Pobierz MIĘDZYNARODOWE pRZEpłYWY pRAcY A pROcESY ... i więcej Publikacje w PDF z Gospodarka tylko na Docsity!
Toruńskie Studia Międzynarodowe
MIĘDZYNARODOWE STOSUNKI EKONOMICZNE NR 1 (3) 2010
Michał Moszyński
MIĘDZYNARODOWE pRZEpłYWY pRAcY
A pROcESY INTEgRAcjI EUROpEjSKIEj
STRESZCZENIE
Wolny przepływ siły roboczej jest jednym z kamieni węgielnych jednolitego rynku Unii Europejskiej. Ponadto stanowi on namacalny dowód dla ogółu społeczeństwa, że integracja europejska faktycznie działa. Głównym celem opracowania jest zbadanie relacji pomiędzy procesem ekonomicznej integracji w Europie a międzynarodowymi przepływami pracy, przede wszystkim wewnątrzunijnymi. Studium rozważa ten problem zarówno z perspektywy teoretycznej, jak i empirycznej. Pierwsza część pracy zbiera ważne akademickie koncepcje, stosowane do analizy tego zjawiska na różnych stadiach integracji gospodarczej. Następnie krótko zaprezentowano europejskie regulacje dotyczące przepływów czynników produkcji i przeanalizowano mobilność zasobów pracy w Europie. W dalszej kolejności pojawia się pytanie, dlaczego pomimo stopniowego znoszenia formalnych barier europejscy obywatele praktycznie nie korzystają z prawa do życia i pracy w innym kraju członkowskim. Ostatnia część artykułu krótko omawia polską emigrację zarobkową po akcesji.
INTERNATIONAl MOvEMENTS Of lAbOUR
AND ThE pROcESS Of EUROpEAN INTEgRATION
SUMMARY
The free movement of labour is one of the cornerstones of the single market in the EU. It is also one of the tangible symbols for the general public that the European integration actu- ally works. The main aim of the article is to explore the relationships between the process of economic integration in Europe and the international flows of labour, mainly within the EU. The study considers this problem from both theoretical and empirical perspective. The first part of the study gathers relevant academic approaches applied to an analysis of this phenomenon at different stages of economic integration. Subsequently, the European regulations on free movements of factors is shortly presented and the mobility of labour in Europe is examined. Furthermore, the question arises why despite the fact that legal barriers
114 Michał Moszyński
have been gradually removed the EU-citizens practically do not use their right to move and work in another member state. The last part of the article gives a brief review of Polish work emigration after the accession to the EU. The paper ends with a short summary.
WpROWADZENIE
Zarówno w teorii, jak i w praktyce integracji europejskiej kwestia mobilności czynni- ków produkcji odgrywa istotną rolę. O ile teoria ekonomii jasno wskazuje na korzy- ści z przenoszenia czynników produkcji między regionami i krajami, to w Europie, zwłaszcza w krajach rozwiniętych, zagadnienie to budzi wiele obaw i kontrowersji, które nasiliły się po akcesji Polski i innych krajów Europy Środkowo-Wschodniej do Unii. Przepływy kapitału i pracy należą wprawdzie do podstawowych swobód wspólnego rynku i zostały uregulowane już w traktacie rzymskim, jednak usunięcie większości barier zajęło krajom członkowskim dziesięciolecia, a rynki pracy niektó- rych krajów, choćby Niemiec, pozostają zamknięte dla pracowników z nowo przy- jętych państw członkowskich aż do 2011 roku. Opracowanie podejmuje próbę zbadania zależności między procesami integracji europejskiej a międzynarodowymi przepływami zasobów pracy, które zachodzą po- między krajami Unii Europejskiej. Rozważa, czy sukcesywne eliminowanie przeszkód utrudniających podejmowanie zatrudnienia poza macierzystymi krajami zwiększyło mobilność mieszkańców Europy. W pierwszej części artykułu zebrano najważniejsze aspekty teoretyczne przepływu czynnika produkcji pracy, ważne szczególnie dla dwóch etapów integracji europej- skiej – wspólnego rynku oraz unii walutowej. Następnie zostały krótko omówione regulacje unijne dotyczące przepływu pracowników pomiędzy krajami członkow- skimi. W dalszej kolejności zanalizowano dane liczbowe ilustrujące przepływ pra- cowników w ramach integrującego się obszaru europejskiego, również te dotyczące polskich migracji zarobkowych po akcesji. Opracowanie zamykają wnioski.
pRZEpłYWY cZYNNIKóW pRODUKcjI W śWIETlE TEORII EKONOMII
Neoklasyczna teoria ekonomii za przyczynę przenoszenia czynników produkcji pomiędzy krajami przyjmuje różnicę w ich krańcowych produktach, a co za tym idzie – w wynagrodzeniach. Podejście to zilustrowane zostanie na prostym modelu dwóch krajów produkujących tylko jedno dobro i mających dane zasoby kapitału. Rozpiętość poziomów wynagrodzeń sprawia, że praca przepływa z kraju o niższej do kraju o wyższej produktywności pracy. Przyjmując założenie identycznej technologii w obu krajach, różnice w wydajności można wyjaśnić różnicami we względnym wyposażeniu w czynniki produkcji. Wskutek działania prawa malejących przycho- dów kraj względnie zasobny w pracę będzie się odznaczać jej niższym krańcowym produktem niż kraj względnie w pracę ubogi.
