Studiuj dzięki licznym zasobom udostępnionym na Docsity
Zdobywaj punkty, pomagając innym studentom lub wykup je w ramach planu Premium
Przygotuj się do egzaminów
Studiuj dzięki licznym zasobom udostępnionym na Docsity
Otrzymaj punkty, aby pobrać
Zdobywaj punkty, pomagając innym studentom lub wykup je w ramach planu Premium
Społeczność
Odkryj najlepsze uniwersytety w twoim kraju, według użytkowników Docsity
Bezpłatne poradniki
Pobierz bezpłatnie nasze przewodniki na temat technik studiowania, metod panowania nad stresem, wskazówki do przygotowania do prac magisterskich opracowane przez wykładowców Docsity
2 definitywnie rozstrzygnęła zakres stosowania przymiotników wyborczych w wyborach samorządowych. ... Przymiotniki wyborcze nie znalazły się w Konstytucji.
Typologia: Egzaminy
1 / 310
Ta strona nie jest widoczna w podglądzie
Nie przegap ważnych części!
Istotą ustroju demokratycznego (grec. demos – lud, kratos – władza) jest sytuacja, w której naród przy pomocy wyborów ma realny wpływ na decydowanie o sprawach publicznych. Ścisły związek między wyborami a demokracją współczesną wyraża się w tym, że bez wyborów oraz otwartego współzawodnictwa sił społecznych i ugrupowań politycznych o władzę nie ma demokracji^1. Znaczenie wyborów dla demokratycznego państwa podkreślane jest na różne sposoby. Za pomocą wyborów powołuje się przedstawicieli do wypełniania określonych funkcji w organach wybieralnych w państwie. Wyborom często nadaje się rangę najważniejszego wydarzenia politycznego w demokratycznym państwie oraz - obok referendum - formy działania narodu w sprawowaniu przezeń władzy. Wybory są ponadto wynikiem realizacji zasady suwerenności narodu i określić je można jako podstawową formę weryfikacji działań rządzących przez rządzonych^2. Istnienie samorządu, którego organy są kształtowane zgodnie z wolą członków wspólnoty lokalnej, jest wyrazem decentralizacji władzy publicznej^3. Wybory do organów samorządu terytorialnego są postrzegane jako istotny element ustroju demokratycznego państwa oraz ważne zjawisko społeczne sprzyjające wzmacnianiu więzi lokalnych i budowaniu społeczeństwa obywatelskiego^4. Problematyka prawa wyborczego jest szeroko obecna zarówno w doktrynie prawa konstytucyjnego, jak i w nauce o systemach politycznych. W opracowaniach naukowych dominują analizy zasad prawa wyborczego w wyborach do parlamentu i związanych z nimi instytucji prawa wyborczego. Rzadziej natomiast podejmowany jest temat zasad prawa wyborczego w wyborach samorządowych. Kwestie dotyczące samorządu terytorialnego wzbudzają duże zainteresowanie badaczy, zwłaszcza z dziedziny prawa administracyjnego i
(^1) Zob. D. Nohlen, Prawo wyborcze i system partyjny. O teorii systemów wyborczych , Warszawa 2004, s. 26. (^2) L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu , Warszawa 2014, s. 145. (^3) Zob. szerzej: H. Izdebski, Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej i zasada decentralizacji , [w:] Ustrój terytorialny państwa a decentralizacja systemu władzy publicznej , red. A. Lutrzykowski, Toruń 2012, s. 13-32; J. Pokładecki, Samorząd terytorialny jako forma decentralizacji władzy lokalnej. Doświadczenia europejskie i polskie , [w:] Ustrój terytorialny państwa a decentralizacja systemu władzy publicznej , red. A. Lutrzykowski, Toruń 2012, s. 82-106; B. Słobodzian, Decentralizacja systemu władzy – główny problem dyskusji nad reformą administracji publicznej po 1989 r. , [w:] Ustrój terytorialny państwa a decentralizacja systemu władzy publicz- nej 4 , red. A. Lutrzykowski, Toruń 2012 s. 107-124. M. Magoska, Słowo wstępne , [w:] Wybory samorządowe w kontekście mediów i polityki , red. M. Magoska, Kraków 2008, s. 7.
