionalnego^15. W tym kierunku zmierza również polityka klastrowa kształtowana obecnie w naszym kraju.

(^12) Innovation clusters in Europe , A Statistical Analysis and Overview of Current Policy Support , DG Enterprise and Industry Report, European Communities, 2007, s. 17. (^13) Benmarching klastrów w Polsce – 2010. Raport z badania , PARP, Warszawa 2010, s. 24. (^14) Polityka rozwoju klastrów – kształtowanie polityki klastrowej w Polsce , Ministerstwo Gospo-

darki, Departament Rozwoju Gospodarki, s. 1, http://www.mg.gov.pl, data dostępu 4.03.2011. (^15) Cluster Policies Thematic Report , European Trend Chart on Innovation , European Commis- sion, 2003, s. 11.

Instrumenty wspierania rozwoju klastrów w Polsce 531

stępować bardziej w roli uczestnika klastra oraz podmiotu ułatwiającego mu funk- cjonowanie ( facilitator ) niż w roli lidera^18. Według Ch. Ketelsa, zajmującego się badaniem europejskich klastrów, aby działania władz publicznych w zakresie wspierania struktur klastrowych były efektywne, muszą mieć one jedynie wspoma- gający charakter. Administracyjne tworzenie struktur klastrowych nie przynosi bowiem oczekiwanych rezultatów. Rolą administracji powinno być identyfikowa- nie potencjalnych struktur klastrowych, a następnie projektowanie i wdrażanie na- rzędzi wsparcia dla już istniejących i pozytywnie zweryfikowanych przez rynek struktur klastrowych. Władze publiczne powinny całkowicie powstrzymywać się od tworzenia struktur klastrowych od podstaw. Zadaniem Ch. Ketelsa zdecydowa- nie lepszym rozwiązaniem jest aktywizowanie już funkcjonujących w klastrze firm i instytucji niż wydatkowanie dużych kwot na ryzykowne przedsięwzięcia związa- nie z tworzeniem nowych struktur klastrowych^19. Polityki oparte na klastrach stosowane w krajach UE różnią się od siebie także pod względem użytych metod. Władze publiczne mogą wspierać klastry przy za- stosowaniu metod bezpośrednich ( hands-on methods ) w postaci bezpośredniej in- gerencji (np. znacznego wpływu na zarządzanie klastrem lub wsparcia finansowe- go) albo też metod pośredniego oddziaływania ( hands-off methods ) w postaci dzia- łań związanych z promocją, monitoringiem czy raportowaniem^20. Bez względu na rodzaj użytych metod zawsze włączanie się rządu w proces klastrowy powinien być podyktowany reakcją na błędy (niedoskonałości) rynku ( market failures ). Wie- lu autorów zwraca uwagę na fakt, że polityki klastrowej nie można utożsamiać z protekcjonistyczną, opartą na subsydiach i stosowaną w wielu krajach tradycyjną polityką przemysłową^21. Celem polityki przemysłowej jest na ogół faworyzowanie krajowych przedsiębiorstw, umożliwiające im zdobycie lepszej pozycji konkuren- cyjnej na globalnym rynku. Polityka klastrowa różni się zasadniczo od polityki przemysłowej tym, że jest ona neutralna pod względem kryterium własności i dąży do zapewnienia (podtrzymania) konkurencji na rynku. Uczestnikami klastra, czyli podmiotami, na które bezpośrednio skierowana jest ta polityka, są na ogół różne firmy, zarówno te należące do rodzimego, jak i zagranicznego właściciela, istotą zaś klastra oprócz wzajemnej współpracy jest również konkurencja, a każda forma

nologicznych, agencji rozwoju regionalnego, ośrodków doradczo-szkoleniowych, funduszy poręcze- niowo-pożyczkowych, stref przemysłowych, regionalnych centrów obsługi inwestora oraz lokalnych centrów wspierania biznesu, P. Klimczak, Grono lotnicze w województwie podkarpackim , [w:] Anali- zy – wspieranie gron przedsiębiorczości na Podkarpaciu , red. E. Wojnicka, Instytut WSIiZ w Rzes- zowie, Warszawa–Rzeszów 2006, s. 100. (^18) Ch. Ketels, O. Memedovic, From Clusters to Cluster – Based Economic Development , “Int. J. Technological Learning, Innovation and Development” 2008, vol. 1, no. 3, s. 383. (^19) Ch. Ketels, European Cluster , [w:] Innovative City and Business Regions , vol. 3: Structural Change in Europe , Bollschweil, Germany: Hagbarth Publications, 2004, s. 4. (^20) Innovation clusters in Europe ..., s. 17. (^21) Ch. Ketels, O. Memedovic, wyd. cyt., s. 383.

