Pobierz Organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym w ... i więcej Schematy w PDF z Postępowanie administracyjne tylko na Docsity!
Jakub Szremski
Organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym
w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym
– próba klasyfikacji
Streszczenie Oprócz organów administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach umocowane ustawowo są również organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Ustawodawca przyznaje kompetencję do wydawania decyzji podmiotom o różnym charakterze prawnym – zarówno państwowym, jak i prywatnym. Organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym można jednak uporządkować wedle kryterium „bliskości związania” ze strukturą państwa. Tym samym mogą to być podmioty od państwowych, przez quasi - publiczne, aż po prywatnoprawne. Można zatem wyróżnić trzy grupy „organów funkcjonalnych”. Po pierwsze, o charakterze publicznoprawnym – należące do szeroko rozumianego aparatu państwowego. Po drugie, o charakterze quasi - publicznym – niemające charakteru ani w pełni publicznego, ani prywatnego (o charakterze mieszanym). Po trzecie, podmioty o charakterze prywatnoprawnym.
1. Uwagi wprowadzające Zakres pojęcia organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym wyznacza kompetencja ogólna, którą ustawodawca ustanowił w art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego^1. Zgodnie z tymi przepisami zdolność prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego mają organy administracji publicznej oraz inne organy państwowe i inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwienia spraw określonych w art. 1 pkt 1. Regulacja art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. doprecyzowuje natomiast pojęcie organu administracji publicznej. Zgodnie z tym (^1) Ustawa z 14.6.2020 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 256 ze zm.), zwana dalej „k.p.a.”.
przepisem, przez organy administracji publicznej należy rozumieć: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe i inne podmioty, gdy są one z mocy prawa lub na podstawie porozumień powołane do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych. Przyjęte w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. rozwiązanie oparte jest na koncepcji otwartej kompetencji ogólnej. K. Jandy-Jendrośka i J. Jendrośka procesową kompetencję ogólną definiują jako zdolność prawną organów administrujących do załatwiania spraw administracyjnych w danym układzie postępowania^2. Natomiast, jak zauważa B. Adamiak, otwarta kompetencja ogólna do prowadzenia postępowania administracyjnego została przyjęta przez przyznanie kompetencji ogólnej innym organom państwowym oraz innym podmiotom, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej^3. Wyliczenie systemu organów, którym przysługuje kompetencja ogólna, nie jest zamknięte^4. Kryterium otwartej kompetencji ogólnej pozwala na określenie zakresu^5 pojęcia organu administracji publicznej zdolnego do uruchomienia, prowadzenia i zakończenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Jak podkreśla się w doktrynie, pojęcie organu na płaszczyźnie prawa procesowego opiera się na szerokiej legalnej definicji organu administracji publicznej, stworzonej dla potrzeb postępowania administracyjnego^6. Definicja kodeksowa organu administracji publicznej stanowi zatem legalną definicję tego podmiotu, przydatną w kontekście dopuszczalności jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Jak słusznie podkreśla się w piśmiennictwie, dokonanie wyczerpującej wykładni pojęcia „organu administracji publicznej” na gruncie k.p.a. nie jest możliwe, z uwagi na to, iż kodeksowe ujęcie tego zagadnienia znacznie wykracza poza organy administracji (^2) K. Jandy-Jendrośka i J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego [w:] T. Rabska, J. Łętowski (red.), System Prawa Administracyjnego, t. 3, Wrocław 1978, s. 179. (^3) B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Prawo procesowe administracyjne , System Prawa Administracyjnego, t. 9, Warszawa 2010, s. 101. (^4) B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne , Warszawa 2009, s. 103-104. (^5) Zgodnie z § 153 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), definicję zakresową (wyliczającą elementy składowe zakresu) formułuje się w jednym przepisie prawnym i obejmuje się nią cały zakres definiowanego pojęcia. Wedle ust. 2, jeżeli wyliczenie wszystkich elementów zakresu definiowanego pojęcia w jednym przepisie prawnym nie jest możliwe, w definicji wyraźnie zaznacza się, że tekst tej samej lub innej ustawy zawiera nadto elementy uzupełniające tę definicję, w szczególności przez użycie zwrotu: „…i inne wskazane w przepisach…”. (^6) M. Stahl [w:] Podmioty administrujące , red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Prawa Administracyjnego, t. 6, Warszawa 2011, s. 69.
