Organy państwowe w ustroju konstytucyjnym RP, Notatki z Administracja

Pobierz Organy państwowe w ustroju konstytucyjnym RP i więcej Notatki w PDF z Administracja tylko na Docsity!

nr 3(140)/2017, s. 167–

RECENZJE

Organy państwowe w ustroju konstytucyjnym RP

RED. HALINA ZIĘBA-ZAŁUCKA

Wydawnictwo Uniwersytetu Rzeszowskiego, Rzeszów 2016, s. 484

Stosunkowo obszerne (bo liczące 484 strony) opracowanie, pod redakcją Haliny Zięby-Załuckiej, jest dziełem 6-osobowego zespołu pracowników bądź współpracow- ników Katedry Instytucji Prawnych i Praw Człowieka Uniwersytetu Rzeszowskiego. W krótkim „Wstępie” autorzy wskazali na podręcznikowy charakter opracowania. Jed- nocześnie podkreślili, że analizę rozwiązań konstytucyjnych obowiązujących w Polsce uzupełnili o przedstawienie „drobnych wątków prawno-porównawczych”. Ma to służyć poszerzeniu wiedzy korzystających z podręcznika o informacje, jak omawiane instytu- cje ujęte zostały w regulacjach spotykanych „w niektórych współczesnych państwach demokratycznych”. Wyznaczając publikacji rolę przede wszystkim dydaktyczną, auto- rzy założyli, że uzyska ona zarazem charakter swoistego komentarza „dotyczącego funk- cjonowania najważniejszych, konstytucyjnych organów państwa” (s. 13). Cennym i wartym upowszechniania rozwiązaniem konstrukcyjnym jest poprze- dzanie wywodu merytorycznego — w każdym z 15 rozdziałów — zestawieniem sto- sownej literatury, obejmującym większość pozycji polskich i niektóre opracowania obcojęzyczne (klucz ich doboru, wynikający zapewne z okoliczności praktycznych, można byłoby bardziej zestandaryzować). Zabieg ten zwiększa dydaktyczną użytecz- ność opracowania, zwłaszcza w kontekście przygotowywania przez studentów prac seminaryjnych oraz licencjackich i magisterskich, także przez słuchaczy studiów nie- stacjonarnych, przy ich zmniejszonym kontakcie z uczelnią. W rozdziale I, autorstwa G. Pastuszko, omówione zostały zasady ustrojowe, de- terminujące strukturę oraz funkcjonowanie organów państwowych w systemie kon- stytucyjnym RP. Autor wyodrębnił dziewięć tego typu zasad. Są to — przedstawione kolejno — zasady: demokratycznego państwa prawnego, republikańskiej formy pań- stwa, unitarnej struktury państwa, suwerenności Narodu, trójpodziału władzy, parla- mentarno-gabinetowego systemu rządów, dwuizbowości parlamentu, pluralizmu po- litycznego. Wyróżnienie określonej liczby zasad oraz przypisanie im konkretnych nazw identyfikujących jest — w znacznym stopniu — kwestią konwencji. Pole wybo- ru i swobody uznania poszerza się zwłaszcza tam, gdzie dana zasada nie wynika wprost ze sformułowanego expressis verbis katalogu konstytucyjnego, ale stanowi rezultat in- telektualnego zespolenia w jedną całość normatywnych wypowiedzi ustrojodawcy konstytucyjnego, „rozsianych” w wielu przepisach szczegółowych. Ze wzmiankowa- nej swobody miał prawo skorzystać — i korzystał — również G. Pastuszko. Niemniej, na marginesie jego wywodów, pojawia się kilka pytań oraz wątpliwo- ści. W pierwszym rzędzie zastanawia brak wskazania jakiejkolwiek zasady odnoszą-