konstytucyjnego, jednak zagadnienie podstawowych zasad prawa wyborczego do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego jest stosunkowo skromnie prezentowane. Szczegółowe unormowania prawa wyborczego są zbudowane wokół tzw. przymiotników wyborczych. Są to zasady ukształtowane w rozwoju historycznym i określane współcześnie jako konieczne przesłanki demokratyzmu wyborów. Jeżeli zasady prawa wyborczego nie są urzeczywistniane, wyborów nie można uznać za demokratyczne. Zasady prawa wyborczego do organów stanowiących samorządu terytorialnego są tożsame z fundamentalnymi zasadami prawa wyborczymi w demokratycznym państwie prawnym. Związane są z istotą państwa gwarantującego prawa i wolności obywatelskie nie tylko na szczeblu ogólnokrajowym, ale także regionalnym i lokalnym^5. Obecnie obowiązująca Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.^6 w art. 169 ust. 2 definitywnie rozstrzygnęła zakres stosowania przymiotników wyborczych w wyborach samorządowych. Wybory do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego odbywają się z poszanowaniem zasady powszechności, równości, bezpośredniości i tajności głosowania. Tradycyjnie w Polsce zawierano regulacje wyborcze w ustawach zwanych „ordynacjami wyborczymi” i określano procedurę wyborczą do każdego typu organów wybieralnych w odrębnej „ordynacji”. Dopiero w 2011 r. dokonano łącznej regulacji wszystkich procedur wyborczych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (dalej: k.w.)^7 , który stał się pierwszym tej rangi aktem prawnym dotyczącym polskiego prawa wyborczego wprowadzającym od dawna oczekiwaną jego kodyfikację. Kodeks powtórzył za Konstytucją, że wybory do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Ponadto stwierdził, że w wyborach do rady w gminie niebędącej miastem na prawach powiatu wybory są większościowe (art. 415), natomiast w miastach na prawach powiatu, w powiatach oraz w województwach wybory są proporcjonalne (art. 416 § 1). Do wskazanego katalogu zasad należy dodać jeszcze jedną dorozumianą zasadę; wolnych wyborów. Cechą charakterystyczną współczesnych demokracji jest udział obywateli w kreacji ciał przedstawicielskich, a jedną z głównych instytucji systemu politycznego są wolne wybory^8. Warto podkreślić, że zasada wolnych wyborów nie wynika wprost z
(^5) M. Bąkiewicz, System wyborczy do samorządu terytorialnego w Polsce na tle europejskim , Toruń 2008, s. 18. (^6) Dz.U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm. (^7) Dz.U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm. (^8) Zob. w szczególności: G. Kryszeń, Standardy prawne wolnych wyborów parlamentarnych , Białystok 2007.
przeanalizowania licznych aktów prawnych. Poznanie zasad prawa wyborczego do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sposób naturalny łączyło się z poznaniem określonych konstrukcji przyjętych w przepisach prawnych, zarówno Konstytucji jak i ustaw. Metoda ta pozwoliła na dokonanie właściwej wykładni tych przepisów. Praca nawiązuje jednocześnie do sfery praktyki związanej z zasadami prawa wyborczego do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Dzięki metodzie funkcjonalnej możliwe jest odniesienie przepisów prawnych do ich zastosowania w praktyce. Wykorzystanie metody historyczno-prawnej umożliwia natomiast wskazanie nie tylko źródła prawa wyborczego oraz wynikające z niego współcześnie obowiązujące zasady prawa stosowane podczas wyborów, ale i nakreślenie historycznego uwarunkowania jego tworzenia. Konstrukcja pracy jest logicznie zharmonizowana z tematem. Dokonałem podziału pracy na siedem rozdziałów. Rozdział I: „ Zagadnienia wstępne” przedstawia rolę wyborów, ich funkcje, pojęcie i katalog podstawowych zasad prawa wyborczego w państwie demokratycznym. Powyższe kwestie ukazuję w kontekście wyborów lokalnych. Przedstawiam ewolucję polskiego samorządowego ustawodawstwa wyborczego. Analizie poddaję okres od odzyskania przez Polskę niepodległości w 1918 r., aż do uchwalenia Kodeksu wyborczego w 2011 r. z późniejszymi jego zmianami. Kolejne rozdziały są poświęcone poszczególnym podstawowym zasadom prawa wy- borczego do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Rozdział II obejmu- je problematykę zasady powszechności. Istota tego zagadnienia sprowadza się do określenia zakresu podmiotowego prawa wyborczego i odpowiedzi na pytanie, czy jest on taki sam