wymienienie organów administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym nie jest w pełni wykonalne. Grupa tych podmiotów nie jest bowiem spójna ani zamknięta. Organ taki definiowany jest w piśmiennictwie jako każdy podmiot, któremu ustawa przyznaje kompetencje z zakresu prawa administracyjnego niezależnie od tego, czy stanowi część struktury państwa, czy też innego podmiotu niż państwo (gminy albo organizacji społecznej)^10. W doktrynie podkreśla się, że są to wszystkie podmioty, które mają kompetencję administracyjną przyznaną im wyraźnie przez ustawę, a więc które są uprawnione i jednocześnie zobowiązane do korzystania z określonej formy (form) działania, należącej do działań administracyjnych, niezależnie od tego, czy stanowią część aparatu państwowego, czy też innego podmiotu^11. Wskazuje się także, że są to podmioty o bardzo zróżnicowanym charakterze, ale nie wchodzące w skład systemu organizacyjnego administracji publicznej, które na mocy prawa zostały powołane do załatwienia spraw z zakresu tej administracji w miejsce organów administracyjnych^12. Kategoria tych podmiotów jest bardzo pojemna; przynależność do niej w zasadzie nie jest uwarunkowana sprecyzowanymi cechami bądź właściwościami strukturalnymi wchodzącego w rachubę podmiotu, lecz przypisaniem doń kompetencji jurysdykcyjnej^13. Podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy w konkretnej sprawie podmioty te wykonują funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej, czy wykonują własne funkcje o charakterze organizatorskim. Dla tego typu podmiotów wykonywanie działalności administracyjnej będzie stanowiło jedynie margines, niewielki wycinek ich zadań^14. W doktrynie podkreśla się jednak, że nie można podmiotu, który sam ustawodawca wyraźnie określa jako „organ administracji publicznej”, zaliczać do kategorii „innych organów państwowych” i „innych podmiotów”, o których mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a., określanych z reguły mianem „funkcjonalnych organów administracji publicznej”^15. Ustawodawca przyznaje kompetencję do wydawania decyzji podmiotom o różnym charakterze prawnym – zarówno państwowym, jak i prywatnym. Organy administracji (^10) M. Wierzbowski, A. Wiktorowska [w:] Prawo administracyjne , red. M. Wierzbowski, Warszawa 1996, s. 47 i
(^11) P. Daniel, Organ administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym , Warszawa 2018, s. 4. (^12) J.P. Tarno, Rola administracji publicznej w świetle nowej Konstytucji , „Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Pedagogicznej w Bydgoszczy. Administracja Publiczna” 2000 z. 2, s. 28. (^13) T. Kiełkowski [w:] Zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania administracyjnego ogólnego , red. W. Chróścielewski, G. Łaszczyca, A. Matan, System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II. Część 1., Warszawa 2018, s. 92. (^14) A. Skóra [w:] Podstawowe instytucje postępowania administracyjnego , red. P. Krzykowski, A. Skóra, T. Majer, Olsztyn 2020, s. 78. (^15) W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym (propozycje zmian przepisów k.p.a.) , Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2013, nr 4, s. 11.
publicznej w znaczeniu funkcjonalnym można zatem uporządkować wedle kryterium „bliskości związania” ze strukturą państwa. Można zatem wyróżnić trzy grupy takich organów. Po pierwsze, o charakterze państwowym – należące do szeroko rozumianego aparatu państwowego. Po drugie, o charakterze quasi - publicznym – niemające charakteru ani w pełni publicznego, ani prywatnego (o charakterze mieszanym). Po trzecie, podmioty o charakterze prywatnoprawnym.
3. Organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym o charakterze państwowym W ramach kategorii organów administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym można wyróżnić organy o charakterze państwowym, które jednak nie zaliczają się do klasycznej struktury organów administracji publicznej. Nie są bowiem ani organami administracji rządowej, ani organami administracji samorządowej. Jednak należą one do szeroko rozumianego aparatu państwa. Jak podkreśla się w doktrynie, aparat państwowy jako pewna celowo zorganizowana całość składa się z części wyodrębnionych funkcjonalnie, a w konsekwencji wyróżniających się od pozostałych pod względem organizacyjnym. W obrębie całości aparatu państwowego występują wyodrębnione komórki, grupujące ludzi służących realizacji rodzajowo i kierunkowo określonych zadań państwowych^16. Do takich podmiotów państwowych, zdaniem B. Adamiak, należy zaliczyć agencje państwowe prowadzone w formie państwowej osoby prawnej^17. Na gruncie prawa administracyjnego przez agencje rozumie się państwowe jednostki organizacyjne usytuowane na szczeblu centralnym, które zostały powołane przez organy państwa do wykonywania administracji publicznej w konkretnej wyznaczonej dziedzinie^18. Takim podmiotem jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR). Agencja nie jest organem administracji w ścisłym tego słowa znaczeniu, wykonuje jednak zadania z zakresu administracji publicznej. Ze względu na charakter tych zadań (wspieranie rozwoju obszarów wiejskich i produkcji rolnej) i charakter kompetencji, nie można uznać, żeby ARiMR była w całym obszarze jej działania upoważniona do stosowania środków władczych^19. Podobnie uznał NSA (^16) A. Burda, Polskie prawo państwowe , Warszawa 1969, s. 156. (^17) B. Adamiak, Koncepcja otwartej kompetencji ogólnej w postępowaniu administracyjnym [w:] Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60 rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, red. L. Zacharko, A. Matan, G. Łaszczyca, Warszawa 2008, s. 20. (^18) J. Zimmermann, Prawo administracyjne , Warszawa 2016, s. 205. (^19) J. Bieluk, B. Łobos-Kotowska, Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: Komentarz , Warszawa 2008, s. 56.
administracji publicznej, a co za tym idzie wyposażonym w kompetencję do wydawania decyzji administracyjnych. Jak bowiem podkreśla NSA w wyroku z 15 .11.2006 r., z przepisów ustawy określających podmiotowość publicznoprawną ZUS-u oraz zakres i sposób wykonywania podstawowych jego zadań wynika konieczność daleko posuniętej, wewnętrznej dekoncentracji kompetencji do działania w charakterze organu administracji publicznej. Jeżeli dodatkowo uwzględni się skalę działania ZUS, mierzoną liczbą ubezpieczonych i liczbą pracowników zajmujących się załatwianiem ich spraw, to trudno byłoby uznać za racjonalne takie rozwiązanie, które wymaga, aby Prezes ZUS udzielał bezpośrednio każdemu pracownikowi zajmującemu się załatwianiem spraw ubezpieczonych upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu^24. Należy zauważyć, że powierzenie orzecznictwa administracyjnego tak rozbudowanemu strukturalnie oraz personalnie podmiotowi jak ZUS powinno być uregulowane przez ustawodawcę bardziej precyzyjnie. Ustawodawca powierza prowadzenie postępowania administracyjnego oraz wydawanie decyzji administracyjnych ZUS-owi jako organowi administracji publicznej w rozumieniu funkcjonalnym, jednak nie określa wyraźnie jaki podmiot w ramach tej jednostki organizacyjnej jest umocowany do wydawania decyzji administracyjnych. Tym samym, powoduje to znaczne trudności praktyczne w zakresie odpowiedzialności pracowników ZUS-u za prowadzenie postępowań administracyjnych, w tym także za sporządzanie i wydawanie decyzji administracyjnych w konkretnych sprawach. W ramach bowiem spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych wydawanych jest wiele decyzji administracyjnych z różnych zakresów zadań ZUS-u. Zadaniem natomiast prawodawcy jest ustawowe „wyznaczenie” konkretnych osób w ramach struktury ZUS-u do załatwiania spraw określonego rodzaju. Innym organem o charakterze państwowym, który można zaliczyć do pierwszej kategorii organów administracji publicznej procesowych w znaczeniu funkcjonalnym jest Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (KRRiT). KRRiT jest konstytucyjnym organem państwowym, który uznaje się za swoisty organ administracji państwowej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., łączący w sobie funkcje zarządcze i kontrolne w sprawach z zakresu radiofonii i telewizji, powołany do realizacji zadania budowy demokratycznego ładu medialnego^25. Podkreśla się również, że KRRiT jest konstytucyjnym organem państwa wyposażonym w szereg istotnych kompetencji, których realizacja (rozstrzygnięcia w formie (^24) Wyrok NSA z 15.11.2006 r., sygn. akt II GSK 225/06, ONSAiWSA 2007, nr 3 , poz. 68. (^25) M. Cherka, M. Wierzbowski [w:] Podmioty administrujące , red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel System Prawa Administracyjnego. Tom 6, Warszawa 2011, s. 294.