168 Przegląd Sejmowy 3(140)/2017 Recenzje

cej się do ulokowania w systemie konstytucyjnym organów władzy sądowniczej: sądów i trybunałów. Nie jest to, należy mieć nadzieję, symptom przekonania badacza młodszego pokolenia, że zasady takie, jak wyrażona w art. 173 zasada odrębności i nie- zależności sądów i trybunałów, czy też wyrażona w art. 178 ust. 1 zasada niezawisłości sędziów ze względu na swe usytuowanie w tekście Konstytucji RP stały się „zasadami drugiego planu” (i przestały należeć do kanonu konstytucyjnych zasad ustrojowych). Po wtóre, G. Pastuszko idąc zarówno tropem ustrojodawcy konstytucyjnego i samej werbalizacji zasady, ujętej w art. 2 konstytucji, jak i tropem znacznej części komentato- rów Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., napisał o „zasadzie demokratycznego państwa prawnego”. Tymczasem w świetle zasad logiki formalnej ustrojodawca konstytucyjny, nawiązując do terminu niemieckojęzycznego Staatsrecht , przyjął niezbyt zasadnie przy- miotnikowe określenie „państwo prawne” (jego kontratypem staje się „państwo niepraw- ne”). Bardziej prawidłowe jest określenie rzeczownikowe: „państwo prawa” (co warto uświadomić także czytelnikom recenzowanej pracy, a co najmniej ich poinformować o wielokrotnie podnoszonych w literaturze wątpliwościach terminologicznych). Kon- cepcja suwerenności narodu jest, inaczej niż zdaje się sugerować autor, nieco starsza niż poglądy J.J. Rousseau. Prekursorami koncepcji byli w Atenach Perykles i Demostenes, jej elementy wystąpiły u Marsyliusza z Padwy i u francuskich monarchomachów (F. Hotmana, T. Bezy, J. Bouchera i S. de la Boetie). Prawdą jest natomiast, że J.J. Rous- seau (1712–1778) skodyfikował zasadę suwerenności ludu (narodu) wiążąc ją z teorią umowy społecznej, ale — jednocześnie (o czym warto pamiętać) — frontalnie odrzuca- jąc koncepcję podziału władz. Autor trafnie napisał o wyrażonej w art. 10 ust. 1 konsty- tucji zasadzie „trójpodziału władz”. Wspomina, ale jakby dopełniająco, o zasadzie „wza- jemnej równowagi”: władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej (s. 29). Tymczasem intencją ustrojodawcy konstytucyjnego było zarówno podzielenie głównych form wykonywania władztwa państwowego, jak i ich wzajemne zrównoważenie. Prze- jawem tej intencji pozostaje jednoznacznie koniunktywne potraktowanie „podziału” i „równowagi” władz w art. 10 ust. 1 konstytucji. Inna interpretacja staje się przeto wy- kładnią contra legem (a o jej zamiar autora nie podejrzewam). Przy omówieniu zasady systemu parlamentarno-gabinetowego nasuwają się dwie uwagi. Pierwsza, to potrzeba odnotowania, że w odróżnieniu od wielu omawianych zasad nie została ona sformułowana expressis verbis przez ustrojodawcę konstytucyj- nego. Jest dziełem komentatorów konstytucyjnego systemu ustrojowego, co umożli- wia większe zróżnicowanie poglądów odnośnie do skali występowania tej zasady, cech założonej konstytucyjnie „mutacji” systemu parlamentarno-gabinetowego oraz zakre- su stosowanych zapożyczeń „pozasystemowych” (jak bezpośredni i powszechny wy- bór prezydenta, czy potykająca się o wzorzec „rządów kanclerskich” pozycja premie- ra). Druga, to postulat nieco obszerniejszej charakterystyki relacji między Sejmem, Senatem, Radą Ministrów a Prezydentem RP. Czy autor podziela sugestię sformuło- waną onegdaj przez W. Sokolewicza o prezydenturze „ograniczonej kompetencyjnie, lecz — aktywnej”? Czy oznacza to aktywność decyzyjną, czy też — nawiązując do zakwalifikowania Prezydenta RP do organów władzy wykonawczej — tylko wyko- nawczą bądź reprezentacyjno-ceremonialną?

