Pobierz Instytucje demokracji bezpośredniej w polskim porządku ... i więcej Notatki w PDF z Prawo konstytucyjne tylko na Docsity!
Przegląd Prawniczy Uniwersytetu Warszawskiego ISSN 1644- Rok XIV, nr 1/ Karolina Piech*
instytucje demokrAcji beZpośredniej w polskim porZądku prAwnym
1. Pojęcie i rodzaje demokracji
Obecnie w polskim porządku prawnym dominują formy demokracji pośredniej, zwanej inaczej demokracją przedstawicielską. Dzieje się tak z powodu licznego zbiorowego pod- miotu suwerenności, czyli narodu. Jednakże podstawowe elementy demokracji bezpośred- niej, wykształcone pierwotnie w Atenach, ciągle znajdują zastosowanie w ustrojach państw demokratycznych^1. Aby zająć się dokładną analizą współcześnie funkcjonujących instytucji demokracji bezpośredniej, należy najpierw przedstawić pojęcie demokracji i jej rodzaje. Termin demokracja pochodzi z języka greckiego ( demos – lud, kratos – rządy) i w dosłow- nym rozumieniu tego słowa oznacza rządy ludu. Demokracja jest więc formą rządu, w któ- rej władzę sprawuje lud. Jednakże, jak pisze Maria Marczewska-Rytko, z Grecji wywodzi się jedynie pojęcie demokracji, nie możemy tam szukać modelu nowoczesnego ustroju demo- kratycznego, ponieważ funkcjonowanie ustroju greckiego znacznie różniło się od funkcjo- nowania współczesnych państw demokratycznych. W starożytnej Grecji prawa jednostki nie podlegały jakiejkolwiek instytucjonalizacji i ochronie (co jest podstawą regulacji prawnej państw współczesnych) a prawo do uczestnictwa w życiu politycznym kraju miała jedy- nie mniejszość dorosłych mieszkańców państwa-miasta. Terminu demokracja w obecnym tego słowa znaczeniu zaczęto używać dopiero w dziewiętnastym stuleciu, jako definicji sys- temu rządów przedstawicielskich, w którym władza jest sprawowana przez reprezentantów wybieranych w wolnych wyborach przez większość mężczyzn uprawnionych do głosowa- nia. Takie rozwiązania obowiązywały na przykład w dziewiętnastowiecznych Stanach Zjed- noczonych, Francji i Wielkiej Brytanii^2. Współcześnie w nauce prawa konstytucyjnego demokracja jest definiowana jako forma państwa, „konstytucyjnie określony sposób życia politycznego i społecznego, opierający się na zasadzie równości i wolności członków zbiorowego podmiotu suwerenności, w któ- rym mają oni prawnie zagwarantowany bezpośredni lub pośredni wpływ na podejmowa- nie decyzji państwowych” 3. Suweren sprawuje także kontrolę nad działalnością organów państwowych i udziela przedstawicielom legitymacji do podejmowania określonych dzia- łań. Bogusław Banaszak jako najważniejsze elementy ustroju demokratycznego, określone w konstytucjach państw, wymienia: zwierzchnictwo narodu, który sprawuje władzę bezpo- średnio lub przez swoich reprezentantów, posiadanie przez obywateli praw i wolności, dzięki którym biorą oni udział w sprawowaniu władzy i w procesie decydowania, podejmowanie
- Autorka jest absolwentką administracji oraz studentką prawa na Wydziale Prawa, Administracji i Eko- nomii Uniwersytetu Wrocławskiego. (^1) B. Banaszak, Prawo konstytucyjne , Warszawa 2012, s. 237. (^2) M. Marczewska-Rytko, Demokracja bezpośrednia w teorii i praktyce politycznej , Lublin 2011, s. 15–17. (^3) B. Banaszak, op. cit. , s. 216.