532 Czesława Pilarska

ograniczenia istniejącej na rynku konkurencji jest z punktu widzenia rozwoju tych struktur szkodliwa. Ponadto cechą charakterystyczną polityki opartej na klastrach jest to, że wykorzystuje ona unikalną kombinację lokalnych (miejscowych) zaso- bów, możliwości (zdolności) ich produkcyjnego zastosowania, położenia geogra- ficznego i historii właściwej wyłącznie danej lokalizacji i jest przy tym jednakowo otwarta na wszystkie usytuowane w danym miejscu klastry. Głównym celem pro- wadzenia polityki opartej na klastrach jest osiąganie przez działające w tych struk- turach firmy coraz wyższej produktywności i zaawansowania ( sophisticate ). Po- wodzenie tej polityki zależy od trwałego (ciągłego) i aktywnego uczestnictwa wszystkich udziałowców klastra, nie tylko władz publicznych, oraz od umiejętno- ści wykorzystania mocnych stron poszczególnych struktur klastrowych zlokalizo- wanych na terenie danego kraju^22. Doświadczenia w zakresie wspierania klastrów ze środków publicznych wska- zują również, że nie istnieje jedna zdefiniowana ścieżka ( no single and pre-definied path ), którą można byłoby zastosować do wszystkich krajów, zarówno rozwinię- tych, jak i rozwijających się, i która każdorazowo zapewniałaby sukces. Inicjatywy podejmowane przez rząd w zakresie wspierania klastrów muszą być elastyczne i muszą brać pod uwagę cechy charakterystyczne środowiska, w którym mają być one zastosowane^23. Rodzaj użytych przez rząd instrumentów zależy w dużej mierze od natury i głębokości ( depth ) powiązań klastrowych i powinien być dostosowany do fazy jego rozwoju zgodnie z koncepcją cyklu życia klastra. W krajach rozwija- jących się klastry są często mniej rozwinięte, a firmy w nich zlokalizowane cechują się mniejszym zaawansowaniem technologicznym. Obserwowana jest także ten- dencja do koncentrowania się przedsiębiorstw w ramach łańcucha wartości głów- nie na działalności podstawowej. Firmy te funkcjonują najczęściej w oparciu o ni- skie koszty pracy, bazują na lokalnych zasobach naturalnych i są zależne w dużej mierze od importowanych czynników produkcji w postaci maszyn czy technologii. Słabością tych krajów z punktu widzenia rozwoju klastrów jest też niska jakość lo- kalnej infrastruktury technicznej i instytucjonalnej. Funkcjonujące programy edu- kacyjne nie są na ogół dostosowane do potrzeb przemysłu. Kraje te charakteryzują się również niskim poziomem zaufania społecznego, a ponadto brakiem wyspecja- lizowanej kadry menedżerskiej, stowarzyszeń i instytucji okołobiznesowych oraz tym, że wiele powiązań ma bardziej polityczny niż biznesowy charakter i odgry- wają one istotną rolę w walce konkurencyjnej 24. Rządy krajów rozwijających się stoją zatem w obliczu wyboru takich narzędzi wspierania klastrów i opracowania takich programów, które będą najbardziej adekwatne do panujących w tych krajach warunków i będą uwzględniały występujące w tych krajach ograniczenia.

(^22) Tamże. (^23) SME Cluster and Network…, s. 23. (^24) M.E. Porter, Ch. Ketels, M. Delgado, R. Bryden , Competitiveness at the Crossroads: Choos- ing the Future Direction of the Russian Economy , Center for Strategic Research, Moscow 2008, s. 17.

