Międzynarodowe operacje pokojowe Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie., Publikacje z Obronność państwa

Pobierz Międzynarodowe operacje pokojowe Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie. i więcej Publikacje w PDF z Obronność państwa tylko na Docsity! Beata Kucharczyk, Andrzej Bolewski Międzynarodowe operacje pokojowe Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie. Udział Polski w misjach terenowych Przegląd Historyczno-Wojskowy 12 (63)/5 (238), 90-102 2011 90 BEATA KUCHARCZYK, ANDRZEJ BOLEWSKI MIĘDZYNARODOWE OPERACJE POKOJOWE ORGANIZACJI BEZPIECZEŃSTWA I WSPÓŁPRACY W EUROPIE. UDZIAŁ POLSKI W MISJACH TERENOWYCH Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE) w rozumieniu zapisów rozdziału VIII „Karty Narodów Zjednoczonych” jest uznawana za układ regionalny. Ma ona unikalny charakter, który można zdefi niować jako politycznie zinstytucjonalizowaną formę współpracy między państwami, gdyż z pozycji prawa międzynarodowego OBWE nie posiada statusu prawnego, a jej decyzje mają charakter politycznie wiążący1. Większość decyzji, zobowiązań i środków podejmowanych przez OBWE opiera się na prawie międzynarodowym i jest sformułowanych w języku prawniczym, zgodnie z zasada- mi prawa traktatowego. OBWE skupia 56 członków, w tym wszystkie państwa europejskie, a także Armenię, Azerbejdżan, Gruzję, Kazachstan, Kirgistan, Tadżykistan, Turkmenistan, Uzbekistan oraz Kanadę i Stany Zjednoczone Ameryki. Z OBWE współpracuje również kilkanaście innych państw, jako tzw. partners for co-operation. Są to z Azji: Afganistan, Japonia, Korea Połu- dniowa, Mongolia i Tajlandia, a z basenu Morza Śródziemnego: Algieria, Egipt, Izrael, Jor- dania, Maroko i Tunezja2. Organizacja formalnie powstała 1 stycznia 1995 roku na bazie działającej od lat siedem- dziesiątych XX wieku Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (KBWE). De- cyzja o przekształceniu KBWE w OBWE została powzięta podczas szczytu w Budapeszcie w grudniu 1994 roku3. OBWE działa w trzech wymiarach: polityczno-wojskowym, ekonomiczny i związaną z nim ochroną środowiska oraz na rzecz przestrzegania praw człowieka, wspierania sys- temów demokratycznych i rządów prawa, podnoszenia standardów norm i zachowań 1 H. Binkowski, Rozwój wielostronnej współpracy na rzecz bezpieczeństwa Europy, w: Podział odpowiedzialności za bezpieczeństwo Europy pomiędzy NATO i Unię Europejską. Materiały z sympozjum, Warszawa 2006, s. 21–22. 2 OSCE Handbook 2007, Wiedeń 2007, s. III. 3 Ibidem, s. 8. 93 B. KUCHARCZYK, A. BOLEWSKI: MIĘDZYNARODOWE OPERACJE POKOJOWE... Na szczególną uwagę zasługuje rozdział IV „Kodeksu...” zatytułowany „Wspólne instru- menty”, który traktuje o prawie państw do rozmieszczania na terytorium innego państwa swoich sił zbrojnych stosownie do porozumień osiągniętych między tymi państwami oraz zgodnie z prawem międzynarodowym. Równie istotne znaczenie mają kolejne rozdziały „Kodeksu...”. Rozdział VI dotyczy sytu- acji konfl iktowych i kryzysowych. W rozdziale VII zdefi niowano rolę i miejsce sił zbrojnych w państwie demokratycznym i określono dopuszczalne przypadki ich użycia. W rozdziale VIII wskazano na wymóg użycia sił zbrojnych w czasie pokoju i w czasie wojny, według wszelkich przyjętych w prawie międzynarodowym zasad humanitarnych. Rola OBWE w działaniach wsparcia pokoju i bezpieczeństwa była wielokrotnie omawia- na na forum tej organizacji. Dotychczas nie wypracowano jednak jednolitego stanowiska. Poglądy i opinie skupiają się wokół trzech podstawowych opcji możliwego zaangażowania i roli OBWE15. Pierwsza z nich uznaje, iż OBWE nie