pod- czas wyborów lokalnych i o zasięgu ogólnokrajowym. Rozważam kwestię dotyczącą ograni- czeń w zakresie czynnego prawa wyborczego. W kontekście cenzusu obywatelstwa zwracam uwagę na problem harmonizacji polskiego prawa z ustawodawstwem wspólnotowym w za- kresie rozszerzenia kręgu osób wyposażonych w czynne prawo wyborcze. Istotnym warun- kiem posiadania prawa wybierania w wyborach do organów stanowiących jednostek samo- rządu terytorialnego jest zasada domicylu. Należy zwrócić na nią uwagę, gdyż warunek stałe- go zamieszkiwania w kontekście posiadania praw wyborczych do organów stanowiących jed- nostek samorządu terytorialnego oddaje charakter tych wyborów, mających za zadanie wzmacniać więzi lokalne. Ograniczeniem stosowanym w wyborach do rad gmin, powiatów i sejmików województw jest wiek wyborców, który jest istotnym elementem decydującym o zakresie praw i obowiązków obywatela. Ponadto wskazuję kategorie osób, które nie mają prawa wybierania. W kontekście konstytucyjnych i ustawowych gwarancji zasady powszech-
ności rozważam, czy z punktu widzenia przepisów Konstytucji RP i Kodeksu wyborczego podczas każdych wyborów można stosować takie same instytucjonalne gwarancje zasady powszechności. W literaturze przedmiotu występuje spór, czy zasada powszechności wybo- rów obejmuje tylko czynne, czy może także bierne prawo wyborcze. Powszechność wyborów rozumiana jako prawo głosowania i bycia wybieranym jest najczęściej prezentowana w Pol- sce przez przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego. Reprezentanci tego poglądu za- uważają nie tylko uprawnienia wyborców, ale także kandydatów.^11. W rozdziale III dokonuję analizy zasady równości prawa wyborczego rozumianej jako równość praw wyborców w trakcie głosowania oraz równość w trakcie całego procesu wyborczego. W związku z tym w pracy przyjęte są trzy aspekty zasady równości: w znaczeniu formalnym, materialnym oraz tzw. równości szans wyborczych. Dwa pierwsze są analizowane w kontekście prawa wybierania, a trzeci w zakresie biernego prawa wyborczego^12. Ukazane są poszczególne elementy i gwarancje zasady równości w znaczeniu formalnym. W sposób szczegółowy przedstawiam relacje zachodzące pomiędzy jednolitą normą przedstawicielską a tworzeniem okręgów wyborczych. Badam wpływ systemu wyborczego na równość materialną wyborów. Podejmuję polemikę związaną ze stosowaniem klauzul zaporowych w wyborach do rad miast na prawach powiatu i sejmików wojewódzkich. Jak już była mowa, zasadę równości rozpatruję także przez pryzmat równych szans wyborczych uczestniczących w procesie wyborczym podmiotów. Istotne znacznie dla oceny realizacji aspektu zasady równości wyborów ma zgłaszanie kandydatów, przebieg kampanii wyborczej i jej finansowanie. Podnoszę także kwestię równości kobiet i mężczyzn w życiu publicznym, czyli tak zwany problem parytetów i kwot płci na listach wyborczych. Rozdział IV dotyczy zasady bezpośredniości, która oznacza, że wyborcy w drodze głosowania bez żadnego pośrednictwa wybierają dany organ. Wyborca oddaje swój głos na osobę lub osoby, które według niego mają zostać wybrane, a więc objąć mandat obsadzany w drodze głosowania. Tym samym to on współdecyduje bezpośrednio o składzie organu przedstawicielskiego^13. Istotę bezpośredniości wyborów można pełniej zrozumieć, gdy wybory bezpośrednie porówna się z pośrednimi. Zasada bezpośredniości jest omówiona w niniejszym rozdziale pracy w trzech odmiennych znaczeniach: wyborów jednostopniowych, formy dokonywania preferencji wyborczych i głosowania osobistego. Dokonuję analizy, czy
(^11) Zob. szerzej T.Kowalczyk, Podstawowe zasady prawa wyborczego w kontekście orzeczeń Trybunału Konstytu- cyjnego , [w:] Współczesne problemy wymiaru sprawiedliwości , red. D. Gil, I. Butryn, A Jakieła, K.M. Woźniak, Lublin 2012, s. 105-110. 12 Zob. M. Jagielski, Prawo wyborcze , [w:] Polskie prawo konstytucyjne na tle porównawczym , red. R.M. Małajny 13 , Warszawa 2013, s. 266-267. L. Garlicki, Polskie… , op. cit. , s. 154.
suwerenności narodu czy pluralizmu politycznego, nakaz przeprowadzenia wyborów w określonych odstępach czasu, instytucje stwierdzenia ważności wyborów. W pracy omawiam poszczególne „elementy” zasady wolnych wyborów: wolność kandydowania, rywalizacji wyborczej, wyrażania preferencji wyborczych. W pracy przyjęto stan prawny obowiązujący na dzień 30 listopada 2017 r.