uchwał i wydawanie decyzji administracyjnych) stanowi element wykonywania przez państwo jego funkcji^26. Podmiot ten nie stanowi jednak części systemu organów administracji publicznej. Jednakże równocześnie Krajowej Radzie zostały przypisane kompetencje typowe dla organów administracyjnych^27. Tym samym należy zaznaczyć, że ani w doktrynie, ani w orzecznictwie, nie ma wątpliwości co do faktu, iż KRRiT stanowi organ o charakterze państwowym, któremu przyznano władztwo administracyjne co do niektórych rodzajów spraw, jednocześnie nie można jej zaklasyfikować do organów administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym. Możliwość rozstrzygania spraw w formie decyzji administracyjnej w przypadku tego organu została przewidziana w sprawach dotyczących przyznawania koncesji. Zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy z 29 .12.1992 r. o radiofonii i telewizji^28 , organem właściwym w sprawach koncesji jest Przewodniczący Krajowej Rady. Wedle art. 33 ust. 4 natomiast, Przewodniczący Krajowej Rady podejmuje decyzję w sprawie koncesji na podstawie uchwały Krajowej Rady. Decyzja w tej sprawie jest ostateczna. W orzecznictwie podkreśla się jednakże, że zwrot „na podstawie uchwały” wskazuje, że w postępowaniu koncesyjnym wymagana jest współpraca Przewodniczącego Krajowej Rady oraz Krajowej Rady. Przewodniczący wydaje co prawda decyzję w sprawie koncesji, jednakże dokonuje tego na podstawie uchwały Krajowej Rady. Ustawodawca w istotny sposób ogranicza zatem swobodę podejmowania decyzji przez przewodniczącego, uzależniając możliwość udzielenia koncesji lub podjęcia innej decyzji w przedmiocie koncesji od uchwały KRRiT. Decyzja przewodniczącego KRRiT musi znajdować oparcie i uzasadnienie w uchwale KRRiT^29. Nie zmienia to jednak faktu, iż organem wydającym decyzję, a tym samym prowadzącym postępowanie w sprawie wydania przedmiotowej koncesji, jest Przewodniczący KRRiT, nie natomiast sama Rada. Do organów administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, które mieszczą się w szeroko rozumianym aparacie państwowym należy także zaliczyć organy administracji sądowej – chociażby prezesa sądu powszechnego. Jak podkreśla WSA w Białymstoku w postanowieniu z 20 .9.2016 r., prezes sądu okręgowego nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, należy bowiem do organów władzy sądowniczej. Z racji tego jednak, że pełni pewne funkcje administracyjne, w przypadkach wskazanych w obowiązujących przepisach może działać w formach przewidzianych dla „ustrojowych” (^26) Wyrok TK z 23.3.2006 r., sygn. akt K 4/06, OTK-A 2006, nr 3 , poz. 32. (^27) K.A. Wąsowski, Charakter prawny Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji: próba charakterystyki , „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2004 , nr 4/1, s. 245. (^28) Ustawa z 29 .12.1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz. U. z 20 20 r. poz. 805 ze z zm.). (^29) Wyrok NSA z 27.2.2018 r., sygn. akt II GSK 1412/16, LEX nr 2483493.