powinna angażować się militarnie, pozostawiając ten aspekt wsparcia pokoju innym organizacjom międzynarodowym i regionalnym oraz skoncentrować się na działaniach wspomagających w dziedzinie zapobiegania konfl iktom i pomocy humanitarnej. Opcja druga zakłada rozwinięcie przez OBWE własnych zdolności i struktur, które umożliwiłyby jej samodzielne podejmowanie, kierowanie i prowadzenie operacji pokojo- wych, a także udział w operacjach prowadzonych przez ONZ. Opcja trzecia jest kompromisowa i przewiduje: angażowanie organizacji w wielofunkcyj- ne operacje pokojowe; organizowanie operacji pokojowych pod egidą OBWE przy wspar- ciu innych organizacji; prowadzenie przez OBWE operacji wojskowych, gdy organizacja osiągnie zdolności operacyjne. Ta ostatnia opcja została zaakceptowana w „Stambulskiej karcie bezpieczeństwa euro- pejskiego” przyjętej podczas szczytu OBWE w Stambule w listopadzie 1999 roku16. Zgodnie z nią OBWE, w zależności od uwarunkowań określonej sytuacji kryzysowej, może każdo- razowo decydować w drodze konsensusu, czy odgrywać wiodącą rolę w operacji pokojowej (jeśli państwa członkowskie uznają, iż organizacja ma takie zdolności) czy też realizować mandat operacji przy wsparciu innych podmiotów. Od strony formalnej istnieje zatem możliwość prowadzenia przez OBWE operacji z uży- ciem komponentów wojskowych. Od strony organizacyjnej OBWE nie ma jednak zdolno- ści do samodzielnego wydzielenia i użycia sił wielonarodowych. Stąd w codziennej prak- tyce OBWE jest realizowana pierwsza z opcji, tj. podejmowanie działań wspomagających zapobieganie konfl iktom i ich skutkom. Wszystkie dotychczasowe misje terenowe KBWE, a następnie OBWE stanowiły operacje różniące się od tradycyjnego rozumienia peaceke- eping. Zgodnie z ogólnym mandatem zawartym w rozdziale III „Dokumentu helsińskiego” z 1992 roku mają one różną formułę, ale dotąd nie wystąpiły w przewidzianej w tym doku- mencie formie dyslokacji wojskowych kontyngentów pokojowych. Niemniej jednak OBWE 15 W. Zellner, Th e Future Development of OSCE Field Missions, w: Th e Politico-Military Dimension of the OSCE: Arms Control and Confl ict Management Issues, Genewa 2005, s. 35–36. 16 Istanbul Charter for European Security, www.osce.org/documents/msc/1999/11/4050_en.pdf; Umiędzynaro- dowiony konfl ikt..., s. 56–57. 94 ARTYKUŁY posiada zdolności do tworzenia i prowadzenia własnych misji, których mandat, liczebność, struktura i zadania zależą od sytuacji w rejonach objętych konfl iktem. Misje terenowe OBWE (OSCE fi eld missions) są jednym z najważniejszych i najbar- dziej znanych instrumentów zarządzania kryzysowego. Ponieważ ich powstanie nie zostało oparte na wcześniejszych projektach czy koncepcjach, można stwierdzić, iż OBWE podję- ła tę działalność spontanicznie, w odpowiedzi na sytuację w byłej Jugosławii na początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku17. Ogólne zasady prowadzenia misji terenowych przez OBWE określono znacznie później, w 1999 roku w „Stambulskiej karcie bezpieczeństwa europejskiego” (paragrafy 37–41). Zgodnie z nimi, OBWE podejmuje misje w terenie na prośbę jednego lub kilku państw skierowaną do Rady Ministerialnej OBWE (OSCE Ministerial Council), która stanowi główne forum konsultacji politycznych. Rada wstępnie określa, jakie działania mogą zostać podjęte w danej sytuacji. Decyzja zapada w wyniku porozumienia stron (zasada konsensu- su). Aby została podjęta, muszą być spełnione określone warunki. Najważniejsze z nich to: ustanowienie trwałego rozejmu lub zawieszenia broni między stronami konfl iktu, podpisa- nie porozumień z