116 Michał Moszyński
czasowych dochodów, wydatki na szukanie nowych miejsc pracy, bariery kulturalne i językowe, koszty psychologiczne rozłąki z rodziną i inne. W rzeczywistości trudno oczekiwać, by transfer czynników produkcji i wymiana handlowa doprowadziły do pełnego wyrównania stawek płac. Na wykresie 1 przedstawiono jedynie pewne zbli- żenie poziomów wynagrodzeń, odległość między nimi symbolizuje koszt przepływu. Właśnie nieuwzględnienie faktu, że decyzje migracyjne podejmowane są w złożo- nym środowisku i nie wynikają jedynie z rozpiętości wynagrodzeń, stało się głównym punktem krytyki podejścia neoklasycznego i doprowadziło do rozwinięcia mikroeko- nomicznych modeli behawioralnych mobilności zasobów pracy. Rozliczne bodźce determinujące migracje określa się w literaturze mianem czynników wypychających i przyciągających ( push i pull factors ). Decyzja o migracji podejmowana jest przez jed- nostkę na podstawie subiektywnej analizy wielu zmiennych związanych z miejscem pochodzenia i obszarem przeznaczenia. Do cech wypychających można zaliczyć np. wysokie bezrobocie, prześladowania polityczne, trudną sytuację mieszkaniową, a do przyciągających – lepsze perspektywy rozwoju zawodowego i warunki pracy.
Tabela 1. Rachunek korzyści i strat związanych z przepływem zasobów pracy
Wyszczególnienie Kraj opuszczany Kraj docelowy Pracownicy emigrujący +b +c Pracownicy w kraju +a –d Wynagrodzenia innych niż praca czynników produkcji (renty) –a^ –b^ +d^ +e Efekt netto +c +e
Źródło: opracowanie własne.
Na gruncie teoretycznym ciekawe jest pytanie o wzajemne relacje pomiędzy prze- pływami pracy i kapitału. Mogą one bowiem mieć charakter substytucyjny i kom- plementarny. Pogląd, że mobilność zasobów pracy jest substytucyjna względem mo- bilności kapitału, okazuje się sporym uproszczeniem z uwagi na odmienny charakter obu zjawisk. Przepływ pracy jest procesem o znacznie bardziej złożonym charakterze, który wykracza poza analizę rynku pracy i dystrybucji dochodu. O ile kapitał może być alokowany na całym niemal świecie bez konieczności fizycznego przemieszczania się jego właściciela, to praca i jej właściciel są nierozdzielni. Statystyki przepływów kapitału pomiędzy krajami często są w znacznym stopniu zdeterminowane kilkoma decyzjami inwestycyjnymi, podejmowanymi przez pojedyncze podmioty, natomiast migracje zarobkowe to wynik decyzji wielu gospodarstw domowych. Można jednak wykazać, że przepływ kapitału, np. w formie bezpośrednich inwestycji zagranicznych, zmienia relacje kapitału i pracy pomiędzy krajami, a tym samym i wynagrodzenia,
Międzynarodowe przepływy pracy a procesy integracji europejskiej 117
co ma znaczenie dla kierunku migracji zarobkowych. Potencjał migracyjny w mniej rozwiniętym kraju absorbującym inwestycje zagraniczne powinien zatem stopniowo maleć, zgodnie z hipotezą konwergencji. Kraje bogatsze powinny – wedle teorii – na ogół eksportować kapitał i przyciągać pracę, co winno sukcesywnie rozładowywać różnice w wyposażeniu krajów w czynniki produkcji. Często przyjmuje się, że zagraniczne i krajowe zasoby pracy są względem siebie substytucyjne. W takim przypadku napływ imigrantów mógłby częściowo wyprzeć krajowych pracowników z zajmowanych przez nich stanowisk. Do zupełnie od- miennych wniosków prowadzi przyjęcie założenia o komplementarności tych dwóch grup. Oznacza to wzajemne uzupełnianie się tych zbiorowości na rynku pracy, a na- pływ pracowników zagranicznych może kreować dodatkowy popyt na pracobiorców krajowych. Dzieje się tak zwłaszcza w sytuacji, gdy imigranci wykazują wysokie kwalifikacje i umiejętności, których brak na lokalnym rynku. Tłumaczy to selek- tywną politykę migracyjną np. Niemiec i filtrowanie imigrantów w celu znalezienia uzupełniających zasobów pracy (naukowców, informatyków, menedżerów itd.). Analiza prowadzona na bazie prostego modelu przepływów jest podobna – i to zarówno pod względem przyczyn, jak i skutków – do teorii wymiany międzyna- rodowej Heckschera-Ohlina. Tłumaczy ona powstawanie strumieni handlu różni- cami w relatywnym wyposażeniu krajów w czynniki produkcji. Kraje