534 Czesława Pilarska

spodarką, co miało prowadzić do podniesienia konkurencyjności przedsiębiorstw działających na regionalnym i lokalnym rynku. Wśród projektów, które mogły być zrealizowane w ramach tego działania, znalazły się m.in. projekty z zakresu two- rzenia i rozwoju sieci współpracy na rzecz innowacji pomiędzy sektorem badaw- czo-rozwojowym, przedsiębiorstwami i innymi podmiotami na poziomie regional- nym i lokalnym^26. Działania dotyczące wspierania klastrów przez rząd przewidziane do realizacji w drugim etapie, tj. od początku 2007 r., zostały zawarte w dokumencie strategicz- nym zatytułowanym „Kierunki zwiększania innowacyjności gospodarki na lata 2007-2013”. Podkreślono w nim (w kierunku „Infrastruktura dla innowacji”) zna- czenie wspierania wspólnych działań przedsiębiorców o charakterze sieciowym, ukierunkowanych na realizację przedsięwzięć innowacyjnych. Działania te mają być realizowane m.in. poprzez:

• zwiększenie świadomości przedsiębiorców dotyczącej korzyści płynących ze współpracy z jednostkami naukowymi oraz innymi przedsiębiorstwami,
• ustanowienie efektywnego partnerstwa publiczno-prywatnego,
• zapewnienie warunków do współpracy sieciowej,
• wsparcie rozwoju klastrów,
• wsparcie rozwoju platform technologicznych w zaawansowanych technolo- gicznie sektorach^27. Praktycznej realizacji wymienionych działań służy opracowany w ramach fun- duszy strukturalnych „Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013” (PO IG). Interwencje w ramach PO IG obejmują bezpośrednie wsparcie dla przed- siębiorstw, instytucji otoczenia biznesu oraz jednostek naukowych świadczących przedsiębiorstwom usługi o wysokiej jakości, a także wsparcie systemowe zapew- niające rozwój środowiska instytucjonalnego innowacyjnych przedsiębiorstw^28. Z punktu widzenia rozwoju klastrów największe znaczenie w PO IG ma Dzia- łanie 5.1 określone jako „Wspieranie powiązań kooperacyjnych o znaczeniu po- nadregionalnym”, zawarte w osi priorytetowej 5 o nazwie „Dyfuzja innowacji”. Celem Działania 5.1 jest wzmocnienie pozycji konkurencyjnej przedsiębiorstw po- przez wsparcie rozwoju powiązań zarówno między przedsiębiorstwami, jak i mię- dzy przedsiębiorstwami a jednostkami naukowo-badawczymi. Zgodnie z przyjętą strategią w ramach Priorytetu 5 wsparcie przeznaczone jest na rozwój powiązań kooperacyjnych o znaczeniu ponadregionalnym, zwłaszcza zaś na wspólne przed- sięwzięcia o charakterze inwestycyjnym i doradczym, przyczyniające się do ła-

(^26) Polska. Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego 2004-2006. Podstawy Wsparcia Wspólnoty na lata 2004-2006 , Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Warszawa 2004, s. 116. (^27) Kierunki zwiększania innowacyjności gospodarki na lata 2007-2013 , Ministerstwo Gospodar-

ki, Warszawa 2006, s. 80. (^28) Instrumenty wspierania klastrów , Departament Rozwoju Gospodarki, Ministerstwo Gospodar- ki, s. 4, http://www.mg.gov.pl, data dostępu 15.03.2011.

Instrumenty wspierania rozwoju klastrów w Polsce 535

twiejszego transferu i dyfuzji wiedzy pomiędzy kooperującymi podmiotami. Wsparcie to adresowane jest przede wszystkim do firm z sektora małych i średnich przedsiębiorstw, ze względu na to, że klastry w Polsce (w tym klastry innowacyj- ne) tworzone są przy dużym udziale MSP^29. W ramach Działania 5.1 mogą być finansowane następujące rodzaje projektów dotyczące rozwoju powiązań kooperacyjnych:

• zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych związanych z nową inwestycją,
• doradztwo z zakresu opracowania planów rozwoju i ekspansji powiązania (tj. klastra),
• zakup ogólnodostępnej infrastruktury badawczej (laboratorium, miejsce do przeprowadzania testów),
• działania promocyjne powiązania w celu pozyskania nowych przedsiębiorstw do udziału w powiązaniu,
• zarządzanie ogólnodostępnym zapleczem technicznym powiązania,
• organizacja programów szkoleniowych celem wspierania procesu dzielenia się wiedzą oraz tworzenia sieci powiązań między członkami powiązania, pod wa- runkiem że nie stanowią odrębnego projektu i mają charakter specjalistyczny,
• organizacja i udział w krajowych i międzynarodowych warsztatach i konferen- cjach z zakresu działalności powiązania kooperacyjnego z udziałem ekspertów,
• programy praktyk i staży pracowników naukowych oraz studentów odbywa- nych u przedsiębiorców działających w ramach powiązania kooperacyjnego^30. Na realizację działań w ramach 5 osi priorytetowej zaplanowano kwotę 399 mln euro, a na wspieranie inicjatyw klastrowych przewidziano ponad 100 mln euro 31. Struktury klastrowe znajdują się także w grupie beneficjentów, którym udzielane jest bezzwrotne wsparcie w ramach dotacji. Kolejnym sposobem zewnętrznego finansowania działalności klastrów w Pol- sce jest Program Operacyjny Kapitał Ludzki, zwłaszcza dwa działania z tego pro- gramu: Działanie 2.1 (zatytułowane „Rozwój kadr nowoczesnej gospodarki”) oraz Działanie 8.2 (pt. „Transfer wiedzy”). Celem nadrzędnym pierwszego z wymienio- nych jest podniesienie i dostosowanie kwalifikacji pracowników oraz przedsiębior- ców do wymagań gospodarki opartej na wiedzy. W ramach tego działania mogą być realizowane następujące projekty ważne z punktu widzenia rozwoju klastrów: ogólnopolskie projekty o charakterze badawczym, informacyjnym, promocyjnym i upowszechniającym B+R oraz postawy innowacyjne i przedsiębiorcze, a także pro- jekty promocyjne i informacyjne służące rozwojowi współpracy pomiędzy instytu-

(^29) Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 , Ministerstwo Rozwoju Regional- nego, Warszawa 2007, s. 112. (^30) Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2009, s. 81. (^31) Miliony na klastry , http://www.egospodarka.pl, data dostępu 17.03.2011.

Instrumenty wspierania rozwoju klastrów w Polsce 537

• organizację spotkań tematycznych członków klastra, seminariów, konferencji promujących potencjał klastra, powiązań pomiędzy klastrami, popularyzują- cych ideę klasteringu w Polsce Wschodniej,
• organizację zagranicznych misji branżowych,
• podnoszenie innowacyjności i konkurencyjności klastra poprzez zakup licencji, wyników badań, analiz, ekspertyz, technologii, know-how , patentów i nieopa- tentowanej wiedzy technicznej,
• organizację biura klastra,
• projektowanie, tworzenie oraz obsługę baz danych, portali, wortali, serwisów i stron internetowych na potrzeby rozwoju klastra,
• opracowanie, wykonanie i dystrybucję materiałów promocyjnych i informacyj- nych dotyczących klastra,
• prowadzenie badań oraz tworzenie polityki rozwoju województw Polski Wschodniej opartej na klasteringu^35. Wsparcie w zakresie tworzenia i rozwoju klastra może być udzielone, jeżeli projekt obejmie łącznie co najmniej pięciu przedsiębiorców, co najmniej jedną jed- nostkę naukową, jeden podmiot działający na rzecz rozwoju gospodarczego lub podmiot działający na rzecz innowacyjności, mających siedzibę na terenie co naj- mniej dwóch województw Polski Wschodniej. Wielkość wsparcia na rozwój kla- stra wynosi 90% wydatków kwalifikowanych, a minimalna wartość tych wydatków to 2 mln zł. W programie operacyjnym dotyczącym Polski Wschodniej na rozwój nowoczesnej gospodarki w osi priorytetowej 1 przewidziano środki w łącznej wy- sokości 929,36 mln euro. Zarówno w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej, jak i przedstawionego wcześniej Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka przedmiotem wsparcia mogą wyłącznie projekty o charakterze ponadregionalnym, tj. realizowane przez uczestników tych klastrów, które działają na terenie co naj- mniej dwóch województw. Klastry umiejscowione na terenie jednego wojewódz- twa otrzymują wsparcie (w okresie programowania 2007-2013) w ramach regio- nalnych programów operacyjnych (RPO), wdrażanych i zarządzanych przez wła- dze poszczególnych województw. Cechą wspólną RPO, które różnią się pomiędzy województwami, jest dofinansowywanie przedsięwzięć innowacyjnych, rozwijanie powiązań kooperacyjnych oraz promowanie inicjatyw lokalnych^36. Do programów wspierających działalność klastrów w naszym kraju, przewi- dzianych do realizacji w latach 2007-2013, można zaliczyć również takie, jak Leo- nardo da Vinci (program edukacyjny finansowany bezpośrednio z budżetu Unii

(^35) http://www.polskawschodnia.gov.pl, data dostępu 18.03.2011. Zob. także Z. Kornat, Program Operacyjny Rozwoju Polski Wschodniej. Dofinansowanie centrów obsługi i polityki rozwoju , „Gazeta Prawna” z 10.06.2009. (^36) Polska. Raport o konkurencyjności 2010. Klastry przemysłowe a przewagi konkurencyjne , red. M.A. Weresa, Instytut Gospodarki Światowej, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, 2010, s. 269.