Kolejną grupą organów administracyjnych w znaczeniu funkcjonalnym są podmioty o charakterze quasi - publicznym. Organów tych nie można zaliczyć do podmiotów o charakterze „czysto” państwowym, ani też do podmiotów o charakterze prywatnoprawnym. Takimi podmiotami natomiast będą chociażby organy samorządu zawodowego. W piśmiennictwie podkreśla się, że organy samorządu zawodowego mają przyznaną osobowość prawną o podwójnym charakterze – mającą zarówno aspekt prywatno- jak i publicznoprawny^34. Organem samorządu zawodowego wyposażonym w kompetencję do wydawania decyzji jest okręgowa rada adwokacka. Zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy z 26 .5.1982 r. – Prawo o adwokaturze^35 , okręgowe rady adwokackie mają kompetencję do podejmowania uchwał w sprawie wpisu na listę adwokatów, a na podstawie art. 72 ust. 1 p.o.a., do podejmowania uchwał o skreśleniu z listy adwokatów i aplikantów adwokackich. Okręgowa rady adwokacka jest jednym z organów izby adwokackiej (art. 39 pkt 2 p.o.a.). Jak podkreśla P. Razowski, izba adwokacka jest korporacją prawa publicznego, powołaną na podstawie przepisów ustawy (p.o.a.), zrzeszającą adwokatów i aplikantów adwokackich, wyposażoną w osobowość prawną (art. 10 p.o.a.) i realizującą cele o charakterze ogólnym w postaci zwłaszcza określania standardów wykonywania zawodu adwokata i obrony interesów swoich członków. Jak zaznacza P. Razowski, organy izb adwokackich, a także dziekan okręgowej rady adwokackiej mogą podejmować akty administracyjne. Wśród nich zasadne jest wyróżnienie zarówno aktów, które można określić mianem „wewnątrz korporacyjnych”, jak i aktów administracyjnych powszechnych. Akty administracyjne powszechne są wydawane na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w wyniku sformalizowanego postępowania administracyjnego do którego znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Do aktów administracyjnych powszechnych wydawanych przez organy izb adwokackich należy zaliczyć akty, które stanowią o nawiązaniu, przekształceniu lub rozwiązaniu stosunku zależności korporacyjnej, w szczególności akty, którymi organy izby decydują o włączeniu danej osoby w poczet jej członków, a zatem uchwały o okręgowych rad adwokackich w kwestii wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich^36. Jak podkreśla L. Koszewski, pod względem mocy prawnej uchwały należy traktować na równi z decyzjami. Nazwa zaś uchwały i jej forma nie jest wyrazem odmiennej skuteczności prawnej lub prawnego charakteru, lecz wynika tylko (^34) P. Rączka, Nadzór nad samorządem zawodowym , Toruń 1999, s. 20; M. Tabernacka, Zakres wykonywania zadań publicznych przez organy samorządu zawodowego , Wrocław 2007, s. 33. (^35) Ustawa z 26 .5.1982 r. – Prawo o adwokaturze (t.j. Dz.U. z 20 20 r., poz. 1651 ze zm.) zwana dalej „p.o.a.”. (^36) P. Razowski, Glosa do postanowienia Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 201 2 r., II GSK 1525/12 , „Acta Universitatis Wratislaviensis” No 3576, Prawo CCCXVI/1, Wrocław 2014, s. 225.
z kolegialności organu, który tę uchwałę wydał^37. Taki charakter prawny uchwał organów izb adwokackich potwierdzany jest również z judykaturze. Uchwały organów samorządu adwokackiego dotyczące bezpośrednio praw lub obowiązków poszczególnych osób odpowiadają pojęciu decyzji administracyjnej^38. Należy podkreślić, że okręgowe izby adwokackie wyposażone są w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych tylko w niektórych sprawach – wpisu lub odmowy wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich. Zatem tylko w tych konkretnych sprawach rozstrzygnięcia podjęte przez organy izby adwokackiej mają charakter decyzji administracyjnych. Istotną kwestią jest zatem jednak odróżnienie spraw, w których organy samorządu zawodowego wydają akty administracyjne o charakterze „wewnątrzkorporacyjnym”, od spraw z zakresu administracji publicznej, w których zobowiązane są do prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i wydawania decyzji administracyjnej. Akty „wewnątrzkorporacyjne”, w odróżnieniu od decyzji administracyjnych, jedynie mogą, ale nie muszą, być podejmowane na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, ich tryb wydawania jest niesformalizowany, są skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach stosunku korporacyjnego, które nie stanowią o nawiązaniu, przekształceniu lub rozwiązaniu