relatywnie bardziej obfite w pracę będą – zgodnie z teorią – koncentrować się na produkcji dóbr pracochłonnych, kraje zaś relatywnie zasobne w kapitał podejmą produkcję dóbr kapitałochłonnych. Praca i kapitał są niejako „eksportowane” i „importowane” w dobrach wymienialnych. Otwarcie na wymianę i specjalizacja wpłynie na wy- nagrodzenia zaangażowanych w produkcję czynników produkcji, których poziomy w krajach podejmujących nieskrępowaną wymianę handlową będą dążyć do stopnio- wego wyrównywania się. Pamiętając, że wraz z wyrównaniem wynagrodzeń w skali międzynarodowej zniknie podstawowy bodziec do przepływu czynników produkcji, można zauważyć, iż w świetle obu prezentowanych koncepcji handel należy uznać za substytut przepływów czynników produkcji. Gdyby gospodarka funkcjonowała zgodnie z wymagającymi założeniami teorii Heckschera-Ohlina – między innymi brak byłoby barier w handlu, koszty transportu byłyby zerowe i istniałaby konkuren- cja doskonała – wolna wymiana stanowiłaby siłę wystarczającą do eliminacji różnic w wynagrodzeniach czynników. Analogicznie, gdyby praca i kapitał były w pełni mo- bilne, ich ruch zniwelowałby motywy do prowadzenia wymiany międzynarodowej. Obie omawiane koncepcje są wykorzystywane w ekonomice integracji gospo- darczej, jednak w różnym stopniu, w zależności od etapu integracji. I tak – strefa wolnego handlu i unia celna lepiej przystają do założeń modelu Heckschera-Ohlina, gdyż na tym etapie integracji nie występuje jeszcze swoboda przepływu czynników. Z kolei wprowadzenie wspólnego rynku uchyla restrykcje związane z przepływem kapitału oraz pracy i pozwala w większym stopniu wykorzystać omówiony model przepływu.
Międzynarodowe przepływy pracy a procesy integracji europejskiej 119
runków pracy”^1. Z zastrzeżeniem ograniczeń uzasadnionych względami porządku, bezpieczeństwa i zdrowia publicznego, swoboda ta obejmuje prawo: a) ubiegania się o rzeczywiście oferowane miejsca pracy, b) swobodnego przemieszczania się w tym celu po terytorium państw człon- kowskich, c) przebywania w jednym z państw członkowskich w celu podjęcia tam pracy, zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi doty- czącymi zatrudniania pracowników tego państwa, d) pozostawania na terytorium państwa członkowskiego po ustaniu zatrudnie- nia, na warunkach ustalonych przez Komisję w rozporządzeniach wykonaw- czych^2. Prawo swobodnego poruszania się pracowników oraz przebywania w obrębie granic krajów członkowskich wprowadzone zostało na mocy regulacji z 1968 ro- ku 3. Pomimo utworzenia w tym samym roku unii celnej i podejmowania wysił- ków gwarantujących pełną swobodę przepływu kapitału i pracy pomiędzy krajami członkowskimi, nadal istniało wiele przeszkód, które hamowały przepływy czyn- ników produkcji. Nie były one przy tym traktowane jednakowo – w przypadku kapitału bardziej obawiano się odpływu, natomiast w odniesieniu do pracy lękano się jej nadmiernego napływu. Wyrażano obawy, że mniej rozwinięte kraje Europy mogą dyskretnie wspierać emigracje zarobkowe, a tym samym eksportować bez- robocie do krajów lepiej rozwiniętych. Kraje były ponadto zainteresowane utrzy- maniem kontroli przepływu kapitałów głównie ze względu na chęć zapobieżenia nagłym, destabilizującym odpływom, które mogłyby wywołać deprecjację waluty, w dalszej kolejności inflację i wzrost stóp procentowych, a w efekcie – osłabić wzrost gospodarczy. Jednolity Akt Europejski z 1986 roku zasygnalizował przyspieszenie budowy jednolitego rynku wewnętrznego, który miał zintegrować poszczególne rynki kra- jów członkowskich. Zdynamizowanie i pogłębienie procesu integracji miało pomóc Wspólnocie w osiągnięciu lepszej pozycji konkurencyjnej na światowym rynku. Pomimo ukończenia większości procesów legislacyjnych w 1992 roku wciąż nie można było uznać, że jednolity rynek europejski zaczął działać bez przeszkód. Rok później Komisja Europejska w Białej Księdze wyraziła konieczność usprawnienia działania rynku pracy, choćby przez wspieranie elastyczności zatrudnienia, zarówno wewnętrznej (na poziomie firm), jak i zewnętrznej (na płaszczyźnie rynku pracy) 4.
