Pojęcie administracji, funkcje, administracja państwowa - Notatki - Politologia, Notatki z Politologia

Pobierz Pojęcie administracji, funkcje, administracja państwowa - Notatki - Politologia i więcej Notatki w PDF z Politologia tylko na Docsity!

1. Pojęcie administracji, funkcje, administracja państwowa.

Administracja publiczna – system podmiotów utworzonych i wyposażonych przez ustawę w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierowniczej działalności na podstawie ustaw w kierunku zewnętrznym i wewnętrznym. Z punktu widzenia prawa zalicza się do władzy wykonawczej. Zajmuje się stosunkami społecznymi, działa z inicjatywy własnej, może stosować przymus państwowy. Przymus to jedna z cech administracji.

Działania (funkcje): podstawowe, pomocnicze, regulacyjne:  Podstawowe‐ wypełnianie powierzonych zadań, wytworzenie produktów i usług,  Pomocnicze – pomoc by można było wypełnić powierzone zadania,  Regulacyjne – kierownicza, to wszystkie te funkcje, które wykonują kierujący daną instytucją, maja one służyć lepszemu wykonywaniu zadań.

Administracja państwowa = administracja jest to, to co zgodne z działaniami tradycyjnymi i kulturalnymi danego społeczeństwa.

Można mówić również o administracji prywatnej, ponieważ rozróżnia się dobro wspólne i prywatne( jeśli korzystamy z niego a nie dzielimy się z nikim), ale jeśli jedna osoba korzysta, to inni też korzystają. Dlatego podział na publiczne i prywatne budzi pewną wątpliwość, gdyż te same zdarzenia mogą mieć charakter i publiczny i prywatny.

Administracja państwowa zawsze jest publiczna, ale nie oznacza to, że nie ma administracji publicznej po za państwem, jest bo mogą ją reprezentować osoby prywatne – podmioty prywatne.

Część publicznej jest także administracją prywatną. Administracja publiczna to nie to samo co administracja w ogóle. Jest ona między administracją państwową, a prywatną. Ale każda administracja jest publiczna.

2. Systemy administracji publicznej.

Uwarunkowania kształtujące system administracyjny:  Historyczne np. w Polsce zabory po odzyskaniu niepodległości stworzony został nowy ustrój wzorowany na systemie francuskim;  Ogólne, czyli wspólne dla wszystkich, następuje konwergencja, wcielenie najnowszych rozwiązań administracyjnych.

System brytyjski ( nie angielski !)  Kształtuje się od 1000 lat (1688 Wielka Rewolucja Chwalebna),  1688 r. – ograniczenie władzy królewskiej, wyraźny podział władzy na wykonawczą (król, rząd), ustawodawczą (izba gmin i Lordów)  Władza królewska z biegiem lat ulega zmniejszeniu,  Rząd tworzą „profesjonaliści”  Jednostki samorządowe: okręgi, hrabstwa, dystrykty. Władze samorządowe są wybierane: radni, organy wykonawcze szefowie administracji. Najczęściej są to okręgi jednomandatowe, chociaż nie jest to regułą. Zasadą jest, że władzę zdobywa jedna z dwóch partii, czyli odzwierciedlenie rzeczywistego układu w parlamencie.  Podział kompetencji pomiędzy władzami wykonawczymi, a uchwałodawczymi.

 Nie ma odrębnego prawa administracyjnego  Urzędnicy mają status nie jednolity.

System francuski  Mocno scentralizowany  Centralizacja – wynik Wielkiej Rewolucji Francuskiej i utworzenia cesarstwa  Po rewolucji zlikwidowano system stworzony w czasach monarchii  Stworzono 100 departamentów, na czele departamentu stoi prefekt powoływany przez rząd  Najwyżej w hierarchii stoi prezydent, rządem kieruje premier  Obecnie podział terytorialny na 26 regionów (22 kontynentalne, 4 zamorskie) na ich czele stoi prefekt wyznaczony przez rząd formalnie powoływany przez prezydenta; 100 departamentów ‐> perfekt mianowany przez rząd; gminy 35000 – 36000 ‐> Merowie wybierani przez rady gmin spośród radnych.  Nie ma zasady niepołączalności stanowisk (można zajmować dwa stanowiska jednocześnie)  Wyodrębniona służba cywilna (1500) korpusów, np. dyplomatyczny, finansowy  Absolwenci ENA‐ Narodowa Szkoła Administracji powoływani na funkcjonariuszy najważniejszych korpusów administracji  W służbie cywilnej dominują absolwenci politechniki paryskiej  Odrębne sądownictwo administracyjne  Odrębne prawo administracyjne

