Pobierz KARTA NARODÓW ZJEDNOCZONYCH A POMOC ... i więcej Schematy w PDF z Historia tylko na Docsity!
STANISŁAW SLÓSARCZYK
KARTA NARODÓW ZJEDNOCZONYCH A POMOC GOSPODARCZA
Ogromny postęp techniki, jaki obserwujemy od przeszło stulecia, nie
objawia się, z różnych przyczyn, w tym samym stopniu we wszystkich
państwach. Jeśli wziąć jednak pod uwagę nierównomierne wyposażenie
w bogactwa naturalne, eksploatację kolonialną, duże różnice w poziomie
kultury i oświaty — powstanie obraz najważniejszych powodów, dla
których istnieją dziś na świecie potęgi ekonomiczne i państwa słabe,
pozostające niemal na feudalnym stopniu rozwoju gospodarczego. Ten
stan rzeczy skazuje miliony ludzi na wegetację, utrudnia międzynarodową
wymianą handlową, czasami powoduje niebezpieczne spięcie w stosun
kach między państwami 1. Toteż szczególnie po drugiej wojnie światowej
większego znaczenia nabrała znana zresztą już dawniej forma między
narodowej współpracy gospodarczej — mianowicie pomoc ekonomiczna
dla państw biednych, zniszczonych czy zacofanych. Oprócz własnych wy
siłków narodów, a także intensywnej wymiany handlowej z zagranicą,
pomoc ekonomiczna staje się ważnym czynnikiem w odbudowie i dal
szym rozwoju gospodarczym państw. Pomocy udzielają nie tylko kraje
nie zniszczone i bogatsze, lecz również organizacje międzynarodowe. Te
ostatnie występują jako pośrednicy, eliminujący z procesu przyznawania
pomocy element zależności od drugiego państwa lub element upokorze-
(^1) Por. dwie wypowiedzi Sekretarza Generalnego ONZ U Thanta: „Mówiłem już i powtarzam, że istniejący podział świata na kraje biedne i bogate jest bardziej wyczuwalny, groźniejszy i niewątpliwy niż podział świata na płaszczyźnie ideolo gicznej" (Introduction au Rapport Annuel du Secretaire Generale sur l'activité de l'Organisation, 16 juin 1961 — 15 juin 1962, Assemble Generale, documents officiells, dix-septieme session, suppl. No 1A, New York 1962, Nations Unies, s. 3); „Wielu mężów stanu krajów uprzemysłowionych zdaje sobie sprawę z rosnącego niebez pieczeństwa, jakie stwarza dla ich gospodarki i pokoju światowego wciąż znaczny dystans między dynamiką wzrostu krajów rozwiniętych a statyczną prawie gospo darką krajów rozwijających się, gdzie postęp gospodarczy jest wolny i niedo stateczny w stosunku do przyrostu naturalnego" (Introduction du Rapport Annuel au Secretaire General sur l'activité de l'Organisation, 16 juin 1962 — 15 juin 1963, Assemble Generale, doc. off. dix-huitieme session, suppl. No 1A, New York 1963, Nation Unies, s. 3—4).
134 Stanisław^ Slósarczyk
nia. Wśród tych organizacji międzynarodowych jest także Organizacja
Narodów Zjednoczonych, od kilkunastu lat świadcząca państwom pomoc
gospodarczą.
Rozważania niniejsze dotyczą pomocy gospodarczej jako działalności
Organizacji Narodów Zjednoczonych, prowadzonej samodzielnie, jak
i wspólnie z innymi instytucjami międzynarodowymi. Artykuł nie omawia
pomocy gospodarczej udzielanej we własnym zakresie przez związane
z ONZ organizacje wyspecjalizowane2.^ Nie da się zaprzeczyć, że orga
nizacje te są samodzielne 3 , aczkolwiek często mówi się o „systemie ONZ"
czy „rodzinie ONZ", przy czym terminami tymi obejmuje się właśnie
ONZ i organizacje wyspecjalizowane.
POMOC GOSPODARCZA I J E J RODZAJE
Pojęcie „pomoc gospodarcza" nie ma jeszcze przyjętej ogólnie defi
nicji. Terminu tego używamy tu w znaczeniu przyjętym przez Benhama:
„Pomocą gospodarczą są sybsydia [...] udzielane przez [...] organizacje
międzynarodowe na cele niemilitarne" 4. Sformułowanie to wymaga uzu
pełnienia. Mówiąc bowiem o pomocy gospodarczej w ramach ONZ, bie
rzemy pod uwagę jedynie tę działalność ONZ, która jako jedyny cel ma
świadczenie pomocy gospodarczej w formie wprawdzie dowolnej, ale
zawsze wymiernej w jednostkach pieniężnych^5. Pomijamy więc pomoc,
której ONZ udziela przez to samo, że zajmuje się zagadnieniami gospo
darczymi, a w szczególności Sekretariat — inicjując sprawozdania rzeczo
znawców, publikując materiały statystyczne i wyniki badań. Za pomoc
gospodarczą nie uważamy także pomocy ONZ dla uchodźców, gdyż nie
polega ona na subwencjach dla państw, lecz jest pomocą dla wydzielo
nych z góry grup ludności.
Pomoc, jaką dotychczas otrzymywały państwa od ONZ, miała trojaki
charakter: 1. pomocy technicznej, 2. pomocy materialnej i 3. pomocy
finansowej.
1. Pomoc techniczna oznacza przekazywanie dorobku i doświadczenia
(^2) Programy pomocy technicznej WHO, FAO i innych organizacji. (^3) G. Blau, Les Institutions specialisees, Extrait de la Revue Generale de Droit
International Public, 1947, s. 156—157; S. Kryłow, Materiały k istorii organizacji Obiedinionnych Nacij, Moskwa 1949, s. 148; Ch. Rousseau, Droit International Public, Paris 1953, s, 203, i inni. (^4) F. Benham, Aid to Undervelopped Coutries. London 1901, por. recenzją
M. Dobroczyńskiego, Sprawy Międzynarodowe, 1962, nr 7, s. 116. (^5) Na temat definicji i form pomocy gospodarczej por. T. Bartkowski, Pomoc finansowa dla neutralnych krajów Azji i Środkowego Wschodu, Sprawy Między narodowe 1961, nr 5, s. 39.
