Pobierz Koncepcja nowego zarządzania w sektorze publicznym (New ... i więcej Schematy w PDF z Administracja tylko na Docsity!
Prace Instytutu Prawa i Administracji PWSZ w Sulechowie
HANNA KRYNICKA
KONCEPCJA NOWEGO ZARZĄDZANIA W SEKTORZE
PUBLICZNYM (NEW PUBLIC MANAGEMENT)
Wprowadzenie
Ocena administracji rządowej i samorządowej najczęściej dokonywana jest przez pryzmat ich sprawności i efektywności. Istotnym czynnikiem poprawy działania administracji jest jej modernizacja, ponieważ wiele tradycyjnych narzędzi polityki staje się we współczesnym świecie nieskutecznych. Dlatego też, tradycyjny model biurokratyczny, został w większości krajów europejskich, zanegowany i zastąpiony podejściem określanym mianem Nowego Zarządzania Publicznego (ang. New Pub- lic Management – NPM).
Modele zarządzania publicznego wykształciły się w odpowiedzi na wyzwania, jakie przyniosły procesy reformowania zarządzania publicznego. Procesy te zwiększyły nacisk na ekonomiczne aspekty wydatkowania publicznych środków finansowych, na poprawę jakości usług publicznych oraz zapewnienie większej skuteczności działań organizacji publicznych. Reforma zarządzania publicznego zakłada, że wdrożenie nowych koncepcji zarządzania wpłynie na efektywniejszą realizację zadań, jakie wypełnia państwo wobec obywateli^1.
Nowe zarządzanie publiczne wprowadza podejście menedżerskie do zarządzania sektorem publicznym. Nowość tego modelu zarządzania polega na adaptacji metod i technik zarządzania stosowanych w sektorze prywatnym do warunków zarządzania organizacjami publicznymi. Chodzi zwłaszcza o nastawienie tych organizacji na osiąganie wyników, decentralizację zarządzania nimi, przejęcie przez
(^1) Zob. B. Kożuch, Zarządzanie publiczne. W teorii i praktyce polskich organizacji , Wydawnictwo PLACET, War- szawa 2004, s.72. 193
194 Hanna Krynicka
nie perspektywy strategicznej oraz wykorzystanie mechanizmów rynkowych. Ten model zarządzania ma zapewnić gospodarność, efektywność i skuteczność organizacji publicznych^2. Przeciwnicy uważają, że NPM, ignorując różnice istniejące między sektorem pu- blicznym i prywatnym, nie przyniesie spodziewanych korzyści.
1. Istota New Public Management
Generalna tendencja zastępowania tradycyjnej administracji publicznej przez zarzą- dzanie publiczne występuje w wielu krajach, ale przejawia się w różnych formach. Interesującą klasyfikację przedstawił Peters (1996), który wyróżnił i scharakteryzo- wał cztery modele zarządzania publicznego:
- Rządzenie rynkowe (Market Government),
- Rządzenie partycypacyjne (Participative Government),
- Rządzenie elastyczne (Flexible Government),
- Rządzenie zderagulowane (Deregulated Government).
Spośród wyróżnionych modeli najbardziej popularnym i praktycznie rozwiniętym modelem zarządzania publicznego jest zarządzanie rynkowe, nazywane najczęściej nowym zarządzaniem publicznym (New Public Management – NPM)^3.
New Public Management, jest modelem administrowania publicznego bazują- cym na zarządzaniu. Model ten opisywany jest również za pomocą wielu innych określeń, do których należą między innymi^4 :
- menedżeryzm (managerialism) [Pollitt 1990],
- rynkowa administracja publiczna (market-based public administration) [LAN, Rosenbloom 1992],
- władze przedsiębiorcze (entrepreneurial government) [Osborne, Gaebler 1992],
- zarządzanie na zasadach biznesowych (business – like management) [Kickert 1997],
- menedżeryzm publiczny (public managerialism) [Kickert 1997].
Nasuwa się wniosek, iż bardzo dużo elementów związanych jest z terminem New Public Management.