System niemiecki  Kształtował się w XIX wieku; od momentu łączenia państw niemieckich, cesarz uzyskuje odgórną władzę i następuje scalenie.  Rozwiązania administracyjne są nie jednolite, wybór władz samorządowych zależy od landów  Podział terytorialny: 16 landów, 400 powiatów, 8000 gmin. Jeszcze w latach 70 liczba powiatów i gmin w Niemczech zachodnich była znacznie większa.  Istnieją odrębne regulacje dotyczące status prawnego urzędników (bardzo duże przywileje – trudno kogo kol wiek wyrzucić)  Uprawnienia emerytalne urzędników równe poborom pobieranym.  Odrębne sądownictwo administracyjne

System amerykański  Dewolucja ‐> samodzielność stanów w stosunku do federacji dotyczy nie tylko administracji, ale także ustawodawstwa i sądownictwa.  Duża decentralizacja. Administracja centralna to administracja prezydencka  Sekretarze stanu są tylko wykonawcami decyzji nie mają samodzielnych uprawnień  Istnieje podział stanowisk w administracji prezydenckiej na takie które zmieniane są wraz z prezydentem oraz na stałe – niezależne od podziałów partyjnych (ok. 6000 stanowisk zmieniających się wraz z prezydentem)  Poniżej administracji stanowej są hrabstwa i gminy  Separacja władzy ustawodawczej i wykonawczej opiera się na 3 podstawowych zasadach: niepołączalności stanowisk w Kongresie administracji federalnej, niemożności rozwiązania Kongresu przez prezydenta, braku odpowiedzialności prezydenta przed Kongresem  Stanowy aparat państwowy ma całkowitą autonomię  Stany mają własną konstytucję  Władzę wykonawczą sprawuje gubernator wybierany na 2 ‐ 4 lata

4. Zasadniczy podział terytorialny

Polska: 16 województw rządowych, 16 województw samorządowych, 400 powiatów, 2500 gmin.

Decyzja o utworzeniu województwa – ranga ustawy sejmowej. O utworzeniu bądź likwidacji powiatu i gminy decyzje podejmuje Rada Ministrów w rozporządzeniu.

Województwo samorządowe dzielone na powiaty te zaś dzielone są na gminy, w każdym powiecie powinno być co najmniej 5 gmin.

Dwojaka hierarchia przynależności:

1. Przynależności
2. Władzy (podporządkowania)

Hierarchia w podziale terytorialnym ma charakter tylko formalny – geograficzny. Gmina jest całkowicie niezależna od powiatu, a powiat od województwa samorządowego. Są one sobie równorzędne. To czym się różnią to terytorialny zakres działania oraz rodzaj zadań wykonywanych.

Gminy czy też powiaty nie są równe pod względem zasobów. Często również ich kompetencje nakładają się względem siebie.

Hierarchiczna zależność istnieje pomiędzy samorządem a administracja rządową. Cechuje je struktura hierarchiczna.

I. Administracja centralna (rząd, premier) II. Administracja rządowa (wojewoda) III. Administracja samorządowa

Istnieje tzw. Hierarchiczne podporządkowanie , czyli zależność służbowa, hierarchicznie nadrzędny może nakazać jakieś polecenie hierarchicznie podporządkowanemu. Zależność personalna (osobowa) nadrzędny mianuje osoby na niższe stanowiska jemu podporządkowane.

Np. zależność pomiędzy wojewodą, a premierem. Premier powołuje wojewodę. Premier również wydaje polecenia wojewodzie, dlatego też mamy do czynienia i z hierarchicznym podporządkowaniem i z zależnością personalną.

Gdy istnieje hierarchiczna zależność nie ma mowy o jakiejkolwiek decentralizacji – przekazywaniu uprawnień na niższe szczeble.

5. Administracja rządowa

Administracja państwowa = rządowa + samorządowa !!

Pomiędzy administracją rządową, a samorządową istnieje tylko rozróżnienie prawne, które ma charakter formalny.

Podstawowa różnica: w administracji rządowej istnieje hierarchiczne podporządkowanie, natomiast w administracji samorządowej takiej hierarchiczności nie ma.

W skład administracji rządowej w Polsce wchodzi administracja centralna i administracja terytorialna, czyli samorządowa. Najważniejszym organem jest rząd, czyli Rada Ministrów.