136 Stanisław^ Slósarczyk
cech stałego programu. Prowadzone są bowiem od dłuższego czasu prace
przygotowawcze nad utworzeniem instytucji finansującej inwestycje
przemysłowe w krajach zacofanych (Fonds d'Equipement) oraz nad zor
ganizowaniem funduszu kompensującego straty wynikłe z nadmiernych
i gwałtownych zniżek cen surowców na rynkach światowych.
Środki, jakimi posługuje się ONZ, są nieliczne i wspólne dla wszyst
kich trzech rodzajów pomocy. Środki te, jak już wspomniano, są naj
częściej kombinowane ze sobą dla osiągnięcia lepszych rezultatów. Są
nimi: usługi ekspertów, stypendia oraz dostawy rzeczowe 14.
ZASADY PRZYZNAWANIA I KORZYSTANIA Z POMOCY
Proces przyznawania pomocy gospodarczej ONZ jest sformalizowany
i odbywa się na zasadach ustalonych przez liczne rezolucje Zgromadze
nia Ogólnego i Rady Gospodarczej i Społecznej 15. Podstawowe reguły
są wspólne dla wszystkich form pomocy i określają obowiązki Organi
zacji, państwa otrzymującego i państwa świadczącego na rzecz funduszu
utworzonego specjalnie na cele pomocy.
ONZ zobowiązana jest pozostawić inicjatywę co do otrzymania po
mocy w ręku zainteresowanego państwa. Wszelka pomoc może być przy
znana wyłącznie po złożeniu wniosku przez zainteresowany rząd. Zasada
ta leży u podstaw całego systemu pomocy gospodarczej ONZ. Wynika
stąd. że forma pomocy powinna być dostosowana do postulatów wniosko
dawcy (w praktyce nie zawsze jest to możliwe). Inną ważną zasadą jest
to, że udzielona pomoc nie może być narzędziem ingerencji Organizacji
w sprawy wewnętrzne państwa. Tak więc zadośćuczynienie prośbie nie
może być uzależnione od warunków politycznych czy militarnych, zaś
w decyzji o przyznaniu pomocy należy kierować się wyłącznie udoku
mentowanymi potrzebami państwa-wnioskodawcy, bez stosowania dy
skryminacji politycznej, rasowej, religijnej czy innej. Pomoc może być
wreszcie dostarczana tylko rządom lub za ich pośrednictwem.
Na rządach państw otrzymujących pomoc spoczywa przede wszystkim
obowiązek uczestniczenia w kosztach 16. ONZ opłaca z reguły tylko te
świadczenia lub usługi, które regulowane być muszą w obcych środkach
płatniczych — część ta stanowi zwykle około 30% wartości projektu
i jest najistotniejsza. Na żądanie zagranicznego personelu rząd musi do-
(^14) Do kategorii tej zaliczyć należy także subwencje pieniężne. (^15) Są nimi w różnym stopniu rezolucje 200 (III), 926 (X), 1240 (XIII) Zgro madzenia Ogólnego oraz najważniejsza rezolucja nr 222 A (IX) Rady Gospodarczej i Społecznej wraz z aneksem nr 1. Omawia je m. in. G. Feuer, op. cit., s. 13—15. (^16) Nie jest to jednak warunek konieczny; organ udzielający pomocy może od niego odstąpić w całości lub w części, w okolicznościach, które uzna za uzasadnione.
Karta Narodów Zjednoczonych a pomoc gospodarcza 137
starczać niezbędnych do wykonania programu informacji, stosować się
do wskazań konsultantów oraz opublikować po zakończeniu misji pomocy
sprawozdanie o jej wynikach. Domagając się pomocy rząd powinien mieć
na uwadze osiągnięcie korzyści dla całej gospodarki narodowej i dla
całego społeczeństwa, np. w postaci podwyżki stopy życiowej; pomoc po-
winna być rozdzielana wśród ludności bez dyskryminacji politycznej,
rasowej czy religijnej.
ONZ, jak każda organizacja międzynarodowa, nie posiada majątku
w takich rozmiarach, by móc efektywnie świadczyć pomoc gospodarczą,
toteż ONZ jest tylko dystrybutorem pomocy, tzn. rozdziela według wła
snego uznania środki dostarczane na ten cel przez państwa. Państwa
dające środki są także ograniczone pewnymi regułami. Ofiary nie
mogą być składane z zastrzeżeniami co do sposobu ich użycia, nie mogą
także wskazywać określonego projektu pomocy czy jej odbiorcy.
POMOC GOSPODARCZA JAKO CZYNNOŚĆ OPARTA
NA KARCIE NARODÓW ZJEDNOCZONYCH
Przedstawiony wyżej w zarysie system pomocy gospodarczej ONZ
jest dzisiaj akcją o dużym ciężarze gatunkowym 17. Co roku na cele po
mocy wydaje się około 150 mln dol.^18 Na sumę tę składają się świadcze
nia ponad stu państw^19. Z pomocy korzysta co roku kilkadziesiąt
państw^20 , m. in. korzystała z niej Polska (patrz niżej).