170 Przegląd Sejmowy 3(140)/2017 Recenzje

komisje senackie) funkcji kontrolnej wobec rządu i administracji rządowej. W rozdz. II pkt 7 (s. 95 i n.) autor napisał o „mechanizmie działań parlamentu”, w tym o obradach i debacie. Sęk w tym, że Sejm oraz Senat obradują i debatują osobno, nie zaś — jako parlament. Dalsze wywody, odniesione do funkcji Sejmu i Senatu, ujęte zostały instruk- tywnie (pomijając odniesienie ich do „parlamentu”). Za uzasadnione należy uznać skon- centrowanie wyodrębnionego segmentu rozważań na problematyce wpływu członko- stwa w UE na funkcje oraz prace Sejmu i Senatu (s. 122 i n.). Drobnej korekty wymaga tytuł segmentu wywodów (s. 125–126), odnoszącego się do referendum ogólnonarodo- wego; precyzyjnie idzie tu o uprawnienia Sejmu oraz Senatu dotyczące zarządzania tego rodzaju referendum. Przekonująco wybrzmiały rozważania o statusie posłów/senatorów, immunitecie parlamentarnym oraz odpowiedzialności parlamentarzystów. Kolejny (III) rozdział opracowania (autorstwa H. Zięby-Załuckiej) przedstawia in- stytucję Prezydenta RP. Napisany w sposób przejrzysty i wysoce instruktywny, z licz- nymi odniesieniami do piśmiennictwa i uwagami o charakterze prawnoporównaw- czym akcentuje specyfikę relacji z legislatywą oraz rządem i administracją rządową oraz organami władzy sądowniczej. Szczególnie użyteczna (informacyjnie i dydak- tycznie) wydaje się charakterystyka ustrojowych funkcji Prezydenta RP oraz klarow- na systematyzacja jego kompetencji (s. 150 i n.). Przedstawiona w pracy typologia „aktów urzędowych” prezydenta (s. 170 i n.) „współgra” z rozważaniami odnoszący- mi się do aktów wymagających kontrasygnaty szefa rządu oraz tych, które służą reali- zacji prezydenckich prerogatyw. W rozdziale IV, zatytułowanym „Rada Ministrów”, autorstwa M. Grzesik-Kule- szy, została zawarta czytelna prezentacja problematyki rządowej. Warto wszak rozwa- żyć, w nawiązaniu do tytułu rozdziału VI Konstytucji RP, rozszerzenie tytułu i sygna- lizowanej problematyki o słowa „administracja rządowa”. Odpowiadałoby to w pełni treści rozdziału opracowania oraz oczekiwaniom dydaktycznym w odniesieniu do kie- runku administracja, dla którego opracowanie to pełni funkcje podręcznikowe. Warto też wziąć pod uwagę organiczny związek między Radą Ministrów jako organem kie- rowniczym a całym systemem administracji rządowej, względem której Rada Mini- strów realizuje swe uprawnienia. Sugerowałbym nadto wzbogacenie wykazu literatu- ry. Słuchacze kierunku administracja będą bowiem korzystać z poddanego omówieniu opracowania jako ze swoistego „przewodnika po piśmiennictwie”, przygotowując pra- ce seminaryjne oraz dyplomowe. Podkreślając przejrzystość i instruktywność zasadniczych wywodów warto pod- nieść kilka spostrzeżeń szczegółowych. I tak, w odniesieniu do Polskiej Akademii Nauk należy pamiętać, że — obok przypisania jej (niektórych tylko) funkcji analo- gicznych do spełnianych przez centralne urzędy — PAN realizuje liczne programy ba- dawcze, ponadto odgrywa rolę korporacji uczonych oraz forum kształtowania i wy- miany myśli naukowej. Na s. 207 autorka napisała o „ministrach resortowych”, a gdzie indziej (zgodnie z terminologią większości stosownych ustaw) o „działach administra- cji rządowej”, powierzanych kierownictwu tychże ministrów. Nie pada określenie „roz-