538 Czesława Pilarska

Europejskiej) oraz 7 Program Ramowy, będący instrumentem finansowym UE wspierającym z kolei prace badawczo-rozwojowe. Coraz większą rolę we wspieraniu klastrów zaczynają odgrywać programy ma- jące na celu internacjonalizację struktur i inicjatyw klastrowych^37. Na szczególną uwagę zasługują dwa z nich, w których uczestniczyła również Polska, realizowane w ramach Europejskiego Aliansu Klastrów: program BSR InnoNet ( Baltic Sea Re- gion Innovation Network – Sieć Innowacji Regionu Morza Bałtyckiego) oraz pro- gram INNET. Koordynatorem projektów realizowanych w ramach BSR InnoNet było Nordyckie Centrum Innowacyjności ( Nordic Innovation Centre ). Polskę re- prezentowała Zachodniopomorska Agencja Rozwoju Regionalnego SA w Szczeci- nie, przedstawiciele Ministerstwa Gospodarki oraz Instytutu Badań nad Gospodar- ką Rynkową. W ramach BSR InnoNet zrealizowano 4 Programy Pilotażowe w za- kresie Systemów Innowacyjnych i Klastrów ( Pilot Programmes on Innovation Sys- tems and Clusters – PIC) ukierunkowane na następujące sektory: żywnościowy ( Food ), meblarski ( Furniture ), ICT ( Valuechain Clusters ) oraz bioenergetyczny ( Bioenergy ). Do współpracy w ramach tych projektów zostali włączeni także pol- scy naukowcy i polskie klastry. W pierwszym z wymienionych programów uczest- niczyła grupa pracowników naukowych ze Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiej- skiego (SGGW), w drugim, dotyczącym tworzenia nowych szans biznesowych w sektorze meblarskim, brał udział Zachodniopomorski Klaster Drzewno-Meblarski, w trzecim – Klaster ICT Pomorze Zachodnie, w czwartym zaś – Bałtycki Klaster Ekoenergetyczny^38. Program BSR służył przede wszystkim wypracowaniu instru- mentów polityki wspierania międzynarodowych klastrów funkcjonujących w re- gionie Morza Bałtyckiego oraz ewaluacji prowadzonej przez nie działalności. Do celów strategicznych przyjętych do realizacji w tym programie zaliczono również opracowanie jednego lub kilku wspólnych programów proinnowacyjnych, skupio- nych na rozwoju klastrów wśród państw regionu BSR, a także uczynienie z Sieci Innowacji Regionu Morza Bałtyckiego wiodącego, nadającego się do naśladowania przykładu transnarodowego rozwoju innowacyjności^39. Drugim programem w ramach Europejskiego Aliansu Klastrów, w którym uczestniczyła Polska za pośrednictwem PARP oraz Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego, był INNET ( Networking of National/Regional Fo- unding and Innovation Organisations for the Involvement of SMEs in Technology- Based Innovation Clusters in Europe ). Koordynatorem programu było OSEO In-

(^37) Zob. B. Jankowska, Internacjonalizacja klastrów , „Gospodarka Narodowa” 2010, nr 5-6, s. 19-39. (^38) Creating Links in the Baltic Sea Region by Cluster Cooperation BSR INNONET. Follow -up Report on Cluster Pilot , VINNOVA Report 2010, VINNOVA – Swedish Government Agency for In- novation Systems, s. 18-31. (^39) Polityka klastrowa i udział Polski w Europejskim Aliansie Klastrów PRO INNO EUROPE , Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 2006, http://www.mg.gov.pl, data dostępu 20.03.2011.