(^17) Wiadomo jednak, że cała pomoc gospodarcza udzielana na zasadach wielo stronnych (a więc nie tylko pomoc ONZ) jest wielokrotnie mniejsza od pomocy przyznawanej w umowach dwustronnych. W latach 1950—1956 stanowiła np. zaled wie 10% wartości pomocy dwustronnej. Por. wystąpienie J. Michałowskiego w R a dzie Gospodarczej i Społecznej (N. U. Conseil Economique et Social, doc. off., vingt-quatrieme session, New York 1957, s. 199—200). Choć procent ten stale rośnie, sytuacja nie zmieniła się zasadniczo do dziś, gdyż forma pomocy dwustronnej bardziej odpowiada państwom świadczącym. (^18) Poszczególne programy pomocy dysponowały w 1963 r. następującymi k w o tami (źródło: Rapport Annuel du Secretaire General sur l'activité de l'Organisation, 16 juin 1963 — 15 juin 1964. Assemble Generale, doc. off., dix-nuevieme sess., suppl. No 1, New York 1964, Nations Unies): Rozszerzony Program Pomocy Technicznej — 50,1 mln dol. (1962 — 45,4, 1961 — 41,6); programy zwyczajne pomocy technicznej — 6,4 mln dol. (rez. 1861 (XVII) Zgromadzenia Ogólnego); Fundusz Specjalny — 72,9 mln dol. (1964 — 88,5); Fundusz Pomocy Dzieciom — 30,3 mln dol, Światowy Program Żywnościowy — 91 mln dol. (^19) Na Rozszerzony Program Pomocy Technicznej świadczyło w 1963 r. (źródło — jak wyżej) 105 państw (1962—92, 1961—91); na Fundusz Specjalny 107 państw (1964 — 106); na Fundusz Pomocy Dzieciom — 118 państw; na Światowy Program Żywnościowy — 64 państwa. (^20) Oto dokładne liczby państw i terytoriów korzystających z pomocy w r. 1963
Karta Narodów Zjednoczonych a pomoc gospodarcza 139
wanie międzynarodowych problemów gospodarczych, społecznych, zdro
wia publicznego i pokrewnych, jak również współpracę międzynarodową
na polu kultury i oświaty; c) powszechne poszanowanie i przestrzeganie
praw człowieka i podstawowych wolności, bez względu na rasę, płeć
język i wyznanie".
Wyliczone w art. 1 ust. 3a i w art. 55 zadania ONZ są dziś bez wy
jątku realizowane przez różne programy pomocy gospodarczej. Drogą,
która prowadzić ma do ich osiągnięcia, jest „współpraca międzynaro-
dowa". Zakłada ona współdziałania wielu państw dla wykonania określo
nych zadań. System pomocy gospodarczej ONZ odpowiada temu założe
niu; ma tu miejsce kolektywna akcja państw świadczących i korzysta
jących (te ostatnie ponoszą wszakże większość wydatków związanych
ze zużytkowaniem przyznanej sobie pomocy). Akcja ta zmierza do likwi
dacji nędzy, głodu, zacofania gospodarczego i kulturalnego. Mimo że
jest przeprowadzana w poszczególnych państwach, ma ona na celu roz
wiązanie „problemów międzynarodowych", jakimi są z pewnością wy
mienione zjawiska w skali światowej. Stanowisko takie zajęli twórcy
Karty, co jasno wynika z jej wstępu i art. 55 25. W sferę zainteresowania
Organizacji włączono bowiem sprawy pokojowej współpracy państw.
Cytowane wyżej przepisy można by przyjąć za podstawę prawną
świadczenia przez ONZ pomocy gospodarczej 26. Wszakże Karta zawiera
oddzielne normy dotyczące funkcji Organizacji. Tam właśnie, unikając
niepotrzebnej interpretacji ogólniejszych przepisów, szukać należy pod
staw prawnych dla interesującej nas tu działalności.
Funkcjami Zgromadzenia Ogólnego zajmuje się generalnie art. 10
(prawo dyskusji nad wszelkimi zagadnieniami wchodzącymi w zakres
Karty, a w związku z tym — prawo udzielania zaleceń) oraz, w zakresie
naszego tematu, art. 13 ust. 1b i ust. 2. Art. 13 stanowi, że Zgromadzenie
inicjuje badania i udziela zaleceń w dziedzinach określonych w art. 55,
a także, że dalsze obowiązki, funkcje i uprawnienia tego organu w od
niesieniu do zagadnień wymienionych w ust. 1b określone są w rozdz.
IX i X Karty.
W rozdz. IX znajduje się m. in. art. 60 — pozostający w pewnej
sprzeczności z art. 7 ust. 1, bo zakładający zwierzchnictwo Zgromadzenia
(^25) Assistance technique en vue du developpement economique, Rapport du Se cretaire General, Lake Success, Nations Unies (1949, II, B. 1), s. 13; R. Ago, Die inter nationalen Organisationen und ihre Funktionen im inneren Tätigkeitsgebiet der Staaten, w: Rechtsfragen der internationalen Organisation, Festschrift für Hans Wehberg, Frankfurt a/M 1956, s. 31. (^26) W ten sposób rozumuje W. Morawiecki, Pomoc techniczna dla krajów słabo rozwiniętych w systemie ONZ, Sprawy Międzynarodowe 1963, nr 4, s. 49—50; G. Feuer, op. cit., s. 19—20;
140 Stanisław Slósarczyk
nad Radą Gospodarczą i Społeczną 27 oraz inne przepisy określające za
dania i funkcje Rady w interesujących nas sprawach. Zadania te i fun
kcje są następujące: inicjatywa w stosunku do badań i opracowanie
sprawozdań m. in. w zakresie zagadnień gospodarczych, przeprowadzanie
nad nimi dyskusji i udzielanie zaleceń Zgromadzeniu Ogólnemu, człon
kom ONZ i organizacjom wyspecjalizowanym, przygotowywanie pro
jektów konwencji międzynarodowych, zwoływanie konferencji między
narodowych (art. 62); zawieranie porozumień z organizacjami wyspecja
lizowanymi oraz koordynacja ich poczynań drogą zaleceń (art. 63); nad
zór nad działalnością organizacji wyspecjalizowanych w zakresie objętym
przez kompetencje Rady (art. 64); ewentualna współpraca z Radą Bez
pieczeństwa w sprawach gospodarczych (art. 65, np. w przypadku
wspomnianej Agencji Koreańskiej); funkcje wykonawcze w stosunku do
uchwał Zgromadzenia Ogólnego (art. 66 ust. 1); prawo wykonywania
prac, o jakie zwrócą się członkowie ONZ lub organizacje wyspecjalizo
wane, po uprzedniej zgodzie Zgromadzenia Ogólnego (art. 66 ust. 2);
wreszcie Rada „pełni [.. .] inne funkcje, wymienione w innych częściach
Karty lub zlecone jej przez Zgromadzenie Ogólne" (art. 66 ust. 3)^28.
Dla wykonania tych zadań Rada ma prawo tworzyć organy pomoc
nicze (art. 68) i ustalać własny regulamin wewnętrzny (art. 68).
