Pobierz Podstawowe pojęcia teorii organizacji i zarządzania w ... i więcej Egzaminy w PDF z Administracja tylko na Docsity!
Podstawowe pojęcia teorii organizacji
i zarządzania w instytucjach publicznych
Wojciech Wytrążek katedra Administracyjnego Prawa Gospodarczego kUL
Abstrakt instytucje publiczne to organizacje działające w sferze spraw publicznych, regulowanej przez normy prawa publicznego, którego zadaniem jest ochrona interesu publicznego. W polskim prawie są one utożsamione z podmiotami publicznymi, takimi jak: organy administracji rządowej, organy kontroli pań- stwowej i ochrony prawa, sądy, jednostki organizacyjne prokuratury, a tak- że jednostki samorządu terytorialnego i ich organy, jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe, fundusze celowe, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, ZUS, krUS, NFZ, państwowe lub samorządowe osoby prawne. istota procesu zarządzania instytucjami publicznymi nie różni się od zarządzania innymi organizacjami, jednak wyróżnia je przede wszyst- kim specyfika realizowanych przez nie celów (innych niż zysku komercyjny) oraz złożone otoczenie. Zarządzanie instytucjami publicznymi odchodzi od modelu instytucji biurokratycznych i opiera się obecnie na paradygmacie Nowego Zarządzania Publicznego. Wykorzystuje się w nim mechanizmy sprawdzone w organizacjach komercyjnych, dokładnie sprecyzowane i opi- sane w teorii organizacji i zarządzania, jednocześnie będące przedmiotem zainteresowania nauki administracji.
Słowa kluczowe administracja, cele, instytucja, misja, organizacja, otoczenie, strategia, struk- tura, zarządzanie, zasoby
1. Instytucja publiczna
Wyjaśnienie pojęć dotyczących instytucji publicznych należy roz- począć od określenia granic samego pojęcia „instytucja publiczna”, któ- re może być rozumiane w różny sposób. instytucje publiczne działają w konkretnych otoczeniach, środowiskach, wykonują konkretne zada- nia. jest to sfera publiczna – sfera działania prawa publicznego (łac. ius publicum ), której zadaniem jest ochrona interesu publicznego. Sfera pu- bliczna , czyli sfera spraw publicznych, która „pozwala określić wzajemne relacje między społeczeństwem obywatelskim a administracją publicz- ną”^1. jest ona przedmiotem zainteresowania wielu dyscyplin naukowych badających życie publiczne, takich jak: nauka administracji, prawo, eko- nomia, historia, socjologia, psychologia, organizacja i zarządzanie. Pojęcie instytucji publicznej najłatwiej można wyjaśnić opierając się na pojęciu podmiotu publicznego, w taki sposób, jak zostało to ujęte w słowniczku zamieszczonym na stronach elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej^2 , gdzie instytucja publiczna została utożsamiona z pojęciem podmiotu publicznego w rozumieniu usta- wy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne 3. Zgodnie z art. 2 ust. 1, do katego- rii podmiotów publicznych zalicza się: organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy, jednostki organi- zacyjne prokuratury, a także jednostki samorządu terytorialnego i ich organy, jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe, fundu-
(^1) j. Niczyporuk, „Sfera publiczna”, [w:] j. Blicharz, j. Boć (red.), Prawna dzia-
łalność instytucji społeczeństwa obywatelskiego , kolonia Ltd 2009, s. 119. Sfera publiczna rozumiana w konotacji z przestrzenią publiczną. (^2) http://www.e-puap.mswia.gov.pl/. (^3) Dz.U. 2005 r. Nr 64, poz. 565.