122 Przegląd Prawniczy U niwersytetU warszawskiego
decyzji większością głosów (jednakże z uwzględnieniem praw mniejszości), udział obywateli w podejmowaniu decyzji zarówno prawotwórczych, jak i innych decyzji państwowych, zwią- zanie działania wszystkich organów państwowych nie tylko prawem, ale także wolą zbioro- wego podmiotu suwerenności oraz podleganie tych organów kontroli sprawowanej przez zbiorowy podmiot suwerenności 4. Jak piszą B. Banaszak i A. Preisner: „istotą demokracji jest równe uczestnictwo wszystkich członków podmiotu suwerenności w podejmowaniu wspólnych decyzji”^5. Chcąc dokonać typizacji rodzajów demokracji, możemy odwołać się do czterech naj- istotniejszych kryteriów: sposobu sprawowania władzy, systemu rządów, formy państwa oraz do kryteriów o charakterze historycznym. Ze względu na sposób sprawowania wła- dzy, możemy wyróżnić demokrację pośrednią (inaczej zwaną demokracją przedstawicielską) oraz demokrację bezpośrednią (partycypacyjną). W demokracji przedstawicielskiej władza jest sprawowana przez zbiorowy podmiot suwerenności, jednakże nie samodzielnie, a przez wybranych reprezentantów. Z kolei w demokracji bezpośredniej – jak sama nazwa wskazuje
- władza jest sprawowana przez ogół jednostek bezpośrednio, bez uprzedniego wyłonienia przedstawicieli w wyborach. Ze względu na system rządów wyróżniamy: demokrację par- lamentarną (w której parlament ma istotny wpływ na ustawodawstwo i egzekutywę) oraz prezydencjalną (w której występuje silna pozycja głowy państwa a także separacja egzeku- tywy i legislatywy), ze względu na formę państwa – demokrację pluralistyczną (w której szeroko rozwinięte są prawa polityczne jednostki, a funkcjonowanie państwa jest oparte na zasadzie podziału władzy i systemie wielopartyjnym) oraz centralistyczną (gdzie jednolita linia działalności państwa jest ustalana w drodze demokratycznej, jednak nie ma później możliwości jej modyfikacji), ze względu na kryteria o charakterze historycznym – demokra- cję antyczną (zwłaszcza grecką i ateńską) oraz nowożytną (funkcjonującą od XVI stulecia aż do chwili obecnej)^6. W niniejszej pracy pominięto dokładną analizę wszystkich rodzajów demokracji, natomiast szczegółowo omówione zostanie funkcjonowanie instytucji demo- kracji bezpośredniej zarówno na poziomie ogólnokrajowym, jak i na poziomie jednostek podziału terytorialnego. 2. Pojęcie demokracji partycypacyjnej
Na początek omówić należy dokładnie pojęcie, cechy i instytucje demokracji bez- pośredniej. Podejmując próbę zdefiniowania pojęcia tego rodzaju demokracji, możemy odwołać się nie tylko do kontekstu prawnego, ale także politologicznego i socjologicznego. Rozumienie terminu „demokracja” jest różnorodnie przedstawiane przez poszczególnych autorów, jednakże możemy wskazać trzy wiodące kierunki określające istotę demokracji bezpośredniej. Pierwszy z nich zakłada, że współcześnie nie ma miejsca na funkcjonowa- nie instytucji demokracji bezpośredniej na szczeblu ogólnokrajowym, ponieważ nie jest możliwa do spełnienia przesłanka jedności czasu i miejsca podejmowania decyzji przez obywateli. Druga z przesłanek – konieczność zagwarantowania udziału wszystkich osób
(^4) Ibidem , s. 274. (^5) B. Banaszak, A. Preisner, Prawo konstytucyjne. Wprowadzenie , Wrocław 1993, s. 137. (^6) B. Banaszak, op. cit. , s. 217.
124 Przegląd Prawniczy U niwersytetU warszawskiego
współdziałać w tym samym czasie^15. Warty przytoczenia jest pogląd przedstawiany przez Arenda Lijpharta, według którego demokracja bezpośrednia to nie tylko instytucja referen- dum, ale także podejmowanie decyzji personalnych. Jako przykład podaje wybieranie szefa władzy wykonawczej w głosowaniu powszechnym w Stanach Zjednoczonych, Portugalii, Finlandii czy Austrii^16. Ustroje państw demokratycznych współczesnego świata są oparte głównie na demo- kracji przedstawicielskiej, jednakże możemy w nich zauważyć także funkcjonowanie licz- nych instrumentów demokracji bezpośredniej, takich jak: referendum, plebiscyt, weto ludowe, inicjatywę ludową, konsultację ludową (zaliczaną czasem do instrumentów demo- kracji semibezpośredniej), zgromadzenie ludowe, recall oraz tzw. odwołanie orzeczenia 17. W niniejszej pracy nie zostaną scharakteryzowane wszystkie z wyżej wymienionych insty- tucji, ponieważ większość z nich nie występuje w polskim porządku prawnym. Analizie zostaną zatem poddane jedynie: referendum, obywatelska inicjatywa ustawodawcza oraz pewne formy demokracji semibezpośredniej. Pominięte zostaną również kwestie procedu- ralne związane z kampanią referendalną, czy czynności podejmowane przez komitet inicja- tywy ustawodawczej, ponieważ celem niniejszej pracy jest przedstawienie istoty instytucji demokracji partycypacyjnej, a nie schematu jej urzeczywistniania. W polskim porządku prawnym, mimo przewagi instytucji demokracji pośredniej, funk- cjonują pojedyncze formy demokracji partycypacyjnej. Już sama ustawa zasadnicza stanowi, że „Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio” 18. Zgodnie z Konstytucją RP obywatele mogą wyrażać swoją wolę bezpośrednio poprzez referendum ogólnokrajowe, referendum lokalne oraz obywatelską inicjatywę ustawodawczą 19. Obok instytucji demokracji bezpośredniej sensu stricte możemy również wskazać na istnienie instru- mentów demokracji semibezpośredniej, wśród których wymienia się prawo do petycji oraz wysłuchanie publiczne 20.
