Pobierz Od tradycyjnej administracji i więcej Egzaminy w PDF z Administracja tylko na Docsity!
AkademII Ekonomłanel w
Stanisław Ma zu r
KcrtMra Gespodarkil Ad ... lnlsłracll Pvbllan e'
Od tradycyjnej administracji
do zarządzania publicznego
I. Ogólne rozumienie pol~cla "administracJa publiczna"
Poj ęc ie administracja publicz na utoż s amiane jest, na ogół, z wyodrębnioną
sferą aktywno ści in stytucji pań s twowy c h , s poł ecz n ych i prywatn yc h, która
s ł u ży zaspokojen iu potrzeb obywatel i. Jest to, innymi s ł owy, produkcja dóbr
i ś wi adcze ni e u s łu g. podejm owane w interesie publicznym. W literaturze prL.e d-
mio tu p oj ęci e to definiowan e jest z różn yc h perspekt yw metodologicznych:
- w uj ęci u podmi otowym admini stracja publiczna rozumiana jest jako: sys-
tem org an ów instytucji i ich agend, które o r ganizują prakty cz n ą r ea li z a cję
z adań pań s t wa i inn yc h wład z publicznych, w tym s am o r zą du terytorialnego
j zawodo we go, w zakres ie z adań nosząc yc h atrybuty władztwa publ icznego,
- w ujęc iu politologicznym jest ona o pi sy wana jako: wyod r ębn i o na czę ś ć
procesu politycznego, s prowadzają c a się do d z ia ł ań wyk o na wczych w sto-
sunku do ce lów politycznyc h usta lanych przez strategiczne centra pol ityczne
(np. parlame nt)!,
- na gruncie nauki o zarządza niu admin istracja pub li czna ct efiniowanajest
jako: dy scyp lin a naukowa opis u jąca i wyjaśniają c a proces zaspokajania
potrzeb zbiorowych oraz form ułu jąca uogólnienia odno sz ą ce s i ę zarówno do
orga ni zacji , jak i do z ar z ąd z an i a , Ma ona na ce lu uk sz tałt owan i e swoistych
umi ejęt n o śc i uczestnictwa w podej mowaniu decyzji oraz w ich wykonywaniu
(przygotowa ni e kad r), a także opracowan ie kry teriów oceny administracji.
uw zg l ę dniają cy c h interes publi czny. Jej g ł ów n ym zadaniem je st ud z ie lenie
odpowiedzi na pytanie o s po sób, w jaki najpelniej realizuje s ię wytyczone cele,
i o podstawy oceny efek t yw n o śc i organ izacj i i z arządzan i a :!.
I A. Amoszewski. R. Herb u!. Leksykol/ politologii, at la s 2, Wroclaw 1998, s. 37.
2 Ib idem.
Sranis fa w Ma zur
W wie l ośc i podejść i sposobów defini owa ni a poję c ia adm ini stracja
publiczna z i dentyfi k ować można eleme nt y wspó ln e dla wię k szośc i z ni ch. Do
naj częśc i ej wystę pują cyc h za l iczyć nale ży te, kt óre o p isują admini s tra cję jako:
- s truk tu rę wykonawczą r zą du ,
- in s t y tu cję formu łującą i wdrażającą politykę publi czną poprzez zaanga-
ż owanie s ię w obszar interakcji m iędzy lu dzkich dla rea li zacji podstawowych
zadali rząd u ,
- obszar akt ywnośc i admini stracyj nej , po s i a d ający cechy odm ie nn e od
adm inistracji sektora prywatnego, ale r ównocze ś nie u z up e łn iający goJ,
- publicznego law aro- u s łu godawcę.
Ogólnie rzecz bi o r ąc, adm ini s tra cję p u bl i czną d e fini ow a ć m oż n a z uwag i na
funk cje, jakie p e ł ni (proces stosowan ia okreś l onyc h re g uł , czy li proces prze-
k s ztał c ania ogólnych przepisów w konkre tn e decyzje d o t yczące indyw idual-
nych spra w) oraz z uwagi na przed miot , jakim s ię zaj mu je (struktura wladzy
po litycznej. której podstawowym zadan iem jest stosowanie o kr eś l o n ych reg uł )4.
2. Administracja w państw i e absolutnym
Administracja posiada dłu gą, s i ęgającą cz asów s taroży tn yc h , h i s t orię. Ele-
me nt y d z ia ł ań administracyjn yc h można od n ale źć ju ż w czasach k sz tałt owa ni a
s ię podstaw życi a s połe cz n ego (powstanie grup plemie nn ych )S i pojaw iania s i ę
elementów w ład zy.