171

porządzenia atrybucyjne”. Na użytek słuchaczy warto też odnieść się do relacji pojęć: resort — dział administracji rządowej. Nieco baczniejszej uwagi i dopracowania wywodów szczegółowych wymaga pro- blematyka komitetów Rady Ministrów oraz innych, wewnętrznych gremiów rządo- wych. Na bardziej szczegółową charakterystykę zasługuje Komitet Stały Rady Mini- strów (z jego „sztabowymi” zadaniami wobec Rady Ministrów) oraz — generalnie — kwestia podstaw prawnych tworzenia i działania „węższych struktur rządowych”. Na koniec kwestia dyskusyjna. W piśmiennictwie funkcjonuje wiele określeń odno- szonych do Rady Ministrów. W szczególności używa się słów: role ustrojowe, funk- cje, zadania, kompetencje. Każde z tych określeń ma swą, odmienną od innych, kono- tację. Być może, przy okazji wydania kolejnego podręcznika warto tej kwestii poświęcić nieco więcej uwagi i dookreślić wnikliwie znaczenie używanych pojęć. Z dydaktycznego punktu widzenia jest to nader istotne. Dość niestandardowo ujęta została w pracy problematyka władzy sądowniczej. Atypowość ujęcia sprowadza się, przede wszystkim, do „wysunięcia przed nawias” rozważań ogólnych, dotyczących wymiaru sprawiedliwości (a nie jest to pojęcie toż- same z pojęciem „władzy sądowniczej”). Problematyka ta została rzeczowo przedsta- wiona w rozdziale V, autorstwa M. Sztorca (doktora praw i urzędującego sędziego). Kontynuację tematyczną stanowią dalsze rozdziały, poświęcone kolejnym orga- nom władzy sądowniczej (nie zawsze sprawującym wymiar sprawiedliwości). Są to: rozdział VI (pióra B. Stępień-Załuckiej) dotyczący Sądu Najwyższego, rozdział VII — odnoszący się do sądów niższych instancji oraz Krajowej Rady Sądownictwa (au- tor M. Sztorc), obszerny i dokładnie udokumentowany rozdział VIII, poświęcony Try- bunałowi Konstytucyjnemu (autorstwa B. Stępień-Załuckiej) oraz rozdział IX, traktu- jący o Trybunale Stanu (pióra M. Grzesik-Kuleszy). Z punktu widzenia potencjalnych użytkowników opracowania (jako podręcznika) sugerowałbym w przyszłym wydaniu rozbudowanie problematyki sądów administracyjnych. Ma ona bowiem w Polsce in- teresujące antecedencje i pozostaje w kręgu bezpośrednich zainteresowań zawodo- wych adeptów kierunku: administracja. Pewnym odstępstwem od zasady, że przedmiotem opracowania będzie status orga- nów, które zostały objęte rozwiniętą regulacją konstytucyjną, jest zamieszczenie w pra- cy rozdziału X, zatytułowanego „Prokuratura — Prokurator Generalny”. Wspomniany tytuł jest nieprzypadkowy i to nie tylko ze względu na skupienie uwagi całej pracy na organach centralnych RP. Także z powodu, że jedynym unormowaniem Konstytucji RP wspominającym o prokuraturze jest fragment art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy zasadniczej, wymieniający prokuratora generalnego wśród organów państwa, uprawnionych do wy- stąpienia z wnioskiem o dokonanie kontroli konstytucyjności aktu normatywnego. Nie jest rzeczą przypadku autorstwo wspomnianego rozdziału. Wyszedł on spod pióra (raczej, spod klawiatury) H. Zięby-Załuckiej, która należy do najczęściej piszą- cych o prokuraturze konstytucjonalistek w Polsce. Nie dziwi też klarowny wywód, wyeksponowanie dyskusyjnych problemów (miejsca prokuratury w systemie organów państwowych, ustrojowych zasad organizacji prokuratury, znoszenia się zasad hierar-