3. Referendum ogólnokrajowe
Referendum, zwane także głosowaniem ludowym, jest definiowane jako „forma ustro- jowa zapewniająca bezpośrednie decydowanie wyborców w drodze głosowania o różnych sprawach życia państwowego”^21. Nazwa ta wywodzi się z łacińskiego słowa referere , czyli: referować, przedstawiać 22. Według M. Marczewskej-Rytko, instytucja referendum ma trzy charakterystyczne cechy: bezpośredni udział suwerena w wyrażaniu swojej woli, posiadanie tylko jednego głosu przez każdego z obywateli, uznanie decyzji wskazanej przez większość
(^15) W. Kulesza, P. Winczorek, Demokracja u schyłku XX wieku , Warszawa 1992, s. 39–40. (^16) Więcej: M. Marczewska-Rytko, op. cit. , s. 32. (^17) Więcej: B. Banaszak, op. cit. , s. 236–243; P. Uziębło, Demokracja… , s. 35–56. (^18) Art. 4 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). (^19) Art. 90 ust. 3, art. 118 ust. 2, art. 125, art. 170, art. 235 Konstytucji. (^20) P. Uziębło, Demokracja… , s. 209–215. (^21) A. Piasecki, Demokracja bezpośrednia w Polsce po 1989 roku , „Przegląd Sejmowy” 2006, nr 1, s. 9. (^22) P. Uziębło, Demokracja… , s. 42.
instytUcje demokracji bezPośredniej w Polskim PorządkU Prawnym 125
za podstawę podczas stanowienia aktów prawnych. Trzeba jednak pamiętać, że wynik referendum nie zawsze musi mieć moc wiążącą dla organów stanowiących prawo. Insty- tucja referendum, choć ujęta w porządkach prawnych wielu państw demokratycznych, jest w praktyce stosowana niezwykle rzadko. Współcześnie pełni ważną rolę przede wszystkim w Szwajcarii oraz Stanach Zjednoczonych, choć występuje także we Włoszech, Hiszpanii, Norwegii, Austrii, Francji oraz Polsce^23. Typologia rodzajów referendów jest przedstawiana w sposób różnorodny. Piotr Uziębło wymienia trzy podstawowe typy głosowań ludowych: konstytucyjne, ustawodawcze oraz problemowe, zwane także administracyjnym. Zdaniem autora referenda konstytucyjne to jedynie takie głosowania, które bezpośrednio dotyczą projektu ustawy zasadniczej lub jej zmiany. Problematyka referendum ustawodawczego zostaje przedstawiona podobnie. Z kolei referendum problemowe „oznacza wybór przez suwerena konkretnego rozwiązania, które zostało przedłożone mu do rozstrzygnięcia” 24. Natomiast B. Banaszak dokonuje o wiele bardziej szczegółowej typizacji rodzajów refe- rendów, wyróżniając referendum obligatoryjne (kiedy na ustawodawcy ciąży uregulowany w konstytucji obowiązek przeprowadzenia referendum) i fakultatywne (kiedy przeprowa- dzenie referendum jest zależne od woli uprawnionych organów), ogólnokrajowe (w którym uprawnionym podmiotem są wszyscy obywatele danego państwa) i lokalne (w którym wziąć mogą udział mieszkańcy danej jednostki podziału terytorialnego), konstytucyjne, ustawo- dawcze i w sprawie samoopodatkowania się obywateli, ratyfikacyjne (kiedy akt normatywny osiąga pełną moc wiążącą dopiero po przeprowadzeniu referendum) i opiniodawcze (kiedy obywatele jedynie wyrażają swoją wolę, a organ może, ale nie musi postąpić zgodnie z nią)^25. Podobnej typizacji dokonuje również A. Piasecki, wyodrębniając dodatkowo referendum konstytutywne, zwane inaczej stanowiącym^26. Podobny podział przestawia także P. Uziębło w dalszej części swojej pracy^27. Na podstawie norm obowiązujących w polskim porządku prawnym referenda możemy podzielić na ogólnokrajowe i lokalne. Pierwsze z nich jest „procedurą głosowania powszechnego, w której obywatele polscy wyrażają swoją wolę co do sposobu rozstrzygnię- cia konkretnej sprawy”^28. Kwestia referendum ogólnokrajowego jest dość obszernie uregu- lowana w ustawie zasadniczej, która wyróżnia trzy rodzaje referendów ogólnokrajowych: referendum stanowiące wyrażenie zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej, referen- dum w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa oraz referendum w sprawie zmiany Konstytucji RP^29. Przepisy zawarte w ustawie zasadniczej są uszczegółowiane przez ustawę z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym, która reguluje głównie kwestie pro- ceduralne związane z przeprowadzeniem głosowania 30.