(^1) Traktaty rzymskie (Traktaty ustanawiające EWG i EURATOM), Rzym 25 marca 1957 r. Tłuma- czenie Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, www.ukie.gov.pl (1.02.2008). (^2) Ibidem. (^3) Regulation (EEC) No 1612/68 of the Council of 15 October 1968 on freedom of movement for workers within the Community. (^4) Commission of the European Communities, White Paper on Growth, Employment and Com- petitiveness, Luxembourg 1993, s. 17.
120 Michał Moszyński
Uznano, że poprawa działania rynku pracy zależy przede wszystkim od mobilności przestrzennej pracowników. Niezmiernie ważną regulacją dla przepływu osób była podpisana w 1985 roku w Schengen umowa, mająca na celu zniesienie wewnętrznych kontroli granicznych, przy jednoczesnym zaostrzeniu nadzoru na granicach zewnętrznych. Układ z Schen- gen zaczął obowiązywać w stosunkach między Belgią, Francją, Niemcami, Luksem- burgiem, Holandią, Portugalią i Hiszpanią, od 1995 roku stopniowo obejmując resztę krajów Unii. Pakt stabilności i wzrostu z 1997 roku stworzył kolejne źródło nacisku na li- beralizację i restrukturyzację rynku czynników produkcji. Dotyczył on wprawdzie przede wszystkim dyscypliny finansów publicznych krajów przed i po wejściu do strefy euro, jednak za jego uchwaleniem kryła się potrzeba wzmocnienia mobilno- ści zasobów pracy w obrębie krajów i pomiędzy nimi. Wobec utraty instrumentów polityki pieniężnej, niewielkich możliwości transferów z budżetu centralnego Unii i słabej mobilności europejskich pracowników polityka fiskalna powinna stabilizo- wać gospodarkę głównie poprzez działanie automatycznych stabilizatorów. Strategia lizbońska stawia przed Unią Europejską ambitny cel utworzenia najbar- dziej konkurencyjnej, opartej na wiedzy gospodarki na świecie. Za kluczowe zadania dla polityki gospodarczej uznano przywrócenie pełnego zatrudnienia, podniesienie stopy zatrudnienia i osiągnięcie trzyprocentowej stopy wzrostu. Trudno wyobrazić sobie sukces tej strategii bez sprawnego działania wspólnego rynku, a przede wszyst- kim – rynku pracy. Między innymi dlatego kwestia mobilności pracowników należy do głównych narzędzi mających pomóc osiągnąć zrewidowane w 2005 roku cele strategii lizbońskiej. Przejawem docenienia tej kwestii przez europejskie instytucje jest ogłoszenie roku 2006 Europejskim Rokiem Mobilności Pracowników. Akcesja krajów Europy Środkowo-Wschodniej skierowała szczególne zaintereso- wanie opinii publicznej i decydentów na problematykę przepływu zasobów pracy. W środowisku akademickim próbowano oszacować potencjał migracyjny nowych krajów członkowskich, wykorzystując doświadczenia po przystąpieniu Hiszpanii i Portugalii w 1986 roku. Swoje rynki pracy od 2004 roku otworzyły W. Brytania, Irlandia i Szwecja, dwa lata później – Hiszpania, Portugalia, Grecja, Finlandia, Wło- chy, w 2007 roku – Holandia. W pozostałych krajach obowiązują okresy przejściowe, które zostały zniesione 1 maja 2009 roku, a w wyjątkowych przypadkach – w razie wystąpienia poważnych zakłóceń na rynku pracy danego państwa lub groźby ich wystąpienia – ograniczenia mogą zostać utrzymane jeszcze do 30 kwietnia 2011 roku (Niemcy i Austria). Możliwość stosowania rozwiązań przejściowych została zawarta w traktacie o przystąpieniu do UE. Przewiduje on, że w okresie przejściowym będzie lub może być zawieszone wspomniane rozporządzenie Rady (EWG) nr 1612/ o swobodnym przepływie pracowników wewnątrz Wspólnoty Europejskiej. Okre- sowe ograniczenia dotyczą zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. Natomiast nie ma ograniczeń dla osób chcących prowadzić działalność gospodarczą. Obywatele
122 Michał Moszyński
townie maleje. Ponieważ europejski współczynnik dzietności na poziomie 1,5 nie zapewnia prostej zastępowalności pokoleń, imigracja spoza Unii stała się głównym źródłem przyrostu naturalnego.