1. Rola wyborów w państwie demokratycznym
Wybory to cykliczny proces powoływania przez obywateli przedstawicieli na określone stanowiska lub do pełnienia określonych funkcji. Za pomocą aktu głosowania wyborcy wyrażają poparcie dla określonego kandydata lub listy kandydatów^1. Tego rodzaju definicję formułuje Arkadiusz Żukowski, który poprzez wybory rozumie proces wybierania w sposób pośredni lub bezpośredni przedstawicieli (reprezentantów) na określone stanowiska lub do pełnienia funkcji we władzy ustawodawczej, wykonawczej, rzadziej sądowniczej, czy członków samorządów lokalnych^2. Mary Anne Griffith-Traversy określa wybory jako regularne działanie, w wyniku którego manifestowana jest wola narodu i ogół obywateli może wskazać członków przyszłych władz. Aspekt legitymizacyjny jest podnoszony poprzez powszechne uczestnictwo w wyborach oraz rozpatrywanie ich efektów jako wyniku woli narodu. Konstrukcja taka umożliwia wyborczą legitymizację wybranych przedstawicieli. Za pomocą wyborów dokonuje się prawnej i politycznej legitymizacji dla organów przedstawicielskich i samych przedstawicieli do sprawowania władzy w imieniu i w interesie ogółu wyborców^3. Krzysztof Skotnicki rozróżnia aspekt prawny i polityczny wyborów. W pierwszym aspekcie ich początek wyznacza zarządzanie wyborów przez uprawniony podmiot. Wybory kończą się w momencie stwierdzenia ich ważności przez uprawniony podmiot. W sensie politycznym wybory „trwają w zasadzie cały czas, różna jest jedynie ich intensywność, która wzrasta bezpośrednio przed i w trakcie wyborów w sensie prawnym”^4. Ze względu na obszar, na którym odbywają się wybory, wyróżniamy wybory ogólnokrajowe, przeprowadzane na całym terytorium państwa (m. in. wybory parlamentarne
(^1) B. Banaszak, Prawo konstytucyjne , Warszawa 2008, s. 333-334; A. Sokala, B. Michalak, Wybory , [w:] A. Sokala, B. Michalak, P. Uziębło, 2 Leksykon… , op. cit. , s. 271-272. A. Żukowski, Wybory , [w:] Encyklopedia politologii , t. 1: Teoria polityki , red. W. Sokół, M. Żmigrodzki, Kraków 1999, s. 310. 3 4 M.A. Griffith-Traversy,^ Demokracja, parlament i systemy wyborcze ,^ Warszawa 2007, s. 65. K. Skotnicki, System wyborczy do Sejmu i Senatu , [w:] Polskie prawo konstytucyjne, red. D. Górecki, Warszawa 2012, s. 115.
wyboru, rozstrzygania o kwestiach dystrybucji władzy. Zwracają na to uwagę Karlheinz Reif i Hermann Schmitt, którzy zaliczyli wybory samorządowe, obok wyborów do Parlamentu Europejskiego, do grupy second-order elections. Za first-order elections uznali wybory parlamentarne i głowy państwa^9. Wybory lokalne zaczynają być postrzegane jednak jako coraz istotniejsze, o czym świadczy duża ilość zaangażowanych osób w rywalizację wyborczą^10. Współczesna „obywatelska” demokracja bez samorządności byłaby „demokracją niepełną”. Ponadto wybory lokalne mają też pośredni wpływ na politykę ogólnokrajową, mogą być sprawdzianem dla kierunków prowadzonej polityki ogólnokrajowej, gdyż rezultat wyborów jest „swoistym werdyktem społecznym”. Z proceduralnego punktu widzenia jednak wybory samorządowe mają dla demokracji mniejsze znaczenie niż wybory ogólnokrajowe^11. W państwach demokratycznych wybory stały się podstawowym sposobem „przejawienia suwerenności”^12 , za pomocą którego powoływany jest m.in. parlament, czy organy samorządowe. Podmiotem władzy państwowej jest naród, który w tym przypadku określany jest nie jako grupa etniczna, ale ogół ludzi związanych z danym państwem. Antoni Rost stwierdza, że „nie konstytucja przesądza o tym, kto jest narodem, tylko naród przesądza o treści konstytucji”^13. Współczesne rozumienie suwerenności narodu to możliwość tworzenia przez naród własnej organizacji państwowej (tzw. prawo do samostanowienia) oddzielnie lub we wspólnocie z innymi narodami (autonomia, federacja). Stanisław Ehrlich stwierdził, że jest to „całowładność” i „samowładność”, tzn. suweren jako podmiot władzy najwyższej nie jest uzależniony w jakikolwiek sposób od innej władzy zewnętrznej czy wewnętrznej, a jego władza rozciąga się na całym terytorium kraju bez żadnych wyjątków^14. Warto podkreślić, że zasada suwerenności narodu nie tylko wskazuje, kto jest podmiotem władzy suwerennej w państwie, nie tylko legitymizuje wszystkie organy państwowe, ale wyraża także nakaz realizowania przez nie interesu (dobra) narodu^15.