(^23) Więcej: M. Marczewska-Rytko, op. cit. , s. 111–112. (^24) P. Uziębło, Demokracja… , s. 42–45. (^25) Więcej: B. Banaszak, op. cit. , s. 240–241. (^26) A. Piasecki, op. cit. , s. 9–10. (^27) Więcej: P. Uziębło, Demokracja… , s. 44–47. (^28) B. Banaszak, op. cit. , s. 247. (^29) Art. 90, 126 i 235 Konstytucji. (^30) Ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 318)
instytUcje demokracji bezPośredniej w Polskim PorządkU Prawnym 127
Kolejnym wskazanym w ustawie zasadniczej instrumentem demokracji bezpośredniej jest referendum konstytucyjne. Podobnie jak w przypadku pozostałych, scharakteryzowa- nych powyżej rodzajów referendów, tak i w przypadku referendum konstytucyjnego wska- zuje się na jego fakultatywny charakter – zażądać jego przeprowadzenia może co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów, Senat lub Prezydent RP, jeżeli projekt zmiany ustawy zasadni- czej dotyczy przepisów rozdziału I, II lub XII Konstytucji RP. W odniesieniu do referendum zatwierdzającego zmianę ustawy zasadniczej ustawodawca nie przewiduje konieczności uzy- skania określonego poziomu frekwencji. Głosowanie uznaje się za ważne bez względu na to, jaki odsetek uprawnionych do głosowania wziął w nim udział. Jeżeli co najmniej połowa głosujących opowie się za zmianą Konstytucji – zostaje ona przyjęta, w przeciwnym razie jest ona bezwzględnie odrzucona^37.
4. Referendum lokalne
Drugim rodzajem referendum występującym w polskim porządku prawnym jest refe- rendum lokalne. Istota referendum lokalnego jest przedstawiana analogicznie do istoty funkcjonowania referendum ogólnokrajowego i stanowi ją wyrażenie woli przez obywateli w sprawach dotyczących danej jednostki podziału terytorialnego^38. Regulacja konstytucyjna jest w tym przypadku bardzo ogólna – ustawa zasadnicza stanowi jedynie, że „członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samo- rządu terytorialnego” 39. Uszczegółowienia regulacji konstytucyjnej dokonuje natomiast ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, zgodnie z którą w głosowaniu mogą brać udział jedynie osoby będące członkami danej wspólnoty samorządowej, stale zamieszkujące na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego, mające czynne prawo wyborcze w wyborach do organu stanowiącego tej jednostki^40. Należy pamiętać, że prawo udziału w głosowaniu przysługuje nie tylko obywatelom polskim, ale także obywa- telom Unii Europejskiej, którzy ukończyli 18 rok życia, posiadają stałe miejsce zamiesz- kania na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego i zostali wpisani do stałego rejestru wyborców nie później niż 12 miesięcy przed dniem głosowania 41. Uczestnicy refe- rendum lokalnego są w nauce nazywani „lokalnym suwerenem” czy też „lokalnym zbioro- wym podmiotem suwerenności”^42. Przedmiot głosowania może dotyczyć odwołania organu stanowiącego danej jednostki albo urzędującego w niej wójta, burmistrza lub prezydenta, samoopodatkowania się mieszkańców na cele publiczne wchodzące w zakres zadań i kom- petencji jednostki (dotyczy tylko gmin), spraw dotyczących danej gminy, powiatu lub woje- wództwa wchodzących w zakres zadań i kompetencji tej jednostki oraz innych istotnych
(^37) Art. 235 Konstytucji; art. 76–79 u.r.o. (^38) J. Kuciński, Demokracja przedstawicielska i bezpośrednia w III Rzeczypospolitej , Warszawa 2007, s. 244. (^39) Art. 170 Konstytucji. (^40) Art. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 706 ze zm.) – dalej u.r.l. (^41) B. Banaszak, op. cit. , s. 258. (^42) J. Kuciński, op. cit. , s. 245.