Oto kilka kwestii wspólnych charakteryzujących te zjawisko^5 :
(^2) A. Zalewski, Reformy sektora publicznego w duchu nowego zarządzania publicznego , [w:] Nowe zarządzanie pu-
3 bliczne w polskim samorządzie terytorialnym , red. A. Zalewski, Wydawnictwo SGH, Warszawa 2005, s. 66. Zob. J. Hauser, Od idealnej biurokracji do zarządzania publicznego , [w:] S tudia z zakresu zarządzania publiczne-
4 go , red. J. Hauser, M. Kukiełka, Wydawnictwo AE, Kraków 2002, t. II, s. 62-64. Za: M. Zawicki, New Public Management i Public Governance – zarys koncepcji zarządzania publicznego , [w:] Studia z zakresu zarządzania publicznego , red. J. Hauser, M. Kukiełka, Wydawnictwo AE, Kraków 2002, t. II, s.
196 Hanna Krynicka
Tabela 1. Nowe Zarządzanie w Sektorze Publicznym (NMP) w odniesieniu do tra- dycyjnych form zarządzania w sektorze publicznym
Element wyróżnia- jący
Zarządzanie trady- cyjne w sektorze pu- blicznym
Nowe zarządzanie w Sektorze Publicz- nym (NPM)
Struktura organi- zacyjna Scentralizowane
Podzielone pomiędzy jednostki zorganizo- wane wokół poszcze- gólnych usług
Relacje pomię- dzy jednostkami administracji i wewnątrz nich
Nieokreślone, beztermi- nowe
Bazujące na kontrak- tach
- Sposób działania
Nacisk na etykę rządze- nia, bez zmian organiza- cyjnych
Adopcja sposobów zarządzania z sektora prywatnego
Sposób finanso- wania Stały lub rosnący budżet^
Cięcia w używaniu zasobów
- Styl zarządzania
Ważna rola umiejętności politycznych i znajomości przepisów
Przejrzyste zarządza- nie
- Orientacja nawyniki
Używanie domniema- nych i niejawnych stan- dardów
Potrzeba jasno okre- ślonych celów
- Sposób kontroli
Kontrolowanie tylko procedur i reguł związa- nych z wydawaniem pieniędzy
Kontrola wyników i rezultatów
Źródło: K. Opolski, P. Modzelewski, Zarządzanie jakością w usługach publicznych , Wydawnictwo CeDeWu, Warszawa 2004, s.35. Nowe zarządzanie publiczne przyczyniło się do wzmocnienia administracji publicznej poprzez zacieśnienie więzi między sferą polityczną i administracyjną oraz tworzenie administracji przyjaznej obywatelom. Strategie nowego zarządzania publicznego podsumowuje tabela nr 2^8.
Jako doktryna zarządzania w sektorze publicznym NPM ma charakter zdecydowanie zarządczy i stawia przede wszystkim na^9 :
(^8) Za: J. Czaputowicz, Zarządzanie w administracji publicznej.., op. cit., s.22. (^9) P. Jeżowski , New Public Management – nowy paradygmat zarządzania w sektorze publicznym , [w:] Zarządzanie w sektorze publicznym – rozwój zrównoważony – metody wyceny , red. P. Jeżowski, Wydawnictwo SGH, War- szawa 2002, s. 12.
Koncepcja nowego zarządzania w sektorze publicznym (New Public Management) (^) 197
- urynkowienie,
- partnerstwo publiczne,
- spłaszczenie struktur organizacyjnych,
- efektywność i wymierne osiągnięcia,
- zewnętrzny audyt, kompetentny nadzór i ewaluację.
Tabela 2. Strategia nowego zarządzania publicznego
Strategia Działania
Kontrola „polityczna”
Zarządzanie strategiczne poprzez polityczne i administracyjne przywództwo, jasne zasady udzielania mandatu i finansowania Uszczuplona i elastyczna struktura organizacyjna
Decentralizacja, większa niezależność instytucji administracji publicznej, współpraca między departamentami
Procesy
Koncentrowanie się na wynikach, sporządzanie raportów i ocen wykonanych zadań
Rozwój zawodowy i organizacyjny
Zwiększenie zakresu odpowiedzialności pracowników szczebla kierowniczego, zwiększenie liczby szkoleń, planowanie kariery i rozwoju zawodowego pracowników
Relacje z obywatelami
Polepszanie kontaktów z obywatelami przez działania marketingowe i poprawę jakości rządzenia
Źródło: J. Czaputowicz, Zarządzanie w administracji publicznej.., op. cit., s.22.