Poc z ątki administracj i publicznej , w jej n owoży tn ym rozumieniu , związa n e
są z istni en iem pań s t wa absolutnego w XV II - XV ITl w. Ówczesna hi erar-
c hi czna struktura aparatu admin istracyj nego oparta by ł a na podziale pracy
i specj ali zacji oraz na o kreś l onych regułach po s t ę powania adm in istracyjnego.
Urzę dni cy zawodowi by li o płacani przez panują cego i , działając w je go imi e-
n iu , byli w pelni od ni ego z ale ż ni 6 •
J D.H. Rosenbloom tw ierdzi, że is tnieje 5 sfer odróżniających sektor publiczny od sektora pry-
wat nego: I) sfera konstytucyjna (administracja publiczna posiada og r an i czoną lub fragmentaryczną
w l adzę ok reSloną przez rozwiązan ia konslytucyjne, pozo s tając pod Scis łą k ont r ol ą wladzy suwe-
rennej): 2) interes publiczny (sektor publiczny promuje i realizuje interesy publ iczne): 3) uwarun-
kowania ryn kowe (c h ociaż współczesna administracja coraz częściej o pi era s ię na mechaniz ma ch
rynkowych. to jednak wciąż większość ~wiadczonych przez nią u sł u g nic opie ra się na zasadach
komercyjnych): 4) suwerennoŚĆ (administracja publiczna formu ł uje i wdraża polityki publiczne na
podstawie zasobów i waności wspólnych dla spo le czeństwajako ca l ości. Realizuje w olę suwe-
renna ): 5) rola regulacyjna (administ ra cja publicz na oprócz świadczenia usług podejmuje działa
nia o charakterze regulacyjnym np. tworzy przepisy dotyczące norm ja k o~ci. ryn ku konsumcn-
ckiego itp.). Szerzej zob.: RJ. Stillmlln II. Tll e America ll Bureaucracy. Nel son- Ha ll. Chicago
1987.s. 187inasL
4 B. Guy Peters. Administra Cj a publi cUJa Ił' systemie politycYlym, Wydawnictwo Naukowe
Sc holar. Warszawa 1999.
j J. B oć. Prawo administracyjne. Uniwer sy tet W roc ław ski. Wr oc ław 1997 , s. 5.
6 Z. Leońsk i. C.H. Beck. Nallka administracji. Wa rs zawa 2000. s. 61.
Stanisław Mazur
Ili stracja publiczna to system bezosobowy, racjonalny , efektywny, tani i uni-
wersa li stycznyll. Je st on oparty na śc i ś le hierarchicznym modelu dzialania ,
rozum ianym jak o aktywność slalego i profesjonalnego zespolu pracowników.
Tak pojmowana administracja publiczna cech uje się n e utralno śc ią , anonimo-
wością, a nade wszystko kieruje się interesem publicznym. Model weberowski
opiera! s ię na scentrali zowanym syste mie nadzoru i kontroli nad ur zę dnikiem
w zakresie jego obowiązków. Relacje pomięd zy s ferą poli t yczną a administra-
cją publiczną by ly precyzyjnie zdefiniowane na podstawie:
- za sa dy w iarygod no śc i i od powi edzi alno śc i za podejmowane d z iałania.
- zasady ścis ł ej separacji sfe ry pol it ycznej i admini stracyjnej l2,
- zasady anonimowości i apolityczności admini stracji publi cznej.
Wyróżnikiem tradycyjnego modelu administracji publicznej jest pojęcie
biurokracji, rozumianej jako grupa profesjonalnych urzędników zo rga ni zowa-
nyc h w fonnie hi erarchicznej piramidy , która pełni funkcje w ramach uniw er -
salnych i sformalizowanych zasad i proce dur postępowania. Biurokracja
w ro zu mieniu weberowskim je st najwy ższy m typem organizacj i, wydajnym
i racjonalnym, pozwalającym na sk uteczne wykorzystanie autorytetu upraw-
nionego do określania reguł prawnych. Idealny schemat jej d z iałalno ści kon-
s tytuują na s t ę pują ce elementy :
- wyraźne, precyzyjne i szczegó ł owe wyodrębnienie fun kcj i i obow i ązków
poszczególnyc h urzędników i urzędów.
- rekrutacja na stanowis ka oparta na formaln ych kryteriach kwalifikacji.