Tabela 2. Zagraniczna populacja i zasoby siły roboczej w krajach EU-15 w 2006 roku
Kraj
Populacja zagraniczna jako Zasób siły roboczej^3 procent ogółu populacji^1
procent siły roboczej (2005)^2
krajowy zagraniczny wkrajów EU-27^ tym z^ innych
Belgia (2003) 8,2 9,1 4348,3 381,8 287, Dania 5,0 4,0 2818,8 108,2 40, Niemcy 8,8 9,3 38 092,2 3734,1 1516, Irlandia 10,1 (2002) 5,5 1925,2 (2004) 135,3 : Grecja 7,0 6,7 4562,4 326,7 62, Hiszpania 9,1 8,1 18 855,3 2957,1 845 Francja 5,6 5,3 26 189,2 1406,8 602, Włochy 4,5 (2003) 6,0 23 213,3 1513,4 341, Luksemburg 36,9 62,6 111,4 93,6 87, Holandia 4,2 3,4 8293,6 290,4 146, Austria 9,8 12,0 3700,5 436,1 160, Portugalia (2003) 2,3 4,9 5407,5 193,9 34, Finlandia 2,1 2,1 2573,3 40,9 19, Szwecja 5,3 (2004) 4,8 4531,7 205,5 110, W. Brytania 5,2 5,4 27 914,7 2077 901,
Źródło: 1 Eurostat, Statistical portrait of the European Union 2008, Luxembourg 2008, s. 20; 2 OECD, Interna- tional Migration Outlook, Paris 2007, s. 383; 3 Eurostat, Labour Force Survey, dane z internetowej bazy.
Jedną z przyczyn słabej mobilności pracowników w ramach Unii może być wspo- mniana powyżej substytucja wymiany międzynarodowej i przepływów czynników produkcji. Dynamicznemu rozwojowi wewnątrzwspólnotowego handlu (a także inwestycji bezpośrednich) towarzyszyła stagnacja przepływów pracy. Stopniowe wy- równywanie poziomów PKB per capita pomiędzy krajami i regionami tłumaczy gwałtowną migrację Włochów zaraz po utworzeniu Wspólnot i jej późniejszy stop- niowy zanik. Podobnie w innych krajach południa Europy zaobserwowano spadek presji emigracyjnej wraz z poprawą ogólnej sytuacji gospodarczej i wzrostem popytu
Międzynarodowe przepływy pracy a procesy integracji europejskiej 123
na pracę. Co więcej, kraje eksportujące dotąd ten zasób – Grecja, Hiszpania – stały się krajami docelowymi dla silnych strumieni legalnej i nielegalnej imigracji. Bariery mobilności pracy w Unii Europejskiej można najogólniej podzielić na dwie grupy: te stworzone przez człowieka i naturalne. Do pierwszej kategorii należy zaliczyć między innymi odmienność instytucji rynku pracy, problemy z transferem praw zabezpieczenia społecznego i wzajemnym uznawaniem kwalifikacji i dyplo- mów. W drugiej mieszczą się bariery społeczno-kulturowe, językowe i demogra- ficzne 8. W badaniu Eurobarometru respondenci wskazują, że to właśnie czynni- ki naturalne powstrzymują ich od przeprowadzki do innego kraju Unii w celach zarobkowych. I tak – 40% po prostu nie życzy sobie wyjazdu, względy rodzinne powstrzymują 37% badanych, a językowe – 36% 9. Bariery instytucjonalne i for- malne ogrywają coraz mniejszą rolę, gdyż – jak wspomniano – były one stopniowo niwelowane. Badania rynku pracy przeprowadzone w 1996 roku w krajach Unii Europejskiej wykazały, że właśnie mobilność geograficzna jest najmniej elastycznym wymiarem zatrudnienia. Bardzo niewielu bezrobotnych respondentów – osób potencjalnie naj- bardziej zainteresowanych podjęciem pracy – (37% mężczyzn i 23% kobiet) wyra- żało gotowość przeprowadzki w celach zarobkowych i to niekoniecznie za granicę. Najniższy odsetek chętnych odnotowano w Niemczech (około 14%), najwyższy we Włoszech (40%) i Hiszpanii (44%) 10. Studia przeprowadzone dekadę później dają podobny obraz. Na pytanie, „czy myślałeś kiedykolwiek o życiu w innym kraju Unii”, 36% dało odpowiedź twierdzącą, wobec 63% negatywnych. Warto nadmie- nić, że liczba rozważających wyjazd wzrosła o 14% od 2002 roku. Najsilniejszym bodźcem dla takiej decyzji jest podjęcie zatrudnienia – dotyczy to 27% responden- tów 11. Większa gotowość występuje wśród respondentów nowych krajów członkow- skich (37%) niż wśród starych (25%). Mieszkańcy południa Europy najrzadziej rozważają przeprowadzkę uwarunkowaną pracą zarobkową – przykładowo 83% Gre- ków i 80% Hiszpanów nie bierze tego w ogóle pod uwagę. Migracje nie są zatem w stanie pomóc w rozładowywaniu napięć na rynkach pracy podczas spowolnienia gospodarczego, w związku z czym w okresach recesji bezrobotni pozostają w swoich regionach i krajach, a stopa bezrobocia rośnie. Pomimo postępującej synchronizacji cykli koniunkturalnych pomiędzy krajami Unii różnice w funkcjonowaniu rynków pracy są na tyle istotne, że przepływy pracy w ramach ugrupowania pozwoliłyby rozwiązać – przynajmniej częściowo – problem braku pracy. Wedle niektórych badań początkową reakcją na regionalne szoki w Europie są zmiany w stopie aktywności