Koncepcja NPM w wyniku spłaszczenia i rozczłonkowania struktur organizacyjnych oraz decentralizacji uprawninień, zapewniła elastyczność działania sektora publicznego i zwiększyła jego efektywność, ale nie ograniczyła jego zadań i programów. Nowe zarządzanie publiczne koncentruje się na: odbiorcy usług – jego potrzebach i oczekiwaniach, promowaniu konkurencji między usługo- dawcami, przekazywaniu kontroli społeczności lokalnej, decentralizowaniu kompetencji i wprowadzaniu zarządzania uczestniczącego. Celem administracji w duchu NPM jest uzyskanie rezultatów oraz kontrola i odpowiedzialność za wyniki. Skuteczne działanie wymaga połączenia wysiłków sektora publicznego, prywatnego i pozarządowego na rzecz rozwiązywania problemów.
Koncepcja nowego zarządzania w sektorze publicznym (New Public Management) (^) 199
organizacyjnej, zarządzanie procesem zmiany, budowanie misji organizacji administracji publicznej. Cechy wyróżniające tego modelu, to^12 :
- struktura pozioma zarządzania, nacisk na rozwój instytucji publicznej i uczenie się, radykalna decentralizacja i ocena poprzez osiągane rezultaty,
- zabezpieczenie dokonanej zmiany w kulturze organizacyjnej, nacisk na charyzmatyczne sposoby zarządzania,
- bardziej intensywne programy szkoleń dla menedżerów,
- wzrost znaczenia świadomości misji instytucji publicznej, wzrost znaczenia „marki” instytucji, wyjaśnianie i komunikacja strategii.
- Model NPM 4. deklaruje bezpośrednią orientację na zapewnienie efektywnych usług publicznych poprzez między innymi^13 :
- osiągnięcie doskonałości w zakresie świadczonych usług publicznych,
- zainteresowanie potrzebami końcowego użytkownika (a nie tylko bezpośre- dniego klienta) w procesie świadczenia usług,
- przesunięcie władzy z organów mianowanych na wybieralne,
- określenie zadań i wartości w zakresie usług publicznych – położenie nacisku na uczenie się od obywateli, jakie są ich potrzeby i oczekiwania, praca zespołowa ze społecznościami. W zależności od stylu zarządzania i kultury organizacyjnej instytucji publicznej, zależy produktywność i efektywność działania tej instytucji. Efektywność zależy od precyzji, koncentracji, analizy, dyscypliny i kontroli. Produktywność zaś zależy od zdolności do adaptacji do nowych warunków, nowości, eksperymentowania, ograniczonej kontroli, wolnego stowarzyszenia.
Modernizacja administracji publicznej w koncepcji NPM jest możliwa poprzez zastosowanie nowych koncepcji zarządzania między innymi, takich jak:
- Lean management to „odchudzone” lub „wyszczuplone” zarządzanie. Myślą przewodnią jest uproszczenie organizacji i zarządzania^14. Powinno to się przejawiać w uporządkowaniu na nowo zadań organizacji. Jest to równoznaczne z uznaniem, że główną chorobą organizacji sektora publicznego jest przerost funkcji. Sposobem zasadniczego odchudzania instytucji sektora publicznego jest prywatyzacja usług publicznych lub prywatyzacja przez kontraktowanie usług. Koncepcja odchudzonego zarządzania wymaga współpracy publicznych instytucji z sektorem prywatnym, co określa się jako partnerstwo publiczno – prywatne^15.
(^12) Ibidem, s.36. (^13) Ibidem, s. 36-37. (^14) Szerzej na temat koncepcji lean management w: K. Zimniewicz, Współczesne koncepcje i metody zarządzania ,
15 PWE, Warszawa 1999, s. 59-70. P. Jeżowski , New Public Management… , op. cit., s. 17.
200 Hanna Krynicka
- Reengineering rezygnuje ze struktur tradycyjnych, opartych na funkcjonalnym podziale zadań, na rzecz struktur procesowych. Celem koncepcji jest zbudowanie organizacji dynamicznie zorientowanej na procesy gospodarcze oraz dokonywaniu rekonstrukcji procesów poprzez: skrócenie czasu ich przebiegu, zmniejszenie kosztów i poprawę jakości.