tego stosunku. Wydawanie aktów „wewnątrzkorporacyjnych” stanowi refleks władztwa administracyjnego, w które – jako korporacje prawa publicznego – zostały wyposażone izby adwokackie^39. Przykładem aktu wewnątrzkorporacyjnego jest udzielenie adwokatowi lub aplikantowi adwokackiemu ostrzeżenia za dopuszczenie się uchybienia mniejszej wagi. Według art. 48 ust. 3 p.o.a., dziekan może udzielić adwokatowi lub aplikantowi adwokackiemu ostrzeżenia za dopuszczenie się uchybienia mniejszej wagi. Decyzja dziekana podlega zaskarżeniu do okręgowej rady adwokackiej. Ta „decyzja” dziekana okręgowej rady adwokackiej nie jest decyzją administracyjną, lecz jedynie aktem podejmowanym w ramach korporacji jako jeden z elementów dyscyplinowania jej członków i realizacji podstawowych zasad etyki adwokackiej, w realizowaniu spoczywającego na organach samorządu zawodowego obowiązku sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata (art. 3 ust. 3 p.o.a.)^40. (^37) L. Koszewski, Stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu przed organami adwokatury , „Palestra” 1968, nr 7 - 8, s. 19. (^38) Wyrok NSA z 19 .12.1984 r., sygn. akt III SA 393/84, „Palestra” 1985, nr 7-8, s. 115. (^39) P. Razowski, op.cit. , s. 225-226. (^40) P. Razowski, op.cit ., 224.
lekarsko-weterynaryjnej właściwej dla lekarza weterynarii wydającego paszport (art. 24e ust. 3 i 4 u.o.z.z.). Innym podmiotem należącym do grupy organów administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym o charakterze prywatnym jest organ uczelni niepublicznej (prywatnej). Uczelnia niepubliczna stanowi część państwowego systemu edukacji i nauki. W zakresie tworzenia i funkcjonowania tych uczelni nie ma dowolności, gdyż do państwa należy ustalenie warunków ich powstawania, funkcjonowania, określa ono też udział władz publicznych w ich finansowaniu. Dlatego też funkcjonowanie prywatnych szkół wyższych stanowi realizację jednego z konstytucyjnych zadań państwa i spełnia kryterium wykonywania zadań władzy publicznej^44. Mimo wykonywania przez uczelnię niepubliczną zadań o charakterze publicznym stanowi ona podmiot prywatny, gdyż jest ona założona przez podmiot prywatnoprawny (założyciela). Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20.7.2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce^45 , uczelnią jest uczelnia niepubliczna, jeżeli jest utworzona przez osobę fizyczną albo osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego albo państwowa albo samorządowa osoba prawna, zwaną dalej „założycielem”. Jednym z organów uczelni niepublicznej jest rektor (art. 17 ust. 1 pkt 2 u.p.s.w.n.). Do uprawnień rektora uczelni niepublicznej w zakresie orzecznictwa administracyjnego należy możliwość rozwiązania uczelnianej organizacji studenckiej. Stosownie do art. 111 ust. 4 u.p.s.w.n., rektor, w drodze decyzji administracyjnej, rozwiązuje uczelnianą organizację studencką, która rażąco lub uporczywie narusza przepisy prawa powszechnie obowiązującego, statut uczelni, regulamin studiów lub regulamin tej organizacji. Ustawodawca powierzył możliwość wydawania decyzji administracyjnych także spółkom prawa handlowego – spółkom akcyjnym oraz spółkom z ograniczoną odpowiedzialnością. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 20.10.1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych^46 , na wniosek zarządzającego starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, właściwy ze względu na położenie strefy może, za zgodą wojewody, powierzyć zarządzającemu^47 prowadzenie, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, następujących spraw z zakresu prawa budowlanego dotyczących terenu strefy: wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę, przenoszenie pozwolenia na budowę (^44) Wyrok WSA w Krakowie z 01 .06.2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 9/12, LEX nr 1121633. (^45) Ustawa z 20.7.2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 85 ze zm.). (^46) Ustawa z 20.10.1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1670 ze zm.), zwana dalej „u.s.s.e.”. (^47) Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.s.s.e., zarządzającym może być wyłącznie spółka akcyjna lub spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w której Skarb Państwa albo samorząd województwa posiada większość głosów, które mogą być oddane na walnym zgromadzeniu lub zgromadzeniu wspólników.