Organy państwowe w ustroju konstytucyjnym RP , red. Halina Zięba-Załucka

173

działań regulacyjnych państwa w odniesieniu do przekazu elektronicznego przypomi- nają nawrót do dystrybucji przesyłek pocztowych przy użyciu dyliżansów. Może to i sty- lowe, ale relatywnie powolne oraz cokolwiek niepraktyczne. Cennym fragmentem wy- wodu są rozważania o podstawach prawnych wydawania przez KRRiT rozporządzeń. Może warto pokusić się o bardziej jednoznaczne sprecyzowanie ich dopuszczalnego za- kresu przedmiotowego oraz kręgu adresatów. Drobną uwagę polemiczną odnoszę do stwierdzenia na s. 461, że na przeszkodzie zaliczeniu KRRiT do organów władzy wy- konawczej stoi jej „autonomiczność” w stosunku do Rady Ministrów. W moim przeko- naniu, poważniejszą przeszkodą jest wyraźne pominięcie KRRiT w wyliczeniu organów władzy wykonawczej w art. 10 ust. 2 konstytucji oraz zamieszczenie regulacji dotyczą- cej KRRiT w rozdziale „organy kontroli i ochrony prawa” (nie zaś w rozdziale VI: „Rada Ministrów i administracja rządowa”). Natomiast sam sposób powoływania nie tyle eo ipso gwarantuje pluralistyczny charakter KRRiT, a jedynie może sprzyjać pluralizmowi jej składu (pod warunkiem pluralizmu preferencji organów powołujących skład osobowy KRRiT). Przekonuje na- tomiast postulat (s. 464), by dla zagwarantowania apolityczności i bezstronności Rady rozszerzyć zakaz pełnienia przez jej członków funkcji publicznych zarówno we wła- dzach centralnych, jak również regionalnych oraz lokalnych ugrupowań, stowarzyszeń oraz organizacji i ruchów społecznych o nastawieniu politycznym, ideologicznym lub religijnym (światopoglądowym). Na uwagę zasługują też rozważania dotyczące pozy- cji ustrojowej, trybu powoływania i odwoływania oraz uprawnień przewodniczącego KRRiT, który — zgodnie z poglądami sformułowanymi onegdaj przez S. Serafina i B. Szmulika — uzyskał status oraz (pewne) kompetencje samodzielnego centralne- go organu administracji państwowej (s. 466). Rozdz. XV (pióra H. Zięby-Załuckiej) dotyczy Narodowego Banku Polskiego. Au- torka zwróciła uwagę na narastającą tendencję wzbogacania unormowań konstytucyj- nych o osobne rozdziały poświęcone finansom publicznym lub gospodarce, instytu- cjom finansowym, bankowi centralnemu państwa. Trafnie podniosła, że w wyniku umieszczenia w Konstytucji RP rozdziału X „Finanse publiczne” kompleksowej kon- stytucjonalizacji poddana została ważna instytucja państwa — Narodowy Bank Pol- ski, zaś status konstytucyjnego organu państwowego uzyskały trzy powiązane orga- ny: prezes NBP, zarząd NBP oraz Rada Polityki Pieniężnej. Na s. 474 i n. autorka dokonała przejrzystego omówienia podstawowych funkcji NBP, tj. funkcji banku pań- stwa, banku wyłącznie uprawnionego do emisji pieniądza, „banku banków” oraz or- ganu ustalającego i realizującego politykę pieniężną państwa. Zwraca uwagę na hy- brydalny charakter pozycji prezesa NBP jako jednoosobowego szefa NBP oraz jako przewodniczącego dwóch organów kolegialnych NBP o statusie konstytucyjnym: za- rządu NBP oraz Rady Polityki Pieniężnej. Interesujące wywody dotyczą procesu powoływania i odwoływania składu Rady Polityki Pieniężnej (choć nieco więcej uwagi poświęciłbym genezie i uzasadnieniom zastosowanego rozwiązania ustrojowego). Autorka trafnie zaakcentowała, że organy powołujące członków składu RPP mają również — jakkolwiek ograniczoną ustawo-

Organy państwowe w ustroju konstytucyjnym RP , red. Halina Zięba-Załucka

174 Przegląd Sejmowy 3(140)/2017 Recenzje

wym wskazaniem przesłanek — kompetencję ich odwołania przed upływem 6-letniej kadencji (dłuższej o połowę od kadencji Sejmu i Senatu). Ważną informacją są dane dotyczące trybu obradowania oraz wymogów niezbędnych do podjęcia uchwał przez kolegialne organy NBP: zarząd oraz RPP (większością bezwzględną w zarządzie, większością zwykłą — w Radzie Polityki Pieniężnej). Precyzyjnie omówione zostały relacje między NBP i Radą Polityki Pieniężnej a Sejmem i Senatem oraz stosunki mię- dzy NBP a Radą Ministrów (w tym ostatnim zakresie należało uwzględnić nieco sze- rzej relacje z ministrem finansów oraz z Komisją Nadzoru Bankowego). Reasumując, słuchacze kierunków administracji i administracji publicznej, admini- stracji i gospodarki publicznej, uczestnicy szkoleń służby cywilnej oraz pracownicy pań- stwowi i samorządowi uzyskali kompetentnie napisane, uporządkowane i wsparte zna- jomością piśmiennictwa, przy tym ujęte przystępnie i przejrzyście kompendium wiedzy na temat systemu konstytucyjnych organów Rzeczypospolitej. Redaktor naukowej i au- torom należy gratulować i życzyć kolejnego, zaktualizowanego opracowania.

Marian Grzybowski