- ur zęd ni cy wynagradzani w powiązaniu ze s trukturą hierar c hi czną oraz
ewentualnie odpowiedzialnością i charakterem statusu formalnego,
- zasada hierarchi cznośc i ,
- st rukturyzacj a zespołu pracown ik ów w jednostki organizacyjne, usy tu -
owa ne w ramach pionowej i poziomej struktury zależności organizacyjnych.
Trad ycyj ny paradygmat administracj i pub licznej oparty by ł na na s tępują
cyc h z ał oże niach :
- administracja powinna o r ganizować s ię według hierarchi cz ny ch, biuro-
kratycznyc h zasad (powszec hne było przekonanie. że przestrzeganie tej zasady
zapewni oplyma ln y sposób jej fun kcjonowa ni a - klasyczna analiza biurokracj i
M. Webera),
- poprzez działal no ść biurokracji rząd staje s i ę bezpo ś rednim dostarczycie-
lem dóbr i u s ług (bezpośrednie zaangażowa ni e s ię administracji w św iad cze
nie dóbr i u s łu g s tanowiło kanon jej działania) ,
- sfera dzia łania adm ini stracji publicznej i obszar aktywności polity cz nej
mogą pozostawać w sta ni e ca łkowit ej separacji ,
- brak bezpośredniej odpowiedzialności politycznej ur zędników,
11 A. Sylweslrzak. Historia do/uryn prawnych i po/itycVlych. PWN. Warszawa 1997. s. 400.
12 Przekonanie o moż l iwośc i oddzielenia sfe ry politycznej i administracyjnej wprowadzone
zosta ło do literatury przedmiotu i praktyki administracyjnej przez W. Wil so na.
Od pub/iw/ego
- adm inistracja publiczna to szczególna forma sprawowan ia władzy wyma- gająca profesjonalnej, stalej kadry biurokratycznej zatrudnionej dożywotnio.
- Krytyka tradycy(nego modelu admlnlstrac(1 publlc z ne(
W iciu badaczy zakwestionował o webcrowski model adm inistracji publicz-
nej, uz n ając go za system nieefektywny. Zwracano zw ł a szcz a uwagę na sfor-
malizowan ie dzia ł ań admin istracyjnych i brak elastycz n ości w podejmowaniu
decyzji. Procedury postępowa n ia admi nistracyjnego, zasady nimi rządzące
stały s ię celem samym w sobie - zapomniano, że pierwotnie mia ł y 10 być jedy-
nie ś rod k i s ł użące do osiąg n ięcia zasad ni czego celu - e fektywnoś c i działa ni a
skomplikowanych struktur organizacyjnych. Wskazując na s ł abe slrony webe-
rowskiego mode lu adm inistracj i publicznej, wskazywano na jego antyi nn owa-
cyjność. marnotrawstwo zasobów i ak t ywności pracow ników, brak powiązań
pomiędzy dzia la ni em i jego efektem oraz gratyfikacją.
Z biegiem czasu pojęciu biurokracja nadano pejoratywne zabarwienie sfor-
mal izowanego. bezd usznego oraz społeczn i e wyalienowanego aparatu urzCd -
niczego. W tym rozumieniu p i sał o niej R. Michei s, używając poję c ia biuro-
kratyzmu poj mowanego jako IZw. przerosty biurokratyczne i p ow i ązane z tym
tendencje oligarchizacj i. W tym kontek śc i e pojawiała s i ę r ów n ież katego ria
"o presywnej , zb iurokratyzowanej klasy", która s t worzyła nowy typ systemu
polity cz nego. Wszechobecność sektora publicznego , bi urokratów, którzy kon-
trol ująjego dz i a ł a n ie i dyspo n ują monopolem w ł adzy s p owodowa ł a powsta ni e
nowej kla sy rządzącej, efektywn ie ko ntr o l ującej zasoby polity cz ne i ekono -
miczne (np. biurokratyzm typu sowieckiego)lJ.