Goodrich i Hambro 29 komentując ust. 2 art. 66 stwierdzają, że jest
on podstawą prawną do świadczenia państwom pomocy gospodarczej
i operują analogiami z praktyki Ligi Narodów, gdzie pomoc ta nie była
akcją stałą i nie zajmowały się nią osobne organy. Wnioski przyjmo
wała Rada Ligi, która w każdym przypadku, według własnego uznania,
ustalała sposób ich realizacji oraz rozdział zadań między komórki
Organizacji 30.
Ten stan rzeczy, zupełnie nie odpowiadający dzisiejszej sytuacji,
(^27) Por, L. Goodrich i E. Hambro, op. cit. s. 159—160; L. E h r l i c h , Karta
Narodów Zjednoczonych, Kraków 1948 s. 84; A. Verdross, Völkerrecht, Wien 1955, s. 444. (^28) Na tej podstawie W. Morawiecki (op. cit., s. 120) wnioskuje: „Funkcje Rady
polegają więc na stosowaniu elastycznych metod przekonywania, wzajemnych kon sultacji i pobudzania rządów do podejmowania akcji odpowiadającej interesom ogólnym" — i nie ma racji, bo pomija treść art. 66 Karty. (^29) L. Goodrich, E. Hambro, op. cit., s. 318. (^30) Na temat działalności Ligi w tym zakresie por. O. Goeppert, Der Völkerbund,.
Stuttgart 1938, s. 638—667; J. Salmon, La role des Organisations Internationales en matiere de Prets et d'Emprunts, New York 1958, s. 63—67; Petit Manuel de la Societe des Nations, Geneve 1934, s. 207; Rapport de l'activite de la Societe des Nations 1937/38, cz. I, Geneve, s. 110—116; Rapport de l'activite de la Societe des Nations 1938/39, Geneve, s. 98—101; Rapport de l'activite de la Societe des Nations 1939, cz. II, Geneve, s. 17—21.
142 Stanisław^ Slósarczyk
on niewątpliwie przepisem szczegółowym i świadczy, że twórcom ONZ
nie była obca dążność, by przyznać Organizacji kompetencję do wykony
wania „funkcji operacyjnych". Wskazuje on także na dziedzinę, w której
powinno się stosować postanowienia ust. 3 art. 66^33.
UCHWAŁY ZGROMADZENIA OGÓLNEGO ONZ
Jak już wyżej wspomniano, system pomocy gospodarczej ONZ pow
stał na podstawie uchwały Zgromadzenia Ogólnego. Karta milczy jednak
w przedmiocie mocy prawnej uchwał Zgromadzenia. Doktryna zaś odróż
nia uchwały adresowane do członków i uchwały dotyczące spraw wew
nętrznych Organizacji 34.
Pierwsza kategoria uchwał obejmuje w szczególności rezolucje oparte
na art. 10 i 13 ust. 1 Karty. Są to zalecenia, czyli uchwały formalnie nie
wiążące. Ich mocną stroną jest to, że reprezentują opinię większości rzą
dów^35. Tam bowiem, gdzie postanowienia Organizacji są wiążące dla
członków, Karta wyraźnie o tym mówi (np. art. 25). Art. 55 wprawdzie
przewiduje, że „wszyscy członkowie zobowiązują się współpracować
z Organizacją indywidualnie i zbiorowo dla osiągnięcia celów wymienio
nych w tym artykule", jednak nie nadaje mocy wiążącej uchwałom
(^33) Uderza fakt, że art. 66 nie jest w literaturze brany pod uwagę, a kompetencje ONZ do udzielania pomocy technicznej są dedukowane bezpośrednio z art. 55 (por, przyp. 26) i wspierane teoriami wypracowanymi przez MTS w opinii doradczej z 11 IV 1949 r. w sprawie odszkodowań za straty poniesione w służbie ONZ {Repa ration des dommages subis au service des Nations Unies, Avis consultatif, Recueil des Arrets 1949, s. 174 i n.): teorią „uprawnień domniemanych" (ibidem, s. 182 i 179) i teorią „kompetencji funkcjonalnych" (ibidem, s. 180). Inaczej podchodzi do tego A. Verdross (op. cit., s. 429), który stwierdza, że wobec postanowień art. 1 i 2 Karty, wszystkie inne jej przepisy mają charakter wykonawczy, a zatem ONZ jest upraw niona do wykonywania działań, nawet w tych drugich nie wymienionych, byle służyły one do osiągnięcia celów Organizacji. J. S. Langrod, Akcja ONZ w dziedzinie pomocy technicznej dla krajów będących w stadium rozwoju gospodarczego a ad- ministraci a publiczna, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1962, z. 2, s. 71 — ogólnie tylko wspomina art. 1 ust. 4 Karty ONZ. (^34) G. Feuer, op. cit., s. 21 i 27 (cytuje także innych autorów); W. Morawiecki, op. cit., s. 75—76; A. Verdross; op. cit., s. 437—438; L. Goodrich, E. Hambro, op. cit., s. 166—167; K. Skubiszewski, Kompetencje prawodawcze wspólnot europejskich, Przegląd Zachodni 1962, nr 5, s. 12—15; L. Foscaneanu, Le droit interne de l'ONU comme ordre juridique autonome, Annuaire Français de Droit International 1957, s. 318; M. Merle, Le pouvoir reglamentaire des institutions internationales. Annuaire Français de Droit International 1958, s. 343; G. Feuer, Droit des Nations et le droit interne des etats membres. Annual-Journal of the Association of Attender and Alumni of the Hagea Academy of International Law 1955, s. 16—l7. (^35) Innego zdania jest G. Feuer, Droit..., op. cit., s. 18; twierdzi on, że zalecenia Zgromadzenia należy uważać za wiążące członków, gdyż w przeciwnym przypadku Organizacja traci rację bytu.