- Organizacja inteligentna jest w pewnym sensie pojęciem filozoficznym, celem którego powinny zmierzać wszystkie firmy, niezależnie od charakteru działalności^16. Przez administrację inteligentną należy rozumieć taką administrację, która kierując się zasadami logiki, kryteriami racjonalności oraz wymogami słuszności bez dodatkowych wysiłków organizacyjnych, nakładów finansowych i ludzi potrafi działając zgodnie z prawem, wzbogacić wartości leżące u podstaw jej kreacji i funkcjonowania. Jednocześnie można lepiej załatwić zindywidualizowaną sprawę czy ciąg spraw, albo uniknąć strat, które w danych warunkach administracja mniej inteligentna niewątpliwie by ponios- ła, lub poniósłby adresat jej działań^17. W takiej organizacji najważniejsze są zasoby niematerialne, w tym przede wszystkim wiedza pozostająca w dys- pozycji profesjonalistów. Reformy administracji publicznej dokonywane w ostatnim okresie zmieniają orientację zarządzania organizacjami publicznymi. Obecnie celem działania tych organizacji staje się coraz częściej osiąganie efektywnych ekonomicznie i społecznie wyników, odchodzi się natomiast od nastawienia na nakłady. W związku z tym zmienia się również kryteria oceny działalności instytucji publicznych. Coraz bardziej liczą się efekty uzyskane z poniesionych nakładów i one stają się głównymi miernikami oceny działalności tych organizacji. Ta zmiana orientacji zarządzania wymagała wprowadzenia menedżerskich metod i technik zarządzania zarówno działalnością, jak i finansami organizacji publicznych^18. Zestawienie najważniejszych różnic między modelami w administracji publicznej przedstawia tabela 3.
NPM polega na zastosowaniu modeli i rozwiązań, w zakresie zarządzania, stosowanych w organizacjach prywatnych do sektora publicznego.Administracja publiczna musi stawiać czoło ograniczeniom i zadaniom, które nie istnieją w sektorze prywatnym. Nacisk do zarządzania ograniczonymi zasobami wynika częściowo z przemian w procesach globalizacji i regionalizacji.
(^16) M. Bugdol, Zarządzanie jakością w administracji publicznej , „Studia i Monografie” nr 306, Uniwersytet Opol-
17 ski, Opole 2001, s. 100. Szerzej J. Boć, Administracja publiczna jako organizacja inteligentna , [w:] Administracja publiczna , red. J. Boć,
18 Kolonia Limited, Wrocław 2003, s. 366-374. A. Zalewski, Reformy sektora publicznego w duchu nowego zarządzania publicznego , op. cit_._ , s. 17.
202 Hanna Krynicka
zarządzania w sektorze publicznym. Ograniczoność ta wynika między innymi z następujących sytuacji^21 :
- NPM wykorzystuje różne rozwiązania rynkowe do zaspokajania rozmaitych potrzeb społecznych, w których rynek jako mechanizm alokacji zasobów zawodzi,
- koncepcja nie rozpoznaje różnicy między klientem – konsumentem, który finansuje zapewnienie dóbr i usług a klientem – odbiorcą, który potrzebuje dóbr i usług,
- rynki tworzone w sektorze publicznym nie są rynkami wolnej konkurencji, lecz rynkami konkurencji organizowanej przez różne władze publiczne,
- NPM nie uznaje faktu, że siły rynkowe nie są wystarczające do osiągnięcia pełnej satysfakcji konsumentów (na przykład społeczne i ekologiczne skutki produkcji wobec kupujących i zatrudnionych). W literaturze przedmiotu podkreśla się brak jednoznacznych rezultatów Nowego Zarządzania Publicznego stosowanego w krajach zachodnioeuro-pejskich oraz sprzeczność między postulatem jednorodności usług publicznych i ryzykiem zróżnicowania w przypadku decentralizacji ich świadczenia. Taka ocena skłania do eksperymentowania i okresowego badania wyników.
Zusammenfassung
Der Beitrag bespricht die wichtigsten Voraussetzungen zur Verwaltung in der Öffentlichen Administration (New Public Management), d.h. die Übertragung von Verwaltungsmuster aus dem privatem Bereich in die Sphäre der Öffentlichkeit.
(^21) Szerzej zob. P. Jeżowski , New Public Management… , op. cit., s. 14-15, zob. A. Zalewski, Reformy sektora pu- blicznego… , op. cit_._ , s. 66.