Tradycyjnie pojmowana administracja publ iczna zosta ł a podda na ostrej kry-
tyce zarówno \II wy miarze teoretycznym , jak i prak tycznym. Krytyka ta pr zy-
bie r ała róż n e formy, różnorodne by ł y równ i eż zarzuty formułowane wobec
adm inistracji weberowsk iej. Ogó ln ie odnosi ł y się one do:
- ska li (zbyt duża, poch ł aniająca zbyt wie le ś r odków),
- zakresu (zaa n gażowana w zbyt wiele działań, część z nich może wykony-
wa ć sektor prywatny),
- metod dzia ł an i a (nies k uteczność, n i eefektywność, brak e l as t ycz n ości). 5. AdministracJa klasyczna a nowe zarządzanie publiczne
Znaczenie defi ni cyjne zarządza ni a r óżni s i ę od pojęcia admi ni stracj i. Admi -
nistracja to przede wszystk im wykonywanie ok r eś l o n yc h instr uk cj i, a za r zą-
13 A. Anloszewski. R. Herbut, op. cil. , s. 38.
\4 Publie Management : TJJe Slale oj/he Di scipli lIe. B.L. Naomi, A. Wildavsky (ed.). Ch3th3m
HousePubl..l990.s.159.
Od
- konkurencyjność między do starc zyc ielami dóbr i u s łu g ,
- odebranie biurokracj i praw kontroln yc h j ich " u spo ł ecznienie",
- badani e s kut ecz n ości d z iałań po przez kon ce ntrowanie s ię ni e na nakład z i e pracy i ś rodk ów, ale na ich wy nik ach,
- konce ntrowanie s ię na mi sji d zia łani a, a nie na procedurach (po strz ega ni e obywate la jako partnera, nie jako pet e nta) ,
- profilaktyka , a ni e usuwanie skutków,
- generowan ie oszczędnośc i i dochodów, ni e tylko wydawanie środków publi cz n yc h,
- decentrali zacja poprzez wprowadzenie mechanizmów zarządza nia uczcst· m czącego,
- preferowanie mechanizmów rynkowych, a ni e biurokratycznych,
- k sz tałtowanie pożądanego zac howania, a nie jedy ni e proste interwencje i dostarczanie u s łu g.
Tabela I obraz uj e i s t otę roz różn i en ia międ zy adminis tra cją a zarządza niem.
Tabela I. Adm in istracja a zarzą d zanie
Wy szczególnieni Administracja Zarz:jdzanie
Cele - rzadko redefiniowane lub zmie- - podejście strategiczne uzupełnione
nianc przez S1.czegółowo określone cele.
częs to weryfikowane
Kryteria - un ikanie pomyłek - d ążenie do sukcesu
su kcesu.................. .... .............. ...... ............. .. ........... ........ ............. ..... .......
Wykorzystanie - drugorzędne znaczen ie - p ierwszorlę dn e znaczenie
zasobów (^). ..... ........ ............................... ....... ......... .........
Struktura - role przypisane (o kreślon e) - role okre~lane w konteldcie zadań
w obszarach odpowiedzialności - zależności hierarchiczne ograni-
- za l eżności o chara kt erze hierar- czone
chicznym - szero ki zakres delegowanych
- delegowanie uprawnień ograni- uprawnień
czone .. ........................... ..... .............
Rol e - arbiter - protagonista
- pasywne: zakres pracy okrdlony - aktywne: dążenie do ksz t a ł towania
poza systemem otoczenia
- najlepsze osoby wykorzystywane - najlepsze osoby używane do
są do rozwiązywania problemów wynajdywania i wykorzystania
szans
- czas pracy e la styczny
- akceptacja ryzyka. prly jego mini-
malizacji
- nacisk na rezultaty
- doświadczenie ................. .. ........ :::^.^ ~~.?~~~.~.^ ~~~^ .i.e..^ ~.^
J.~j.^ p~y.d^ .atno^.
Umieję t ności - wyksz t a ł cenie prawne lub quasi - ekonomiczne lub spo ł eczno-eko-
prawne nomiczne
1:. r6d lo: opracowanie własne na podstawie: O.E. Hughes, Pub/ie Mana ge ment and AdminiSlra-
lian, Thc Macmillan Prcss Ltd., 1994.