rzeczy materialne, jakimi dysponuje organizacja – nieruchomości i ru- chomości, wyposażenie, wszelkie narzędzia i urządzenia wykorzystywa- ne w pracy. Na zasoby finansowe składają się aktywa w dowolnej postaci (pieniądze na koncie, gotówka, papiery wartościowe) posiadane aktual- nie lub możliwe do zdobycia w krótkim czasie. Można do nich zaliczyć wierzytelności (o ile jest możliwe szybkie przekształcenie ich w zasoby bieżące). Zasoby informacyjne to wszelkie informacje i wiedza, jaką dysponuje organizacja. Niektóre można rejestrować i przechowywać na nośnikach (dane komputerowe, dokumenty, raporty, zestawienia, anali- zy), inne pozostają w pamięci członków organizacji – chodzi o wiedzę i doświadczenie pracowników. Specyficzną cechą części tych zasobów jest despacjalizacja, czyli możliwość ich wykorzystania niezależnie od miejsca i czasu, nawet w wielu procesach jednocześnie, jak ma to miej- sce w przypadku danych komputerowych czy know-how. istotną ce- chą zasobów jest możliwość ich transformacji i wymienialność, choć nie wszystkie można ująć w prostym bilansie organizacji – takimi wyjątka- mi są np. kultura organizacji, kapitał klientów, kapitał partnerów^6. Planowanie to proces wyznaczania realnych i możliwych do osią- gnięcia celów, opracowanie strategii i planów podporządkowanych celom, a także rozbicie większych celów na mniejsze, które po zrealizo- waniu dają w sumie osiągnięcie celu wyższego szczebla. Organizowa- nie określa się jako ustalanie sposobów wykonania konkretnych zadań ujętych w planach, rozdzielanie zasobów pomiędzy zespoły i pojedyn- czych członków organizacji w sposób, z jednej strony unikający strat i marnotrawienia zasobów, z drugiej zaś efektywnie wykorzystujący możliwości pracowników, jednak bez ich przeciążania. Przewodzenie określa się jako kierowanie ludźmi, za pomocą odpowiednich mechani- zmów motywacji – bodźców pozytywnych i negatywnych, czyli nagród i kar (materialnych i niematerialnych), zasadniczo bez użycia przymu- su. W przywództwie zwraca się uwagę na lidera zespołu, który oprócz motywowania potrafi też rozwiązywać problemy interpersonalne oraz zapobiega konfliktom. Kontrolowanie można określić jako czuwanie nad kierunkiem działań organizacji, sprawdzanie rezultatów, porówny- wanie z normami kontrolnymi (wynikającymi z obowiązującego prawa oraz planów organizacji), porównywanie stanu rzeczywistego ze stanem (^6) j. Bruzda, S. Marek, Zasoby i ich znaczenie w działalności przedsiębiorstwa, [w:] S. Marek, M. Białasiewicz (red.), Podstawy nauki o organizacji , Polskie Wydaw- nictwo ekonomiczne, Warszawa 2008, s. 134 nn.
Wojciech Wytrążek
planowanym, wyciąganie wniosków, wprowadzanie korekt, szukanie rozwiązań poprawiających wydajność pracy. Wynikiem kontroli może być niekiedy nawet zmiana norm kontrolnych (gdy są niemożliwe do osiągnięcia) czy też wyznaczenie innych celów. W praktyce rzadko są realizowane w przedstawionej wyżej kolejności, zazwyczaj w dowol- nych kombinacjach, a nawet równocześnie. W jednej z klasycznych dziś pozycji, t. Pszczołowski wskazał pod- stawowe zasady zarządzania. Są one na tyle uniwersalne, że bez wahania można je zastosować również w przypadku instytucji publicznych^7 :
- zasada jasnego określania celów – poprawnie sformułowany cel jest warunkiem skuteczności działań, gdyż pozwala na za- interesowanie ludzi wykonywaną pracą; - zasada poprawnego wytyczania zakresów zadań – poziom ich trudności powinien być zbliżony do górnego pułapu możliwo- ści człowieka; - zasada realności i konkretności przydzielanych zadań – re- alność określa możliwość wykonania zadań przy danym sta- nie zasobów oraz istniejących warunkach pracy, konkretność określa: co, kto, kiedy i jak ma zrobić; - zasada stosowania racjonalnego podziału pracy – dzielenia zadań na jednostki składowe, łączenie ich w jednorodne czyn- ności i powierzanie odpowiednio dobranym specjalistom; - zasada koncentracji – lokowanie jednorodnych działań i czyn- ności w jednym najbardziej odpowiednim miejscu. rozważając kwestie związane z kierowaniem organizacjami na- leży również zwrócić uwagę na zarządzanie kryzysowe , polegające na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, reagowaniu na zakłócenia w otoczeniu zewnętrznym i wewnętrznym oraz na przywracaniu stanu pożądanego. Przedłużający się stan sytuacji kryzysowej może powodo- wać poważną destabilizację instytucji, a w najgorszym wypadku utratę kontroli nad skutkami zaistniałych zdarzeń. Zarządzanie kryzysowe jest oparte na planowaniu awaryjnym oraz reagowaniu kryzysowym, czyli realizacji planów awaryjnych w przypadku wystąpienia zakłóceń. Wyróżnia się w nim cztery fazy.:
(^7) t. Pszczołowski, Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji , Wrocław-
Warszawa 1978, s. 290.