Karta Narodów Zjednoczonych a pomoc gospodarcza 143
Zgromadzenia. Słowa „zobowiązują się współpracować" są zbyt ogólne,
aby mogły nakładać konkretny obowiązek wykonania każdej uchwały
Zgromadzenia. Art. 55 należy rozumieć jako przepis szczególny w sto
sunku do art. 2 ust. 2, czyli państwa członkowskie powinny wobec tego
rodzaju uchwał zajmować stanowisko przychylne ich realizacji, tak
w stosunkach z innymi państwami, jak i w postępowaniu na terenie
Organizacji^36. Działania oparte na uchwałach Zgromadzenia wiążą się
zazwyczaj z pewnymi nakładami materialnymi, a decyzje tyczące się wy
datków muszą z natury rzeczy pozostać w rękach państwa. Praktyka po
twierdza tę interpretację.
Uchwały o świadczeniu pomocy gospodarczej należą do drugiej ka
tegorii uchwał: są one adresowane do poszczególnych organów ONZ^37
oraz zajmują się funkcjonowaniem i strukturą mechanizmu pomocy
gospodarczej. Regulacja następuje w takim zakresie, w jakim statut po
zostawia tu swobodę Organizacji. Karta w następujących artykułach
upoważnia Zgromadzenie Ogólne do stanowienia prawa, m. in. w spra
wach wewnętrznych pomocy gospodarczej: art. 13 ust- 1 (gdyż zalecenia
mogą być także kierowane do organów ONZ)^38 , art. 17 ust. 1, art. 21,
art. 22, art. 63 ust. 1, art. 66, art. 98 (zlecanie Sekretarzowi Generalnemu
pewnych funkcji) oraz art. 101 ust. 1 (uchwalanie regulaminu służbo
wego). Uchwały należące do omawianej kategorii mają moc wiążącą;
w przeciwnym razie działanie Organizacji byłoby niemożliwe. Interpre
tacja nasza ma oparcie w art. 2 ust. 2, w myśl którego członkowie ONZ,
przy wywiązywaniu się ze swych obowiązków, stosować muszą zasadę
„dobrej wiary", z czego z kolei wypływa zasada umożliwienia wykonania
umowy 39. Postanowienia Karty są ponadto w tych artykułach bardziej
kategoryczne: zamiast „udziela zaleceń" mówią „ustala regulamin",
„tworzy organy pomocnicze".
Opinia doktryny jest tym razem zgodna, bo choć ujęcie zagadnienia
różni się u poszczególnych autorów, generalnie przyznaje się uchwałom
tego typu moc obowiązującą.
Jedni autorzy, traktując sprawę ogólnie, stwierdzają, że Organizacja
musi posiadać prawo stanowienia przepisów regulujących jej życie wew
nętrzne, tak aby możliwe było efektywne wykonanie postawionych przed
nią zadań. Wprowadzają tu oni, idąc za Międzynarodowym Trybunałem
36 L. Goodrich, E. Hambro, op. cit., s. 286.
37 Chodzi tu o uchwały istotne, wymienione poprzednio (przypisy 7—12), gdyż
w tym samym przedmiocie pojęto wiele rezolucji skierowanych wprost do państw,
lecz te nie są brane pod uwagę. To samo odnosi się do deklaratoryjnych części rezo
lucji istotnych.
38 L. Goodrich, E. Hambro, op. cit., s. 173.
39 L. Ehrlich, Prawo międzynarodowe, Warszawa 1958, s. 15—16; tegoż Interpre
tacja traktatów, Warszawa 1957, s. 78.
Karta Narodów Zjednoczonych a pomoc gospodarcza 145
Kwestia wiązania Sekretariatu, a właściwie Sekretarza Generalnego,
nie nasuwa wątpliwości. Karta określa jego stanowisko jako wykonawcę
w stosunku do wszystkich organów głównych (art. 97 i 98). Art. 98 sta
nowi wyraźnie, że obowiązują go nie tylko decyzje Zgromadzenia, ale
i Rady^46.
Zaznaczyć trzeba, że wszystkie decyzje, które wiążą określone organy,
obowiązują pośrednio państwa członkowskie, jakkolwiek nie są zaadre
sowane do tych ostatnich. Trafnie ujął to Focsaneanu^47 : „Prawo wew
nętrzne Organizacji Narodów Zjednoczonych reguluje stosunki między
nią a państwami-członkami, działającymi jako czynniki składowe w ma
nifestowaniu woli Organizacji". W niniejszym przypadku oznacza to,
że przedstawiciele państw muszą szanować przepisy obowiązujące organy
i im się podporządkować. Twierdzenie to znajduje oparcie w przepisach
Karty: Zgromadzenie realizuje bowiem swe uprawnienia wymienione
w art. 13 ust. 1 (w połączeniu z art. 60, 66 ust. 3, 21, 22, 68, 98) w myśl
zasady, że państwo może być przez Organizację wiązane tylko na zasa
dzie swej uprzedniej zgody.
W dziedzinie pomocy gospodarczej jedynym przypadkiem, kiedy pań
stwa wiązane są bezpośrednio, jest uchwalenie przez Zgromadzenie Ogól
ne programu finansowego w ramach budżetu ONZ. Państwo ma wpraw
dzie możność trzykrotnie oponować, a to przy uchwalaniu rezolucji do
tyczącej programu, rozdziału składek oraz budżetu, lecz jeśli zostanie
przegłosowane, decyzja Zgromadzenia zmusza je do ponoszenia ciężaru
finansowania programu. Zobowiązanie to wypływa jednak nie z rezolucji
o udzielaniu przez ONZ pomocy gospodarczej, lecz z uprawnień Zgro
madzenia do podejmowania wiążących decyzji w kwestii rozdziału skła
dek i zatwierdzania budżetu Organizacji (art. 17 ust. 1 i 2).
W pozostałych programach,, finansowanych ze składek dobrowolnych,
zarówno państwa świadczące, jak i korzystające nie są krępowane bez
pośrednio przez uchwały. Krępowane są nimi tylko organy ONZ, które
państwom pragnącym bądź świadczyć, bądź korzystać z pomocy, po
stawią jako warunek sine qua non podpodządkowanie się regułom zamie
szczonym w odpowiednich uchwałach 48.