- Menedi e ryzm lako nowy model zarzqdzanla wadm inistracli publlcznel
Stanislaw Ma z.ur
Nasi l ająca s i ę krytyka sposobu działania administracji publicznej spowodo-
wala, że jej sztywna. hierarchiczna i zbiurokratyzowana forma , dominująca
przez większość XX w., zaczęła ewoluować w kierunku elastycznego, ry nk owo
zorientowanego zarządzania publicznego. Oznaczało to również wyłonienie s ię
nowego paradygmatu, który zas tąpił ten dominujący przez w i ę k szą część minio-
nego stulecia '!2. Nie było to wyłącznie wynikiem reform lub zm ian w stylu
zarządzania admi n is tra cją, ale przede wszystkim efektem zasadn iczego prze-
orienlowania roli rząd u oraz jego relacji ze społeczeństwem. Ponadto spektaku-
larne sukcesy metod z arządzania stosowane w sektorze prywatnym, sk łaniał y
do przekonania, że brak gruntownych reform sektora publicznego doprowadzi
do je go całkowitej dy sf unkcjonalności. W sektorze publicznym , podobnie jak
w sektorze prywatnym. naczelnym probl emem stała się biurokracja. Według
P. Prossa: "Od lal 50. dokonuje się s tała delegitymizacja władzy, w tym sta tu su
bi urok ra cji. Niedosko nało ści syste mu organizacyjnego były pierwszym sygna-
ł em obaw. Powszechnie i szybko zaakceptowano, że służba publiczna powinna
być bezslronna i konkurencyjna , lecz w oczach wielu zalety te niwelował sys-
tem zarządzania niekorzystny dla wydajności i efek t yw n ości funkcjonowa-
nia "23. Nawet jeżeli delegitymizacja miała w tym czasie rzeczyw i śc i e miejsce.
10 w latach 50. by ł o jeszcze zbyt wcześnie na zmianę stylu zarządzania.
Od początku lat 80. powszechne stało się przekonanie, że tradycyjny sys tem
admi nistracji publicznej nie zapew nia efektywnego zarządzan i a u s łu gami
publicznymi. W odpowiedzi na jego niedoskonałości pojawi ło s ię nowe podej-
śc ie - menedżeryzm. Za jego punkt p ocząt ko wy można u znać raport przygoto -
wany przez Komi sję Lorda Fultona, który dotyczył problemów brytyj skiej
s łużby cywilnej. Raport zalecal większą otwartość umożliwiającą zatrudnian ie
"osób z zewnątrz" w s łu żbie cywilnej oraz wyraża! pos tul at likwidacji różnych
nieefektywnych struktur hierarchicznych. Ponadto zaw iera! opis nowego,
n awiązującego do sektora prywatnego, pOdejścia do zarządzan i a sprawami
publicznymi: "Zarządzanie w naszym rozumieniu sk ł ada się ze sfo rmuł owania
i wdrażania polityki przedsiębiorstwa. Jest to swego rodzaju cOlltillll11l1l,
począwszy od nadzoru produkcji, poprzez menedżerów do rady nadzorczej.
Potencjał każdego szczeb la - ludzki, fmansowy lub materialny - musi być roz-
mieszczony tak, by najlepiej osiągnąć poszczególne cele, sk ł adające się na
całościową politykę priorytetów fo rmu l owaną przez zarzą d" 24.
n Wedlug definicji administracja 10 : akl administrowania. kierowanie sprawami. bezpośrednie
wykonywanie bądź nadzór. Zarządzanie definiowane jest jako prowadzenie i kontrolowanie dzia-
l ań połączone z odpowiedzialnością za ich dekI.
2l P. Pro ss , Group PoWiej G/ld Public Policy. Oxford University Prcss, Toronto 1986. s. 73.
24 Lord Putton. The Report o/tlle COf/un;ttee 011 lite CMI Serl'iee, HM SO. London 1968. s. 35.
Stan is ła w Mazur
G. A li son d o konał syntezy tego , co nazywa funkcjami zarządza nia og6 1 ~
neg0 21 • Funkcje te k o n s t yt uują takie elementy ,jak: strateg ia , zarządza ni e ko m ~
ponentami wewnęt r z n ym i oraz z arząd za ni e komponentami zew nętr z n y mi.
Pi erwsza funkcja dotyczy w ła śc iwe g o projektowania strategii. Tworze ni e jej
s łu ży przy sz ł ości orga ni zacji , ustanawiani u celów i pri orytetów oraz konstru~
owaniu planów dla ich os ią g ni ęcia. Skonstruowana w ten sposób strat egia
przyczynia się do zintegrowania organizacj i oraz zw ięk sze n ia efek t yw n ośc i jej
d z iałania. Druga funkcja polega ni e tylko na zorganizowaniu biura i doborze
persone lu , lecz także na późniejszy m monitor in gu jego prac. Trzecia fun kcja
kładzie nacisk na Q(oczenie orga ni zacji. Instytucje w coraz w i ę k szy m sto pn iu
poprzez aktywność o charakterze medialnym i d z iał al n ość na forum publicz ~
nym s tają s i ę osobami publicznymi.