Podstawowe pojęcia teorii organizacji i zarządzania…
Sposób pracy kierownika z podwładnymi (sposób zarządzania ludźmi), sposób formułowania i przekazywania im zadań określa się jako styl kierowania. Przejawia się on również w stopniu udziału pod- władnych w podejmowaniu decyzji, sposobach nagradzania, karania i kontroli. Najprostszy podział stylów kierowania obejmuje: styl autokra- tyczny (kierownik nie konsultuje niczego z podwładnymi, samodzielnie podejmuje decyzje), demokratyczny (kierownik dzieli się uprawnienia- mi decyzyjnymi, skłania podwładnych do samodzielności, jest koordy- natorem zespołu) i styl nieingerujący (stosowany przez osoby niezdolne do zarządzania, które nie powinny sprawować funkcji kierowniczych). W wyniku rozwinięcia koncepcji klasycznych powstała tzw. skrzynka reddina zawierająca osiem podstawowych stylów kierowania^11 :
- Styl bierny – kierownik rezygnuje z roli przywódcy, wykazuje małą troskę o ludzi, zadania i efektywność; - Styl biurokratyczny – zorientowany wyłącznie na efektywność. kierownik ściśle przestrzega zasad i przepisów obowiązujących w instytucji, działa tylko w ramach przyjętych reguł, otacza się sta- nowiskami administracyjnymi z trudno mierzalną efektywnością; - Styl altruistyczny – nastawiony wyłącznie na kontakty z ludź- mi, stąd jego wadą jest niska wydajność zespołów. kierownik dba o przyjazne stosunki z pracownikami, nie utrudnia im pracy. Styl ten opiera się na założeniu, zgodnie z którym, wydajność pracow- ników jest uzależniona od zadowolenia, więc należy dbać bardziej o miłą atmosferę w zespole niż o wykonywanie zadań; - Styl promocyjny – podobnie jak altruistyczny zakłada, że miła at- mosfera pracy sprzyja efektywności i rozwijaniu umiejętności. jest nastawiony na efektywność i kontakt z ludźmi, ale różni się od po- przedniego tym, że kierownik umie zachęcić podwładnych, aby da- wali z siebie więcej, jednocześnie więcej wymagając; - Styl autokratyczny – charakteryzuje się dużą troską o produkcję i sprawność, małą o pracowników. kierownik nie bierze pod uwagę kontaktów międzyludzkich, oczekuje od podwładnych bezwzględ- nego posłuszeństwa i nadzoruje ich, aby wywiązywali się z zadań ku jego zadowoleniu;
(^11) encyklopedia zarządzania – http://mfiles.pl/pl/index.php/Skrzynka_reddina.
Podstawowe pojęcia teorii organizacji i zarządzania…
- Styl autokratyczno-życzliwy – nastawiony na efektywność i kon- takty z ludźmi. kierownik potrafi stawiać wymagania, ale nie stwa- rza napiętej atmosfery. - Styl kompromisowy – nastawiony za na ludzi i zadania, zakłada, że planowanie powinno opierać się na kompromisie, wtedy będzie możliwe optymalne wykonanie zadań. W praktyce nie jest możliwe znalezienie właściwej proporcji między zadaniami a ludźmi, ponie- waż kierownik podejmuje decyzje pod presją faktów lub otoczenia. - Styl realizacyjny – zorientowany na ludzi, zadania i efektywność. kierownik wie, że to ludzie tworzą organizację. Stawia przed pra- cownikami ambitne zadania i wymaga od nich dużej efektywności, ale utrzymuje z nimi dobry kontakt. Motywacja do pracy opiera się na tym, że kierownik angażuje się w zadania wykonywane przez pracowników i ich w problemy, jest otwarty na nowe pomysły, po- zwala pracownikom na współtworzenie planów, wiedząc, że w ten sposób mogą oni bardziej zaangażować się w pracę. Znalezienie i stosowanie tylko jednego wzorcowego stylu kiero- wania jest trudne, o ile w ogóle możliwe. Wśród badaczy dominuje podejście sytuacyjne, zakładające dostosowanie stylu kierowania do specyficznych warunków funkcjonowania zespołów ludzkich. często podkreśla się, że kierownik jest efektywniejszy, jeśli potrafi stosować kilka stylów, dobierając je właściwie do określonych sytuacji. Zarządzanie instytucjami publicznymi odchodzi od modelu biu- rokratycznego i opiera się obecnie na paradygmacie Nowego Zarzą- dzania Publicznego (ang. New Public Management ). charakterystyczne cechy tego modelu to: kierowanie w sposób menedżerski, zdywersy- fikowane, elastyczne struktury organizacyjne, ukierunkowanie działań na zewnątrz i na potrzeby (zamiast do wewnątrz i na procedury), ze- wnętrzna kontrola, długookresowa perspektywa czasowa podejmowa- nych działań, wywoływanie zmian jako główny cel podejmowanych działań, rządzenie w sposób interaktywny, współdziałanie z organiza- cjami innych sektorów na zasadzie partnerstwa, dominacja układów samorządowych i autonomicznych^12. chodzi o przesunięcie akcentu w zarządzaniu sektorem publicznym na konkurencyjność i orientację
(^12) j. hausner, Zarządzanie publiczne , Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2008, s. 31.