Administracja rządowa posiada dwa poziomy

1. administracja centralna ( rząd i inne organy administracji rządowej ( centralna)).
2. administracja województwa ( wojewoda) — (terenowa) ‐ administracja zespolona to są kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży działający pod zwierzchnictwem wojewody.
   • powiat ‐ kierownicy służb inspekcji i straży pod zwierzchnictwem starosty (powiatów 350, gmin
   • administracja niezespolona ‐ działa nie pod zwierzchnictwem wojewody, działa samodzielnie, obszary ich działania nie pokrywają się z obszarami województwa.

Tryby powoływania rządu =>

I. Prezydent desygnuje osobę na premiera. Desygnowany kompletuje rząd. Prezydent powołuje premiera wraz z rządem. Premier wygłasza expose – sejm bezwzględną ilością głosów popiera kandydaturę premiera i rządu (50%+1) II. Rząd powołuje sejm. Proponują komuś premierostwo. Proponowany premier wybiera ministrów jeżeli uzyskują bezwzględną ilość głosów w sejmie prezydent powołuje premiera i rząd. III. Prezydent powołuje premiera i rząd. Taki rząd musi uzyskać akceptacje bezwzględną, jeżeli rząd nie uzyska kworum prezydent rozwiązuje parlament i rozpisuje nowe wybory.

Odwoływanie rządu =>

I. Premier podaje się do dymisji, razem z nim ministrowie. II. Wotum nieufności (konstruktywne) III. Nie uzyskanie przez premiera wotum zaufania.

Kompetencje rządu:  Prawo inicjatywy ustawodawczej  Prowadzenie polityki wewnętrznej i zagranicznej  Uchwalanie budżetu  Określa kierunki działania administracji państwowej

Od wejścia w żucie dwóch ustaw: (1996 – o strukturze i funkcjonowaniu rządu i 1997 ‐ działach administracji rządowej) rozróżniamy dwa rodzaje ministerstw: 1. Ministrowie do których należą określone działy i 2. Tzw. Ministrowie bez teki.

Struktura wewnętrzna rządu=>  Komitety  Kancelaria Prezesa Rady Ministrów

województwa jest np. Policja, Państwowa Straż Miejska. Może być wykonywana np. poprzez samorządy na zasadzie porozumienia (zakres wykonywanych działań i wysokość środków jakie za ich wykonanie dostaną). Powiaty i gminy są niezależne od administracji rządowej, ale w tym zakresie działań jakie przejęły od województwa, ich uzależnienie wzrasta, ponieważ wojewoda może kontrolować organy z którymi zawarł porozumienie pod każdym względem. Administracja rządowa w postaci wojewody może być sprawowana przez aparat administracji rządowej lub poprzez służby niezespolone bądź przez inne instytucje, które podmiotow nie wchodzą w skład administracji zespolonej.

Administracja niezespolona – nie jest podporządkowana wojewodzie, reprezentuje centralną politykę ogólnokrajową, mniejsze znaczenie uwarunkowań regionalnych. Np. Dyrektor Okręgowy Urzędów Górniczych i Specjalistycznych Urzędów Górniczych, Dyrektor Urzędu Morskiego, Główny Urząd Miar i Wag.

7. Decyzje podejmowane w administracji Administracja to działalność regulacyjna, w ramach której podejmowane są decyzje. Decyzja to przejście od stanu, który nas nie satysfakcjonuje do stanu pożądanego. 1. Decydowanie to z natury działalność praktyczna , wybór który się wdraża. 2. Z d. mamy do czynienia gdy istnieje świadomy wybór. 3. Jeśli nie ma alternatywy nie ma decyzji. 4. Jeśli cel nie został sformułowany to nie mamy do czynienia z podejmowaniem decyzji. 5. Decyzja powinna być racjonalna : metodologicznie(subiektywna, dostosowana do naszej wiedzy) i rzeczowo(obiektywna, prowadzi do zamierzonego skutku)

2typy decyzji:  Programowalne (rutynowe, powtarzalne, nie ma konieczności rozpatrywania każdego przypadku‐ ścisłe procedury

 Nieprogramowalne ‐ jeśli dotyczą spraw nowych, nie są w pełni znane ich następstwa, nie ma gotowej metody rozwiązania

Struktura procesu podejmowania decyzji ( wg Simona):

1. Rozpoznanie (badanie warunków w celu sprawdzenia czy nie zaistniała potrzeba podjęcia decyzji) 2. Projektowanie ( sformułowanie i przeanalizowanie możliwych sposobów postępowania) 3. Wybór (jednego wariantu spośród wielu możliwych) 4. Ocena (analiza skutków decyzji podjętych wcześniej)