(^8) D. Mayes, J. Kilponen, Factor mobility , [w:] The European Union, Economics and Policies , A.M. El- -Agraa (red.), Cambrige University Press, Cambridge 2007, s. 158. (^9) Special Eurobarometer 254, Internal Market Opinions and experiences of Citizens in EU-25, October 2006, s. 69. (^10) D. Gallie, The Employment in Europe Survey 1996 , Eurobarometer 44.3,1997, s. 101. (^11) Special Eurobarometer 254, s. 61.
Międzynarodowe przepływy pracy a procesy integracji europejskiej 125
rynkach pracy (Niemcy, Austria) mogą uważać, że obniżenie stopy bezrobocia od- bywa się ich kosztem. Mobilność czynników warto rozpatrywać nie tylko jako fizyczne przemieszcze- nie się pracowników z jednej lokalizacji do drugiej, ale i w szerszym kontekście zmian kwalifikacyjnych, wiedzy i doświadczenia organizacyjnego. Uwzględniając tę perspektywę, można zauważyć, że w krajach Europy Zachodniej po II wojnie światowej dokonała się ogromna zmiana struktury zatrudnienia – o ile w latach
- rolnictwo dawało pracę około 20% ogółu, to pół wieku później już tylko około 4%. W tym samym okresie zwiększyła się rola sektora usług względem przemysłu. Jednak w krótszym okresie dostosowania struktury zatrudnienia do wymogów rynku pracy dokonują się znacznie wolniej. W wielu krajach Europy obserwuje się bardzo niski stopień mobilności kwalifikacyjnej i przywiązanie do miejsc pracy ( job-to-job mobility ). Ocenia się, że w Europie zaledwie 8% pracowników zmienia pracę w cią- gu roku, przy czym w krajach o bardziej elastycznych rynkach – Danii, Irlandii i W. Brytanii – około 13%, podczas gdy w Grecji i Szwecji około 5%. Pracownicy w Unii pozostają zatrudnieni u jednego pracodawcy przeciętnie ponad 10 lat, a dla porównania w USA tylko 6,7 roku^16.
MIgRAcjE ZARObKOWE pOlAKóW
pO AKcESjI pOlSKI DO UNII EUROpEjSKIEj
Rozszerzenie Unii Europejskiej znacznie nasiliło emigrację zarobkową z Polski. Skala zjawiska nie jest jeszcze w pełni poznana, jednak okazała się znacznie większa, niż przewidywały prognozy. Pomiędzy szacunkami istniały duże rozbieżności, w zależ- ności od przyjętych metod. H.W. Sinn ocenił, że do samej RFN w ciągu pierwszych 3 lat napłynęłoby 1,2 mln osób z 8 krajów EŚW. Orłowski i Zienkowski obliczyli, że w ciągu 10–12 lat do Unii wyemigruje od 380 tys. do 1,5 mln osób. Rząd bry- tyjski ocenił potencjalną imigrację do swego kraju na kilkanaście tysięcy rocznie, co z perspektywy niemal 3 lat po akcesji okazuje się wielkim niedoszacowaniem. W badaniu CBOS przeprowadzonym w październiku 2006 roku niemal co trzeci ankietowany zgłaszał, że ma w swojej najbliższej rodzinie co najmniej jedną osobę, która ostatnio wyjechała w celach zarobkowych za granicę. Zatrudnienie w którymś z krajów Unii potwierdza 3% badanych, a dla 2% poszukiwanie pracy okazało się bezowocne. Liczby te świadczą o masowym charakterze zjawiska, jednak szacunki poszczególnych ośrodków bardzo się różnią^17. Wedle GUS liczba ludności Polski spadła w 2006 roku o 35 tys. osób, co ozna- cza, że ósmy rok z rzędu odnotowano rzeczywisty ubytek ludności. Przyczyną tego
(^16) European Commission, 2006 – European Year of Workers’ Mobility, the importance of the mobility of workers to the implementation of the Lisbon strategy, MEMO/05/229, Brussels, 30 June 2005, www.europa.eu (20.01.2008). (^17) CBOS, Praca Polaków w krajach Unii Europejskiej, komunikat z badań , Warszawa 2006.