Wojciech Wytrążek
nalnego, dotyczącego funkcjonowania państwa i egzekwowania prawa. Można również wskazać sferę bezpieczeństwa wewnętrznego (tworze- nie warunków realizacji ładu prawno-instytucjonalnego) oraz ochronę własności i wolności jednostek^15. Specyfika zarządzania instytucjami publicznymi, inaczej zwana publicznością organizacji, przejawia się przede wszystkim w ich misji publicznej, celach, złożonym otoczeniu, budowie struktur oraz war- tościach, na których oparta jest organizacja. W konsekwencji, meto- dy działania wykorzystywane do osiągania celów mogą być inne niż w przypadku organizacji nastawionych na zysk. instytucje publiczne wydają się być w większym stopniu otwarte na wpływy otoczenia, któ- re jednocześnie jest bardziej złożone i mniej stabilne niż w przypadku organizacji komercyjnych. Mniejsza również jest presja ze strony kon- kurentów – administracja rządowa i samorząd terytorialny są ustano- wione przez państwo, co za tym idzie korzystają w pewnym stopniu z wpływów budżetu państwa, co zasadniczo nie występuje w przypadku przedsiębiorstw komercyjnych (chyba, że weźmiemy pod uwagę pomoc publiczną, która również jest ograniczona). Misja to kluczowe dla rozwoju organizacji określenie stosunku do otoczenia, to „ogólny cel organizacji oparty na przesłankach plani- stycznych, uzasadniający istnienie organizacji”, sposób realizacji wizji organizacji w przyszłości, czyli jej wyobrażenia opartego na uznanych wartościach i idei 16. Składowe elementy misji obejmują: „1. określenie potrzeb, jakie organizacja oferuje się zaspokoić; 2. ustalenie sposobu, w jaki organizacja będzie zaspokajała potrzeby otoczenia; 3. „filozofia” działania organizacji w sensie szczególnych wartości, którym organiza- cja chce hołdować w swojej działalności”^17. Wizja jest pewnym szkieletem strategii, wyobrażeniem docelowe- go stanu organizacji za kilka czy kilkanaście lat, gdy planowane cele zostaną osiągnięte. organizacje biznesowe są tworzone, by zaspokajać wybrane potrzeby określonych grup klientów – rynek weryfikuje za- sadność ich istnienia i działania. instytucje publiczne istnieją z mocy
(^15) j. kleer (red.), Sektor publiczny w Polsce i na świecie między upadkiem i rozkwi- tem , Wydawnictwo ceDeWu, Warszawa 2005, s. 274-277. (^16) j.A.F. Stoner, r.e. Freeman, D.r. Gilbert, op. cit., s. 264, 616; D. oldroyd, D. elsner, c. Poster, Educational Management Today. A Concise Dictionary and Guide , Paul chapman Publishing Ltd, London 1996, s. 76; (^17) j.A.F. Stoner, ch. Wankel, Kierowanie , s. 96.