Treatise, ed. H. Lauterpacht, t. I, London—New York—Toronto 1955, s. 426; A. Verdross, op. cit., s. 444. (^46) Mówią o tym: W. Morawiecki, Organizacje..., op. cit., s. 73; G. Feuer, Droit..., op. cit., s,. 19; A. Verdross, op. cit., s. 447. (^47) L. Focsaneanu, op. cit., s. 328—329. (^48) Jak wynika z całości powyższego rozumowania, teza L. Goodricha i E. Ham- bro, że organy ONZ, dla wykonania swoich zadań w zakresie współpracy gospo darczej nie mają w Karcie żadnych funkcjonalnych uprawnień i że muszą się ograniczać do studiów, raportów, negocjacji i zaleceń, nie są słuszne, mimo że uruchomienie całego systemu zależy od inicjatywy państw.
10 Ruch Prawniczy
146 Stanisław^ Slósarczyk
UMOWY O POMOCY GOSPODARCZEJ
W poprzednim rozdziale staraliśmy się pokazać, iż uchwały organów
ONZ, na podstawie upoważnienia statutowego, stworzyły system zdolny
do funkcjonowania. Aby mógł on zacząć działać, Organizacja musi poro
zumieć się z państwami korzystającymi z pomocy, by określić prawa
i obowiązki stron. Porozumienie to, w obecnym stadium rozwoju prawa
międzynarodowego, przybiera zawsze formę umowy, sporządzonej w for
mie pisemnej. ONZ zawiera takie umowy, mimo że ani Karta, ani rezo
lucje dotyczące pomocy gospodarczej nie przyznają jej wyraźnie takiej
kompetencji 49. Karta wprawdzie wylicza pewne przypadki, w których
ONZ może zawierać umowy międzynarodowe (art. 43, art. 63, art. 77,
art. 105 ust. 3) 50 , nie znaczy to jednak, by droga umowy stała otworem
i dla innych spraw i przypadków. Rezolucje ONZ nie mogą bowiem za
wierać dyrektyw bezpośrednio wiążących państwa; tymczasem udzielanie
pomocy gospodarczej wymaga powstania określonych obowiązków
i uprawnień. Aby Organizacja mogła uważać państwa za związane usta
nowionymi przez siebie regułami, muszą one złożyć wyraźne oświadczenie,
bądź to w uchwale konferencji międzynarodowej, w której państwo uczest
niczy i głosuje „za" 51 , bądź w umowie z organizacją 52. Z drugiej strony
twierdzić wolno, że konieczność zawierania umów wypływa z postano
wień Karty, skoro art. 2 ust. 1 gwarantuje suwerenną równość wszystkich
członków, a ust. 7 zakazuje mieszania się przez Organizację w sprawy
wewnętrzne państwa 53 , czym objęte są z pewnością sprawy gospodarki
narodowej. Aby więc Organizacja mogła ingerować, konieczna jest zgoda
państwa wyrażona w umowie.
Kompetencja do zawierania umów międzynarodowych wiąże się ściśle
z podmiotowością w prawie międzynarodowym. Podmiotami prawa mię
dzynarodowego są państwa, określane również jako podmioty pier-
(^49) Wyjątek stanowią rezolucje 410 (V) i 1240 (XIII) Zgromadzenia Ogólnego ONZ. (^50) Międzynarodowoprawny ich charakter kwestionuje J. Makowski, Organa państwa w stosunkach międzynarodowych, zjazdy międzynarodowe, umowa mię dzynarodowa. Warszawa 1957, s. 144—157; podobnie czyni, krytykowany przez I. Łukaszuka (Sowietskij Jeżegodnik mieżdunarodnogo prawa 1960, Moskwa 1961, s. 144—147) — C. Parry (The Treaty Making Power of the United Nations, „British Yearbook of International Law 1949", London 1950, s. 110, 129, 147). (^51) Tak jest w przypadku składania dobrowolnych świadczeń na fundusze po mocy gospodarczej. (^52) Forma umowy pisemnej jest tutaj także niezbędna ze względu na wielość,, wymagających indywidualnego potraktowania, zagadnień. (^53) Słusznie wskazuje na te momenty G. Feuer, Les aspects ..., op. cit., s. 32—33.
148 Stanisław^ Slósarczyk
niedopuszczalne 60. Inni autorzy reprezentują natomiast opinię, że Orga
nizacja, niezależnie od postanowień statutu, musi posiadać zdolność do
działań prawnych w zakresie funkcjonalnym, tj. takim, jaki niezbędny
jest do wykonania jej zadań i osiągnięcia celów^61. Pogląd ten reprezen
tuje dziś większość autorów.
Badając tę kwestię w świetle praktyki ONZ zaznaczyć trzeba, iż dzia
łania Organizacji są często działaniami grup państw, praktyka jej więc
może niekiedy wykraczać poza statut, a nawet pozostawać z nim w kon
flikcie, ilekroć aktualne interesy członków tego wymagają. Dzieje się
tak często, gdy są to interesy zdecydowanej większości^62 i nikt nie zwraca
wtedy uwagi na subtelności przepisów prawnych63.^ Powody opisanego
stanu rzeczy są różne: czasami jest to mniej lub bardziej uzasadniona
konieczność praktyczna, czasami — niechęć do postanowień generalnych,
by nie dać możliwości wykorzystania ich później w nieprzewidziany spo
sób przez przeciwników politycznych. W tym leży przyczyna niechęci
do jakiejkolwiek zmiany Karty6 4^ , która mogłaby dać statutowe upoważ
nienie do zawiarania przez ONZ umów międzynarodowych o świadczeniu
pomocy gospdarczej.
W tych dziedzinach, gdzie Karta nie przyznaje Organizacji prawa
zawierania umów międzynarodowych, ONZ zawiera je bądź na podstawie
delegacji zawartej w rezolucjach Zgromadzenia Ogólnego^65 , bądź też
na zasadzie milczącej aprobaty swych członków. W taki właśnie sposób
doszło do zawarcia większości umów o udzieleniu pomocy gospodarczej^66.