128 Przegląd Prawniczy U niwersytetU warszawskiego
spraw społecznych, gospodarczych i kulturowych 43. B. Banaszak wskazuje na istotną róż- nicę między referendum lokalnym a referendum ogólnokrajowym – pierwsze z nich może bowiem dotyczyć wszystkich spraw związanych z funkcjonowaniem danej wspólnoty samo- rządowej, a nie tylko spraw o znaczeniu szczególnym. Podziału referendów lokalnych doko- nujemy analogicznie do podziału jednostek samorządu terytorialnego – wyróżniamy więc referendum gminne, powiatowe i wojewódzkie. Możliwe jest również wyróżnienie referen- dum o charakterze obligatoryjnym – jeśli głosowanie dotyczy odwołania organu stanowią- cego danej jednostki albo wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, a także w przypadku samoopodatkowania się mieszkańców, oraz referendum o charakterze fakultatywnym – we wszystkich pozostałych przypadkach 44. Niektórzy autorzy wskazują jednak, że w porządku prawnym Rzeczypospolitej nie istnieje instytucja referendum obligatoryjnego i używają określenia „referendum warunkowo/względnie obligatoryjne”, argumentując, że nie musi być ono przeprowadzone, jednak jedynie zastosowanie tej instytucji może prowadzić do odwołania danego organu 45. Prawo inicjatywy przeprowadzenia referendum lokalnego ma organ stanowiący gminy, powiatu lub województwa oraz 10 (w przypadku gminy i powiatu) lub 5 (w przypadku województwa) procent mieszkańców uprawnionych do głosowania 46. Wartą zauważenia kwestią jest dość duża rola obywateli w zakresie inicjowania przeprowa- dzenia referendum, której ustawa poświęca osobny rozdział. Według niej z inicjatywą wystą- pić może grupa piętnastu obywateli, mających czynne prawo wyborcze w wyborach organu stanowiącego powiatu lub województwa lub grupa pięciu mieszkańców w przypadku refe- rendum gminnego (z wyjątkiem referendum w sprawie utworzenia, połączenia, podziału lub zniesienia gminy oraz ustalenia jej granic – w tym przypadku wymagana jest inicjatywa piętnastu osób). Prawo inicjatywy przysługuje także statutowej strukturze terenowej par- tii politycznej oraz posiadającej osobowość prawną organizacji społecznej, która działa na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego 47. Ponadto należy podkreślić, że miesz- kańcy posiadają wyłączną inicjatywę w zakresie odwołania organu stanowiącego 48. Ustawo- dawca uregulował również kwestię ważności referendum lokalnego. Głosowanie jest ważne, jeżeli wzięło w nim udział minimum 30 procent uprawnionych. Wyjątkiem jest głosowanie w sprawie odwołania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego lub urzędującego w niej wójta, burmistrza lub prezydenta – jest ono ważne, jeżeli wzięło w nim udział co najmniej 3/5 liczby osób biorących udział w wyborze danego organu. Referen- dum ma charakter rozstrzygający, jeżeli za jednym z rozwiązań opowiedziała się przynaj- mniej połowa głosujących. Wyjątek stanowi głosowanie w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców – żeby nałożyć na obywateli danej jednostki samorządu terytorialnego nowy podatek, konieczne jest podjęcie decyzji większością co najmniej 2/3 ważnych głosów^49. Frekwencja pełni w przypadku referendum lokalnego ogromną rolę, bowiem większość
(^43) Art. 3 u.r.l. (^44) B. Banaszak, op. cit. , s. 257–259. (^45) Więcej: J. Kuciński, op. cit. , s. 245–246. (^46) Art. 4 u.r.l. (^47) Art. 11 u.r.l. (^48) J. Kuciński, op. cit. , s. 245–246. (^49) Art. 55–56 u.r.l.
130 Przegląd Prawniczy U niwersytetU warszawskiego
świadczy to o pewnej niekonsekwencji ze strony ustawodawcy, gdyż projekt może tak długo przeleżeć w sejmowej „zamrażarce”, że stanie się nieaktualny. Warto wspomnieć również, że ustawa zezwala na udział przedstawiciela komitetu inicjatywy ustawodawczej w pracach Sejmu i Senatu. Komitet ma również możliwość wycofania projektu ustawy, jednakże nie posiada prawa do zmiany treści projektu^55. Niektórzy autorzy klasyfikują obywatelską ini- cjatywę ustawodawczą jako instytucję demokracji semibezpośredniej ze względu na to, że ostateczna decyzja co do treści ustawy należy do parlamentu, suweren nie podejmuje więc ostatecznego rozstrzygnięcia 56.