Wojciech Wytrążek
prawa, by zaspokajać różnorodne potrzeby społeczeństwa. Zatem me- chaniczne przenoszenie znaczenia misji w rozumieniu teorii organiza- cji i zarządzania (np. z cytowanej wyżej definicji Stonera) jest zbytnim uproszczeniem i błędem. Misja i związana z nią strategia instytucji publicznych powinna raczej akcentować to, czym dana instytucja się wyróżnia spośród podobnych sobie 18. Cele instytucji publicznych wyróżniają je z otoczenia pod wzglę- dem charakteru oraz ich ilości. Ponieważ nie są nastawione na zysk, ich cele są związane ze wskazanymi wyżej zadaniami. cele obejmują zapewnienie prawidłowego funkcjonowania państwa, bezpieczeństwa, ochronę środowiska, ochronę zdrowia, kontrolowanie gospodarki na- rodowej, realizację zadań publicznych, w szczególności poprzez za- spokajanie zbiorowych potrzeb społeczności lokalnych. instytucje publiczne zazwyczaj posiadają więcej celów do wykonania, a ich struk- tura jest bardziej złożona. cele, ze względu na szczebel w hierarchii organizacji, dzieli się na strategiczne, taktyczne i operacyjne^19. cele strategiczne są ustalane na najwyższym szczeblu organizacji i wynikają bezpośrednio z misji. Aby je osiągnąć formułuje się plany strategiczne, z których wynikają cele taktyczne, realizowane na szczeblu średnim, przypisane dużym komór- kom organizacyjnym instytucji (np. wydziałom). Do osiągnięcia celów taktycznych potrzebne jest sformułowanie planów taktycznych, z któ- rych wynikają cele operacyjne, osiągane w oparciu o plany operacyjne na szczeblu najniższym, czyli na poziomie podstawowych komórek or- ganizacyjnych (np. przez biura). Podziałowi celów według kryterium hierarchicznego odpowiada podział uwzględniający ramy czasowe. Są to: cele i plany długookresowe (długoterminowe – realizowane przez kilka czy kilkanaście lat), średniookresowe (zazwyczaj od roku do pię- ciu lat), krótkookresowe (do jednego roku). Powyższa reguła nie jest jednak bezwzględnie obowiązująca. osiągnięcie kilku celów niższego rzędu daje w rezultacie osiągnięcie jednego celu wyższego rzędu, stąd konieczność koordynacji, uzgadniania celów i eliminacja konfliktów w planach. Przydatną pomocą w tym względzie, jest wykres Gantta, umożliwiający przedstawienie planu w formie graficznej.
(^18) j. Warda, Zasady planowania inwestycyjnego jako metoda ewaluacji planów inwe-
stycyjnych miast , Fundacja Fundusz Współpracy, Lublin 2008, s. 82. (^19) S.P. robbins, D.A. Decenzo, op. cit., s. 139-143.
Podstawowe pojęcia teorii organizacji i zarządzania…
dzielnie wybierać skonkretyzowane cele oraz sposoby ich osiągnię- cia, w oparciu o przepisy i konkretne potrzeby społeczne na danym terytorium, jak ma to miejsce np. w agencjach państwowych czy przy formułowaniu strategii jednostek samorządu terytorialnego i konkre- tyzacji celów związanych z zadaniami wymienionymi w ustawach. tezę tę można uzasadnić powołując się na ustawowy wymóg działania rady Ministrów, samorządu województwa, samorządu powiatowego i gmin- nego na podstawie tworzonej przez nie polityki rozwoju^23. Zarządzanie strategiczne , czyli oparte na dokładnie opracowanej strategii rozwoju, bywa często mylone z opracowaniem dokumentu planistycznego. jego istotą jest jednak uświadomienie misji organiza- cji, wartości, jakimi się ona kieruje oraz określenie celów, które rzeczy- wiście chce się osiągnąć. W literaturze podkreśla się, że w pierwszej kolejności powinny być ustalone zadania organizacji, następnie zde- finiowana misja, a dopiero później sformułowane cele. W przypadku instytucji publicznych, w szczególności administracji publicznej „przez cele można rozumieć takie wartości podstawowe, których realizacja leży w ostatecznym zamierzeniu podmiotów administrujących”. insty- tucje publiczne muszą posiadać cele określone formalnie i wynikające z wartości przyjętych w społeczeństwie (^24). jako najważniejsze funkcje planowania strategicznego, oprócz ustalania celów wymienia się: wskazywanie gdzie i jak koncentrować zasoby, skupienie uwagi na priorytetach, gromadzenie ludzkiej energii wokół wybranych priorytetów, określanie wspólnych wartości, wytwa- rzanie standardów jakości, budowanie narzędzia porządkującego chaos możliwych potrzeb i wyzwań, wskazywanie mierników osiągania celów, tworzenie opisu organizacji, który może być poddany ewaluacji 25. Wa-
(^23) Art. 2. ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwo-
ju (Dz.U. 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.): Przez politykę rozwoju rozumie się zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-go- spodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. (^24) j.A.F. Stoner, ch. Wankel, op. cit., s. 109; S. Wrzosek, System: administracja
publiczna , s. 49. (^25) P. knaś, Tworzenie planu strategicznego w instytucji publicznej , http://bada-
nia-w-kulturze.mik.krakow.pl/2010/07/16/plan-strategiczny-w-instytucji- publicznej/.