(^9) Zob. K. Reif, H. Schmitt, Nine Second-Order National Elections: A Conceptual Framework for the Analysis of 10 European Election Results, “European Journal of Political Research” 1980, Vol. 8, s. 3-44. Średnia 7.09 na 10-stopniowej skali. Nieco mniejsze znaczenie Polacy przypisują wyborom prezydenckim (6.95), następnie wyborom parlamentarnym (6,62), a na końcu wyborom do Parlamentu Europejskiego (5,60), „ Wybory samorządowe – znaczenie, zainteresowanie oraz deklaracje udziału w głosowaniu ”- Komunikat z badań CBOS, wrzesień 2010. 11 R. Tkacz, W ybory coraz mniej lokalne? Przejawy kartelizacji partii politycznych na szczeblu lokalnym i regionalnym na przykładzie wyborów na Śląsku Opolskim, 12 „Studia Wyborcze” 2008, t. VI, s. 73. 13 A. Jamróz,^ Demokracja współczesna. Wprowadzenie , Białystok 1993, s. 41. 14 Zob. A. Rost,^ Instytucje polskiego prawa konstytucyjnego , Poznań 2013, s. 39. 15 S. Ehrlich,^ Prawo międzynarodowe,^ Warszawa 1958, s. 123. A. Kos, Istota wyborów w kontekście realizacji zasady suwerenności narodu , [w:] Państwo i prawo wobec współczesnych wyzwań. Teoria i filozofia państwa i prawa oraz aksjologia demokracji i ochrony praw człowieka, Księga jubileuszowa Profesora Jerzego Jaskierni, red. R. M. Czarny, K. Spryszak, Toruń 2012, s. 506.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. określa zasadę suwerenności narodu, czyli wskazuje, do kogo należy władza w państwie. Przyjęta w art. 4 ust. 1 formuła: „Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu”^16 nawiązuje do koncepcji suwerenności, która ukształtowała się w doktrynie europejskiej na przełomie XVIII i XIX w.^17. Według niej suwerenem nie może być monarcha, gdyż mogłyby istnieć obawy powrotu monarchii absolutnej. Z polskiej perspektywy również przyjęcie takiego określenia suwerena ma aspekt negatywny. Ustrojodawca w ten sposób chciał odrzucić koncepcję, zgodnie z którą podmiotem władzy może być jakaś klasa czy grupa społeczna^18. Warto przypomnieć, że Konstytucja PRL 1952 r. w art.1 ust.1 określała, że „władza w PRL należy do ludu pracującego miast i wsi”. Znacznie trudniejsze jest wskazanie pozytywnego aspektu zasady suwerenności narodu i zdefiniowanie pojęcia „Naród”. Trybunał Konstytucyjny dokonał wykładni zwrotu „Naród Polski” zawartego we wstępie do Konstytucji z 1997 r. Stwierdził, że ustawa zasadnicza „posługuje się pojęciem Narodu w sensie politycznym, a nie etnicznym i w rozumieniu norm konstytucyjnych, u podstaw których legło sformułowanie preambuły do Konstytucji stwierdzające «my, Naród Polski – wszyscy obywatele Rzeczypospolitej», pojęcie Naród określa wspólnotę, którą tworzą obywatele Rzeczypospolitej” 19. W Polsce określenia ogółu obywateli mianem narodu ma silne i emocjonalne zakorzenienie wynikające z doświadczeń historycznych, w postaci rozbiorów, zaborów, prób wynaradawiania, dążenia do niepodległości, okupacji w czasie II wojny światowej, „pojałtańskiej zależności”. Względy wynikające z historii, tradycji, polityczno-emocjonalne czy propagandowo-ideologiczne^20 przemawiają za tym, żeby za podmiot zwierzchniej władzy
(^16) W treści Konstytucji z 1997 r. występuje oprócz pojęcia „Naród” kilka innych rodzajów podmiotów zbiorowych. Spośród nich, do najbardziej liczebnych możemy zaliczyć „wszyscy obywatele”, „wspólnoty”, „ogół obywateli”, „grupa co najmniej 100 000 obywateli” oraz „ludzie wierzący” (W. J. Wołpiuk, Zasada władzy zwierzchniej narodu , [w:] J. Kuciński, W.J. Wołpiuk, Zasady ustroju politycznego państwa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku 17 , Warszawa 2012, s. 159-160). Początek koncepcji władzy wykonywanej z udziałem kliku warstw społecznych dostrzegamy już w myśli Arystotelesa (Zob. Arystoteles, Polityka , przekład, słowo wstępne i komentarz L. Piotrowicz, Warszawa 2008). W średniowieczu na uwagę zasługują filozoficzne wypowiedzi Marsyliusza z Padwy, który głosił, że władza ma świecki charakter i niektóre jej przejawy w postaci stanowienia prawa mogą