6. Instytucje demokracji semibezpośredniej
Obok instrumentów demokracji pośredniej i bezpośredniej możemy wyróżnić także instytucje demokracji semibezpośredniej. Można do nich zaliczyć prawo petycji oraz wysłu- chanie publiczne. Prawo petycji, podobnie jak wyżej omawiane instytucje, jest uregulowane w ustawie zasadniczej. Art. 63 Konstytucji stanowi: „każdy ma prawo składać petycje, wnio- ski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej”. Również w tym przy- padku następuje odesłanie do bardziej szczegółowej regulacji ustawowej. Obecnie regula- cja ta zawarta jest w Kodeksie postępowania administracyjnego. P. Uziębło podkreśla, że w k.p.a. należycie zdefiniowane zostało jedynie pojęcie skargi i wniosku, natomiast pomi- nięte zostało pojęcie petycji. Jednakże petycję traktować można jako wniosek lub skargę o charakterze zbiorowym. Należy pamiętać, że prawo składania petycji, skarg i wniosków przysługuje nie tylko obywatelowi polskiemu, ale każdej osobie fizycznej, prawnej czy też jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej^57. Przepisy k.p.a. określają również rolę mediów i organizacji społecznych, które przekazują skargi i wnioski do wła- ściwych organów. Z kolei odpowiednie organy mają obowiązek zawiadomienia redakcji lub organizacji społecznej o sposobie załatwienia skargi lub wniosku na jej żądanie 58. Redakcje prasowe, radiowe i telewizyjne oraz organizacje społeczne pełnią więc w tym wypadku rolę „pośredników” między obywatelami a organami administracji państwowej. Za kolejną instytucję demokracji semibezpośredniej należy uznać wysłuchanie publiczne, uregulowane w ustawie o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa 59. Zgodnie z nią każdy może wziąć udział w wysłuchaniu publicznym, jeżeli wcześniej zgłosił zainteresowanie pracami nad projektem danego aktu normatywnego. Wymagane jest przy tym uzasadnienie chęci uczestnictwa w wysłuchaniu publicznym poprzez okre- ślenie wpływu aktu prawnego na osobisty interes zainteresowanego lub interes publiczny. Instytucja wysłuchania publicznego nie ma jednak charakteru obligatoryjnego, decyzję o jej
(^55) Ibidem , s. 245–246. (^56) P. Uziębło, Inicjatywa… , s. 130. (^57) P. Uziębło, Demokracja… , s. 209–210. (^58) Art. 248–251 k.p.a. (^59) Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz.U. Nr 169, poz. 1414 ze zm.).
instytUcje demokracji bezPośredniej w Polskim PorządkU Prawnym 131
przeprowadzeniu podejmuje podmiot odpowiedzialny za przygotowanie projektu danego aktu normatywnego 60.
7. Praktyka stosowania instytucji demokracji bezpośredniej w RP
Warto przyjrzeć się dokładniej praktyce stosowania instytucji demokracji bezpośred- niej i podjąć próbę odpowiedzi na pytanie – czy ich stosowanie jest niezbędne w naszym kraju? Czy nie są one zbyt kosztowne? I wreszcie: czy obywatele posiadają odpowiednie kompetencje, aby decydować o ważnych sprawach dotyczących kształtu obowiązującego porządku prawnego, a niejednokrotnie także regulacji zawartych w ustawie zasadniczej – najwyższym prawie w państwie? Na sam początek należy podjąć próbę analizy stosowania instytucji referendum ogól- nokrajowego w ostatnich latach. Jak pisze J. Kuciński, „Polska nie należy do państw przodu- jących współcześnie w korzystaniu z instytucji referendum”. Pod koniec XX wieku Rzecz- pospolita zaliczana była do krajów o średnim nasileniu stosowania tej instytucji^61. W roku 1996 odbyły się dwa referenda, w których do urn udało się jedynie 32,4% uprawnionych do głosowania, nie miały więc one charakteru wiążącego 62. Po uchwaleniu Konstytucji w roku 1997 zarządzono dwa referenda – zatwierdzające nową ustawę zasadniczą oraz tzw. refe- rendum akcesyjne w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację Traktatu dotyczącego przy- stąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Warto przyjrzeć się frekwencji, jaką można było odnotować w powyższych głosowaniach. W referendum konstytucyjnym wzięło udział niespełna 43 procent uprawnionych do głosowania, natomiast w akcesyjnym