(^60) J. Makowski, op. cit., s. 139; P. Ago, op. cit., s. 25; M. Muszkat, op. cit., t. I, s. 13, s. 91 (t. II). (^61) Por,: M. Lachs, op. cit., s. 60 i 69; I. Łukaszuk, op. cit., s. 144—154; P. Cahier, op. cit., s. 21—29 i 121—137; L. Ehrlich, Interpretacja..., op, cit., s. 130—135; J. Sal mon, op. cit., s. 130—131; C. Rousseau, op. cit., s. 192; G. Feuer, Les aspects..., op. cit., s. 26; A. Verdross, op. cit., s. 429 (por. przypis 33). (^62) Tezę tę ilustruje znakomicie rozumowanie W. Morawieckiego, dotyczące tzw. „interpretacji funkcjonalnej" statutów • organizacji międzynarodowych (Organi- zacje... , op., cit., s. 33—36). (^63) Por. H. Kelsen, The Law of the United Nations, New York 1951, s. 548; K. Kocot, Sposoby interpretacji Karty Narodów Zjednoczonych, Warszawa 1957, s. 24—25. (^64) Rezolucje 1299 i 1300 (XIII) Zgromadzenia Ogólnego nie doczekały się re alizacji właśnie z tego powodu. Proponowały one, w myśl wcześniejszej rezolucji 690 B (XXVI) Rady Gospodarczej i Społecznej, powiększenie liczby członków Rady. (^65) Np. rezolucja Zgromadzenia Ogólnego nr 182 (II) upoważniła Sekretarza Generalnego do podpisania z USA umowy o pożyczkę na budowę siedziby ONZ, zaś rezolucja 99 (I) Zgromadzenia do zawarcia z tym państwem umowy w sprawie głównej siedziby ONZ; por. M. Lachs, op. cit., s. 60. (^66) Trudno podać dokładną ich liczbę, gdyż brak danych zbiorczych. Wskazane w przyp. 20 liczby państw korzystających z pomocy świadczą, że liczba tych umów sięga już paru setek.
Karta Narodów Zjednoczonych a pomoc gospodarcza 149
Członkowie Organizacji oczywiście wiedzą o umowach, jakie ma ona
zawrzeć czy też już zawarła^67. Gdyby uważali takie działania za bez
prawne, a właściwie za takie, których skutkami obciążeni być nie chcą,
bo jako członkowie ponoszą za nie gremialnie odpowiedzialność^68 —
zaprotestowaliby i przynajmniej usiłowaliby uregulować sprawę w spo
sób formalny. Tymczasem praktyka ONZ nie notuje przypadku sprze
ciwu^69. Wręcz odwrotnie, w wielu wystąpieniach postuluje się rozsze
rzenie systemu udzialania pomocy gospodarczej.
Są więc podstawy, aby stwierdzić, że praktyka zawierania umów o po
moc gospodarczą, jako dostatecznie długa, utrwalona i łącząca się z prze
konaniem o legalności tego postępowania, wyczerpuje znamiona prawa
zwyczajowego^70. Oznacza to, że w drodze zwyczaju uległy rozszerzeniu
kompetencje Organizacji Narodów Zjednoczonych określone w Karcie 71.
POLSKA I POMOC GOSPODARCZA ONZ
Władysław Gomułka w czasie swego wystąpienia na forum Zgroma
dzenia Ogólnego podczas XV sesji powiedział m. in.: „Wiele mówiło się
na tej sali o pomocy wyzwolonym narodom i nowo powstałym państwom.
Jeżeli pomoc ta będzie odpowiadać interesom tych krajów, jeśli będzie
(^67) Assistance technique ..., op. cit., s. 40—44, wyraźnie mówi o konieczności zawierania umów z państwami korzystającymi. Dokument ten był długo dysku towany na forum Zgromadzenia i Rady. Ponadto co roku rozpatruje się sprawo zdanie z przebiegu akcji niesienia pomocy, w którym zawarte są informacje o podpisanych i planowanych umowach. Umowy te publikowane są także w Recueil des Traites. (^68) I. Łukaszuk, op. cit., s. 154. (^69) Dodajmy, iż sytuacja państw podpisujących umowę z ONZ jest inna: nie
mogą one powoływać się na jej nieważność z powodu braku kompetencji Organizacji, ponieważ naruszyłoby to zasadę dobrej wiary z art. 2 ust. 2 Karty. Oprócz tego w każdej umowie jest klauzula, zobowiązująca rząd korzystający do stosowania wobec Organizacji postanowień Konwencji o przywilejach i immunitetach Naro dów Zjednoczonych, a więc i jej (cytowanego już) art. 1 p. 1, mocą którego pań stwo uznaje prawo ONZ do zawierania umów. Oto przykładowe umowy o pomoc gospodarczą ze wspomnianą klauzulą: Fonds Special NU — Korea (art. VIII p. 1), Recueil des Traites, Nations Unies, t. 394, s. 241; Fonds des Nations Unies pour l'enfance — Cypr (art. VII), R e c u e i l... , op. cit., s. 191; ONZ — Jugosławia (art. IV), R e c u e i l... , t. 78, s. 171; ONU, OIT, FAO, UNESCO, OACI, OMS, UIT, OMM, AIEA (łącznie) — Sierra Leone (art. V p. la), R e c u e i l... , t. 410, s. 251. (^70) Por. definicję zwyczaju: C. Rousseau, op. cit., s. 64; L,. Oppenheim, op. cit.,
s. 26; A. Verdross, op. cit., s. 119; A. Klafkowski, op. cit., s. 33. (^71) Równoległe rozumowanie dotyczące interpretacji: K. Kocot, op. cit., s. 64; L. Ehrlich, Prawo międzynarodowe ..., op. cit., s. 23; C. Rousseau, op. cit., s. 63— 64; L. Oppenheim, op. cit., s. 15—17; A. Verdross, op. cit., s. 450 —451.
Karta Narodów Zjednoczonych a pomoc gospodarcza 151
przemysłowych^76. Te ostatnie natomiast, jako rentowne, pozostawiono
kapitałom prywatnym.