być powierzone społeczeństwu. Elementy myśli tego filozofa związane zwłaszcza z władczym zwierzchnictwem państwa były kontynuowane i rozwijane w okresie późniejszym, m.in. przez T. Hobbesa, J. Locke'a, J. Bodina a przede wszystkim przez J.J. Rousseau (Zob. J. Oniszczuk, Filozofia i teoria prawa , Warszawa 2008, s. 162). Analizując jego największe dzieło „Umowa społeczna” (J.J. Rousseau, Umowa społeczna , tłum. i oprac. A. Peretiatkowicz, Kęty 2009) należy zwrócić uwagę, że podstawowymi wartościami koncepcji J.J. Rousseau było ustalenie, że twórcą i zwierzchnikiem państwa nie są siły nadprzyrodzone i wybrana przez nie jednostka, ale jest podmiot zbiorowy – lud, bezklasowy, składający się z jednostek równych w prawach i obowiązkach. 18 19 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu , Warszawa 2014, s. 57. 20 Wyrok z dnia 31 maja 2004 r. (K 15/04, OTK-A 2004, Nr 5, poz. 47) W okresie międzywojennym i Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej tworzone były ugrupowania społeczno - polityczne, które uzurpowały sobie prawo reprezentowania interesów narodowych np. Obóz Zjednoczenia Narodowego (powstały w 1936 r.), Front Narodowy (utworzony w 1952 r. i przekształcony w 1976 r. Front
podkreśla, że fakt ten jest wynikiem sytuacji, w której problematyka ta jest poddawana analizie przedstawicieli różnych dyscyplin naukowych, np. prawników, politologów, czy socjologów, którzy rozpatrują omawiane zagadnienie w odmienny sposób. Z drugiej strony, funkcje wyborów kształtują się inaczej w przypadku elekcji organów kolegialnych (katalog wówczas jest bogatszy) oraz jednoosobowych, centralnych i lokalnych. Ponadto funkcje wyborów zależą od „struktury społecznej (konkretnie rozwarstwienia społeczeństwa), odmienności ustrojów społeczno-politycznych i społeczno-gospodarczych poszczególnych państw, występującego w nich systemu partyjnego, zmieniają się wreszcie pod wpływem sytuacji gospodarczej i skali konfliktów społecznych”^25. Jak słusznie zauważa D. Nohlen, wybory zawsze „spełniają [...] jednocześnie kilka funkcji, które istnieją obok siebie i historycznie występują w różnej kompozycji”^26. Specyfika wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego sprawia, że funkcje przez nie realizowane można rozpatrywać w odmiennym kontekście niż pozostałe wybory w Polsce. Związane jest to ze szczególnym charakterem wyborów samorządowych, w których społeczna bliskość wyborców oraz kandydatów powoduje, że motywacja wyborców może mieć bardziej spersonalizowany charakter, w związku z czym mniejszy wpływ na oddanie głosu na konkretnego kandydata ma jego przynależność partyjna, reprezentowany system wartości, czy przedstawiany w toku kampanii program wyborczy. Powyższa sytuacja odnosi się przede wszystkim do wyborów do rad gmin (z wyłączeniem dużych miast, np. Warszawy) oraz rad powiatowych. W przypadku wyborów parlamentarnych, w których w podziale mandatów uczestniczą głównie przedstawiciele partii politycznych, często wyborca decyduje się głosować na kandydata z silnego komitetu wyborczego, żeby nie zmarnować swojego głosu. Inaczej w wyborach samorządowych, dzięki szerszemu udziałowi kandydatów niezależnych wyborcy częściej decydują się na oddanie swojego głosu na kandydata, którego „znają osobiście”, nie sugerując się jego poglądami ideologicznymi i partyjną przynależnością^27. Richard S. Katz i Peter Mair zauważyli, że współcześnie większość dominujących partii politycznych ma tendencję do pogłębiania swoich związków ze strukturami państwa. Wygłosili tezę o postępującej kartelizacji partii politycznych we współczesnej demokracji. Twierdzą oni, że „stworzyły się idealne warunki dla uformowania się kartelu, w którym
(^25) K. Skotnicki, Wpływ wyborów na prawo wyborcze i system wyborczy. Zarys problematyki , „Przegląd Sejmowy” 2009, nr 2, s. 11. 26 27 Zob. D. Nohlen,^ Prawo wyborcze i system partyjny. O teorii systemów wyborczych , Warszawa 2004, s. 31. W. Wojtasik, Funkcje… , op. cit. , s. 253-255.