540 Czesława Pilarska

mniej jednak pojawiają się pewne wątpliwości. Otóż, jeśli znaczna część zidentyfi- kowanych w naszym kraju klastrów powstała w oparciu środki publiczne, a ich brak związany z okresem przejściowym skutkował zawieszeniem ich funkcjono- wania (uśpieniem) 42 , to czy na pewno zasadne jest wspieranie tego typu inicjatyw? Ponadto powstaje pytanie, czy klastry utworzone wyłącznie w celu pozyskania środków pomocowych zbudowane są na wystarczająco trwałych fundamentach, tj. bliskich relacjach i powiązaniach pomiędzy ich uczestnikami? Zbudowanie w Pol- sce gospodarki opartej na klastrach wymaga przede wszystkim większego zaanga- żowania się w ten proces przedsiębiorstw; to one same muszą dostrzec – poza do- raźną korzyścią w postaci pozyskanych z zewnątrz środków – sens nawiązywania ścisłej współpracy z konkurentami, a także z jednostkami badawczymi i instytu- cjami otoczenia biznesu. Badania pokazują, że na obecnym etapie rozwoju klast- rów w Polsce występuje nadmierne uzależnienie klastrów od środków publicz- nych^43. Oczywiście wsparcie w postaci środków finansowych jest potrzebne, bez nich część klastrów z pewnością w ogóle nie miałaby szansy powstać, jednakże po- lityka wspierania klastrów nie może się ograniczać wyłącznie do tego rodzaju in- strumentów wsparcia. W budowaniu gospodarki opartej na klastrach, jak zauważa M.E. Porter, potrzebna jest zmiana filozofii myślenia^44. Poza wsparciem finanso- wym i działaniami związanymi z zapewnieniem konkurencji na rynku, dostarcze- niem odpowiedniej infrastruktury zarówno technicznej, jak i instytucjonalnej, a także zapewnieniem wysokiego poziomu edukacji niezbędne jest również budowa- nie świadomości w zakresie klasteringu i korzyści płynących z członkostwa w klast- rze, budowanie kapitału społecznego oraz zmiana relacji między sektorem przed- siębiorstw i sektorem B+R. Dopóki współpraca firm zlokalizowanych na danym te- renie nie będzie opierała się na wzajemnym zaufaniu, dopóki firmy nie będą przeko-

pośrednich inwestorów zagranicznych; sukces klastrów zwiększa także wzajemne zaufanie partnerów biznesowych do siebie i przyczynia się do wzrostu kapitału społecznego w regionie. Z kolei do korzy- ści na szczeblu krajowym zalicza się m.in.: stymulowanie procesów innowacyjnych w gospodarce, zmniejszenie stopy bezrobocia w skali kraju, pobudzanie eksportu, przyspieszenie procesu interna- cjonalizacji gospodarki, wzrost poziomu inwestycji i PKB w kraju. Klastry postrzegane są również jako źródło pozytywnych efektów zewnętrznych ( externalities ) w gospodarce. Zob. Kierunki rozwoju klastrów w Polsce. Koncepcja klastra , http://www.mg.gov.pl, data dostępu 20.03.2011, oraz A.M. Ko- walski, Kooperacja w ramach klastrów jako czynnik zwiększania innowacyjności i konkurencyjności regionów , „Gospodarka Narodowa” 2010, nr 5-6, s. 7-8. Szczegółowe omówienie teoretycznych ko- rzyści związanych z funkcjonowaniem klastrów w gospodarce można znaleźć też w publikacji OECD zatytułowanej: Competitive Regional Clusters. National Policy Approaches , OECD Reviews of Re- gional Innovation, Paris 2007, s. 30–33. (^42) Zob. W. Pander, M. Stawicki, Wytyczne i kierunki wspierania klastrów i inicjatyw klastrowych w Polsce w nowej perspektywie finansowej ( 2007-2013 ), [w:] Metody ewaluacji polityk wspierania klastrów ze środków strukturalnych , Prace Naukowe SGGW, nr 47, Warszawa 2009, s. 49. (^43) Polska. Raport o konkurencyjności 2010 …, s. 343. (^44) M.E. Porter, Grona a konkurencja. Nowe programy działania dla firm , państw i instytucji , [w:] Porter o konkurencji , PWE, Warszawa 2001, s. 246.

Instrumenty wspierania rozwoju klastrów w Polsce 541

nane o tym, że prowadzenie działalności w klastrze im się opłaca, a sieć powiązań sfery biznesu ze sferą nauki będzie charakteryzowała się niską jakością, dopóty w Polsce nie uda się zbudować gospodarki, w której klastry będą stanowiły istotny czynnik jej rozwoju. Rolą władz publicznych jest wspieranie, a nie zastępowanie mechanizmów prowadzących do tworzenia struktur klastrowych w danej gospodar- ce. Najważniejszymi uczestnikami tych struktur są, jak pokazują doświadczenia światowe 45 , przedsiębiorstwa, nie zaś władze publiczne, dlatego też stosowane przez rząd instrumenty wspierania klastrów powinny zmierzać w kierunku coraz większej aktywizacji i zaangażowania tych podmiotów gospodarczych w proces klastrowy w naszym kraju.