Podstawowe pojęcia teorii organizacji i zarządzania…
runkiem powodzenia w zarządzaniu strategicznym jest bieżące i stałe monitorowanie jego związku z realizowanymi działaniami, ponieważ plan i działania muszą być ze sobą zgodne, a ewentualne problemy czy opóźnienia jego realizacji, powinny pociągać za sobą odpowiednią korektę planu, ewentualnie zmiany organizacyjne, by dalsza realizacja strategii była możliwa^26. W budowaniu strategii wykorzystuje się najczęściej analizę SWot, w której mocne i słabe strony organizacji (ang. strengths , weaknesses ) ze- stawia się z szansami i zagrożeniami otoczenia (ang. opportunities , thre- ats ). chodzi tu o dopasowanie organizacji do otoczenia i wykorzystanie szans korespondujących z mocnymi stronami organizacji oraz unikanie zagrożeń, które mogłyby wystąpić ze względu na słabości. Analizę prze- prowadza się biorąc pod uwagę perspektywy czasowe i uwzględniając trzy pytania: jaka jest organizacja dziś? jaka zgodnie z wizją powinna być w przyszłości? jak osiągnąć przyszły pożądany stan? odpowiedź na te pytania wymaga przede wszystkim wiedzy o tym, jak w danym momencie funkcjonuje organizacja 27.
5. Otoczenie instytucji publicznych
jako otoczenie organizacji określa się wszystko to, co może wpły- wać na organizację, zarówno z zewnątrz, jak i ze środowiska wewnętrz- nego. Otoczenie zewnętrzne (znajdujące się poza organizacją) dzieli się na dwie sfery: otoczenie ogólne, które tworzą bliżej niesprecyzowane siły i wymiary, wśród których działa organizacja oraz otoczenie celowe, inaczej zwane zadaniowym. Otoczenie ogólne wpływa na organizację przez działanie pięciu specyficznych wymiarów^28 :
- Wymiar międzynarodowy – zazwyczaj określany w pewnym uproszczeniu jako sytuacja i konkurencja międzynarodowa. W tym
(^26) Szerzej: r.D. young, Perspectives on strategic planning in the public sector , 2003, http://www.ipspr.sc.edu/publication/Perspectives%20on%20Strategic% Planning.pdf. (^27) j.A.F. Stoner, r.e. Freeman, D.r. Gilbert, op. cit., s. 268; S. Marek, M. Biała- siewicz (red.), Podstawy nauki o organizacji , Polskie Wydawnictwo ekonomicz- ne, Warszawa 2008, s. 116-117. (^28) A.k. koźmiński, W. Piotrowski (red.), op. cit., s. 33; j.A.F. Stoner, r.e. Free- man, D.r. Gilbert, op. cit., s. 79.
Wojciech Wytrążek
rzenie i stosowanie aktów prawnych, zbiorowych i indywidualnych (traktowanych w skali makro). Należy również uwzględnić konse- kwencje wynikające z przynależności do Unii europejskiej i stoso- wania prawa unijnego, co w dużej mierze związane jest z wymiarem międzynarodowym. Otoczenie celowe (zadaniowe) to konkretne podmioty bezpośred- nio wpływające na organizację i na które wpływa organizacja. Najczę- ściej wyróżniane grupy w otoczeniu celowym to: klienci, konkurenci, dostawcy, sojusznicy strategiczni, regulatorzy oraz związki zawodowe. Konkurenci to podmioty, z którymi organizacja konkuruje o zaso- by i klientów. W przypadku instytucji publicznych zasadniczo nie wystę- puje konkurencja typowa dla sfery biznesu (choć nie można stwierdzić, że nie ma jej wcale, biorąc pod uwagę np. konkurencję w pozyskiwa- niu środków pomocowych Unii europejskiej). Klienci są odbiorcami produktów i usług oferowanych przez organizację. W instytucjach pu- blicznych są to osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, będące odbiorcami usług instytucji publicznych^30. Dostawcy to organizacje dostarczające zasoby potrzebne do sprawnego funkcjonowania organizacji (dostawcy mediów, wyposaże- nia, w pewnym sensie również szkoły dostarczające wykwalifikowanych pracowników). Sojusznicy strategiczni to organizacje współpracujące nad wspólnym przedsięwzięciem, dążące do realizacji tego samego albo pokrewnych celów. Do tej kategorii można zaliczyć również podmioty udzielające pomocy. Regulatorzy to podmioty i jednostki organizacyj- ne, które na drodze prawnej mogą kontrolować i regulować działanie organizacji lub oddziaływać na nią w inny sposób. W odniesieniu do organizacji publicznych są to państwowe organy kontroli i nadzoru, np. Najwyższa izba kontroli, w organy nadzoru nad samorządem te- rytorialnym (wojewoda, Prezes rady Ministrów, regionalne izby obra- chunkowe), wyspecjalizowane służby, inspekcje i straże. Związki zawodowe , choć są włączone w omawiany schemat, jako organizacje dbające o przestrzeganie praw pracowników, to są również zaliczane do otoczenia zewnętrznego, mimo, że ich komórki fizycz- nie najczęściej znajdują się w konkretnej organizacji, jednak ich dzia- łanie kwalifikuje je do warstwy zewnętrznej. Do otoczenia celowego (^30) Np. usługi powszechnie dostępne – ustawa z dnia 20 grudnia 2006 r. o gospo- darce komunalnej (Dz.U. 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.).