wszystkie partie dzielą się zasobami i dzięki temu wszystkie mogą przetrwać”^28. Zjawisko kartelizacji partii politycznych w Polsce dokonuje się także poprzez „postępujące zawłaszczenie” przez partie polityczne „instytucjonalnej przestrzeni” lokalnej i regionalnej. Duży wpływ mają zmiany w prawodawstwie wyborczym, które ograniczają wpływy podmiotów obywatelskich. Analiza wyborów samorządowych w Polsce w latach 1990- potwierdza tezę o „postępującym zawłaszczaniu” przez partie przestrzeni politycznej na szczeblu lokalnym i regionalnym. Kartelizacja lokalnych i regionalnych scen politycznych związana jest bezpośrednio z rozwiązaniami wprowadzanymi do prawa wyborczego, promującymi partie polityczne i duże komitety wyborcze, przy coraz większych utrudnieniach dla funkcjonowania komitetów wyborczych wyborców (np. metoda d’Hondta, klauzule zaporowe, sposoby finansowania wyborów, blokowanie list). Ponadto partie polityczne otrzymują subwencje z budżetu państwa, szerszy dostęp do środków masowego przekazu, posiadają sztaby wyborcze odpowiedzialne za prowadzenie profesjonalnych kampanii wyborczych, w związku z czym są w lepszej sytuacji niż podmioty tworzące się w związku z konkretnymi wyborami. Warto wspomnieć o skutkach rosnącej dominacji partii na szczeblu lokalnym. Obecność ugrupowań politycznych, które nie cieszą się dużym zaufaniem obywateli, nie sprzyja aktywizacji politycznej obywatel, co ogranicza „dopływ świeżej krwi” do polityki na szczeblu samorządowym. Działalność partii politycznych w samorządzie powoduje, że wybory lokalne przestają być rzeczywiście „lokalne”, ponieważ partie postrzegają swoje funkcje przez pryzmat „centrali”, natomiast lokalne komitety, które nie posiadają centrali, mają jedyną perspektywę – właśnie lokalną^29. Doświadczenia ustabilizowanych demokracji wskazują, że poziom lokalny sprzyja zmniejszaniu znaczenia czynników ideologicznego i partyjnego w akcie głosowania. Wyborcy częściej głosują na kandydatów niezależnych lub z innych partii niż wynika to z ich naturalnych poglądów ideologicznych. Wraz ze wzrostem wielkości jednostki samorządowej preferencja do głosowania na osobę zostaje osłabiona. W Polsce obrazuje to różnica pomiędzy wyborami w gminach, w których w większości zwyciężają kandydaci z komitetów niezależnych, a sejmikami województw z tryumfującymi przedstawicielami partii politycznych^30. W literaturze przedmiotu wskazuje się zazwyczaj od kilku do kilkunastu funkcji
(^28) R.S. Katz, P. Mair, Changing Models of Party Organization and Party Democracy: The Emergence of the Cartel Parties in Western Europe? 29 , „Party Politics” 2005, nr 2, s. 173-191. 30 Por. R. Tkacz,^ Wybory... ,^ op. cit. , s. 86-92. Por. W. Wojtasik, Istotność wyborów i jej czynniki w świadomości społecznej , „Preferencje Polityczne” 2012, nr 2, s. 212-213.
politycznej dotychczasowych mandatariuszy oraz szerzej ekipy rządzącej, 5) aktywizacji społeczeństwa 35. Treść wyodrębnionych w doktrynie innych funkcji zawarta jest w którejś z przedstawionych powyższym katalogu. W ramach funkcji kreacyjnej wskazywane są niekiedy funkcje: wyłaniania większości rządowej, wyboru ekipy rządzącej, kreacji elity politycznej oraz opozycji, obsadzania urzędów oraz dokonywania selekcji i wyborczego, czy nawet właściwą dla społeczeństw pluralistycznych, funkcję zapewnienia reprezentacji mniejszości^36. W funkcji legitymizującej mieszczą się natomiast funkcje: kształtowania reprezentacji politycznej i przeniesienia zaufania na osoby i partie^37. Jako elementy funkcji polityczno- programowej wskazuje się proponowane przez K. Skotnickiego następujące funkcje: dyferencjacji poglądów wyborców, identyfikacji podstawowych problemów życia społecznego, politycznego oraz sposobów ich rozwiązania, wyjaśnianie napięć społecznych, integracyjna (skupiająca wyborców „wokół programów wyborczych podmiotów ubiegających się o mandaty”)^38. D. Nohlen w ramach tej funkcji wskazuje na: związanie politycznych instytucji z preferencjami wyborców, kształtowanie się wspólnej woli politycznej oraz rywalizację ugrupowań o władzę polityczną na płaszczyźnie alternatywnych, rzeczowych programów wyborczych^39. Jako elementy funkcji aktywizacji społeczeństwa G. Kryszeń uważa funkcję socjalizacyjną, oznaczającą upowszechnianie i utrwalanie obywatelom demokratycznych wartości, mobilizację ogółu wyborców dla wartości społecznych, celów i programów politycznych, jak także interesów partii politycznych, podwyższanie politycznej świadomości obywateli poprzez wyjaśnianie problemów i alternatyw politycznych, „kanalizacji politycznych konfliktów” celem ich łagodzenia^40. Aktywne uczestnictwo w podejmowaniu decyzji, które mają wpływ na życie innych ludzi jest ważne – jak pisze Wojciech Sokół – dla „pełnego rozwoju ludzkich możliwości oraz rzeczywistego (a nie tylko prawnego) wchodzenia w rolę obywatela”. Wybory angażują nie tylko wyborców, ale także kandydatów, urzędników, czy specjalistów od kampanii wyborczej nie tylko w dniu wyborów, ale także w trakcie trwania kampanii wyborczej^41. Proponowana przez G. Kryszenia klasyfikacja funkcji wyborów parlamentarnych ma
(^35) G. Kryszeń, Standardy… , op. cit. , s. 18-19. (^36) Zob. szerzej: A. Antoszewski, R. Herbut, Systemy polityczne współczesnego świata , Gdańsk 2001, s. 210; R.S. Katz, 37 Democracy and Elections , New York-Oxford 1997, s. 102-103; D. Nohlen, Prawo… , op. cit., s. 31. 38 R.S. Katz,^ Democracy… ,^ op. cit. , s. 104-105; D. Nohlen,^ Prawo… ,^ op. cit. , s. 31. 39 Zob. szerzej: K. Skotnicki,^ Funkcje… ,^ op. cit. , s. 139-140. 40 D. Nohlen,^ Prawo… ,^ op. cit. , s. 32. 41 G. Kryszeń,^ Standardy… ,^ op. cit. ,^ s. 19-20. W. Sokół, Geneza i ewolucja systemów wyborczych w państwach Europy Środkowej i Wschodnie j, Lublin 2007, s. 20-21.