Decyzje organizacyjne‐ podejmowane ze względu na realizację celów danej organizacji. Decyzje inne niż org. to decyzje osobiste(także mogą mieć znaczący wpływ dla organizacji)

Błąd praktyczny:  Opieszałość w działaniu

 Brak dostatecznej siły niezbędnej do działania

 Brak wprawy w działaniu

 Automatyzm i rutyna ruchów

 Brak wiedzy—błąd szczególny

8. Centralizacja i decentralizacja administracji państwowej. to właściwość kierowania w organizacji. Sens mówienia o c. i d. jest tylko w organizacji o strukturze hierarchicznej. Kościół katolicki – ogromna liczebnie org. (1,5mln ludzi) a tylko 3szczeble organizacji Elektrownia Opole‐ 1600 ludzi, 11szczebli hierarchii W każdej organizacji daje o sobie znać Prawo Parkinsona ‐ każdy kierownik dąży do zwiększenia liczby swoich podwładnych (ma wtedy władzę nad większa liczbą ludzi‐ podwyższenie poczucia ważności) Struktura hierarchiczna szczebli w administracji państwowej RP ‐ w konstytucji – zasadniczy terytorialny podział kraju. Konstytucja narzuca istnienie gmin, co do powiatów i województw zapisano, że to rozstrzyga ustawodawca Gminy, powiaty województwa są względem siebie równoprawne i od siebie autonomiczne, są najniższym szczeblem adm. państwowej. Hierarchia pojawia się dopiero pomiędzy administracją samorządową a rządową ( wojewoda i cały jego aparat władzy). Nadzór wg kryterium przestrzegania praw. Jest stosowany tylko gdy nastąpiło naruszenie przepisów prawa. Nadzór sprawuje wojewoda i administracja centralna. Hierarchiczne podporządkowanie

1. Zależność personalna ‐ prawo do obsadzania stanowisk w organach bezpośrednio lub pośrednio niższych stopni, nagradzania, karania, awansowania, degradowania
2. Zależność służbowa ‐ więź służbowa, możliwość wydawania poleceń, które podwładny musi wykonać. Organ niższy nie posiada prawnej samodzielności i niezależności

Reformy decentralizacyjne‐lata 90te. Nad rozdrobnionym samorządem łatwiej jest sprawować władzę. Duża władza adm. centralnej nad samorządową: 1)pieniądze, 2) przepisy prawne, 3) partyjna polityka kadrowa (obsadzanie stanowisk) Istotne elementy prawne współczesnej centralizacji:  Ścisłe wyodrębnienie prawne zadań i kompetencji na każdym stopniu organizacyjnym adm.

 Możliwość ich dekoncentrowania na organy niższego stopnia

 Zachowanie hierarchicznego podporządkowania w sferze realizacji tych kompetencji

Centralizacja wskazana jest wtedy, gdy rozwiązania muszą być identyczne‐ np. Kodeks ruchu drogowego

9. Organy i urzędy administracji państwowej Organem jest: wojewoda, rząd premier, zarząd województwa, burmistrz, inspektor nadzoru budowlanego, etc.

Polskie prawo obciążają (wiara, że wydanie przepisu załatwia problem… prowadzi do przerostu formalizacji= nadmiaru prawa) trojaka postać :

1. Przelegalizowanie ‐ przepisy wydane dla ułatwienia rozwiązania problemu utrudniają to rozwiązanie lub nawet uniemożliwiają np. przepis o wydaniu obywatelstwa USA oraz warunkach dodatkowych jakie należy spełnić, przykład Norwega pracującego na Antarktydzie w amerykańskiej firmie 2. Przeinstruowanie ‐ duża ilość przepisów i częstość ich zmiany sprawia, że nie wiadomo które obecnie obowiązują, wywołuje obawy, asekuracje urzędników, co prowadzi do wstrzymania podejmowania decyzji, 3. Multiplikacja przepisów prawnych – regulowanie tych samych spraw w różnych przepisach(częste przy dostosowywaniu prawa polskiego do europejskiego). Ratyfikowane umowy międzynarodowe już funkcjonują i są przestrzegane a mimo to rząd ustanawia nowa ustawę w 99%zgodną z umową międzynarodową.

Sądy faktów – sądy I instancji; najważniejsze jest ustalenie stanu faktycznego i przedstawienie go w świetle prawa Sądy prawa ‐ sądy okręgowe i apelacji; gdy uznajemy, że interpretacja przepisów przez sąd I instancji jest błędna

Przepisy SA zawsze bardziej ogólnikowe, niż darzenie. Przepis można zastosować do wielu podobnych przypadków. Wtedy pojawia się potrzeba interpretacji‐ może być różna.