Wojciech Wytrążek
zalicza się niekiedy właścicieli , jeżeli stanowią oni zewnętrzną grupę funkcjonującą poza organizacją – tak jest w przypadku akcjonariuszy, inwestorów instytucjonalnych oraz właścicieli, którzy nie angażują się w działanie organizacji. W odniesieniu do instytucji publicznych ich właścicielem jest państwo albo lokalna społeczność (jak ma to miejsce w przypadku jednostek samorządu terytorialnego). istotnym elemen- tem otoczenia zadaniowego są grupy nacisku (ang. lobby ), czyli organi- zacje, dążące do wprowadzenia ważnych dla siebie rozwiązań w sferze prawnej lub w funkcjonowaniu organizacji. otoczenie zewnętrzne charakteryzują dwie cechy: zmienność i złożoność, których wypadkową jest siła określana jako niepewność. Niekiedy wskazuje się również na istotną rolę otoczenia fizycznego, w którym znajduje się organizacja, mającego niebagatelne znaczenie dla komfortu i wydajności pracy (krajobraz, zagospodarowanie prze- strzeni, kwestia ergonomii miejsca pracy). Podmioty, z którymi or- ganizacja styka się w warstwie otoczenia celowego rzadko mogą być jednoznacznie zakwalifikowane do wymienionych grup. W przypadku organizacji biznesowych podział na konkurentów, klientów, dostaw- ców itp. jest dość prosty i względnie stały. instytucje publiczne działają w bardziej złożonym otoczeniu, gdzie podmioty mogą w zależności od sytuacji odgrywać różne role, np. jednostki samorządu terytorialnego współpracujące nad wykonaniem wspólnego zadania jako sojusznicy, mogą być względem siebie konkurentami w pozyskiwaniu środków pomocowych. Mieszkańcy danej miejscowości, korzystający z usług publicznych, będąc klientami, są jednocześnie grupami nacisku bro- niąc interesów partykularnych. Szkoła wyższa będąca swego rodzaju dostawcą pracowników czy informacji, może być również sojuszni- kiem przy wspólnym przedsięwzięciu. tego rodzaju przykłady wska- zują na trudność jednoznacznego opisu otoczenia, a w konsekwencji zarządzania tymi jednostkami. Z drugiej strony ta specyfika umożli- wia nawiązanie bliższych relacji podmiotów prywatnych (np. przed- siębiorców) z instytucjami publicznymi (np. jednostkami samorządu terytorialnego) w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, którego „przedmiotem […] jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyka” 31.