- około 59 procent, co (w porównaniu do frekwencji w ubiegłych wyborach do Parlamentu Europejskiego) wskazuje na dość duże zainteresowanie obywateli tematyką przystąpienia Polski do Unii Europejskiej^63. Po roku 1997 złożono również kilkanaście wniosków o prze- prowadzenie referendów (między innymi w sprawie liczby województw, zniesienia Senatu, ograniczenia immunitetu, zmniejszenia liczby posłów, komercjalizacji i prywatyzacji służby zdrowia), jednakże żaden z nich nie został uwzględniony^64. Analizując frekwencję, jaką można byłoby osiągnąć przy częstszym organizowaniu referendów, warto odwołać się do frekwencji w wyborach parlamentarnych, prezydenckich i europejskich. W zeszłorocznych wyborach do Parlamentu Europejskiego wzięło udział zaledwie 23,83 procent Polaków 65. Bardziej optymistycznie wypadają statystyki dotyczące wyborów do Sejmu RP – w 2011 r. frekwencja wyniosła 48,94%, w 2007 r. – 53,88%, w 2005 r. – 40,57%. Wielokrotnie zdarza się, że w głosowaniu bierze udział mniej niż połowa uprawnionych, co może wskazywać na małe zainteresowanie obywateli sprawami publicznymi^66. Można więc założyć, że organizo- wane referenda nie miałyby charakteru wiążącego, a jedynie pochłaniałyby znaczne środki
(^60) Więcej: P. Uziębło, Demokracja… , s. 211–215. (^61) J. Kuciński, op. cit. , s. 252. (^62) A. Piasecki, op. cit. , s. 14–15. (^63) J. Kuciński, op. cit. , s. 257, 268. (^64) Więcej: P. Uziębło, Demokracja… , s. 182. (^65) www. http://pe2014.pkw.gov.pl/pl/, dostęp: 30.04.2015. (^66) www.pkw.gov.pl, dostęp: 20.04.2015.
instytUcje demokracji bezPośredniej w Polskim PorządkU Prawnym 133
państwo mogło być uznane za demokratyczne. Polacy dużą wagę przywiązują również do konsultowania z obywatelami istotnych decyzji państwowych, jak najszerszej decentralizacji zadań państwa na rzecz samorządu terytorialnego i organizacji społecznych oraz ogranicza- nia ingerencji państwa w życie ludzi 75. Należy również wspomnieć o tym, że podczas refe- rendów lokalnych rozstrzygane są kwestie, które najczęściej nie wymagają od głosujących takiego poziomu wiedzy specjalistycznej, jak w przypadku referendów ogólnokrajowych. Można więc pokusić się o stwierdzenie, że istnienie instytucji referendum lokalnego jest jak najbardziej zasadne, należy jedynie uaktywnić obywateli i zachęcać ich do zwiększenia partycypacji w podejmowaniu decyzji w sprawach ważnych dla danej wspólnoty samorzą- dowej. Należy podkreślić, że, jak pisze A. Piasecki, „w ustawach samorządowych to wła- śnie głosowanie powszechne jest na pierwszym miejscu (władza przedstawicielska znajduje się w dalszej kolejności)”. Piasecki powołuje się również na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego referendum gminne jest najwyższą władzą w jednostce samorządowej 76. Ostatnią z trzech uregulowanych w Konstytucji instytucji demokracji bezpośredniej, której praktyka stosowania zostanie poddana analizie, jest instytucja obywatelskiej inicja- tywy ustawodawczej. Kwestia ta jest mniej kontrowersyjna – przede wszystkim dlatego, że większość kosztów ponosi powołany przez obywateli komitet inicjatywy ustawodawczej. Jednakże i tutaj niektóre aspekty mogą budzić wątpliwości. Mimo, że wymagana liczba 100 000 podpisów jest stosunkowo niewielka, to jej zebranie może sprawić kłopot. Ponadto, zgromadzenie odpowiedniej ilości podpisów zależy nie od merytorycznej treści projektu aktu normatywnego, a od poziomu sprawności działania komitetu. P. Uziębło podkreśla również, że obywatelska inicjatywa ustawodawcza „spotkała się (…) z akceptacją szero- kich kręgów społecznych, o czym świadczyć może znaczna liczba powstających komitetów inicjatywy ustawodawczej”. Jednak, niestety, tak jak w przypadku referendum lokalnego, trzeba wskazać na destrukcyjną rolę środowiska politycznego, ponieważ większość obywa- telskich projektów „utyka w komisjach sejmowych na całe lata” 77. Aczkolwiek liczni eks- perci podkreślają, że instytucja ta jest istotnym elementem wykonywania uprawnień przez obywateli^78. Należy się jednak zgodzić z P. Uziębło, że konieczne jest uprzednie usunięcie wszelkich nieprawidłowości związanych z wykonywaniem obywatelskiej inicjatywy ustawo- dawczej, dopiero potem będzie można podjąć prace nad ewentualnymi zmianami kształtu tego instrumentu demokracji partycypacyjnej^79. Analizując funkcjonowanie referendum w polskiej praktyce politycznej, zauważyć można kryzys stosowania tej instytucji, nie tylko w zakresie demokracji bezpośredniej, ale także w przypadku demokracji przedstawicielskiej. Jak wskazuje R. Balicki, „w ostat- nich latach zauważalne jest występowanie zmniejszonego zaangażowania społeczeństwa
(^75) D. Maj, Demokracja bezpośrednia w samorządzie terytorialnym w Polsce jako forma realizacji zasady subsydiarności , [w:] M. Marczewska-Rytko, S. Michałowski (red.), op. cit. , s. 253–254. (^76) A. Piasecki, op. cit. , s. 26. (^77) P. Uziębło, Inicjatywa… , s. 238–239. (^78) A. Piasecki, op. cit. , s. 26. (^79) P. Uziębło, Inicjatywa… , s. 240.