126 Michał Moszyński
faktu była emigracja Polaków. Z szacunku wynika, iż w 2006 roku na stałe wy- jechało około 51 tys. osób, a w poprzednich latach wyjeżdżało 20–27 tys. osób rocznie. Należy zauważyć, że w wyniku niskiego przyrostu naturalnego oraz ujem- nego salda migracji zagranicznych liczba ludności Polski zmniejszyła się o ponad 155 tys. 18 Notowane przez GUS wymeldowania na pobyt stały nie oddają jednak w pełni zjawiska migracji zarobkowych. Podczas gdy migracje stałe stanowią naj- trwalszą emigrację o trudno odwracalnych skutkach, wyjazdy zarobkowe mają inny charakter i nieporównywalnie większą skalę. Według danych Ministerstwa Pracy z maja 2006 roku w krajach UE w latach 2005–2006 pracowało 1 mln Polaków^19. Uwzględniając osoby pracujące nielegalnie, rzeczywisty rozmiar zjawiska jest z pew- nością o wiele większy. Napływ polskich pracowników obrazują też statystyki irlandzkie i brytyjskie – krajów będących głównym celem emigracji. Od 1 maja 2004 do końca lutego 2008 roku Polacy otrzymali 280 tys. numerów PPS – irlandzkiego ubezpieczenia spo- łecznego, co stanowiło niemal 61% ogółu numerów przyznanych pracownikom z nowych krajów członkowskich 20. W okresie maj 2004–grudzień 2007 wpłynęło ponad 508 tys. podań od Polaków o rejestrację w brytyjskim systemie Worker Re- gistration Scheme, co stanowiło 2/3 wszystkich aplikacji z nowoprzyjętych krajów członkowskich^21. Badania prowadzone w ramach Diagnozy Społecznej potwierdzają, że bezrobocie jest głównym, poza wynagrodzeniem, czynnikiem skłaniającym do podejmowania pracy za granicą 22. Chęć wyjazdu deklaruje znacznie wyższy odsetek osób bezro- botnych niż mających pracę. Wyjątek stanowi najmłodsza grupa wiekowa, licząca 18–22 lata. Młodsi pracownicy, wchodzący dopiero na rynek pracy, otrzymują niższe wynagrodzenia, dlatego ich koszty alternatywne – rozumiane jako utracone zarobki w kraju – są stosunkowo niewysokie. Polskie badania wskazują, że wśród rodaków chęć podjęcia pracy za granicą znacznie maleje. W lutym 2004 roku aż 32% badanych osób wyrażało chęć podjęcia tam pracy, a 18% deklarowało, że będzie się starać o zatrudnienie w krajach Europy Zachodniej. Po dwóch i pół roku członkostwa w Unii 17% badanych podjęłoby pracę za granicą (wspomniane badanie CBOS), w 2007 roku zaś już tylko 10% (wedle Diagnozy Społecznej). Może to oznaczać, że fala zainteresowania migracjami zarobkowymi nieco słabnie, a osoby, które chciały wyjechać, już to zrobiły.
(^18) GUS, Podstawowe informacje o rozwoju demograficznym Polski do 2006 roku , Warszawa 2007. (^19) Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Informacja rządu na temat sytuacji i prognozowanych tendencji na rynku pracy w 2006 roku , Warszawa 2006, s. 12. (^20) Department of Social and Family Affairs, www.welfare.ie (29.02.2008). (^21) Home Office, Accession Monitoring Report May 2004–December 2007, s. 9, www.bia.home- office.gov.uk (29.03.2008). (^22) J. Czapiński, T. Panek, Diagnoza społeczna 2007, warunki i jakość życia Polaków , Warszawa 2007, www.diagnoza.com (20.01.2008).