Literatura

A Practical Guide to Cluster Development , A Report to the Department of Trade and Industry and the English RDAs by Ecotec Research & Consulting, London 2004. Benmarching klastrów w Polsce – 2010. Raport z badania , PARP, Warszawa 2010. Boekholt P., Thuriaux B., Public Policies to Facilitate Clusters : Background , Rationale and Policy Practices in International Perspective , [w:] Boosting Innovation : The Cluster Approach , OECD,

Brodzicki T., Szultka S., Tamowicz P., Wojnicka E., Polityka wspierania klastrów. Najlepsze prakty- ki. Rekomendacje dla Polski , Niebieskie Księgi, Rekomendacje, nr 11, IBnGR, 2004. Cluster Policies Thematic Report , European Trend Chart on Innovation , European Commission,

Competitive Regional Clusters. National Policy Approaches , OECD Reviews of Regional Innovation, Paris 2007. Creating Links in the Baltic Sea Region by Cluster Cooperation BSR INNONET. Follow-up Report on Cluster Pilot , VINNOVA Report 2010, VINNOVA – Swedish Government Agency for Innova- tion Systems. Delgado M., Porter M.E., Stern S., Cluster and Entrepreneurship , “Journal of Economic Geography” 2010, 28 May, http://joeg.oxfordjournals.org/content/10/4/495. Etzkowitz H., Leydesdorff L., The Triple Helix of University–Industry–Government Relations , A Laboratory for Knowledge Based Economic Development, EASST Review 1995, vol. 14 (1). Europa 2020. Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu , Komunikat Komisji, KOM (2010) 2020, Komisja Europejska, Bruksela 2010. Firmom , które współpracują ze sobą, łatwiej sięgać po środki unijne , „Rzeczpospolita” z 3.02.2009. Gdula K., Klastry jako szansa dla przedsiębiorczości , [w:] Wspieranie rozwoju klastrów w Polsce i za granicą – doświadczenia i wyzwania , red. M. Dzierżanowski i S. Szultka, IBnGR, Gdańsk 2008. Gregorczyk M., Rząd bierze się do klastrów , „Puls Biznesu” z 9.10.2010. http://www.polskawschodnia.gov.pl Innovation clusters in Europe , A Statistical Analysis and Overview of Current Policy Support , DG Enterprise and Industry Report, European Communities, 2007.

(^45) Zob. B. Mikołajczyk, A. Kurczewska, J. Fila, Klastry na świecie. Studia przypadków , Difin, Warszawa 2009.

Instrumenty wspierania rozwoju klastrów w Polsce 543

SME Cluster and Network Development in Developing Countries : The Experience of UNIDO , PDS Technical Working Papers Series, Vienna 1999. Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 , Mini- sterstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2009. Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013. Narodowa Strate- gia Spójności, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2010. The age of mass innovation , “The Economist” 2007, October 13th. The fading lustre of clusters. A special report on innovation , “The Economist” 2007, October 13th. W kierunku światowej klasy klastrów w Unii Europejskiej – Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z dnia 17 października 2008, Komisja Wspólnot Europejskich, COM/2008/ 652, Bruksela 2008. Woźniak A., Strefy ekonomiczne będą działać jeszcze do 2025 r .?, „Rzeczpospolita” z 13.11.2010.

INSTRUMENTS OF CLUSTER DEVELOPMENT SUPPORT

IN POLAND

Summary: The main driver of cluster expansion is current market, however, the experience of many countries clearly shows that one of the most important factors that speed up and re- lease scientist and economic potential of individual regions is appropriate cluster oriented policy provided by the government. This approach is leading to the increase of the level of innovations and competiveness on those areas. Taking all of this into consideration the Eu- ropean Commission recommends EU member states the implementation of policy based on clusters. The paper shows the problems connected with shaping cluster based policy in Pol- and as well as implementing those instruments so as to promote the development of cluster structures in the country. Special attention has been paid to different forms of cluster promo- tion within EU structural funds, because they are the main source of external founding of clusters in Poland.