134 Przegląd Prawniczy U niwersytetU warszawskiego
w funkcjonowanie klasycznych instytucji demokratycznych” 80. Powodem powyższego stanu rzeczy jest przede wszystkim osiągnięcie podstawowego celu, jaki stanowi zapobie - ganie objęciu władzy przez tyrana, oraz „kryzys idei obywatelskości”. Przyczynę takiego „kryzysu” stanowi brak myślenia wspólnotowego, rozrost i dominująca rola partii poli- tycznych, które nie komunikują się właściwie z obywatelem, a także coraz mniejszy wpływ państwa w zakresie kształtowania polityki oraz gospodarki, z uwagi na integrację euro- pejską oraz postępującą globalizację. Powyższe zjawiska sprawiają, że obywatel przestaje mieć świadomość swojego wpływu na rozwój kraju. Warty uwagi jest również fakt, że niektóre z form demokracji bezpośredniej, stosowane w polskiej praktyce politycznej, nie znalazły miejsca w regulacjach rangi ustawowej. Dzieje się tak w przypadku budżetu par- tycypacyjnego oraz obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Kwestie z nimi związane są zwykle albo zawarte w statucie danej jednostki samorządu terytorialnego, albo w uchwa- łach organu stanowiącego. Jednakże w niektórych jednostkach wyżej wymienione insty- tucje w ogóle nie funkcjonują. Stwarza to sytuację, w której mieszkańcy poszczególnych obszarów naszego kraju mają mniejszy wpływ na funkcjonowanie wspólnoty samorzą- dowej niż ich sąsiedzi, którym powyższe uprawnienia zostały przyznane na mocy aktów prawa miejscowego. Jest to sytuacja z punktu widzenia obywateli wysoce niesprawiedliwa i niepożądana, dlatego też ustawodawca winien wyeliminować nierówności stosownym aktem prawnym rangi ustawowej.
Podejmując próbę oceny funkcjonowania instytucji demokracji bezpośredniej nie spo- sób nie odwołać się do uwarunkowań politycznych i poziomu zaangażowania obywateli w życie publiczne. Niestety, kwestie te pozostawiają wiele do życzenia. Partycypacja obywa- teli w życiu publicznym jest momentami wręcz znikoma, przez co większość referendów lokalnych zostało uznanych za nieważne. Jednakże demokracja bezpośrednia w jednostkach samorządu terytorialnego pełni ogromną rolę i pozytywnie wpływa na rosnące z czasem zaangażowanie mieszkańców i ich świadomość współdecydowania w spawach ważnych dla danego regionu, a referenda lokalne, mimo konieczności ponoszenia pewnych nakła- dów finansowych, nie pochłaniają na tyle dużych kwot z budżetu, aby decydować się na ograniczenia w ich przeprowadzaniu. Rozważyć natomiast należy problem funkcjonowania instytucji referendum ogólnokrajowego w warunkach państwa funkcjonującego w reżymie demokracji przedstawicielskiej – jego organizacja jest obciążeniem dla budżetu państwa, partycypacja obywateli w życiu publicznym jest niska, nie ma więc gwarancji, że uzyska się poziom frekwencji wymagany dla uzyskania wiążącego charakteru głosowania. Chcąc ulepszyć funkcjonowanie instrumentów demokracji bezpośredniej należy również rozwią- zać kwestię negatywnego wpływu środowiska politycznego – wykorzystywania referendum jako narzędzia do prowadzenia wstępnej kampanii wyborczej.
(^80) R. Balicki, Kryzys demokracji?, [w:] R. Balicki, M. Masternak-Kubiak (red.), W służbie dobru wspólnemu. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Januszowi Trzcińskiemu, Warszawa 2012, s. 52.