128 Michał Moszyński
regionami całego ugrupowania integracyjnego. Podobnie nie należy sądzić, że wy- równają się ceny pracy – płace realne. Ujednolicenie poziomu cen uznaje się za je- den z najlepszych mierników integracji danego rynku. W ramach Unii najpełniejszy stopień integracji osiągnął rynek finansowy, a szczególnie wąsko rozumiany rynek pieniężny z segmentem międzybankowym^23. Tutaj ceny – w tym przypadku stopy procentowe – są na całym obszarze strefy euro niemal identyczne. Utrzymujące się wciąż różnice instytucjonalne i odmienności w funkcjonowaniu poszczególnych rynków pracy krajów członkowskich nadal nie pozwalają na używanie terminu „eu- ropejski rynek pracy”. Niska mobilność przestrzenna, a i kwalifikacyjna, mieszkańców Unii Europej- skiej jest pewną oznaką ułomności w funkcjonowaniu rynku czynnika produkcji, co w uzupełnieniu o sztywność płac i wysokie obciążenia pozapłacowe pracy stanowi poważny problem dla konkurencyjności gospodarki europejskiej i funkcjonowania jej w bardziej zaawansowanym stadium integracji – unii walutowej. Z drugiej jednak strony, patrząc na tę kwestię bardziej optymistycznie, można uznać, że w europej- skich rynkach pracy tkwi wciąż potencjał, którego wykorzystanie pozwoli przynieść dodatkowe korzyści ekonomiczne z integracji. Obserwowana po akcesji silna fala migracji zarobkowych mieszkańców z nowych krajów członkowskich na Zachód Europy świadczy o ich większej mobilności w po- równaniu z pracobiorcami krajów rozwiniętych. Odpowiada za to specyficzna kom- binacja czynników przyciągających i wypychających. Tak duża skala emigracji silnie oddziałuje na polską gospodarkę i potwierdza przypuszczenia, że wpływ przenoszenia czynników produkcji między krajami oddziałuje silniej niż wymiana handlowa, co widać choćby na przykładzie presji inflacyjnej wywołanej wzrostem wynagrodzeń w branżach szczególnie dotkniętych odpływem rąk do pracy.
lITERATURA
Commission of the European Communities, White Paper on Growth, Employment and Competitiveness, Luxembourg 1993. Czapiński J., Panek T., Diagnoza społeczna 2007, warunki i jakość życia Polaków , Warszawa 2007, www.diagnoza.com (20.01.2008). Decressin J., Fatás A., Regional Labour Market Dynamics in Europe , „European Economic Review” 1995, vol. 39 (9). De Grauwe P., Unia walutowa , PWE, Warszawa 2003. Eichengreen B., Is Europe an optimum currency area? , „NBER Working Paper” 1991, No 3579. Gallie D., The Employment in Europe Survey 1996 , Eurobarometer 44.3,1997. Jovanović M.N., The Economic of European Integration , Edward Elgar, Cheltenham 2005.
(^23) K. Lutkowski, Siedem lat euro – próba bilansu i wnioski dla Polski, Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego, „Wspólnoty Europejskie” 2000, nr 7/8, s. 4.
Międzynarodowe przepływy pracy a procesy integracji europejskiej 129
Lutkowski K., Siedem lat euro – próba bilansu i wnioski dla Polski , Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego, „Wspólnoty Europejskie” 2000, nr 7/8. Mayes D., Kilponen J., Factor mobility , [w:] The European Union, Economics and Policies , A.M. El-Agraa (red.), Cambrige University Press, Cambridge 2007. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Informacja rządu na temat sytuacji i prognozowanych tendencji na rynku pracy w 2006 roku , Warszawa 2006.
pOZOSTAłE ŹRóDłA
CBOS, Praca Polaków w krajach Unii Europejskiej, komunikat z badań , Warszawa 2006. Department of Social and Family Affairs , www.welfare.ie (29.02.2008). GUS, Podstawowe informacje o rozwoju demograficznym Polski do 2006 roku , Warszawa
European Commission, 2006 – European Year of Workers’ Mobility, the importance of the mobility of workers to the implementation of the Lisbon strategy , MEMO/05/229, Brussels, 30 June 2005, www.europa.eu (20.01.2008). Home Office, Accession Monitoring Report May 2004-December 2007, www.bia.homeof- fice.gov.uk (29.03.2008). Komisja Europejska, strona poświęcona Europejskiemu Rokowi Mobilności, http://ec.euro- pa.eu/employment_social/workersmobility_2006 (20.02.2008). Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Praca w krajach członkowskich Unii Europejskiej , www.mpips.gov.pl (1.01.2008). Regulation (EEC) No 1612/68 of the Council of 15 October 1968 on freedom of movement for workers within the Community. Special Eurobarometer 254, Internal Market Opinions and experiences of Citizens in EU- 25, October 2006. Traktaty rzymskie (Traktaty ustanawiające EWG i EURATOM), Rzym 25 marca 1957 r. Tłumaczenie Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, www.ukie.gov.pl (1.02.2008).