8. Cz, ś cl s kładowe a funkcle zarzqdzanla ogólnego
Strateg ia z arząd za ni a ogó ln ego polega na :
- ustaleniu ce lów i priorytetów dla orga ni zacji ( na podstawie prognozy co
do ś rod owiska zewnę trznego oraz oceny potencja łu merytorycznego i zasobów
mat erialn yc h organizacji),
- wy pracowaniu planów operacyjn yc h dla osiąg ni ęcia celów.
Zarządza ni e komponenta mi wew n ę tr z. n y mi obejmuj e:
- orga ni zowanie i po lit ykę kadr ową (menedżer określa s truktur ę - rodzaj
je dnostek organizacyjnych i zakres kompetencji o kr eślo n ych pracown ik ów -
oraz procedury koordynacji d z iał ań i mechanizmy podejmowania decyzj i).
W zakresie polityki kadrowej - koncentracja na dobor te w ła śc iw ych (kom p e~
tentnych) osób do rea li zacj i ka żdego z przed s i ęwz ię ć podejm owanych przez
o r g ani zacj ę. Dl a sp r aw no śc i merytorycznej organizacyj nej instytucji konieczne
jest pos iadanie przez nią w ł aśc i wego potencjał u kadrowego. czyli kompetent-
nych i sprawnych pracowników;
- kierowanie i zarządzan i e kadrą (istnienie od pow iedniego syste mu rekru -
tac ji , selekcj i, socjalizacji. sz kol e ń , syste mu kar i nagród );
- monitoring (systematyczne i uporządkowane badanie stopnia realizacji
zada ń przyję t yc h przez o r ga ni zację. Monitoring s łu ży identyfikacji problemów
u trudniających ( bąd ź uni e mo ż liwiają cyc h) os ią g anie celów organizacji , celem
ich wyelimi nowania lub dokonania modyfika cji uprzednio przyję t yc h za ł ożeń.
Za r ządz ani e komponenta mi zewnę trzn y mi obejmuje:
- ws półd z iałani e z jednostkami ze wnętrzn y mi w stosunku do organizacji ,
lecz pocll eg ly mi okreś lon ej wladzy wspólnej (menedżerowie różnyc h szcze bli
s l ojący na czele wydz i ałów danej orga ni zacj i śc i ś l e współpracują ze s obą dla
osiąg ni ęcia operacyjnych i strategicz n yc h celów orga ni zacji).
2i G. Allison. Public and Pril'ate Managclle'lt; Are The y Fundamentally Alike in Ali Ullim -
porta ,1I Respects? SI. Manin 's Press. New York 1982.
Od ,..^. do zarządzania
- współdz iał a ni e z o rga nizac ja mi s poł ecz n ymi , gospodarczy mi i grupami interes u (współpraca s łu żąca podnoszeniu z d olności orga ni zacji do efektyw· nego działania) ,
- wspó łpracę z mediami i opi ni ą publi cz ną (pozyska ni e zrozumienia i przy- c hyln ośc i dla d z iałan organizacji). D efini owa ni e ad mini stracj i publi cz nej za pomo cą terminolog ii stosowanej w teorii za r z ądzania sektorem prywatnym wskazuje na niwela cję ró ż ni cy pomi ę dzy sektorem publi cz nym i prywatnym. Tendencj e te ni e są jed nak
w admin ist racji publi cz nej nowym zjawis ki e m2ll ,
Zdaniem Ch. Hooda m e ned żersk i model zarządza ni a publi cz ne go konstytu- ują na s tępują ce komponenty:
- aktywna, c h oć dys krecjonalna kontrola organ izacji przez menedżera
Uasne o kr eś l enie odpow i edzi aln ośc i za p odjęte zadania i ich wyniki).
- precyzyjn ie zdefin iowane standardy i mierniki oceny działaln ośc i orga ni -
zacj i poddawane c i ąg ł ej weryfikacji,
- syste matyczna kontrola wyników d zia ł ań organizacji (akcentowanie efek-
tów, a nie proced ur d zia łania ),
- dezagregacja jednostek sektora publi c zn ego w kierun ku korporacyj n yc h
in stytucj i ws półp r acu j ących na rzecz rozwiązania da nego problemu lub zała
twienia o kr eś l o n ej sprawy,
- ukierunkowanie na większą konkur e n cyjność wewnątrz se kt ora publicz-
nego, mają cą na celu reduk cję wydatków pu b li cz n yc h (kon traktowa ni a u s łu g
na zewnątrz. mechani zm przetargów pub li czn yc h) ,
- promowanie sty lu zarządzan i a charakterystycznego dla se ktora prywat-
nego, co uzasadnia s i ę konie cz no śc i ą stosowania in strume ntów wykorzysty-
wanych w za r z ąd za niu sektorem prywatnym ,
- dyscyplina wydatkowania śro dk ów publicznych i wykorzystan ia ist ni eją
cych zasobów (redukcja kosztów bez p ośre dni c h , podni esie ni e dyscy pliny
pracy oraz ogran iczanie wp ł ywów związ k ów zawodowych).