W centrum uwagi delegacji państw socjalistycznych znajdowała się
także kwestia handlu zagranicznego krajów zacofanych. Nie zmieniając
swego stanowiska wobec pomocy gospodarczej ONZ, delegacje te pod
kreślały, że rola zagranicznej pomocy gospodarczej, tak dwustronnej, jak
i wielostronnej, jest podrzędna wobec roli międzynarodowej wymiany
handlowej w procesie uzdrawiania gospodarki krajów zacofanych^77. Sta
bilizacja cen surowców, które są ich głównym towarem eksportowym,
powinna przede wszystkim dać środki na rozbudowę gospodarki krajów
zacofanych. Zagraniczna pomoc gospodarcza może być w tym zakresie
jedynie środkiem uzupełniającym 78. Stanowisko Polski w tej sprawie ilu
struje dokument pt. „Zasady międzynarodowych stosunków handlo
wych i polityki handlowej"^79 , przedłożony komitetowi przygotowaw
czemu konferencji ONZ do spraw handlu i rozwoju przez ZSRR, CSRS
i Polskę.
Aprobata Polski dla systemu pomocy gospodarczej ONZ nie ogranicza
się do deklaracji. Jest ona poparta świadczeniami na poszczególne pro
gramy finansowane ze składek dobrowolnych. W 1962 r. wyniosły one
w sumie równowartość 285 000 dol. amerykańskich. (Rozszerzony Pro
gram Pomocy Technicznej — 100 000, Fundusz Specjalny — 125 000,
Fundusz Pomocy Pomocy Dzieciom — 60 000)^80. Odpowiednia kwota
w 1961 r. wynosiła 275 125 dol. (100 000, 125 000, 50 125)^81 , a w 1960 r.
— 250 000 dol. (75 000, 125 000, 50 000) 82. Udział Polski w akcji pomocy
dla krajów zacofanych rośnie zatem z każdym rokiem.
(^76) Por. wystąpienie J. Michałowskiego w Radzie Gospodarczej i Społecznej, N.U. Conseil Economique et Social, doc. off., vingt-huitieme sess., Geneve 1959, s. 129. (^77) Por. wystąpienia J. Winiewicza: w II Komitecie Zgromadzenia Ogólnego, N.U. Assamblée Generale, Deuxieme Commission, doc. oft dix-septieme sess. New York 1962, s. 103; w Radzie Gospodarczej i Społecznej, N.U. Conseil Economique et Social doc. off., trente-quatriime sess., New York 1962, s. 73. (^78) Por. wystąpienia: T. Łychowskiego w Radzie Gospodarczej i Społecznej, N.U. Conseil Economique et Social, doc. off., vingt-sixieme sesś., Geneve 1958, s. 130; J. Michałowskiego w Radzie Gospodarczej i Społecznej, N.U. Conseil Eco nomique et Social, doc. off., trente-deuxieme sess., Geneve 1961, s. 82. (^79) Trybuna Ludu z dnia 7 II 1964 r. (^80) Documents officiels de l'Assemblee Generale, seizieme sess., New York 1961, Annexes, point 60 de l'ordre du jour, doc. No A/5031, s. 5 i 6, annex I. (^81) Documents officiels de l'Assemblee Generale, quinzième sess., New York 1960, Annexes, point 55 l'ordre du jour, doc. No A/4623, s. 5—6 annexe I, s. 7, annexe II. (^82) Documennts officiels de l'Assemblee Generale, quatorzième sess. New York 1959, Annexes, point 46 l'ordre du jour, doc. No A/4267, s. 5—6, annexe.
152 Stanisław^ Slósarczyk
Polska także korzysta z pomocy gospodarczej ONZ, zresztą w skrom
nym zakresie. W dniu 23 VIII 1947 r. Polska zawarła umowę z Między
narodowym Funduszem Pomocy Dzieciom^83 , na zasadzie której instytucja
ta dostarczyła nam pomocy dwukrotnie: w 1948 r. i w 1957 r., w postaci
żywności, lekarstw i urządzeń dla przemysłu farmaceutycznego^84.
W 1959 r. Polska zawarła umowę o pomocy z Funduszem Specjalnym 85
dzięki której powstał w Warszawie Instytut Żywienia Człowieka.
WNIOSKI
Ze względu na mnogość i różnorodność zadań stojących przed Orga
nizacją Narodów Zjednoczonych, państwa nie były w stanie określić do
kładnie w umowie konstytucyjnej wszystkich jej funkcji uprawnień
i reguł działania. Dlatego, zwłaszcza gdy chodzi o przepisy dotyczące
pokojowej współpracy państw, artykuły Karty zredagowano w sposób
ogólny, zostawiając Organizacji szerokie pole do działania. ONZ wyko
rzystała te możliwości, co m. in. można stwierdzić analizując system po
mocy gospodarczej tej Organizacji.
Mając na uwadze postanowienia wstępu do Karty (przedostatnie
zdanie), art. 1 ust. 3, art. 13 ust. 1 b i art. 55, a działając na podstawie
art. 10 i art. 66 ust. 3 — Zgromadzenie Ogólne zleciło Radzie Gospodar
czej i Społecznej posługiwanie się systemem pomocy gospodarczej
(utworzonym uchwałami Zgromadzenia) z korzyścią dla krajów go
spodarczo zacofanych. Zgromadzenie dokonało w ten sposób interpretacji
Karty i uzupełniło jej ogólne sformułowania szczegółowymi postanowie
niami swych rezolucji. Państwa, mimo braku przepisów Karty wyraźnie
zajmujących się pomocą gospodarczą, uznały takie działania za legalne.
Nie to jednak jest najważniejsze. Bardziej istotne jest, że państwa, kie
rując działaniem Organizacji tak, by odpowiadało ono wykładnikowi ich
wspólnych interesów, nie zważają na granice statutu.
ONZ nie mogąc zapobiec konfliktom politycznym dwóch bloków, po
stanowiła zaradzić innemu konfliktowi, który dziś obserwujemy: konflik
towi między państwami bogatymi i biednymi, organizując działania tych
pierwszych na rzecz drugich.
(^83) Recueil des Traités, Nations Unies, t. 65, s. 23, tekst według projektu t y p o wego (t. 65, s. 6) W zbiorze tym zamieszczane są jedynie umowy typowe, gdzie nie mówi się o szczegółach pomocy. Informacje te zawarte są w porozumieniach do datkowych, które nie są ogłaszane. (^84) Por. W. Morawiecki, Organizacje ..., op. cit., s. 139. (^85) Recueil des Traites, Nations Unies, t. 344, s. 29; jest to również umowa, typowa.