charakter modelowy, przedstawia tylko funkcje, które wynikają z teorii współczesnej demokracji oraz doktryny prawa konstytucyjnego. Metody realizacji wyodrębnionych wyżej funkcji nie są uniwersalne, gdyż mogą być zróżnicowane w zależności od przyjętego systemu rządów, rozwiązań w prawie wyborczym, reżimu politycznego, specyfiki stosunków i mechanizmów politycznych czy kultury politycznej tzw. klasy politycznej oraz ogólnie całego społeczeństwa^42. Stopień realizacji poszczególnych funkcji wyborów uzależniony jest od charakteru organu, do którego są przeprowadzane. Specyfika ta wynikać może od poziomu, którego dotyczą wybory (ponadnarodowy, krajowy, regionalny i lokalny), jego kompetencji (przede wszystkim władczych), kolegialności lub jednoosobowości wybieranego organu, czy formuły wyborczej. System wyborczy także wpływa na zróżnicowanie funkcji wyborów^43. Specyfika procedury większościowej i proporcjonalnej wyborów powoduje, że można dokonać klasyfikacji poszczególnych funkcji ich realizacji w określonych reżimach wyborczych. W mojej ocenie do najistotniejszych funkcji wyborów do organów stanowiących samorządu terytorialnego należy zaliczyć funkcje: realizacji konstytucyjnej zasady przedstawicielskiej formy sprawowania władzy, selekcji lokalnych elit oraz legitymizacji. Przedstawicielska forma sprawowania władzy określa, że formą działania narodu są wybory, które dają wybranym przedstawicielom „upoważnienie” do sprawowania władzy, decydowania w imieniu obywateli^44. Założeniem tej koncepcji jest przeświadczenie głoszone już przez Arystotelesa i Platona, że rządzenie wymaga określonych zdolności i doświadczenia, w związku z czym „nie powinni nim być obarczeni wszyscy”^45. Według politologa Andrzeja Antoszewskiego mandat przedstawiciela stanowi upo- ważnienie do działania w imieniu wyborcy, udzielone w akcie wyborczym posłowi, senato- rowi lub radnemu. Obejmuje on prawo do przedstawiania opinii i głosowania nad kwestiami będącymi przedmiotem debaty i dyskusji w organie przedstawicielskim np. parlamencie czy radzie gminy. Mandat udzielany jest na czas ograniczony^46. G. Kryszeń. w swoich rozważaniach określił mandat przedstawiciela ogólnokrajowe-
(^42) G. Kryszeń, Prawo wyborcze do parlamentu. Status prawny posłów i senatorów , [w:] Prawo konstytucyjne , red. S. Bożyk, Białystok 2014, s. 171 43 -172. 44 W. Wojtasik,^ Funkcje… ,^ op. cit.,^ s.^ 48-49. Zdaniem F. Siemieńskiego mandatem przedstawicielskim w prawie konstytucyjnym jest stosunek polityczno- prawny miedzy przedstawicielem a wyborcami, który polega na pełnomocnictwie do ich reprezentowania w określonym organie, Zob. szerzej, Zob. F. Siemieński, hasło „mandat”, [w:] Wielka encyklopedia prawa , red. B. Hołyst, 45 Prawo i Praktyka Gospodarcza, s. 426. 46 Zob. szerzej: A. Kos,^ Istota… ,^ op. cit ., s. 503-519;^ M. Chmaj, W. Skrzydło,^ System… ,^ op. cit. , s. 22. Antoszewski A., Herbut R., Leksykon politologii , Wydawnictwo ALTA 2, Wrocław 2004, s.222.