Zdaniem Hooda istota nowego pod ej śc i a do zarzą d za nia se kt orem p ub li cz-
nym zawarta jes t w stwierdzeniu wyko n ać więcej , mając do dys pozycji mni ej
(do more witll less)29.
Elementy mode lu men e d ż er s kie g o wy r óż ni o n e przez Hooda implikują
cztery podstawowe tende ncje z mi an;
l) ukierunkowa ni e na efekt a nie na śro dki. Speł n ie ni e tego pO SIUlatu
wymaga, zd ani em Hooda, pokonania pi ęci u etapów. Po pierwsze, organ izacj a
wyp ra cowuje s tra teg i ę oraz definiuj e ogó ln e cele, wy z na czają c tym samym ki e-
rune k d z iałaln ości. Następnie tworzony je st szczegó ł o w y program uki erunko-
wa ny na os i ągnięcie celów zawartych w strateg ii. Po trzecie, struktu ra i budżet
2! W 1880 L, W. Wilson _ prezydent USA - okreśta l administracje publiczną "polem biznesu"
W 1926 r., L. Wh ilc s t wierdził. że "nauka administracji powinna się rozpoczynać się od nauki
o zarządzaniu. nie zaś od poznawania zasad prawnych".
:!9 C. Hood, A PI/ bUc Management/or Ali Seasons, Public Administration, 69 ( I ).
Od
przez nie go organizacji, jak również promowaniu je go w ł as n ej osoby. Podej - ście takie oznacza upolit ycz nienie ro li mened żer a i uznaje immanentnie poli- tyczny charakter działań admini stracji pań s twow ej. Urzędnicy publi cz ni i poli- tycy coraz częściej stają s i ę uczes tn ikami interaktywnego proce su, jakim jest z arządzan i e publiczne. Administracja publi cz na s tała s ię jednym z podstawo- wych aspektów sprawowania w ł ad zy po lit ycznej. Z po lit ycznym charakter em
funk cj i pub li cznych w ią że s ię te ż coraz cz ęściej podnoszony postulat bezpo -
ś redniej odpowie d z i alno śc i urzędników przed s połec z eńs t wem ; do tej pory
twierdzono , ż e odpow i ed zia l no ść polityczną za działania u rzędn ik a ponosi
jedynie nadzorujący go mini ster.
- Konkluz je
Pow szechna krytyka tradycyjnie pojmowanego modelu admini stracji
pub licznej płyn i e z r óżnych stron. S ł abość i niewydolno ść tego system u zgod-
ni e - c h oc ia ż z różny c h pozycj i - wykazują zarówno eko n omiści i politycy,jak
również sa mi przedstawiciele se kt ora publicznego. Wielo ść tych krytycz ny ch
podejść ują ć mo ż na w jed n ą kat ego ri ę. Tradycyjny model admini stracji
publicznej nie s p e łni a już roli,jaką mu s ię przypis uj e. Zos t ał on w znacznej
mierze zdyskredytowany lak w warstwie praktycz nej,jak i teoretycznej JO.
Fundamenta ln e zmiany doprowadziły do konieczno §c i postawienia pytania
o rolę i miejsce admini stracji publi cznej w spo ł ecze ń stwie. Spowodowa ł o to
wy ł o ni enie s ię nowego paradyg malU zarządza nia w sektorze publicznym pol e-
gającego na prze s un ięciu usł u g publiczn yc h od ad mini strowania w kierunku
za rządzania tzw. paradygmat postbi urokratyczny.