zainteresowanymi stronami (np. w formie Memorandum of Understan- ding) oraz gwarancje bezpieczeństwa dla personelu misji. Organem, w którego gestii leżą decyzje o podejmowaniu misji terenowych, jest Stała Rada (Permanent Council). Odpowiada ona za prowadzenie konsultacji politycznych i posiada uprawnienia decyzyjne18. Zgodnie z kartą stambulską (paragraf 37) Stała Rada (…) ustanawia operacje terenowe oraz określa ich mandat, w tym główne cele i zadania, oraz budżet. Ten sam dokument upoważnia Radę oraz przewodniczącego OBWE do określania wytycznych do da- nej operacji. Stała Rada sprawuje nad operacją kierownictwo polityczne i kontrolę. Paragraf 38 karty stambulskiej określa następujące zadania misji terenowych: – wsparcie i doradztwo w dziedzinach uzgodnionych między OBWE a państwem go- spodarzem misji; – pomoc w organizacji i monitorowaniu wyborów; – wsparcie instytucji demokratycznych oraz pomoc w utrzymaniu lub odbudowie po- rządku prawnego; – pomoc w tworzeniu warunków do negocjacji bądź realizacji innych środków w celu pokojowego rozwiązania konfl iktów; – weryfi kacja i pomoc w implementacji porozumień pokojowych, – wsparcie procesów odbudowy różnych dziedzin życia społecznego. Operacją dowodzi szef misji (head of mission), jeśli operacja ma charakter cywilny, lub dowódca sił, jeśli w operacji dominuje komponent wojskowy. Wyznacza go przewodni- czący OBWE (chairman-in-Offi ce). Szef misji, w randze ambasadora, odpowiada za jej działalność, którą przedstawia w cyklicznych raportach (tygodniowych, miesięcznych lub dwumiesięcznych). Raporty są dodatkowo uzupełniane analizami sytuacji w rejonie misji (tzw. background reports) oraz meldunkami, w razie nagłych wypadków bądź incydentów. Wszystkie raporty kierowane są do Centrum Zapobiegania Konfl iktom (Confl ict Prevention 17 V-I. Ghebali, Th e OSCE Long-Term Mission Experience, 1992–2004: A Global Assessment, „PSIO Occasional Paper” (Genewa) 2005, nr 2, s. 14–15. 18 R. Zięba, Nowa instytucjonalizacja bezpieczeństwa europejskiego, Warszawa 1998, s. 345–351; OSCE Hand- book..., s. 30–39. 95 B. KUCHARCZYK, A. BOLEWSKI: MIĘDZYNARODOWE OPERACJE POKOJOWE... Centre, CPC), jednego z organów Sekretariatu OBWE. Centrum przekazuje Stałej Radzie ra- porty, które są także przekazywane do organizacji partnerskich, m.in. ONZ i Rady Europy19. Od 2000 roku szefowie wszystkich misji terenowych OBWE zbierają się raz w roku w Wiedniu, gdzie zdają Stałej Radzie bezpośrednie sprawozdania z działalności podległych im misji. Podczas spotkania analizowane są problemy wspólne wszystkich misji prowadzo- nych przez OBWE. Misje terenowe OBWE są administrowane przez Sekretariat tej organizacji z sekreta- rzem generalnym na czele. Sekretariat podlega przewodniczącemu OBWE i wspiera jego działania. Państwa – członkowie OBWE uczestniczą w misjach na zasadzie dobrowolności, oferu- jąc wkład fi nansowy lub/i kierując do misji swój personel. Personel misji terenowych stanowią osoby delegowane przez państwa członkowskie oraz ludność lokalna. OBWE zapewnia delegowanemu personelowi zakwaterowanie i zaopatrze- nie, transport do i z rejonu mandatowego, a także wypłaca dzienne diety. W zależności od liczby międzynarodowego personelu, misje OBWE dzielą się na operacje małe (do 10 osób), średnie (do kilkudziesięciu osób) i duże (od 100 do 1,5–2 tys. osób). Realizując misje terenowe, OBWE działa w poszczególnych krajach w oparciu o Memoran- da of Understanding podpisywane między organizacją a władzami państwa-gospodarza. Doku- menty te regulują przede wszystkim kwestie przywilejów dyplomatycznych i immunitetów20. W