Trybunał Sprawiedliwości Sprawdza zgodność z instytucją. W dużej mierze jest organem ustawodawczym, gdyż maja moc odrzucenia lub uznania ustawy. Często TK powołuje się na 2art. Konstytucji „RP jest państwem prawa”. Aby uznać, że jakaś ustawa jest niedemokratyczna w celu jej obalenia TK ma możliwość własnej interpretacji prawa, co pozwala mu na tworzenie prawa, a nie kontrolę.

10. Pracownicy administracji państwowej 2modele **:

1. Formuła zamknięta (kontynentalna)**

Francja, Niemcy, Hiszpania, Belgia, etc. Administracje traktuje się jak organizacje biurokratyczną. Adm. to urzędnicy; nie oczekuje się innowacyjności, kreatywności. Istnieje potrzeba skrupulatności, dokładności i punktualności. Nabór pracowników jest zcentralizowany i zunifikowany dla całej organizacji. Od pracownika oczekuje się ukończenia studiów (Polska), w budżecie jest określone podstawowe wynagrodzenie , stawka wynagrodzenia określonego pracownika jest jego ilorazem) Zatrudnienie jest wysoce trwałe, mała możliwość zwolnienia.

2. Formuła otwarta (brytyjska, wyspiarska)

Zatrudnienie na umowę o prace. Nie ma stabilizacji. Wynagrodzenie jest do wynegocjowania(zmienne) nie ma wymogu posiadania wykształcenia potwierdzonego dyplomem,

liczy się umiejętność. Model niescentralizowany.

1 i 2 szczególne traktowanie administracji państwowej ma na celu odpartyjnienie /odpolitycznienie. Nie jest to możliwe w 100%.

Motywacje podejmowania pracy w adm.: pewność pracy, motywacja ekonomiczna, społeczna, atrakcyjność (??wątpliwa??)

2 sprzeczne tendencje;

1. Ograniczanie pieniędzy na administracje państwową (Nowa Zelandia, Wielka Brytania)
2. Zwiększanie pieniędzy na administracje p. 12. Kontrola administracji Kontrola to jedna z funkcji administracji Fayol Kontrolować‐ porównywać cos co jest tym co chciałoby się aby było; porównanie stanu faktycznego ze stanem pożądanym. Kontrola to zarówno poszukiwanie nieprawidłowości ale także tego co dobre, godne pochwalenia. Administrację kontroluje się z zewnętrznego punktu widzenia‐ jej efekty. Ocena na ile działa zgonie z prawem. ocena zewnętrznych efektów. Kryteria oceny administracji publicznej
3. Skuteczność ( celowość)
4. Legalność
5. Rzetelność
6. Ekonomiczność Wg Ludwika:
7. Sprawna (pojęcie złożone z wielu elementów współdziałających, skuteczna, ekonomiczna)
8. Legalna działająca
9. Rzetelna Podmioty kontrolujące: NIK (kontroluje z punktu widzenia celowości, racjonalności, rzetelności i legalności administracje rządową, natomiast adm. samorządową bez celowości) Kontrolowanie to funkcja organiczna przełożonych, robi to sam lub po przez pracownika; lepiej kontrolować efekty niż metody Regionalne Izby Obrachunkowe( kontrola na terenie samorządu)

Funkcje organiczne – funkcje, dla których dane stanowisko zostało przewidziane, wyposażone i przystosowane. Mogą odnosić się do każdego stanowiska szeregowego, kierowniczego, jednostek organizacyjnych, a nawet do stopni terytorialnego podziału państwa. Cechy wyróżniające stanowiska kierownicze w ogóle:  Podwójna przynależność – dyrektor przedsiębiorstwa jest nie tylko jego pracownikiem, ale także jedyną osobą w danym przedsiębiorstwie należącą do jednostki organizacyjnej wyższego szczebla.

dostarcza produkty lub świadczy usługi powinna korzystać z mechanizmów wolnorynkowych;

• Jednostka jest postrzegana jako konsument;
• „Uwolnienie kierownictwa”. Kierownicy administracji muszą się cieszyć dużą swobodą w zarządzaniu, zwłaszcza od polityków.
• Administracja jest z założenia apolityczna;
• Ograniczenie rozwiązań biurokratycznych, na rzecz tzw. adhokracji, cechującej się m.in.:
  1. Elastycznością i łatwością w przekształcaniu;
  2. Ograniczeniem hierarchiczności;
  3. Jest oparta na uczestnictwie;
  4. W szerokim zakresie wykorzystuje technologie informatyczne.