Pow s tają cy nowy model pub licznego zarządza nia , wykorzystujący teorie
zaczerp ni ęte z ekonom ii i zarządzan ia sektorem prywatnym zmienia sposób,
w jaki funkcjo nu je sektor publiczny. Jego celem jest wprowadzanie innowacji
w procesie zaspokajania potrzeb , k reatywno ść oraz k sz tałtowanie wyob ra źn i
spo ł ecznej. W rezultacie termin zarzą d zan i e pu blic zn e zyskuje przy c h y lno ść,
pod cz as gdy admi ni stracja publiczna wydaje s i ę poj ęc i em coraz ba rdziej nie-
popularnym.
M enedżeryzm krytykowany jest jednak z powodu nadmiernej ekonomizacji
sektora pub li cz nego oraz powiązanego z ni ą niewolniczego na ś l ad ow nictwa
ewolucji. jaką p r zeby ł management sektora prywatnego. Krytykowane je st
również nadm ierne upolitycznienie dzia ł a ln o śc i admi ni stracji.
)O Analizując zmiany w filozofii działania administracji publicznej. należy wskazać równicż
wystepowanic swois te go pncciążenia wsp6lczesnych syS!c mów sprawowania wladzy. 2 r6d la tego
prlcciążenia tkwią w podupadaniu autorytetu władzy publiczncj, z tym że jest ona niezdolna do
zaoferowania nowych. wyrainie odczuwalnych k orzy~ci. Szerzej zob.: B. Guy Peters, Admini·
rtracja publicvw w systemie polit)'cznym, Wydawnictwo Nau kowe Scholar, Warszawa 1999.
St anis ław Mazur
K ażd y pr oces zmian rod zi pr zegr any ch i zwycięzców. W tym kont e k ście do pr zeg ranyc h zal i czyć na l eży zw olenników tradycyjne go mode lu ad mini stra cji , do wygranych - pr aw dopodobni e - pro tagon istów " parady gmatu pos tbiuro- kratycznego". Zmian y ge ne rować będą zarówno lep sze, jak i go rsze efekty, lecz j edno jest pew ne : ni e będ z i e powrotu do kla sycz nego made lu admini stra - cji publi cz nej.
Literatura
Allison G., Publie and Private Managenent; Are They Fundamelllally Alike in Ali Un- importam Respects? SI. Martin 's Press. New York 1982 , Antoszewski A .. Herbut R., Leksykon politologii, atlas 2, Wrocław 1998. B oć J., Prawo administracyjne, Uniwersytet Wrocławski , Wrocław 1997. Fraser M ., Raport Komisji Reida, 1982. Guy Peters B ., Adminis/racjo publiczno \I' systemie politycznym, Wydawnictwo Naukowe
Scho lar, Warszawa 1999.
Hood C., A Publie Monogem em Jor Alf Seaso/Js, Public Administral ion, 1969 (I). Hughes O.E., Pllblic Management and Adm in iJ/ration, The Maemi ll an Press Ltd ., 1994. Izdeb ski H., Historia administracji, wyd. Liber, Warszawa 1996. Lan Z .. Rosenbtoom D. H ., Public Admillistratioll Review, "Editorial" 1 992,52,6. Leoń ski Z .. C.H. Beck. Nauka administracji, Warszawa 2000. Lord Fu lI on. The Report oJthe COll1miuee on the Civil Service, HM SO, London 1968. OECD, SlIn.'ey oj Pllblic Managell1em DevelofJlI1enr : 1990. Public Ma na gement Co mmiuec
(PUMA ), Paris 1990.
Osbome D., Geabler T .. R <. qd zj{ inaczej. Media Rodzina, P oznań 1992. Pollill Ch .. Manageriafisll1 and the Pu blic Service: The Allglo-Americlln E:r:perie llce,
Ox ford: Basil Blaekwe ll , 1990.
Pross P., Group Politics and Public Palicy, Oxfo rd U ni versity Press, Toronto 1986. Pllblic Managemell/: The SW /e oj/he Disciplille, 8l... Naomi, A. Wildavsky (ed.), Chatham
House Publ.. 1990.
Sti llman II RJ ., The Americall BlIfeaucraey, Nelson-Hall. Chicago 1987. Sylwestrzak A .. Historia doktryn praw/lych j politycznych, PWN, Warszawa 1997.
From Traditional Administration to Public Management
Th e purpose of this article is to prese nt the evolution of p ri nciples and mecha ni sms for the
funetioning of public administration. The author summa ri ses modeIs of public administration
beginning with pre- Weberian administration. through classieal administration, to new public
management. Partie ul ar emphasis is placed on a discussion of prerequisites for the
devclopment of a new model of public management and on an a.n alysis of the principles a nd
mechan is ms based upon which the modeloperates.