(^31) Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym
(Dz.U. 2009 r. Nr 19, poz. 100); M. kisała, Prywatyzacja zadań administracji
Podstawowe pojęcia teorii organizacji i zarządzania…
W szczególności chodzi o takie modyfikacje struktur, by instytucje bar- dziej odpowiadały potrzebom społecznym, działały elastycznie, zapew- niając sprawny przepływ informacji. Struktura w ujęciu dynamicznym wskazuje sposób uporządkowania procesów, które tworzą całość dzia- łania organizacji w oparciu o powiązania funkcjonalne i informacyjne oraz procedury realizacji zadań^34. instytucje publiczne powinny przede wszystkim respektować za- sady wynikające z konstrukcji państwa demokratycznego, zapisane w konstytucji rzeczypospolitej Polskiej^35. W szczególności z posza- nowaniem zasad: suwerenności narodu, niepodległości i suwerenności rzeczypospolitej Polskiej, republikańskiej formy państwa, demokra- tycznego państwa prawnego, unitarnej formy państwa, reprezentacji politycznej, zasady społeczeństwa obywatelskiego, społecznej gospo- darki rynkowej, przyrodzonej godności człowieka, decentralizacji wła- dzy publicznej i samorządu, niezależności oraz współdziałania państwa i kościołów oraz innych związków wyznaniowych, pomocniczości. organizacja Współpracy Gospodarczej i rozwoju (oecD) wyróż- niła 10 zasad usprawniających współdziałanie administracji z obywatela- mi, opartych na informacji, konsultacji, prowadzących do partycypacji^36 :
- zaangażowanie – przywództwo i silne zaangażowanie w informo- wanie, konsultowanie i aktywną partycypację w procesie tworzenia polityki; taka postawa powinna charakteryzować polityków, mene- dżerów samorządowych i urzędników;
- prawo – prawo do informacji, konsultacje i aktywny udział w podej- mowaniu decyzji, oparte na obowiązujących przepisach i praktyce politycznej; ich wdrażanie uzależnione od odpowiednich instytucji nadzoru;
(^34) W. kieżun, Sprawne zarządzanie organizacją , Szkoła Główna handlowa, War-
szawa 1997, s. 275; W.j. karna, Zmiany w strukturze organizacyjnej jako in- strument usprawniający zarządzanie w publicznych instytucjach kultury , „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego” 2009, nr 573; Ekonomiczne problemy usług nr 45, s. 277-285. (^35) Dz.U. 1997 r. Nr 78, poz. 483. (^36) „citizens as Partners – information, consultation and Public Participation in
Policy-making, organization for economic co-operation and Development”, Paris 2001, s. 75 (opracowanie dostępne w wersji elektronicznej http://www. ecnl.org/dindocuments/214_oecD_engaging%20citizens%20in%20Poli- cy-Making.pdf; j. Warda, Zasady planowania inwestycyjnego jako metoda ewalu- acji planów inwestycyjnych miast , s. 163.
Podstawowe pojęcia teorii organizacji i zarządzania…
- przejrzystość – jasna dla wszystkich odpowiedzialność za wniesio- ne przez obywateli propozycje oraz za decyzje podejmowane przez władze publiczne; dobrze zdefiniowane cele i granice dostępu do informacji, konsultacji i aktywnej partycypacji;
- czas – jak najwcześniejsze rozpoczynanie publicznych konsultacji, co daje szeroką paletę możliwości przy podejmowaniu decyzji;
- obiektywizm – obiektywność, kompletność i dostępność informacji dostarczanych przez władze publiczne podczas procesu podejmo- wania decyzji, wszyscy mieszkańcy powinni być traktowani jedna- kowo w zakresie swojego prawa do dostępu do informacji i udziału w procesie podejmowania decyzji;
- zasoby – odpowiednie zasoby finansowe, osobowe i techniczne potrzebne dla informacji, konsultacji i partycypacji; odpowiednie umiejętności wyższych urzędników, zdolności przywódcze i kultu- ra organizacyjna wspomagająca te procesy;
- koordynacja – wnioski z konsultacji społecznych koordynowane między jednostkami administracji dla zwiększania wiedzy osób zarządzających, zapewnienia spójności prowadzonej polityki i zmi- nimalizowania ryzyka nadużywania konsultacji i zmęczenia nimi obywateli i organizacji społecznych;
- rozliczalność – wzrost odpowiedzialności władzy publicznej przez podejmowanie decyzji w sposób otwarty, transparentny i odpowie- dzialny przed zewnętrzną kontrolą;
- ocena – administracja publiczna potrzebuje narzędzi do oceny swo- jego funkcjonowania w kontekście procesów społecznych, związane jest z tym dostosowanie do zmieniających się warunków podejmo- wania decyzji;
- wspieranie społeczeństwa obywatelskiego – ułatwianie dostępu obywateli do informacji i partycypacji, wzrostu świadomości oby- watelskiej, wzmocnienia edukacji obywatelskiej, wspierania poten- cjału organizacji obywatelskich. Powyższe zasady służą zapewnieniu przejrzystości działania in- stytucji publicznych oraz pobudzaniu zaangażowania społeczeństwa we współdziałanie.
Wojciech Wytrążek