swoich działaniach OBWE może zwrócić się o wsparcie do innych organizacji, np. NATO lub Unii Europejskiej. Pierwsze misje KBWE miały charakter informacyjny. Od 1991 roku były one wysyłane do państw – nowych uczestników KBWE w celu upewnienia się, że będą one w stanie wy- pełniać zobowiązania członkowskie. Krótkoterminowe misje w celu ustalenia faktów, misje informacyjne i misje ekspertów były także wysyłane do zbadania sytuacji regulowanych po- stanowieniami „ludzkiego wymiaru” KBWE lub porozumieniami o charakterze wojskowym. Urzędujący przewodniczący korzystał również z uprawnienia do wysyłania osobistych przed- stawicieli w rejony zagrożone lub objęte konfl iktem (Mołdawia, Gruzja, Czeczenia) bądź sam udawał się z misjami w teren, m.in. do Sarajewa i Belgradu w czerwcu 1994 roku21. Kolejną formą zaangażowania OBWE na rzecz zapobiegania konfl iktom, rozwiązywania kryzysów i budowania pokoju są długoterminowe misje w terenie. Pierwsze długotermi- nowe misje terenowe zostały podjęte po szczycie w Helsinkach w 1992 roku. We wrześniu tegoż roku rozmieszczono misję w Kosowie, Sandżaku i Wojwodinie oraz w Skopje, a pod koniec 1992 roku została ustanowiona misja w Gruzji. Kolejne misje utworzono w Estonii, na Łotwie i w Mołdawii. W XXI wiek OBWE weszła, dysponując rozwiniętą bazą instytucjonalną oraz dokumen- tami programowymi, czego nie miała, podejmując pierwsze misje na początku lat dziewięć- dziesiątych ubiegłego wieku. Dzięki temu może teraz skuteczniej wspierać rządy państw, które zwrócą się o pomoc zarówno w wymiarze polityczno-wojskowym, jak również w wy- miarze ekonomicznym i „ludzkim”. W XXI wieku bezpieczeństwo w obszarze OBWE i bezpieczeństwo światowe zostało poddane nowym wyzwaniom i zagrożeniom, co znalazło wyraz w „Strategii OBWE na 19 V-I. Ghebali, op. cit., s. 17. 20 Ibidem. 21 R. Zięba, Funkcjonowanie paneuropejskiego..., s. 14. 98 ARTYKUŁY Biuro OBWE w Zagrzebiu w Chorwacji OBWE podjęła działalność w Chorwacji w 1996 roku w odpowiedzi na dewastację tego kraju po działaniach wojennych. W 2007 roku misja OBWE została przekształcona w Biuro, którego zadania skupiają się na rozliczeniu zbrodni wojennych i monitorowaniu progra- mów pomocy humanitarnej skierowanej przede wszystkim do ofi ar wojen bałkańskich. Misje terenowe w Europie Wschodniej Misja OBWE w Mołdawii Misja została utworzona w lutym 1993 roku. Jej głównym celem jest kompleksowe roz- wiązanie konfl iktu w regionie Naddniestrza, w tym wsparcie suwerenności i integralności Republiki Mołdawii. Misja doradza i pomaga w budowie zaufania między Kiszyniowem i Ty- raspolem, organizując w tym celu negocjacje w formule „5+2”, czyli spotkania, konsultacje i warsztaty przedstawicieli Republiki Mołdawii i samozwańczej Republiki Naddniestrzańskiej, z udziałem Rosji, Ukrainy, OBWE, Unii Europejskiej i Stanów Zjednoczonych. Wspiera wysił- ki władz mołdawskich w zakresie rządów prawa, wolności mediów i zgromadzeń. Koordynator Projektów OBWE na Ukrainie Zespół koordynujący projekty OBWE na Ukrainie został utworzony w czerwcu 1999 roku po zakończeniu działalności Misji OBWE na Ukrainie. Współpracuje z władzami ukraińskimi w takich dziedzinach, jak: budowa demokratycznych instytucji, umacnianie praw człowieka, walka z handlem ludźmi, promocja rozwoju ekonomicznego, edukacja w zakresie ochrony środowiska. Misje terenowe na południowym Kaukazie Biuro OBWE w Baku w Azerbejdżanie Biuro OBWE w Baku zostało utworzone w listopadzie 1999 roku. OBWE wspiera władze azerskie w organizacji przedsięwzięć elekcyjnych i przygotowaniu nowego prawa wybor- czego. Pomaga w takich