na inną osobę, orzekanie o utracie ważności pozwolenia na budowę, przyjmowanie zawiadomień o zakończeniu budowy, wydawanie pozwoleń na użytkowanie obiektu budowlanego, udzielanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, nakazanie przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego i żądanie przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego. Jak jednak podkreśla M. Szydło, proces prywatyzacji zadań publicznych polegający na powierzaniu zadań publicznych spółkom kapitałowym, także w odniesieniu do zarządzających specjalnymi strefami ekonomicznymi, podlega kwalifikacji jako przejaw prywatyzacji funkcjonalnej. Przejęcie przez spółkę realizacji zadań o charakterze reglamentacyjnym czy z zakresu administracji świadczącej nie prowadzi do zmiany ich charakteru z publicznoprawnych na prywatnoprawne. Spółki te w dalszym ciągu pozostają związane przepisami i ogólnymi zasadami prawa publicznego, takimi jak zasada legalności (praworządności), obowiązek działania w celu urzeczywistniania i ochrony ważnego interesu publicznego oraz równego traktowania podmiotów administrowanych^48. Istotną kwestią w zakresie powierzania podmiotom prywatnym kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych jest ich zróżnicowana struktura organizacyjna – zazwyczaj całkowicie odmienna od organizacji organów administracji publicznej, mającymi chociażby quasi-publiczny charakter. Jak zauważa M. Szydło, wewnętrzna organizacja organów administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym o charakterze prywatnoprawnym odbiega od organizacji i struktury pozostałych jednostek i podmiotów administracji publicznej, jako że w ich przypadku w tym zakresie wiodącą rolę odgrywa prawo prywatne^49. Ponadto, w ramach organów administracji publicznej o prywatnoprawnym charakterze kłopotliwe jest także powierzanie prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydawania decyzji administracyjnych osobom, które w bieżącej działalności nie mają profesjonalnej styczności ze stosowaniem prawa administracyjnego, w szczególności procesowego prawa administracyjnego. Jak bowiem podkreśla B. Adamiak, w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej oraz organy państwowe, zapewnienie przestrzegania standardów postępowania zagwarantowane jest przez instytucje procesowe, ale też instytucje ustrojowe, do których należy zaliczyć dobór kadry urzędniczej, obowiązki wynikające z pragmatyk służbowych, odpowiedzialność (^48) M. Szydło, Spółka akcyjna jako podmiot administracji publicznej , Rejent 2002, nr 5, s. 136. (^49) M. Szydło, Swobody rynku wewnętrznego a reguły konkurencji. Między konwergencją a dywergencją , Toruń 2006, s. 368.
Należy zatem pamiętać, iż w postępowaniach prowadzonych przez organy w znaczeniu funkcjonalnym powinny być zagwarantowane takie same standardy procesowe, jak w postępowaniach prowadzonych przez organy w znaczeniu ustrojowym. Organy należące do struktury administracji publicznej (w znaczeniu ustrojowym) stosują przepisy k.p.a. w większości sfer swojego funkcjonowania, zatem mają obowiązek je znać w sposób szczegółowy. Organy w znaczeniu funkcjonalnym natomiast, zazwyczaj zajmujące się inną aktywnością, aniżeli szeroko pojęte administrowanie, nie stosują przepisów k.p.a. w swojej bieżącej działalności. Należy zatem zwrócić szczególną uwagę na zagwarantowanie jednostce standardów procedury administracyjnej właśnie w postępowaniach przed organami w znaczeniu funkcjonalnym. Prawo do obrony jednostki nie może być różnicowanie ze względu na rodzaj organu, któremu powierzono załatwianie danego rodzaju spraw administracyjnych. W tym wypadku szczególnie istotne jest przestrzeganie przez organ administracji zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.). W k.p.a. zawarto szereg szczegółowych przepisów, do których zastosowanie ma zasada czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania. Tytułem przykładu wymienić można:
- obowiązek zawiadomienia wszystkich stron postępowania o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.); 2) prawo wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek (art. 73 i n. k.p.a.); 3) prawo do zgłaszania wniosków dowodowych (chociażby art. 78 k.p.a.); obowiązek zawiadamiania o planowanym terminie oraz miejscu przeprowadzania dowodów (art. 79 § 1 k.p.a.); 4) tzw. prawo ostatniego słowa, czyli umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia (art. 81 k.p.a.); 5) obowiązek wznowienia postępowania, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.)^54. Walorem otwartej kompetencji ogólnej, zdaniem B. Adamiak, jest możliwość zapewnienia przy rozpoznaniu sprawy wrażliwości społecznej, wąskiej specjalizacji w zakresie orzekania, szybkości postępowania, przez łatwiejszy dostęp^55. Taka sytuacja występuje w przypadku chociażby izb adwokackich. Obowiązkowa przynależność do samorządu zawodowego wymusza konieczność powierzenia organom tych samorządów do decydowania o wpisie bądź odmowie wpisu na listę adwokatów. Powierzenie orzecznictwa administracyjnego z tego zakresu zadań publicznych uzasadnione jest tym, że samorządy (^54) K. Grzymkowski, Zasada ogólna informowania stron o ich prawach i obowiązkach [w:] P. Krzykowski (red.), Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, Olsztyn 2017, s. 92 i n. (^55) B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Prawo procesowe administracyjne , System Prawa Administracyjnego, t. 9, Warszawa 2010, s. 103.
zawodowe sprawują pieczę nad wykonywaniem zawodu, w tym także przeprowadzają adwokackie egzaminy zawodowe – kwalifikujące kandydatów do wykonywania zawodu adwokata. Należy bowiem zauważyć, że sprawowanie orzecznictwa administracyjnego przez organy samorządu adwokackiego przyczynia się do szybszego i sprawniejszego załatwiania spraw administracyjnych związanych z dostępem do zawodu adwokata. Powierzanie jurysdykcji administracyjnej organom administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym powinno jednak odbywać wedle określonych reguł. W przypadku organów administracji w znaczeniu funkcjonalnym konieczne jest wyraźne oddzielnie spraw administracyjnych (w których stosują przepisy k.p.a., w tym wydają decyzje administracyjne) od spraw „wewnątrzzakładowych”. W przypadku bowiem izb adwokackich istotne jest określenie, w których sprawach mają zastosowanie przepisy k.p.a. W przeciwnym razie może dochodzić bądź do unikania stosowania formy decyzji administracyjnej bądź nadużywania tej formy w sprawach, w których organy samorządu nie są umocowane do wydawania decyzji administracyjnych. Jest to także istotne w kontekście możliwości kwestionowania wydanej decyzji przez jednostkę na drodze odwoławczej bądź sądowoadministracyjnej. Prawodawca powierzając orzecznictwo administracyjne organom administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym powinien wyraźnie określić podmiot (osobę), która jest zobowiązana do prowadzenia postępowania administracyjnego, w konsekwencji do wydania decyzji administracyjnej. Takie bowiem praktyczne trudności pojawiają w przypadku powierzenia uprawnień orzeczniczych państwowym osobom prawnym. Niejasność przepisów prawnych w tym zakresie powoduje trudności w ustaleniu w ramach struktury organizacyjnej państwowej osoby prawnej podmiotu odpowiedzialnego za wydanie decyzji. Natomiast w zakresie powierzania kompetencji administracyjnej norma prawa administracyjnego powinna jasno określać komu ta kompetencja przysługuje. W ramach powierzania kompetencji administracyjnej organom administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym istotne jest także ścisłe określenie charakteru bądź rodzaju spraw w jakich są one władne wydać decyzję administracyjną. Zbyt szerokie lub ogólnikowe określenie zakresu jurysdykcji administracyjnej takich podmiotów może powodować trudności praktyczne co do zakreślenia kategorii spraw, w których powinno się wszcząć i prowadzić postępowanie administracyjne. Organy te powinny mieć jasność w jakich sytuacjach mają obowiązek rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W takich bowiem sytuacjach nie powinna mieć zastosowania zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej. Jak zauważa J. Zimmermann, koncepcja domniemania formy decyzji daje możliwość przyjęcia, że w razie wątpliwości, zwłaszcza gdy przepis prawa nie stanowi