dziedzinach, jak: bezpieczeństwo, reforma systemu sądowniczego, promocja podstawowych wolności obywatelskich, dobre zarządzanie, działania antykorup- cyjne, regionalna współpraca gospodarcza, równouprawnienie płci. Biuro OBWE w Erewaniu w Armenii Utworzone w czerwcu 1999 roku. Wspiera władze armeńskie we wszystkich trzech wy- miarach działalności OBWE, w szczególności w dziedzinie praktyk dobrego rządzenia, re- formy policji i walki z handlem ludźmi. Osobisty Przedstawiciel Przewodniczącego OBWE ds. konfl iktu wokół Górskiego Karabachu Jego zadaniem jest wsparcie wszelkich działań prowadzących do porozumienia między stronami konfl iktu: Azerbejdżanem a Górskim Karabachem i Armenią. Podłożem konfl ik- tu jest dążenie Górskiego Karabachu, nominalnie stanowiącego część Azerbejdżanu, do uzyskania suwerenności, w czym wspiera go Armenia. 99 B . K U C H A R C ZY K , A . B O LEW SK I: M IĘD ZY N A R O D O W E O PER A C JE PO K O JO W E... MISJE TERENOWE OBWE Opracowano na podstawie OSCE Annuel Report..., s. 36–58, 63–73. 100 ARTYKUŁY Misje terenowe w Azji Centralnej Centrum OBWE w Aszchabadzie w Turkmenistanie Centrum rozpoczęło działalność w styczniu 1999 roku. Prowadzi działania wspierają- ce w zakresie reform systemu prawnego, rozwoju wolnych mediów, wzmacniania ochrony granic, promocji praw człowieka, racjonalnego rozwoju kraju, w tym rozwoju transportu i właściwego wykorzystania zasobów wodnych. Centrum OBWE w Astanie w Kazachstanie OBWE podjęło działania w Kazachstanie w styczniu 1999 roku. Centrum współpracuje z władzami Kazachstanu w zakresie reform politycznych, ochrony granic, ochrony zasobów wodnych, transportu, przeciwdziałania zorganizowanej przestępczości i migracjom ludno- ści, w zakresie promocji wolności obywatelskich i praw człowieka. Centrum OBWE w Biszkeku w Kirgistanie Podobnie jak wszystkie centra OBWE, także Centrum w Baku rozpoczęło działalność w styczniu 1999 roku. Znaczącym wydarzeniem w jego pracach był przewrót w Kirgistanie w kwietniu 2010 roku i obalenie prezydenta K. Bakijewa. Obecnie, we współpracy z ONZ i UE, próbuje wspomóc kraj w stabilizacji sytuacji wewnętrznej. Biuro OBWE w Tadżykistanie OBWE rozpoczęła działalność w Tadżykistanie w czerwcu 1994 roku, otwierając misję tym kraju. W październiku 2002 roku misję zastąpiło Centrum OBWE w Duszanbe, w czerw- cu 2008 roku Centrum przemianowano na Biuro OBWE, którego siedzibą jest Duszanbe. Biu- ro skupia się głównie na wymiarze polityczno-wojskowym i działaniach wspierających bez- pieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne kraju. Ponadto podejmuje liczne inicjatywy w dwóch pozostałych wymiarach: ekonomicznym (działania prośrodowiskowe, ochrona zasobów na- turalnych, głównie wody, bezpieczeństwo energetyczne) i w wymiarze ludzkim. Koordynator Projektów OBWE w Uzbekistanie Koordynator Projektów OBWE rozpoczął działalność w 2006 roku. Niemniej jednak organizacja działa w Uzbekistanie znacznie dłużej, bo od 1995 roku, kiedy to ustanowiono Biuro Łącznikowe OBWE w Azji Centralnej, a w 2000 roku – Centrum OBWE w Taszkien- cie. Koordynator realizuje inicjatywy w zakresie: rozwoju społeczeństwa demokratyczne- go, dobrego zarządzania, reform systemu prawnego, wsparcia rozwoju gospodarczego oraz ochrony środowiska i zasobów naturalnych. Udział Polski w misjach terenowych Szeroki zakres zadań inicjowanych i prowadzonych przez misje terenowe OBWE najle- piej odzwierciedla zaangażowanie tej organizacji w każdym z trzech zdefi niowanych przez nią wymiarów i pokazuje jak w praktyce jest realizowana idea kompleksowego podejścia do spraw bezpieczeństwa.